← Eesti

5-25-79/15

Obsah (7)§ 7§ 46§ 4§ 20§ 37§ 22§ 14

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Menetlusosalised Asja läbivaatamise viis 5-25

) § 7 lg-te 2 ja 5 järgi.

-i kohaselt saab Eestis pagulasena tunnustatud isik taasühineda ainult oma abikaasa või registreeritud elukaaslasega, kellega tal oli perekond päritoluriigis. 4. Kaebaja esitas 21. mail 2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA otsuse tühistamiseks.

§ 7

ei reguleeri olukorda, kui päritoluriigis ei ole võimalik abielu ega kooselu registreerida. Kui kohus leiab, et

§ 7

lg-t 5 ei ole võimalik tõlgendada laiendavalt, tuleb see säte tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ning jätta abielu sõlmimise või kooselu registreerimise nõude osas kohaldamata. 5. Tallinna Halduskohus jättis 1. novembri 2024. a otsusega haldusasjas nr 3-24-1531 kaebuse rahuldamata.

-i laiendav tõlgendamine ei ole põhjendatud ning põhiseadusega ei ole vastuolus see, et

-i järgi ei saa perekonnaliikmena käsitada registreerimata elukaaslast. Kaebaja ja elukaaslane oleksid saanud oma kooselu seadustada mõnes teises riigis kui päritoluriigis. Kooseluseaduse (KooS) § 7 lg 2 kohaselt loetakse välismaal registreeritud kooselu Eestis kehtivaks vastavalt rahvusvahelise eraõiguse seaduse (REÕS) § 55 lg-s 3 sätestatule.

  1. Kaebaja palus apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema perekonna taasühinemise taotlus.
  2. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas
  3. detsembri
  4. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja PPA
  5. mai
  6. a otsuse ning kohustas PPA-d vaatama kaebaja perekonna taasühinemise taotluse uuesti läbi. Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata

§ 7

lg 2 osas, milles see ei loe pagulase perekonnaliikmeks enne pagulase Eestisse saabumist temaga tegelikus kooselus elanud faktilist elukaaslast, kellega abiellumine või kellega kooselu registreerimine oli pagulase päritoluriigis elukaaslaste endi tahtest sõltumata õiguslikult võimatu. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust järgmiselt. 8. Asjas ei vaielda järgmiste asjaolude üle: kaebaja on VF-i kodanikust transsooline naine; kaebajal on samast soost elukaaslane, kes on samuti VF-i kodanik; kaebaja ja tema elukaaslase kooselu oli enne VF-ist lahkumist ehtne ja nad moodustasid perekonna; VF-i seadus ei näe ette samast soost isikutele võimalust abielluda ega registreerida kooselu. 9.

§ 7

lg 2 p-de 1 ja 1¹ kohaselt on pagulase perekonnaliikmeks tema abikaasa või registreeritud elukaaslane.

§ 7

lg 5 sätestab, et samas seaduses nimetatud perekonnaliikmeid käsitatakse perekonnana juhul, kui perekond oli olemas päritoluriigis, sealhulgas, kui abielu oli sõlmitud või kooselu registreeritud enne Eestisse saabumist. Viidatud normid ei võimalda tõlgendada seadust viisil, et pagulase perekonnaliikmena saaks käsitada ka pagulase registreerimata elukaaslast. 2

(12)5-25-79 10.

§ 7

lg 2 p-des 1 ja 1¹ antud perekonnaliikme määratlus ei ole vastuolus Euroopa Liidu (EL) nõukogu

  1. septembri
  2. a direktiiviga 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (direktiiv 2003/86). Direktiiv 2003/86 jätab elukaaslasele abikaasaga võrdsete õiguste andmise liikmesriigi otsustada. Küsimuse, mida EL-i õigus ei reguleeri või milles jätab liikmesriigile otsustusvabaduse, saab kahtluse korral lahendada põhiseaduslikkuse järelevalve kaudu.
  3. Õigusliku aluse puudumine elamisloa andmiseks Eestis elamisloa alusel elava pagulase elukaaslasele (

§ 7

lg 2 p-d 1, 1¹, lg 5 ja § 46 koosmõjus) Eestis perekonnaelu elamiseks riivab perekonna taasühinemist taotleva pagulase põhiseaduse (PS) §-dega 26 ja 27 kaitstud perekonnapõhiõigust, nii nagu seda on sisustanud Riigikohus (RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p-d 47–48, 52; RKPJKo 28.09.2021, 5-21-4/13, p 38). Kuigi erinevalt Eesti kodanikust ei ole välismaalasel põhiseadusest tulenevat õigust Eestis elada (PS § 36 lg 1), võib see õigus tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast. Elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda. Kuna pagulase elukaaslast ei loeta

§ 7

lg 2 tähenduses pagulase perekonnaliikmeks, ei ole

§ 46

kohaselt kaebaja elukaaslasele võimalik anda elamisluba ja neil ei ole võimalik koos Eestis elada. Lisaks riivab vaidlusaluse õigusliku aluse puudumine kaebaja võrdsuspõhiõigust (PS § 12 lg 1). Riive tuleneb samast soost inimeste abielu sõlmimise või kooselu registreerimise võimatusest VF-is koosmõjus

§ 7lg 2 regulatsiooniga.

Kaebajatel kui samast soost isikutel ei ole võimalik oma päritoluriigis

§ 7lg 2 p-de 1 või 1¹ eeldusi täita.

  1. Perekonnapõhiõigus ja võrdsuspõhiõigus ei ole piiramatud (PS § 11). Võrdsuspõhiõiguse riivet tuleb kontrollida koostoimes perekonnapõhiõiguse riivega. Välismaalase perekonnapõhiõiguse riivet õigustavad põhiseaduse preambulis väljendatud väärtused, sh Eesti riigi kohustus tagada sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi. Praegune abinõu on selliste eesmärkide saavutamiseks sobiv, kuid mitte vajalik, kuna eesmärke on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Riik saab näha ette reeglid, mis võimaldavad hinnata isikute kooselu ehtsust ja konkreetsest isikust lähtuvat spetsiifilist ohtu, ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav eeldus puudub või ilmneb oht. Abinõu ei ole konkreetsel juhul ka mõõdukas. Perekonnaliikme defineerimisel ei ole sõlmitud abielu või registreeritud kooselu nõue iseenesest ebaproportsionaalne. Ebaproportsionaalseks muudab selle konkreetselt kaebaja ja tema elukaaslase puhul neist sõltumatu õiguslik takistus abielu sõlmida või kooselu registreerida pagulase päritoluriigis. Seejuures tuleb arvestada kaebaja rahvusvahelise kaitse staatusega. Pagulase puhul ei saa eeldada võimalust liikuda maailmas vabalt ringi ja leida enne rahvusvahelise kaitse taotlemist võimalus mõnes kolmandas riigis abielluda või kooselu registreerida, eriti arvestades konkreetsete isikute VF-i kodakondsust ja seda, et nad on samast soost. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
  2. Riigikogu hinnangul on

§ 7lg 2 põhiseadusega kooskõlas.

14. Seadusandja on väljendanud selget tahet võrdsustada õiguslikult abielupaarid ja registreeritud kooselupaarid, kuid mitte vabaabielupaarid. Valik ei ole meelevaldne, kuna Eesti õigusruumis ei kohelda registreerimata samasoolisi ega heteropaare samaväärselt abielupaaride ja registreeritud kooselupaaridega. Perekonnapõhiõigus ega võrdsuspõhiõigus ei ole piiramatud. 3

(12)5-25-79 15. Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki saabumist ja riigis viibimist. Inimesel puudub subjektiivne õigus, rääkimata põhiõigusest, siseneda mittekodakondsusjärgse riigi territooriumile ja seal viibida. Õigus kontrollida sisserännet on kantud eesmärgist kaitsta riigi julgeolekut ja avalikku korda. Eesti riik on kaitseks sisemisele ja välisele rahule. Elamisloa andmise tingimused välismaalaste seaduses (VMS) ja

-is on tingitud vajadusest vältida kontrollimatut rännet mis tahes väidetavate paarisuhete alusel.

  1. Abinõu saab pidada sobivaks ja vajalikuks. Kui sätestada seaduses üksnes faktilise kooselu nõue või näha ette erand, siis võib see viia süsteemi kuritarvitamiseni, samuti muutuda riigile liialt koormavaks. Abinõu on proportsionaalne. Seadus ei nõua, et abielu peab olema sõlmitud või kooselu registreeritud just päritoluriigis või kodakondsusjärgses riigis, vaid see peab olema sõlmitud või registreeritud enne Eestisse saabumist. Teiste riikide regulatsioonid ei tohi mõjutada Eesti valikuid.
  2. Kaebaja nõustub ringkonnakohtu lahendi põhjendustega, et

§ 7lg 2 on põhiseadusega vastuolus.

Seadusandja oleks pidanud sätestama erandi, mis kaitseb PS § 12 kaitsealas olevaid inimgruppe vastava tunnuse alusel kaasneva perekonnaelu puutumatuse riive eest. Kõigil kaebajaga sarnaste tunnustega isikutel puudub kaebaja päritoluriigis juriidiline võimalus kooselu registreerida või abielu sõlmida. Erand ei pea siiski kaitsma igaüht, kellel ei õnnestunud päritoluriigis abielluda või kooselu sõlmida. Vaja oleks objektiivset kriteeriumi, mille alusel eristatakse omavahel vähem seotud koos elavaid inimesi tugevamate sidemetega kooselupartneritest. PS § 12 riive eesmärk on migratsioonikontroll, Eesti riigi sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine. Kui lubada Eestisse elama asuda inimestel, kellel ei ole õiguslikult võimalik päritoluriigis abielu või kooselu sõlmida, on selle mõju viidatud eesmärgile vähene või olematu. 18. Politsei- ja Piirivalveamet ei esitanud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas seisukohta. 19. Õiguskantsler leiab, et

§ 7

lg 2 koostoimes sama paragrahvi lg-ga 5 on vastuolus PS §-dega 12, 26 ja 27 osas, milles need ei võimalda lugeda pagulase perekonnaliikmeks tema tegelikku elukaaslast, kui perekond on tõendatult koos elanud enne Eestisse saabumist ning kui abiellumine või kooselu registreerimine ei olnud pagulase päritoluriigis õiguslikult võimalik.

  1. Põhiseaduses ei ole perekonnaelu kaitset seatud sõltuvusse perekonnaliikmete soost ega seksuaalsest sättumusest. Perekonnapõhiõiguse ja perekonnaelu olemuslik tunnus on perekonnaliikmete õigus ja võimalus olla üksteisega koos, luua ühine kodu ja seal koos elada. Selleks peab perekonnaliikmetel olema võimalik elada koos ühes riigis. Seega peab riik nägema ette õigusliku aluse selleks, et perekonnaliikmetel oleks võimalik Eestis koos elada. See elamisloa alus peab seostuma perekonnaliikme staatusega.
  2. Pererännet puudutavate piirangute eesmärk on vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale. See on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Riik saab neid eesmärke saavutada siis, kui tal on õigus otsustada, kas ja mis tingimustel lubada riiki välismaalasi. Vaidlusalust piirangut võib seega pidada sobivaks, sest see aitab kaasa taotletava eesmärgi saavutamisele. Kui seaduses on loetletud, keda loetakse perekonnaliikmeks, on üheselt selge õigustatud isikute ring, kellel on õigus vastaval alusel elamisloale. Piirangut võib pidada ka vajalikuks. Kui perekonnaliikmed on määratletud lähtuvalt formaalsest staatusest, on selge, et inimesed on täitnud nõutava tingimuse ning perekond on loodud enne Eestisse saabumist. 4

(12)5-25-79 22. Vaidlusalune piirang ei ole siiski mõõdukas. Kui välisriigi seadused ei võimalda samasoolistel inimestel sõlmida abielu või registreerida kooselu, ei ole neil enda tahtest hoolimata võimalik täita

-i nõuet, et abielu või registreeritud kooselu peab olema sõlmitud juba välisriigis. Seetõttu peab olema võimalik arvestada ka välisriigis loodud faktilist perekonnaelu, kui seda ei olnud võimalik päritoluriigis kehtivate seaduste tõttu vormistada. Riigil on võimalik selgitada välja välisriigis abielu sõlmimise ja kooselu registreerimise kohta kehtivad nõuded ning inimestelt on võimalik küsida selgitusi ja muid tõendeid perekonnaelu olemasolu kohta. Ei saa nõuda, et inimesed oleksid pidanud leidma mõne kolmanda riigi abielu sõlmimiseks või kooselu registreerimiseks. Seejuures ei võimalda enamik riike nn abieluturismi. Samuti ei pruugi riik tunnustada rahvusvahelise eraõiguse sätete kohaselt abielu, mis on sõlmitud riigis, mis ei olnud välismaalase elukoht. Ka Eestis ei tunnustata välisriigis sõlmitud abielu, kui see ei vasta mõlema abikaasa elukohariigi õigusele (REÕS § 55 lg 2). 23. Vabariigi Valitsus, keda esindab siseminister, on seisukohal, et

§ 7

lg 2 ei ole vastuolus PS §-ga 12, kuna võrreldavad isikud ei ole samas olukorras, erinev kohtlemine põhineb objektiivsel õiguslikul tunnusel ning piirang teenib legitiimset eesmärki ja on proportsionaalne. 24. Seadusandja on selge sõnaga tunnustanud rahvusvahelise kaitse menetlustes kaitstava perekonnaeluna üksnes abielulist või registreeritud kooselulist partnerlust, mis eksisteeris enne välismaalase Eestisse saabumist. Võrrelda tuleb seega esiteks registreeritud kooselus olevaid samasoolisi isikuid, kellel on seadusest tulenev õigus perekonna taasühinemisele, ning faktilises kooselus olevaid samasoolisi isikuid, kelle kooselu ei ole õiguslikult formaliseeritud. Kuigi mõlemal juhul võib olla tegemist püsiva ja tegeliku lähisuhtega, ei ole need olukorrad perekonna taasühinemise menetluses võrreldavad. Seadusandjal on õigus kohelda neid gruppe erinevalt, kuna faktilise kooselu kestust ja sisu on keerulisem tuvastada ning see ei loo automaatselt vastastikusi õigusi ega kohustusi. Erinev kohtlemine ei põhine rahvusel, kodakondsusel ega seksuaalsel sättumusel, vaid suhte õiguslikul staatusel.

-i perekonnaliikme määratlus ei ole vastuolus EL-i direktiividega. Migratsioonipoliitikas on vabaabielukaaslasele abikaasaga võrdsete õiguste andmine jäetud täielikult liikmesriikide endi otsustada ning Eesti seadusandja tahe nähtub

§-st

  2. Perekonnapõhiõigus ja võrdsuspõhiõigus ei ole põhiseaduse järgi piiramatud. Konkreetse riive legitiimsed eesmärgid on rändepoliitika kontrollitavus, õiguskindluse tagamine, kuritarvituste vältimine ja haldusmenetluse efektiivsus. Registreeritud kooselu nõue on sobiv abinõu, kuna see tagab perekonna olemasolu selge ja kontrollitava tuvastamise. Leebemad abinõud (nt faktilise kooselu tunnustamine) ei tagaks samal määral õiguskindlust ega välistaks kuritarvitusi. Kui kooselu registreerimine on objektiivselt võimalik, ei ole piirang ülemäärane. Kuigi kaebajal ei olnud õiguslikult võimalik oma kooselu VF-is registreerida, oleks ta saanud seda teha mõnes muus Euroopa riigis, kus nad elukaaslasega reisisid.

ei nõua, et seda oleks tehtud taotlejate koduriigis. 26. Justiits- ja digiminister leiab, et

§ 7

lg 2 on põhiseadusega (PS § 27 lg 1, § 12 lg 1) vastuolus osas, milles see ei võimalda lugeda pagulase perekonnaliikmeks enne pagulase Eestisse saabumist temaga tegelikus kooselus elanud faktilist elukaaslast, kellega abiellumine või kellega kooselu registreerimine oli pagulase päritoluriigis elukaaslaste endi tahtest sõltumata õiguslikult võimatu. 5

(12)5-25-79
  1. Perekonnapõhiõiguse (PS § 27 lg 1) esemeline kaitseala hõlmab perekonnaliikmete suhete eri tahke, eelkõige õigust elada koos, et rahuldada üksteise emotsionaalseid ja sotsiaalseid vajadusi ehk perekondlike sidemete kaitset nende kõige laiemas tähenduses. Perekonnapõhiõigus kaitseb ka samast soost inimeste õigust elada Eestis perekonnaelu. Tegu on igaüheõigusega, mille isikuline kaitseala laieneb mittekodanikele (PS § 9 lg 1). Välismaalase õigus Eestis elada võib tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast. Riivatud on ka kaebaja võrdsuspõhiõigust (PS § 12 lg 1).
  2. Perekonnapõhiõiguse riive legitiimseks eesmärgiks on põhiseaduse preambulist tulenev sisemise rahu kaitse tagamise kohustus. Vaidlusalune piirang aitab vältida taasühinemisõiguse ärakasutamist kolmandate riikide kodanike poolt, kelle tegelik eesmärk ei ole Eestis faktilist püsisuhet jätkata. Piirang on eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuid ei ole vajalik.

§ 46

lg-s 8 on nähtud ette alused, millal võib perekonnaliikmele elamisloa andmisest keelduda. PPA saab juba praegu tagada, et ükski Eestisse elama lubatud perekonnaliige ei ohusta Eesti julgeolekut ja turvalisust. Selleks ei ole vaja perekonnaliikmeid perekonnaseisu alusel eristada. Kaebaja perekonnapõhiõigust riivataks vähem intensiivselt, kui

§ 7

lg-s 2 toodud perekonnaliikme definitsioon hõlmaks ka registreerimata püsisuhtes olijaid või näeks ette erandi nende puhul, kellel ei ole võimalik oma koduriigis abielluda või kooselu registreerida. 2022. a-l sai rahvusvahelise kaitse taotleja perekonnaliikmena Eestis

-i alusel elamisloa 32 inimest,

  1. a-l 31 ja
  2. a-l 4 inimest. Sellise arvu inimeste tausta kontrollimine ei tohiks tuua PPA-le kaasa liigset halduskoormuse kasvu või kontrolli kvaliteedi langust.
  3. Kaebajal puudub ka parima tahte korral võimalus sõlmida abielu või registreerida kooselu oma kodakondsus- või päritoluriigis kehtivate õiguslike takistuste tõttu. Seetõttu ei ole kaebaja perekonnapõhiõiguse riive mõõdukas. Rahvusvahelise kaitse taotlejad põgenevad oma koduriigist tagakiusamise eest ning ei ole mõistlik eeldada, et neil oleks aega ja võimalusi reisida riiki, kus nad saavad oma kooselu ametlikult registreerida. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE 30.

§ 7lg 2 („Perekonnaliige“) järgmises osas: „

(2)Pagulase ja täiendava kaitse saaja perekonnaliikmeks on: 1) tema abikaasa; 11) tema registreeritud elukaaslane; [---]“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 31. Kolleegium käsitleb esmalt

§ 7

lg 2 asjassepuutuvust ja Tallinna Ringkonnakohtu taotluse lubatavust (I), seejärel hinnatakse asjakohaseid põhiõigusi ja nende riivet (II) ning riive põhiseaduspärasust (III). (I) 32. Esimese või teise astme kohtu algatatud konkreetse normikontrolli menetluses võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel 6

(12)5-25-79 asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 ja § 14 lg 2 esimene lause). Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; 14.05.2025, 3-22-246/31, p 23). 33. Tallinna Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, lahendades haldusasja, milles pagulasena tunnustatud välismaalane vaidlustas PPA otsuse, millega tema perekonna taasühinemise taotlus jäeti rahuldamata, kuna ta ei olnud oma faktilise elukaaslasega abielus ega registreeritud kooselus. Ringkonnakohtu taotlus on lubatav juhul, kui

§ 7

lg 2 oli haldusasja lahendamisel asjassepuutuv osas, milles ringkonnakohus pani selle põhiseaduspärasuse vaidluse alla. Ringkonnakohtu taotluse lubatavuse üle otsustamisel tuleb kontrollida ka puutumust EL-i õigusega, samuti hinnata, kas vaidlustatud seadust on võimalik tõlgenda põhiseadusega kooskõlas. a)

§ 7

lg 2 asjassepuutuvus 34.

§ 7

lg 2 p-de 1 ja 1¹ kohaselt peetakse pagulase perekonnaliikmeks tema abikaasat ja registreeritud elukaaslast.

§ 7

lg 5 järgi peab perekond olema olemas juba päritoluriigis ning abielu peab olema sõlmitud või kooselu registreeritud enne kaitse saanud isiku Eestisse saabumist. Pagulase perekonnaliige saab taotleda elamisluba

§ 46alusel siis, kui teda peetakse rahvusvahelise kaitse saanud isiku perekonnaliikmeks. 35. Haldusasjas ei vaielda selle üle, et

(1)kaebaja on VF-i kodanik, keda Eesti on tunnustanud pagulasena;
(2)kaebajal on samasooline elukaaslane, kes on samuti VF-i kodanik;
(3)kaebaja ja tema elukaaslase kooselu oli enne VF-ist lahkumist ehtne ja nad moodustasid perekonna;
(4)VF-i õigusaktid ei näe ette samast soost isikutele võimalust abielluda ega registreerida kooselu. Seega oli kaebajal päritoluriigis faktiline kooselu isikuga, kellega taasühinemist ta Eestis taotles, kuid neil ei olnud õiguslikult võimalik enne kaebaja Eestisse saabumist päritoluriigis abielluda ega kooselu registreerida.

§ 7

lg 5 järgi ei eeldata, et abielu oleks sõlmitud või kooselu registreeritud just päritoluriigis, vaid on nõutud, et seda on tehtud enne Eestisse tulekut. Kolleegium leiab, et praegustel asjaoludel on ringkonnakohus põhiseadusega vastuolu tuvastamisel õigesti lähtunud pagulase ja tema elukaaslase selliste toimingute õiguslikust võimatusest päritoluriigis. 36. Pagulane on välismaalane, kes põhjendatult, kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast, viibib väljaspool päritoluriiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada nimetatud riigilt kaitset ning kelle suhtes ei esine pagulasena tunnustamist välistavat asjaolu (

§ 4lg 1 esimene lause).

Asjaolud, mis annavad põhjuse taotleda rahvusvahelist kaitset, tekivad sageli ootamatult ja taotlejalt ei saa eeldada, et ta neid ette näeks. Lisaks tuleb põgeneval taotlejal kaitset taotleda esimeses turvalises riigis (

§ 20¹ p 7).

Eelkirjeldatu tõttu ei saa pagulase puhul eeldada, et tal on võimalik liikuda maailmas vabalt ringi ja leida enne rahvusvahelise kaitse taotlemist võimalus abielluda või kooselu registreerida kolmandas riigis. Praegusel juhul võis isikute vaba liikumist piirata ka VF-i kodakondsus. Samuti tuleb arvesse võtta, et tegemist on samasoolise paariga, kellel ei oleks olnud võimalik igal pool oma kooselu seadustada. Üldkogu on möönnud, et kui samast soost inimeste võimalus sõlmida abielu on piiratud, on tegemist isikutest sõltumatu õigusliku takistusega oma põhiõiguste teostamisel (RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p 63). 7

(12)5-25-79 37.

§ 7

lg 2 oli seega haldusasja lahendamisel asjassepuutuv ringkonnakohtu sõnastatud viisil seostatuna õigusliku võimatusega abielluda või registreerida oma kooselu faktilise elukaaslasega pagulase päritoluriigis.

  1. b)Puutumus EL-i õigusega 38. Käesolevas asjas kohalduva direktiivi 2003/86 art 4 lg 1 punkti a kohaselt peab liikmesriik oma territooriumile elama lubama perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa. Direktiivi 2003/86 art 4 lg-d 2 ja 3 näevad liikmesriigile ette võimaluse anda selline luba ka teistele isikutele. Art 4 lg 3 järgi võib liikmesriik lubada vastavalt samale direktiivile ning tingimusel, et selle IV peatükis („Perekonna taasühinemise õiguse kasutamise nõuded“) sätestatud tingimused on täidetud, siseneda oma territooriumile ja elada seal perekonna taasühinemist taotleva isiku kolmanda riigi kodanikust vallalisel elukaaslasel, kellega perekonna taasühinemist taotleval isikul on nõuetekohaselt tõendatud püsisuhe. Selle alternatiivi puhul on oluline püsisuhte nõuetekohane tõendatus. Kui perekonnasuhet tõendavaid ametlikke dokumente ei ole, hinnatakse suhte kohta olevaid muid tõendeid riigisisese õiguse järgi (direktiivi 2003/86 art 11 lg 2). 39. Käesoleval juhul ei vaieldud haldusasjas selle üle, et kaebajal ja tema elukaaslasel oli püsisuhe. Samuti ei väitnud PPA, et direktiivi 2003/56 IV peatükis sätestatud nõuded ei oleks täidetud, st et elukaaslane oleks ohtlik avalikule korrale, julgeolekule või rahva tervisele. Muus osas on direktiivi 2003/86 kohaselt tegemist liikmesriigi pädevusse kuuluva küsimusega ning Eesti riigil on diskretsioon püsisuhtes oleva elukaaslasega taasühinemist lubada. Seega tuleb hinnata sellise õiguse puudumise vastavust põhiseadusele, võttes arvesse ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK), nii nagu seda omakorda sisustab Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) (viidatud 5-18-5/17, p 50).
  2. c)Põhiseadusega kooskõlas oleva tõlgendamise võimalus 40. Enne 1. jaanuari 2024 kehtinud

§ 7

lg 2 p 1 järgi loeti pagulase ja täiendava kaitse saaja elukaaslasest perekonnaliikmeks vaid abikaasat. Alates 1. jaanuarist 2024 kehtiva

§ 7

lg 2 p-de 1 ja 1¹ kohaselt on pagulase ja täiendava kaitse saaja elukaaslasest perekonnaliikmeks nii abikaasa kui ka registreeritud elukaaslane. Muudatus tehti perekonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega, millega kehtestati soost sõltumatu abieluvõrdsus (Riigikogu XV koosseis, 207 SE). Eelnõu

  1. a seletuskirja kohaselt oli seaduse eesmärk luua abieluvõrdsuse jaoks õiguslik raamistik ning tagada, et KooS-ist tulenevad õigused ja kohustused saaksid realiseeruda ka praktikas. Vastu võetud seadusega tagati, et mitmed seni abikaasadele kuulunud õigused kohalduvad ka registreeritud elukaaslastele.
  2. Sama seadusega (RT I, 06.07.2023, 6) muudeti

-i ja VMS-i ning lisati perekonnaliikme mõiste alla registreeritud elukaaslane. Viidatud eelnõu seletuskirja kohaselt arvestati nende isikute lähedasi isiklikke ja majanduslikke suhteid, vastastikust ülalpidamiskohustust ning eeldatavat ühist kodu ja majapidamist. Muudatusega sooviti tagada õigusselgus ning registreeritud elukaaslaste perekondlike sidemete kaitse ja säilimine.

-i muutmise eesmärk oli tagada ühtsus VMS-iga, mida omakorda muudeti selleks, et viia kehtiv õigus Riigikohtu lahendite alusel kooskõlla põhiseadusega (RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17; RKPJKo 28.09.2021, 5-21-4/13). Kuna 1. jaanuarist 2024 jõustunud muudatusega ei kehtestatud mingeid erandeid, ei saa

§ 7

lg-t 2 koos muude

-i sätetega tõlgendada nii, et kaebaja perekonnaliikmeks saaks lugeda elukaaslast, kellega kaebaja ei ole abielus ega 8

(12)5-25-79 registreeritud kooselus põhjusel, et nende päritoluriigis ei olnud suhte selline legaliseerimine õiguslikult võimalik. 42. Eeltoodust tulenevalt on

§ 7lg 2 asjassepuutuv säte ning ringkonnakohtu taotlus on lubatav.

Edasi tuleb hinnata seda, milliseid põhiõigusi on riivatud ning kas riive vastab põhiseadusele. (II) 43. Niisuguse õigusliku aluse puudumine, millele tuginedes saaks elamisloa anda pagulase faktilisele püsielukaaslasele, kellega tal oli päritoluriigis õiguslikult võimatu abielluda või oma kooselu registreerida (

§ 7

lg 2 p-d 1, 1¹, lg 5 ja § 46 koosmõjus), riivab taasühinemist taotleva pagulase perekonnapõhiõigust (PS § 26 esimene lause ja § 27 lg 1).

  1. Perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos. EIK väljakujunenud praktika kohaselt peetakse EIÕK art-ga 8 kaitstud perekonnaeluks ka püsivat faktilist paarisuhet. EIK on leidnud, et nii nagu samas olukorras olevate eri soost inimeste suhe, kuulub püsiva faktilise partnerlusega samast soost inimeste suhe „perekonnaelu“ mõiste alla (EIKo 24.06.2010, Schalk ja Kopf vs. Austria, 30141/04, p 94; EIKo (SK) 07.11.2013, Vallianatos jt vs. Kreeka, 29381/09 jt, p 73; EIKo (SK) 17.01.2023, Fedotova jt vs. Venemaa, 40792/10 jt, p-d 146–148). Seega, nii nagu erinevast soost inimesed, võivad samast soost püsivas kooselus elavad inimesed moodustada perekonna perekonnapõhiõiguse tähenduses ning põhiseadus kaitseb nende perekonnaelu riigivõimu sekkumise eest (RKÜKo 21.06.2019, 5-18-5/17, p-d 47–48, 52; RKPJKo 28.09.2021, 5-21-4/13, p 38). Kuna alates
  2. jaanuarist 2016 on Eestis lubatud sooneutraalne registreeritud kooselu (KooS § 1 lg 1) ning
  3. jaanuarist 2024 sooneutraalne abielu (perekonnaseaduse § 1 lg 1), siis peetakse Eestis ka seaduse järgi perekonnaks nii eri kui ka samast soost inimeste kooselusid.
  4. Perekonnapõhiõigus kehtib ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lg 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Välismaalase õigus elada Eestis võib tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast. Pagulasele antakse elamisluba kolmeks aastaks (

§ 37ja § 38 lg 1).

Ilma elamisloata ei saa ka pagulase välismaalasest elukaaslane Eestisse elama asuda, kuid elamisluba antakse vaid

§ 7

lg 2 p-des 1 ja 1¹ nimetatud elukaaslasele (

§ 46

). Seega takistab see, kui kaebaja faktilist püsielukaaslast ei peeta tema perekonnaliikmeks hoolimata sellest, et neil ei olnud õiguslikult võimalik kooselu päritoluriigis seadustada, perekonnal Eestis koos elada ning riivab tema perekonnapõhiõigust (vt analoogia korras viidatud 5-21-4/13, p-d 38–39). Võrdsuspõhiõiguse piirangu eraldiseisev kontroll ei ole käesoleval juhul vajalik, sest sellega saab arvestada perekonnapõhiõiguse hindamisel (nt RKÜKo 13.11.2012, 3-1-1-45-12, p 29; RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13, p 114). (III) 46. Nii nagu teisedki põhiseadusega tagatud põhiõigused, ei ole ka perekonnapõhiõigus piiramatu. PS § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. See tähendab, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas). Põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks 9

(12)5-25-79 sobiv vahend siis, kui see aitab mingil moel kaasa eesmärgi saavutamisele. Riive on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (nt RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15; RKÜKo 21.01.2014, 3-4-1-17-13, p-d 32–35; viidatud 5-18-5/17, p 65).
  1. PS § 26 teise lause kohaselt võib sekkuda perekonnaellu tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. PS § 27 lg 1 tagab perekonnaelu kaitse ilma seadusereservatsioonita. See ei tähenda siiski, et nimetatud õigust ei võiks piirata. Kui piiramise tingimusi ei ole põhiõigussättes loetletud, saab Riigikohtu sõnul arvestada põhiõiguse piiramise õigustusena teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (nt RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 28; 15.02.2023, 3-18-477/73, p 63; 21.06.2019, 5-18-5/17, p 66). Piirangud ei tohi siiski kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav (RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-14, p 18). EIÕK art 8 lg 2 kohaselt lubatakse perekonnaellu sekkuda mh riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. EIK range tõlgenduse kohaselt peab sekkumine vastama tungivale sotsiaalsele vajadusele ning olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga, võttes arvesse õiglast tasakaalu konkureerivate huvide vahel (EIKo (SK) 10.09.2019, Strand Lobben jt vs. Norra, 37283/13, p 203).
  2. Asjassepuutuval juhul on sisserändekontrolli eesmärkidena toodud esile vajadus vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale, mis on lubatavad eesmärgid nii põhiseaduse kui ka EIÕK järgi. Riigikohtu üldkogu nõustus VMS-i põhiseadusele vastavuse hindamisel, et perekonnapõhiõiguse riivet õigustab põhiseaduse preambulist tulenev riigi kohustus tagada sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi (viidatud 5-18-5/17, p 67 ja seal nimetatud kohtupraktika; viidatud 5-21-4/13, p-d 44–45).
  3. Kolleegium leiab, et

-i vaidlustatud regulatsioonil on põhiseaduse preambulit teeniv sama eesmärk, kui oli asjades 5-18-5/17 ja 5-21-4/13 käsitletud VMS-i regulatsioonil.

§ 7

lg-ga 2 teeb riik samuti sisserändekontrolli ehk järelevalvet selle üle, keda, kas ja mis tingimustel riiki lubada, ning tagab selliselt sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimise. 50. Nimetatud eesmärgi saavutamiseks on vaidlusalune piirang sobiv, kuid see ei ole vajalik, kuna eesmärki on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega.

-i kehtiv regulatsioon võimaldab kontrollida pagulase elukaaslase Eestisse saabumist ja Eestis viibimist ning näeb ette alused, mille esinemisel ei anna riik perekonnaliikmele taasühinemiseks elamisluba (

§ 46

lg 8 p-d 1–3 viitega

§ 22lg-tele 1 ja 3; vt ka direktiivi 2003/86 art 6 lg 1).

Samadel alustel on võimalik keelduda elamisloa pikendamisest ja tunnistada see kehtetuks. Riigikohtu üldkogu pidas VMS-i alusel arutatud asjas oluliseks, et sisemise rahu ja rahvuse säilimise tagamiseks on võimalik seadustes ette näha reeglid, mis võimaldavad hinnata konkreetsest elamisloa taotlejast lähtuvat spetsiifilist ohtu ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav oht ilmneb (5-18-5/17, p 70; vt ka 5-21-4/13, p 45). Praegusel juhul on need reeglid juba kehtivas seaduses olemas.

võimaldab ära hoida seda, et Eesti riigile potentsiaalselt ohtlik isik lubatakse riiki pagulase elukaaslasena. 51. Riigikogu ja siseminister on täiendavalt märkinud, et abielu ja registreeritud kooselu nõue aitab vältida perekonna taasühinemise õiguse kuritarvitamist ning haldusmenetlus on tõhusam, 10

(12)5-25-79 kui perekonnaelu põhineb tõenditel, mitte isikute väidetel. Kolleegium leiab esiteks, et praegusel juhul ei ole haldusmenetluse tõhusus eraldiseisev eesmärk, vaid puudutab sisserändekontrolli menetluslikku poolt. Teiseks, kuigi administreerimise lihtsust näitab see, kui hõlbus on haldusorganil saada, kontrollida ja muul moel töödelda asjassepuutuvaid andmeid (RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11, p 60), ei muuda vaidlustatud regulatsiooni PS § 11 tähenduses vajalikuks see, et juhtumipõhine läbivaatamine ei ole nii tõhus kui üldine keelav tingimus. Ka kehtiva õiguse kohaselt hinnatakse iga elamisloa taotleja ohtlikkust juhtumipõhiselt ning kui konkreetne isik on ohtlik, tuleb talle jätta elamisluba andmata (

§ 46lg 8 p-d 1–3).

Samuti tuleb alati kontrollida seda, kas abielu ja registreeritud kooselu on tegelikud, kuna

§ 7lg-s 5 on nõutud, et perekond oli olemas juba päritoluriigis.

Pelgalt tõend selle kohta, et isikud on sõlminud abielu või registreerinud oma kooselu, ei välista abielu või kooselu fiktiivsust (vrd ka VMS § 138). Seega peavad täitevvõimu asutused hindama ka neile esitatud abielu- või kooselutunnistuse võimalikku tehnilist ja intellektuaalset võltsitust ega saa teha otsuseid ainult dokumendile tuginedes. 52. Olukorras, kus riik peab kontrollima täiendavalt selliste isikute perekonnaelu tegelikkust, kes ei ole saanud õigusliku võimatuse tõttu päritoluriigis abielluda või kooselu registreerida, leevendab halduskoormust see, et püsisuhte tõendamise koormis on taotlejal (eespool p 38; vt direktiivi 2003/86 art 4 lg 3, art 5 lg 2 ning art 11 lg 2 koosmõjus). Kuna rahvusvahelise kaitse taotleja peab esitama andmed perekondlike sidemete, sh elukaaslase kohta rahvusvahelise kaitse taotlemisel (

§ 14

lg 7), peaks talle juba selles staadiumis olema arusaadav, et perekonnaliikme staatust tuleb tõendada. Ka on perekonnaga ühinemisele

-i alusel seatud ajaline piirang (

§ 46lg 5).

Perekonna taasühinemise võimalikkuse korral muus riigis on elamisloa taotlemisel ette nähtud lisatingimused (

§ 46lg 6).

53. Isegi kui võrreldes abielu ja registreeritud kooselu tegeliku olemasolu kontrolliga on faktilise perekonna loomist välisriigis mõnevõrra keerulisem tuvastada, nähtub justiits- ja digiministri esitatud statistikast (eespool p 28), et

alusel perekonnaliikmena elamisloa saajaid on vähe. Käesolevas asjas on küsimus üksnes isikutes, kellel on olnud õiguslikult võimatu oma päritoluriigis abielluda või kooselu registreerida. Selliste isikute võrra ei tohiks

-i alusel elamisloa taotlejate arv ülemäära suureneda. Täielik ilma eranditeta keeld käsitada pagulase faktilist kooselukaaslast perekonnaliikmena ei ole seega vajalik, kuna eesmärk tagada kontroll sisserände üle ning sisemise rahu kaitse ja eesti rahvuse säilimine on saavutatav põhiõigusi vähem piiravalt moel. 54. Riigikohus kontrollib kohtu algatatud normikontrollis asjassepuutuva sätte põhiseadusele vastavust ennekõike konkreetse kohtuasja asjaolude põhjal ehk kaaludes seda, kas konkreetse kaebaja puhul on tema vaidlusalust põhiõigust proportsionaalselt piiratud (vt nt RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8/19, p 57; RKPJKo 16.11.2021, 5-21-10/18, p 67). Kolleegium ei leia, et abielu sõlmimise või kooselu registreerimise nõue

-is oleks üldjuhul ebaproportsionaalne, kuid see ei vasta põhiseadusele olukorras, kus pagulasel ja tema elukaaslasel on õiguslikult võimatu

-i nõudeid täita. Kuigi EL-i õigusest ei tulene kohustust tunnustada perekonnaliikmena kooselukaaslast, toetab direktiivi 2003/86 põhjenduspunkt 8 pagulastele teiste välismaalastega võrreldes soodsamate perekonnaga taasühinemise tingimuste kehtestamist, arvestades põhjusi, mille tõttu nad on sunnitud oma riigist põgenema ja mis takistas neid seal normaalset pereelu elamast. Perekonnaga taasühinemise võimaluste laiendamist toetab ka direktiivi 2003/86 põhjenduspunkt 2, milles viidatakse rahvusvahelisele õigusele ning EIÕK art-le 8. EIK on leidnud, et rahvusvahelisel ja Euroopa tasandil valitseb üksmeel vajaduses, et perekonna taasühinemise kord oleks pagulastele soodsam kui teistele välismaalastele (EIKo 04.07.2023, B. F. jt vs. 11

(12)5-25-79 Šveits, 13258/18 jt, 2023, p 90, viitega EIKo (SK) 09.07.2021, M. A. vs. Taani, 6697/18, p 138, 153). Arvestades, et ühelt poolt on kaalul intensiivne sekkumine pagulase perekonnapõhiõigusesse ning teiselt poolt muude sätete alusel hallatav risk avalikule korrale ja julgeolekule, ei oleks

-i vaidlusalune regulatsioon ka kitsamas mõttes proportsionaalne ehk mõõdukas.

-i regulatsiooni ei muudaks proportsionaalseks see, kui kaebaja elukaaslasel oleks võimalik taotleda Eestisse tulekuks viisat, isikud abielluksid või registreeriksid seejärel oma kooselu Eestis ja elukaaslane saaks taotleda elamisluba VMS-i alusel (vrd RKPJKo 22.06.2023, 5-23-6/13, p 59). Praegusel juhul ei pruugiks selline lahenduskäik ka võimalik olla, kuna kaebaja elukaaslane on VF-i kodanik, kes saaks Eesti viisat taotleda vaid humanitaarkaalutlustel (vt ka Vabariigi Valitsuse

  1. aprilli
  2. a määrus nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“, Vabariigi Valitsuse
  3. septembri
  4. a korraldus nr 247 „Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine“).
  5. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et

§ 7

lg 2 koosmõjus

§ 7

lg-ga 5 ja §-ga 46 piirab ebaproportsionaalselt perekonnapõhiõigust (PS § 26, § 27 lg 1 ja § 11). Tuginedes PSJKS § 15 lg 1 p-le 2, tuleb

§ 7

lg 2 tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei loe pagulase perekonnaliikmeks enne pagulase Eestisse saabumist temaga tegelikus kooselus elanud faktilist elukaaslast, kellega abiellumine või kooselu registreerimine oli pagulase päritoluriigis elukaaslaste tahtest sõltumata õiguslikult võimatu. (allkirjastatud digitaalselt) 12

(12)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.