KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Daimar Liiv Määruse tegemise aeg ja koht 8. mai 2025, Tallinn Haldusasja number 3-25-684 X. X kaebus kohustada Keskkonnaametit teostama riiklikku järele

) § 75 ja § 751, kusjuures

sätestab riikliku järelevalve alusseadused: „Riiklikku järelevalvet teostatakse korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.“ Eeltoodust lähtuvalt on korrakaitseseadus ainult üks seadustest, millega realiseeritakse riikliku järelevalve läbiviimist. Seega on kaebaja algses kaebuses esitatud viited korrakaitseseadusele kvalifitseeriva tähendusega, millega halduskohus ei ole seotud. Riigikohus on järelevalvega seonduvalt korduvalt toonitanud seaduslikkuse põhimõtte arvestamist, mis tuleneb põhiseaduse (PS) § 3, seob kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke ülesandeid täitvaid isikuid. Seejuures ei välista jahiseadus ega ükski muu seadus riikliku järelevalve kohustust eraõigusliku juriidilise isiku tegevuse üle pelgalt selle tõttu, et jahipiirkonna kasutaja on saanud avaliku halduse ülesannete täitmiseks volitused seaduses (JahiS § 11 lg 1) sätestatud alusel Keskkonnaameti otsusega. Vaidlus puudub selle üle, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts on haldusorgan HMS § 8 lg 1 tähenduses ja on kohustatud seetõttu täitma jahilubade kui haldusaktide väljastamisel HMS sätestatud nõudeid. Eeltoodu aga ei välista kohase järelevalve teostamise kohustust eraõiguslikust juriidilisest isikust jahipiirkonna kasutusõiguse loa saaja otsustuste ja tegevuse õiguspärasuse üle. JahiS § 1 sätestab jahipiirkonna moodustamise ja kasutamise, jahiulukite seire, küttimismahu ja struktuuri ning muud jahipidamise alused, määrab kindlaks jahipidamisõigust tõendavad dokumendid, sätestab jahiulukite tekitatud kahju hüvitamise ning riikliku järelevalve ja vastutuse. Seega sätestab JahiS § 1 riikliku järelevalve (kooskõlas

§ 75

). Riiklik järelevalve on riigi valitsemise koosseisu vahetult kuuluv funktsioon, mida teostatakse

§ 75alusel korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.

Kuigi

§ 751

sätestab ka haldusjärelevalve mõiste, on haldusjärelevalve puhul sisuliselt tegemist riigi valitsemise koosseisu kuuluva riikliku järelevalve eriliigiga, mis reguleerib muuhulgas ka eraõiguslikule juriidilisele isikule üle antud haldusülesannete täitmise järelevalvet. JahiS § 13 sätestab jahipiirkonna kasutusõiguse sisu, milleks on „õigus korraldada jahipiirkonnas jahti ja teha jahiulukite seiret seaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud alustel ja korras.“ Seega sätestab JahiS § 13, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja korralduslik tegevus peab toimuma jahiseaduses sätestatud alustel ja korras. Seadusega ei ole kitsendatud, et JahiS § 13 sätestatu õiguspärasuse kontrollimiseks peaks järelevalvet tegema avalikkus – reeglina puudub konkreetsesse menetlusse mittepuutuvatel isikutel (populaar-)kaebuse esitamise õigus.

§ 751

lg 2 sätestab muuhulgas haldusjärelevalve kohustuse haldusorgani üle juhul, kui see haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses. Eraõiguslikele juriidilistele isikutele avaliku võimu volituste üleandmist reguleerib üldseadusena halduskoostöö seadus (HKTS § 3) ning eriseadusena praegusel juhul jahiseadus. Seejuures toimub jahiseaduse alusel haldusfunktsiooni täitmine jahipiirkonna kasutusõiguse loa saajale jahiseaduse ja selle alusel antud haldusaktiga (HKTS § 3 lg 1). Käesolevas asjas ei saa olla vaidlust selles, et jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja Muhu Jahiselts

§ 751

lg 1 sätestab ühe haldusorgani kontrolli teise haldusorgani üle juhul, kui kontrollitav haldusorgan ei ole järelevalve teostaja alluvuses (

§ 751lg 2).

Jahiseadusega ega muu seadusega ei ole järelevalve funktsiooni (

§ 75, koostoimes Jahi

S § 47) jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja tegevuse ja otsuste üle kõrvaldatud. Keskkonnaametil kui riigiametil ei ole seepärast mitte ainult õigus, vaid ka riigivõimu seaduslikkuse põhimõttest (PS § 3 lg 1) tulenev kohustus tagada jahipiirkonna kasutusõiguse loa omaja otsuste õiguspärasus haldusjärelevalve või muu tõhusa järelevalvemehhanismi kaudu. 2 Kaebaja on esitanud Keskkonnaametile kaebused seoses asjaoluga, et kaebaja poolt Muhu Jahiseltsi korraldada olevates jahipiirkondades esitatud jahilubade taotlused on 50 korral jäetud rahuldamata. Kaebajal oli seetõttu subjektiivne õigus nõuda riikliku järelevalve teostamist Muhu Jahiseltsi jahipiirkondades kaebaja jahilubade taotluste menetlemise õiguspärasuse üle. 1.

1. Veel toob kaebaja välja, et jahiloa kui haldusakti väljastamine peab toimuma HMS põhimõtetest lähtudes. Käesoleval juhul seda ei ole tehtud. 1.
2. Kaebaja on seisukohal, et jahilubade väljastamise õiguspärasuse kontroll kuulub riikliku järelevalve koosseisu. Kaebaja hinnangul ei ole seadusandja ette näinud, et halduskohus peaks läbi kaebeõiguse kontrolli täitma ülesandeid, mis jäävad riikliku järelevalve põhjendatud koosseisu. Üksnes kaebeõiguse realiseerimine halduskohtumenetluse vahendusel ei ole ka kohtu ressursse arvestades piisav ja mõistlik. JahiS §-des 60, 61, 62 ja 63 on sätestatud karistused, mida saab kohaldada jahipiirkonna kasutaja õigusvastase tegevuse korral. JahiS § 47 sätestab riikliku järelevalve kohustuse jahiseaduses sätestatu täitmise üle. Jahilubade väljastamise kohustuse rikkumine on jahiseaduses sanktsioneeritud. Eeltooduga on seadusandja näinud ette, et jahipiirkonna kasutajate tegevus, sh Muhu Jahiseltsi tegevus jahilubade väljastamisel, allub ja peab alluma kohasele riiklikule järelevalvele. Kokkuvõtteks on Keskkonnaametil õigus, et jahiloa väljastamine on haldusülesande täitmine, kuid eksib väites, et Keskkonnaametil pole jahipiirkonna kasutaja sellelaadse ülesande kontrollimiseks volitusi. Oma taotlustes Keskkonnaametile on kaebaja korduvalt viidanud sellele, et Muhu Jahiselts ei ole viimase kahe jahiaasta jooksul õiguspäraselt menetlenud kaebaja poolt esitatud jahiloa taotlusi peaaegu 50-nel korral. Keskkonnaamet peab riikliku järelevalve käigus välja selgitama, kas jahiloa taotluste menetlemine on jahipiirkonna kasutaja poolt õiguspärane. Keskkonnaametil tuleb asja uurida ja lähtuda kõigist õigusnormidest, mis aitavad järelevalve eesmärke täita.
3. Vastuseks kohtunõudele teatas Keskkonnaamet kohtule, et kuivõrd kaebaja on 09.04.2025 kaebuse täienduses jäänud algselt esitatud nõude juurde ja ei ole Keskkonnaameti hinnangul kaebuses esinenud puuduseid kõrvaldanud, siis on kaebus jätkuvalt ilmselgelt perspektiivitu ning see tuleks tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel. Kaebaja väidab täiendatud kaebuses ekslikult, et

§-st 75 tulenev riiklik järelevalve ja §-st 751 tulenev haldusjärelevalve reguleerivad ka jahiseaduse alusel teostatavat riiklikku järelevalvet jahiseltside tegevuse üle jahilubade väljastamisel.

§-st 751 tulenev haldusjärelevalve ei ole

§-st 75 tuleneva haldusjärelevalve alaliik, nagu kaebaja on kaebuses väitnud.

§ 751

lisati

-i seoses korrakaitseseaduse (KorS) jõustumisega 1. juulil 2014 ja KorS-is eristatakse selgelt haldusvälise suunitlusega riiklikku järelevalvet ja avaliku võimu sisest haldusjärelevalvet (KorS § 1 lg 7, § 2 lg 4). Ka

§ 75

1 seletuskirjas on märgitud, et: „Haldusjärelevalvest tuleb eristada riiklikku järelevalvet, mis on eksternne järelevalve ja suunatud halduseväliste ohtude väljaselgitamisele ja tõrjumisele. Lõikes 1 sätestatakse, et haldusjärelevalve on ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Haldusorgan haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või 3 isik. Seega võib haldusorganiks olla nii riigiasutus, avalik-õiguslik juriidiline isik, kollegiaalorgan, üksik ametnik või avaliku halduse ülesannet iseseisvalt täitma volitatud eraõiguslik isik. Ühisnimetajaks on see, et kõik need organid täidavad avaliku halduse ülesannet (haldusülesannet), sõltumata sellest, kas haldusorgani ülesanded sisaldavad riigivõimu volituse olemasolu või ei eelda võimuvolitusi või kas haldusfunktsiooni täitmine on organi põhifunktsioon või abistav/täiendav funktsioon. Ka organid, kes ei ole täitevvõimu organid, täidavad ülesandeid, mis materiaalses mõttes on haldusülesanded. Milline haldusorgan on konkreetsel juhul järelevalve teostaja ja missugune on tema pädevus, ei tulene

-ist, vaid eriseaduse regulatsioonist.“ Seega on haldusjärelevalve ja riiklik järelevalve selgelt erinevad järelevalve liigid. Keskkonnaameti pädevus teostada haldusjärelevalvet ei saa tuleneda otse

-ist. Kuna jahiseadus ei anna Keskkonnaametile õigust teostada haldusjärelevalvet jahipiirkonna kasutaja tegevuse üle jahilubade andmisel, ei ole kaebaja poolt soovitud järelevalve teostamine ilmselgelt võimalik. Keskkonnaameti hinnangul on käesolevas kohtuvaidluses väga oluline kaebuse rahuldamise tõenäosuse piiritlemine, mis aitab muuhulgas ära hoida kaebaja poolt esitatavaid järgmisi samasisulisi kohtuvaidlusi. Kuna kaebaja poolt soovitud haldusjärelevalvet ei ole võimalik teostada, on kaebuse rahuldamine vastustaja hinnangul ebatõenäoline. Vastustaja nõustub kohtuga, et igasugust lahkheli ei ole võimalik lahendada läbi järelevalvemenetluse ja kaebaja peaks jahiseltsi otsustega mittenõustumisel esitama konkreetsele otsusele tühistamiskaebuse koos kohustamisekaebusega. Seda on ka Keskkonnaamet kaebajale varasemalt selgitanud (nt lisaks 2 olevas vastuskirjas, dtl 66-67). Kaebuse tagastamine

1. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 1 sätestab, et kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. HKMS § 121 lg 2 p 21 sätestab, et kohus võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui 21) kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline.
2. Kohus jääb esmalt oma varasema seisukoha juurde, et kaebaja on eksiarvamusel, et Keskkonnaamet peab teostama jahiseltsi poolt jahilubade väljastamise üle järelevalvet lähtudes korrakaitseseadusest, jahiseadusest ja halduskoostööseadusest. Esiteks on see selgesõnaliselt välistatud KorS § 1 lg 7 alusel, mille kohaselt käesolevat seadust ei kohaldata ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani tegevuse õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ega ühe haldusekandja poolt teise haldusekandja haldusülesande täitmise õiguspärasuse ja otstarbekuse üle järelevalve teostamisel ning KorS § 1 lg 8 p 1 alusel, mis sätestab, et käesolevat seadust ei kohaldata haldusorgani poolt tegevus-, ehitus-, keskkonnavõi muu loa andmise menetluses. Jahiluba on keskkonnaluba. Eeltoodust tulenevalt on kõik kaebaja väited sellest, et Keskkonnaamet peaks lähtudes korrakaitseseadusest koosmõjus jahiseadusega ning halduskoostööseadusega algatama Muhu Jahiseltsi üle järelevalvemenetluse seoses kaebaja poolt taotletud jahilubadega viimase kahe jahiaasta kohta põhjendamatud ega ole kooskõlas kehtiva 4 õigusega. Ei kaebaja poolt viidatud HKTS § 5 lg 1 p-st 3 ega ka jahiseadusest tulene vastustajale järelevalvekohustust jahilubade väljastamise üle. Seejuures korrakaitseseadus välistab selgesõnaliselt sellise järelevalve. Kaebus on seetõttu ka ilmselgelt perspektiivitu. Eeltoodut ei lükka ümber ka kaebaja poolt viidatud õiguskantsleri seisukoht, kus oli tegemist hoopis teistsuguse olukorraga ning järelevalve teostamine oli võimalik lähtudes korrakaitseseadusest – tegemist oli ohukahtlusega (välja tuli selgitada, kas kinnisasja kasutamine jahipidamiseks on õiguspärane ja ohutu). Antud juhul sellise olukorraga tegemist ei ole ning seaduses on ette nähtud teistsugused õiguskaitsevahendid - tühistamiskaebus ja kohustamiskaebus halduskohtule. Kohus selgitab, et juhul kui kaebaja ei nõustu mõne konkreetse Muhu Jahiseltsi otsusega, millega keelduti talle jahiluba väljastamast, siis tuleb kaebajal esitada halduskohtule vastavale otsusele tühistamiskaebus koos kohustamiskaebusega vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebust esitades tuleb kaebajal järgida sealjuures kõiki halduskohtumenetluse seaduses sätestatud nõudeid (mh kaebetähtaeg – vt HKMS § 46 lg 1 ja 2). Kohus andis kaebajale seejuures võimaluse ka käesolevas asjas kaebust vastavalt muuta, kuid kaebaja seda teha ei soovinud. Kuivõrd kaebajal on olemas tõhus seaduses sätestatud õiguskaitsevahend, siis tuleb pidada kaebaja õiguste riivet olukorras, kus kaebaja ei soovi vaidlustada mitte loa andmisest keeldumist vaid nõuab järelevalve teostamist olukorras, kus seadus sellist järelevalvekohutust ette ei näe, väheintensiivseks. Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et kaebaja õiguste riive on väheintensiivne ning kaebuse rahuldamine asjaoludest tulenevalt ebatõenäoline, millest tulenevalt tuleb kaebus selles osas selle esitajale tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel.
3. Kaebuse täienduses asus kaebaja seisukohale, et vastustajale tuleneb järelevalvemenetluse läbiviimise kohustus otse Vabariigi Valitsuse seaduse (

) § 75 ja § 751. Esiteks sätestab

§ 75

, et riiklikku järelevalvet teostatakse korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras. Nagu kohus juba ülal välja tõi, siis korrakaitseseadus jahilubade kui keskkonnalubade väljastamise üle järelevalvet teostada ei võimalda, samuti ei näe sellist järelevalve pädevust ette jahiseadus. Seega ei ole kaebaja väide, et vastustajale tuleneb järelevalve teostamise kohustus, kuidas jahiselts otsustab jahilubade väljastamise üle, otse

§-st 75, asjakohane.

§ 751

sätestab haldusjärelevalve regulatsiooni ning sama paragrahvi lg 1 kohaselt on haldusjärelevalve ühe haldusorgani kontroll teise haldusorgani üle. Keskkonnaamet on siinkohal asjakohaselt välja toonud, et haldusjärelevalve ei ole riikliku järelevalve alaliik, vaid see on eraldiseisev järelevalve liik. Eeltoodut kinnitab üheselt sama paragrahvi lg 3, mis sätestab, et haldusjärelevalve riigi haldusorgani üle hõlmab järelevalvatava tegevuse õiguspärasuse ning seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist. Haldusjärelevalve teostajal on järelevalvatava kontrollimisel õigus teha puuduse kõrvaldamiseks ettekirjutusi. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et isik saab järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise otsustamist nõuda vaid juhul, kui on olemas järelevalvet sätestav õigusnorm (pädevusnorm) ja see norm kaitseb isiku subjektiivseid õigusi (vt RKHKo nr 3-3-1-44-10, 3-3-1-29-13 ja 3-3-1-42-14). Käesoleval juhul puudub selline 5 haldusjärelevalvet sätestav õigusnorm jahiseaduses (võrdle näiteks keskkonnaseadustiku üldosa seaduse 51 peatükk, kus on selgelt sätestatud riiklik- ja haldusjärelevalve pädevus). Samas isegi kui jaatada kaebaja seisukohta selles, et vastav pädevus tuleneb otse

§ 75

1 (millise seisukohaga kohus ei nõustu), siis sellele vaatamata puuduks kaebajal subjektiivne õigus nõuda vastava järelevalve teostamist, kuivõrd selline järelevalve jahiseltside üle saaks olla üksnes avalikes huvides. Ühe haldusorgani poolt teise haldusorgani üle teostatav kontroll Vabariigi Valitsuse seaduse (

) § 75¹ lg 1 tähenduses on sätestatud avalikes huvides. Haldusjärelevalve eesmärgiks on täitevvõimu tegevuse seaduslikkuse ja teatud juhtudel otstarbekuse haldusesisene kontroll, mitte isikute subjektiivsete õiguste kaitse (

§ 75¹ lg 3).

See, kuidas jahiselts konkreetset jahiloa väljastamise menetlust läbi viib ja seadust kohaldab, on õiguse rakendamise küsimus ning ühestki normist ei tulene Keskkonnaameti pädevust jahiseltsi vastava otsuste muutmiseks või tühistamiseks ega ka jahiloa väljastamise osas ettekirjutuse tegemiseks. Seega ei saa selline järelevalve kaitsta jahiloa taotleja subjektiivseid õigusi, millest tulenevalt ei ole kaebajal ka õigust järelevalvemenetluse algatamise otsustamist ega menetluse läbiviimist nõuda. Kaebajale on õigesti selgitatud, et kui ta leiab, et jahilubade väljastamisest keeldumine on õigusvastane, siis ta saab vastavat konkreetset otsust vaidlustada halduskohtus. Eeltoodust tulenevalt tuleb kaebus selles osas tagastada selle esitajale kaebeõiguse puudumise tõttu HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. 6. Kohus selgitab, et HKMS § 43 lg 2 kohaselt ei võta kaebuse tagastamine selle esitajalt õigust seadusega sätestatud korras pöörduda uuesti halduskohtusse. (allkirjastatud digitaalselt) Daimar Liiv Kohtunik 6