Obsah (9)

§ 56§ 55§ 1§ 35§ 33§ 19§ 24§ 62§ 30

3-05-1295 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Hurma Kiviloo Otsuse tegemise aeg ja koht 14. veebruar 2006. a, Tallinn Haldusasja number 3-05-1295 (endine nr 3-161

) § 62 lg 1 tähenduses ja nendega jäeti kaebuse esitaja õigusvastaselt ilma võimalust taotleda riigihankelepingu sõlmimist. Käskkiri on motiveerimata, see ei vasta haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 56 lg 1 ja 2 nõuetele. Käskkirja preambulas sisaldub viide, et selle andmisel juhindutakse hindamiskomisjoni ettepanekutest, milliseid ei ole aga käskkirjale lisatud. Jääb arusaamatuks, milline seos on käskkirjal,

1. detsembril
2. a. e-kirja teel edastatud teatel ja
3. detsembril
4. a. esitatud hankekomisjoni protokollil. Taotlejate valiku kriteeriumide kehtestamisel on ületatud seadusest tulenevat pädevust. Komisjon, ka ülalviidatud hankekomisjon, on nõustava pädevusega töörühm, millele ei saa delegeerida ministri või kantsleri pädevust. Seega ei saa hankekomisjonil olla pädevust kehtestada taotlejate valiku kriteeriume. Komisjonil vastava pädevuse puudumist kinnitab protokoll, kus alapealkirja „Otsused” all tehakse Sotsiaalministeeriumi kantslerile ettepanek otsuste kinnitamiseks. Samas on hankekomisjon rakendanud ostja poolt kinnitamata taotlejate hindamise kriteeriume, mis ei ole kooskõlas

§ 56lg 2.

Vastustaja ei kinnitanud pakkujate valiku kriteeriume, mida pakkumismenetluses rakendati.

§ 55

lg 1 p 1 kohaselt tuleb kehtestada objektiivsed pakkujate valiku kriteeriumid.

§ 56seda nõuet ei korda.

Tegemist on seaduse lüngaga, mis tuleb ületada tõlgendamise teel.

§ 1

lg 1 seab eesmärgiks menetluse läbipaistvuse ja pakkumismenetluses osalejate võrdse kohtlemise. Avalikustamata või kehtestamata taotlejate valiku kriteeriumide lubamine ei oleks kooskõlas

eesmärgiga. Järelikult tuleb väljakuulutamisega läbirääkimistega 2 pakkumismenetluses kohaldada

§ 55lg 1 p 1 ja kehtestada objektiivsed taotlejate valikukriteeriumid.

Kriteerium „meditsiinilise sisuga tarkvara arendusprojektide summaarne käive” ei väljenda taotleja majanduslikku seisu ega tehnilisi võimalusi. Kriteeriumi rakendamine ei ole kooskõlas

§ 56lg 2.

Käive ei peegelda objektiivselt isiku majanduslikku seisu ega tehnilisi võimalusi. Jääb arusaamatuks, mida mõistetakse meditsiinilise sisuga tarkvara all. Digiloo andmebaasi tarkvara on samavõrd meditsiiniline, kui maksuhalduri andmebaasi tarkvara maksunduslik või Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti andmebaasi tarkvara põllunduslik või zootehniline. Riigihangete summaarne käive ega majandusaasta käive ja kasum ei väljenda taotleja majanduslikku seisu ega tehnilisi võimalusi, nende kriteeriumite rakendamine taotlejate valikul ei ole kooskõlas

§ 56

lg 2.

§ 35

lg 6 sätestab põhimõtte, et ostja ei või pakkujat kvalifitseerimata jätta üksnes varasemate riigihanke lepingute puudumise tõttu. Majanduslik seisund võib olla ühteviisi väga hea või väga halb nii suure, kui väikese käibe või kasumi korral. Ei ole objektiivselt põhjendatav, miks eelistada suurema käibega ettevõtjat või suurema kasumiga ettevõtjat ja kuidas selliste eelistuste kehtestamine konkreetse pakkumismenetluse puhul on kooskõlas ülal viidatud

eesmärkidega. Vastustaja Sotsiaalministeerium palub jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja on seisukohal, et Käskkirja vorminõudeid ei ole rikutud, aga isegi kui kohus leiab, et vorminõudeid on rikutud, siis ei ole see tulenevalt HMS §-st 58 ikkagi aluseks haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, kuna see ei mõjutanud asja sisulist otsustamist. Protokoll oli kaebajale vajadusel kättesaadav ning seda võimalust ta ka kasutas. Kaebaja oli reaalselt võimeline kontrollima haldusakti andmise põhjendatust ja aluseid, võttes selle omaks, et talle võimaldati ligipääs asjasse puutuvatele dokumentidele. Osundades HMS § 56 lg-le 1 märgib vastustaja, et käskkirjas on toodud viide haldusakti põhjendust sisaldavale dokumentatsioonile. Haldusaktiks on käskkiri nr 113, mille põhjendus sisaldub protokollis, mis on edastatud AS-le X

1. detsembril 2005 faksi teel.
2. detsembril
3. a saadetud e-kiri on teade taotlejale selle kohta, et tema suhtes on tehtud haldusotsus. Riigihanke komisjoni pädevusse kuulus tulenevalt ministri 15.09.2005 käskkirjast nr 289 riigihankemenetlustest erinevate tegevuste tegemine (pakkujate kvalifikatsiooni kontrollimine, pakkumise vastavuse kontrollimine, pakkujatega läbirääkimiste pidamine ning pakkumiste hindamine). Komisjon kui nõuandev organ ei ole käsitlenud endal olevat otsustusõigust. Komisjoni otsused olid protokollilist laadi. Sisuline otsustuspädevus kuulus viidatud käskkirjast tulenevalt kantslerile. Komisjon ei rakendanud kinnitamata hindamiskriteeriume. Kriteeriumid kinnitati kantsleri 02.12.2005.a käskkirjaga nr
4. Kantsleril seejuures oli õigus otsustada teisiti, kui komisjoni poolt tehtud ettepanek. Sisuline otsustaja oli seega pädev isik – kantsler. Rakendatud kriteeriumid olid konkreetsed ja objektiivsed ning vastasid igati seaduse nõuetele. Tegemist oli mõõdetavate faktoritega, mille kasutamine välistas subjektiivsete eelistuste arvestamise menetlusprotsessis. Kinnitatud taotlejate hindamiskriteeriumid on proportsionaalsed arvestades riighanke menetluse eesmärke. Ostja jaoks on oluline valida välja pakkuja, kelle eelnev kogemus ja võimekus vastab projektist tulenevatele vajadustele kõige paremini. Selle saavutamiseks hinnatigi pakkuja tehnilist võimekust ja kogemust ning tema majanduslikku seisundit läbi väljatoodud kriteeriumite: „Meditsiinilise sisuga tarkvaraprojektide summaarne sisuline käive“ näitab taotlejate tehnilisi võimalusi läbi taotleja organisatsioonis oleva meditsiini ja meditsiiniga seotud infotehnoloogia alase oskusteabe. 3 „Riigihangete summaarne käive“ näitab taotleja tehnilisi võimalusi läbi taotleja organisatsioonis oleva riiklike infosüsteemide alase oskusteabe. “Majandusaasta käive ja kasum” –

§ 33

lg 1 p 1 ja Euroopa Nõukogu direktiivi 92/50/EMÜ artikli 31 p 1

1. b)ja
2. c)toovad majandusliku seisundi hindamise ühe alusena välja käibe. Meelevaldne on kaebaja lennukas tõlgendus, mis kõneleb

§ 55lg 1 p 1 kohaldatavusest väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetluses.

Ministeerium peab, saab ja võib oma tegevuses johtuda üksnes kehtivas õiguses sätestatust. Kasum näitab taotleja majanduslikku seisundit läbi selle, kui edukalt on ta oma seniseid projekte teostanud ning mis suunas tema majanduslik olukord eeldatavalt muutub. Suurema kasumiga ettevõtte puhul võib eeldada projekti kestel suurema tõenäosusega, et ta ei lange finantsraskustesse. Kõiki taotlejaid koheldi antud pakkumise raames absoluutselt võrdsena, kõigile kohaldati samu mittediskrimineerivaid tingimusi. Menetluse transparentsus ja diskretsioonivalikute tegemise jälgitavus ja põhjendatus on antud riigihankemenetluses jälgitud. Otsusteni viib toimingute jada, mille tegemise kohta said menetluses osalejad küsida informatsiooni. Kasutatud diskretsiooniõigus jäi piiride raamesse. Kolmandad isikud AS W, AS Z, AS Q, AS A, C AS, AS B, D AS, G OY Eesti Filiaal, AS Y ja OÜ E kohtule omapoolset kirjalikku seisukohta ei esitanud. KOHTU PÕHJENDUSED 1. Käesoleval juhul ei ole vaieldav, et riigihange „Digitaalne terviselugu“ otsustati korraldada rahvusvahelise väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetlusena.

8. peatükis on reguleeritud erinevaid pakkumismenetlusi (avatud pakkumismenetlus - § 54, piiratud pakkumismenetlus - § 55, väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetlus - § 57 jne), sh väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetlus on sätestatud

§-s 56. Et tegemist on eri liiki pakkumismenetlustega, mille erisused on sätestatud omaette paragrahvides, siis kohus ei nõustu kaebajaga selles, et

§ 55

lg 1 p-s 1 sätestatu puudumine

§-s 56 on käsitatav seaduse lüngaga, mis tuleb ületada tõlgendamise teel. Kohus on seisukohal, et tingimused, mil ostja võib kasutada väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetlust, on ammendavalt loetletud

§ 56

lg-s 1, nagu vastavad eeltingimused piiratud pakkumismenetluse kasutamiseks on ammendavalt loetletud

§ 55lg-s 1.

Sotsiaalministeeriumi õigust kasutada antud juhul

§-s 56 nimetatud pakkumismenetlust ei ole kaebaja kahtluse alla seadnud.

1. Asja materjalidest nähtuvalt pakkumismenetluses osalemiseks esitati 15 taotlust, kellest kvalifitseeriti
2. Pakkumise kutse jaotise IV p-st 1.3 ilmneb, et kavandatav riigihankes osalema kutsutavate pakkujate arv on minimaalselt 3 ja maksimaalselt
3. Järelikult tuli Sotsiaalministeeriumil ostjana teha nende hulgast omakorda valik, kellele esitada pakkumise kutse dokumendid.

§ 56

lg 2 kohaselt väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetluse korral valib ostja taotlejate majanduslikku seisundit ja tehnilisi võimalusi arvesse võttes nende hulgast isikud, kellele ta esitab üheaegselt pakkumise kutse dokumendid. Nimetatud majanduslik seisund ja tehnilised võimalused ongi ainukeseks kriteeriumiks, mida ostja peab sellekohase valiku tegemisel arvestama. Seadusest ei tulene, et esialgses pakkumise kutses potentsiaalsetele taotlejatele (

§ 19

lg 1) peaksid olema lisaks osalemise (kvalifitseerimise) nõuetele loetletud ka täpsed ja objektiivsed taotlejate hilisema väljavalimise kriteeriumid (

§ 24lg 1).

Pakkumise kutse jaotise VI p-s 6.1 on teave, et ostja teavitab taotlejaid kvalifitseerimise tulemustest ja väljastab pakkumise kutse dokumendid välja valitud taotlejatele. Kutse lisas 1A 4 on toodud andmed, kust on võimalik saada lisateavet. Menetlusosaliste kinnitusel ei tekkinud ühelgi taotlejal, sh kaebaja, täiendavalt küsimusi, kuidas ja mis kriteeriumitest lähtudes pakkumise kutse jaotise VI p-s 6.1 nimetatud välja valitud taotlejad leitakse. Õige on AS X väide, et

eesmärk on tagada riigihangete läbipaistvus ja pakkumismenetluses osalejate võrdne kohtlemine. Need põhimõtted tulenevalt otseselt

§ 1lg-s 1 ja §-st 6.

Ainult kaebaja ei ole käesoleval juhul suutnud kohut veenda ega tõendada, et nn edasipääsenud taotlejate väljavalimine ei ole olnud läbipaistev ja et kaebajat oleks koheldud teistega võrreldes kuidagi ebaõiglaselt või ebavõrdselt.

1. Kaebajale 05.12.2005 saadetud teates taotlejate kvalifitseerimise ja edasises pakkumismenetluses osalejate valimise kohta on p-s 3.1 toodud taotlejate hindamise kriteeriumid: 1) meditsiinilise sisuga tarkvara arendusprojektide summaarne käive (aluseks oli taotlusele esitatud nõuete p 2.1.3.8, pakkumise kutse p III.2.1.3, st osutatud tarkvara arendusprojektide teenuste loetelu, pakkuja tehnilisele kompetentsusele esitatavad tingimused); 2) riigihangete summaarne käive (aluseks oli eelosundatud nõuete p 2.1.3.5, pakkumise kutse p III.2.1.3, st nimekiri viimase kolme aasta jooksul riigihangete teostamiseks sõlmitud lepingutest nõutava netomaksumusega); 3)
2. majandusaasta käive (aluseks oli nõuete p 2.1.3.7, pakkumise kutse p III.2.1.2 nimetatud
3. majandusaasta aruanne) ja 4)
4. majandusaasta kasum (aluseks oli samuti eelviidatud
5. majandusaasta aruanne). Kohus on seisukohal, et ostja on hinnanud just taotlejate majanduslikku seisundit ja tehnilisi võimalusi (

§-d 33 ja 34), hinnates ja võrreldes kvalifitseerimiseks vajalikes dokumentides esitatud andmeid sisuliselt, silmas pidades konkreetse riigihanke vajadusi. Järelikult on alusetu kaebaja väide, et ostja on kohaldanud taotlejate hindamise kriteeriume, mis ei ole kooskõlas

§ 56lg 2.

Kohus möönab, et „meditsiinilise sisuga tarkvara“ ei ole ilmselt kõige õnnestunum nimetus ostja vajaduste kajastamisel. Samas nõustub kohus vastustaja ja AS Z esindaja seisukohaga, et konkreetses valdkonnas (meditsiin) eelteadmiste ja kogemuste omamine annab lisaväärtuse ja loob eelduse, et riigihanke täitmine sujub ladusamalt. Ka nõustub kohus Sotsiaalministeeriumi põhjendustega selles osas, miks oli vaja võrrelda taotlejate käivet ja kasumit. Asjakohatu on kaebaja tuginemine

§ 35

lg-le 6 (ostja ei või jätta pakkujat kvalifitseerimata üksnes varasemate riigihanke lepingute puudumise tõttu), kuna AS X ei jäetud kvalifitseerimata. Samuti on oletuslik kaebaja väide, et kui ta oleks teadnud ette, et hinnatakse just sellesisulisi arendusprojekte, siis oleks teinud pakkumise võib-olla teine kontserni kuuluv äriühing ja kaebaja oleks võinud osutuda väljavalituks. Et keegi kvalifitseeritud taotlejatest ei teadnud ette seda täpsustatud valikukriteeriumit, siis olid kõik võrdses seisus. Kui ka nemad oleksid seda eelnevalt teadnud, siis oleks taotlejate ring ja nende esitatud dokumendid ka olnud võibolla teised, ning seetõttu ei saa ühelgi juhul väita, et teistel tingimustel oleks just kaebaja osutunud teistest paremaks. Kaebajal puudub subjektiivne õigus sekkuda haldusorgani pädevusse ja kirjutada talle ette, milliseid andmeid ja tegureid peab ostja arvestama, pidamaks ühtesid kvalifitseeritud taotlejaid teistest paremaks ja valimaks nad välja pakkumismenetluse jätkamiseks, juhul, kui ostja ei välju

§ 56lg 2 raamidest ega riku võrdse kohtlemise põhimõtet.

Kohus on seisukohal, et Sotsiaalministeerium on antud juhul neid piiranguid järginud. 4. Kohus leiab, et vastupidiselt kaebaja väidetule on edasipääsenud taotlejate väljavalimine olnud läbipaistev ja arusaadav, see on toimunud mõõdetavate näitajate alusel ja proportsionaalselt kõnealuse riigihanke eesmärgile.

§ 35

lg-st 7 tuleneva, osundatud 05.12.2005 kaebajale saadetud teate p-s 3.1.2 on selgitatud, kuidas toimus taotlejate 5 hindamine iga kategooria raames, p-s 3.

1. aga taotlejate valimisega seotud põhimõtteid (sh seda, mida antud otsuse tegemisel arvesse võeti). Teate p-st 3.2 ilmneb, et 5 taotlejat, kellele otsustati esitada pakkumise kutse dokumendid, said hindamisel küllaltki võrdse tulemuse ja nende saavutatud punktid ületavad oluliselt isegi esimesena väljajäänu saavutatud punktisumma, rääkimata kaebuse esitajast. Kuigi välja võidi valida maksimaalselt 7 taotlejat, oli eeltoodut arvestades mõistlik piirduda vaid 5 ühtlaselt teistest parema tulemuse saavutanud taotlejaga. Kaebaja jäi nimetatud üldpingereas eelviimaseks, alles 9-ndaks, seega kindlalt isegi üle maksimaalse valikupiiri.
2. Kohus on seisukohal, et sotsiaalministri 15.09.2005 käskkirjaga nr 289 vaidlusaluse riigihankega seotud toimingute läbiviimiseks moodustatud komisjon ei ole ületanud oma pädevust ning hankekomisjoni 29.11.2005 protokolliline otsus ei riku AS X subjektiivseid õigusi. Hankekomisjoni näol on tegemist Sotsiaalministeeriumi kui ostja sisese tööorganiga, kelle tegevus ega otsused ei tekita, muuda ega lõpeta õigussuhteid kolmandate (haldusväliste) isikutega. Nimetatud 29.11.2005 protokollist ilmneb üheselt, et hankekomisjon otsustas kõigi liikmete poolthäälte alusel kinnitada selle protokolli juurde lisatud dokumendi „Otsus taotlejate kvalifitseerimise ja edasises pakkumismenetluses osalejate valimise kohta“ ning teha ettepanek Sotsiaalministeeriumi kantslerile viidatud dokumendis tehtud otsuste kinnitamiseks. Eeltoodut arvestades kohus nõustub täielikult vastustajaga selles, et komisjonil kui nõuandval organil ei olnud ega ta ole ka käsitanud endal olevat sisulist (lõplikku) otsustusõigust. Neil asjaoludel, pidades silmas ka ministri 15.09.2005 käskkirjas märgitut, ei ole hankekomisjoni protokolliline otsus käsitatav

§ 62lg-s 1 nimetatud otsusena.

Komisjon üksnes töötas läbi taotlejate esitatud dokumendid ning tegi neist ja riigihanke tingimustest tulenevalt omapoolsed ettepanekud Sotsiaalministeeriumi kantslerile: keda lugeda kvalifitseerituks, keda mittekvalifitseerituks ning kellele kvalifitseerunuks osutunud taotlejate hulgast esitada pakkumise kutse dokumendid. Sellise eeltöö tegemist nägigi ette ülaosundatud sotsiaalministri 15.09.2005 käskkiri. Ei ole mõeldav, et otsustuspädevusega kantsler oleks üksinda olnud võimeline kogu seda tööd tegema, ning ministri käskkirjast johtuvalt seda temalt ei eeldatudki. 6. Sotsiaalministeeriumi kantsleri 02.12.2005 käskkirja nr 113 „Riigihanke viitenumber 022098 taotlejate kvalifitseerimine ja edasises pakkumismenetluses osalejate valimine“ andmise alusena on näidatud Sotsiaalministeeriumi põhimääruse § 10 lg 2 p 13, sotsiaalministri 15.09.2005 käskkiri nr 289,

§ 35ja § 56 lg 2 ning lähtumine hindamiskomisjoni ettepanekust.

Sotsiaalministeeriumi põhimääruse § 10 lg 2 p 13 kohaselt kantsler teostab riigihankeid ministrilt saadud volituste piires. Antud juhul konkreetse riigihanke puhul tulenes ministri volitus eelviidatud 15.09.2005 käskkirjast nr 289. Seega on kantsleri käskkirjas viidatud õigetele alustele, millest tulenes kantsleri pädevus vastavaid otsuseid langetada.

§-s 35 on reguleeritud pakkujate kvalifitseerimine (neist sätetest tuli juhinduda tulenevalt

§ 30

lg-st 2),

§ 56lg 2 sisu on juba eelnevalt käsitletud.

Tegemist on asjakohaste viidetega otsuste langetamise materiaalõiguslikele alustele. Et kantsleril oli sisuline otsustuspädevus, siis oli ta õigustatud kas aktsepteerima talle hankekomisjoni tehtud ettepanekut või otsustama sellest erinevalt. Asja materjalidest nähtuvalt on kantsler käesoleval juhul täielikult nõustunud komisjoni ettepanekuga ja ta on oma 02.12.2005 käskkirjaga sisuliselt komisjonis 29.11.2005 langetatud otsustused kinnitanud. Ehkki viidatud käskkirjas ei ole tõepoolest selgesõnaliselt märgitud taotlejate valimise kriteeriumite kinnitamine, siis tulenevalt käskkirja preambulast, tehtud otsustest ja hankekomisjoni ettepanekust, mis sisaldus dokumendis „Otsus taotlejate kvalifitseerimise ja edasises pakkumismenetluses osalejate valimise kohta“, on selge, et 6 kantsler on sellega aktsepteerinud ka komisjoni pakutud valiku põhimõtteid ja aluseid. Kohus möönab, et kaevatud käskkirja oleks teinud arusaadavamaks ka viide mitte lihtsalt „komisjoni ettepanekule“, vaid eelnimetatud konkreetsele komisjoni koostatud dokumendile. Samas ülaltoodut koosmõjus hinnates kohus leiab, et tegemist on vorminõuete rikkumisega HMS § 58 mõttes, mis ei võinud mõjutada ega mõjutanudki asja sisulist otsustamist. Seega ei anna eraldiseisva kinnitamismärke ja täpsema viite puudumine alust haldusakti tühistamiseks.

1. Mis puudutab kaebaja väidet, et vaidlustatud käskkiri on motiveerimata, st asjaolu, et kantsleri käskkirjast ei nähtu otseselt otsuste tegemise motiivid (kaalutlused), siis selles osas märgib kohus järgmist. HMS § 56 lg 1 teise lause kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kohtupraktikas on sellist võimalust aktsepteeritud juhtumitel, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata menetlusosalisele mõistlikul viisil mujal kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Haldusakti suuremahuline põhjendus on tehtud kaebajale sisuliselt teatavaks talle 05.12.2005 saadetud teates, milles on korratud hankekomisjoni 29.11.2005 otsust ja millele on kantsleri käskkirjas viidatud kui komisjoni ettepanekule. Samuti on 12.12.2005 saadetud kaebajale ka hankekomisjoni vastav protokoll. Seega on nii kaebajal kui ka kohtul olnud võimalik veenduda, et ostja on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt ja õiguspäraselt, nagu kohus on juba ülalpool sedastanud. Seega ei riku vaidlustatud Sotsiaalministeeriumi kantsleri käskkiri AS X subjektiivseid õigusi riigihankemenetluses (võimalust taotleda riigihankelepingu sõlmimist) ja puudub alus tema kaebuse rahuldamiseks.
2. Tulenevalt HKMS § 92 lg-st 1 (pool, kelle kahjuks kohtuotsus tehti, kannab kohtukulud) tuleb kaebaja kohtukulud jätta tema enda kanda ning kohtul puudub vajadus hinnata nende kandmise tõendatust ja põhjendatust. Hurma Kiviloo kohtunik 7