MÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Oliver Kask ja Ruth Virkus Määruse tegemise aeg ja koht 15.veebruar 2006, Tallinn Haldusasja number 3-06-107 Haldusasi AS * kaebus ma
) § 59 lg 6 alusel majandus - ja kommunikatsiooniministri poolt 1.juunil 2004 antud määrusega nr 144 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ (RTL 2004, 74, 1213) kehtestati avalikku raudteed majandava raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt osutatavate juurdepääsu tagavate põhiteenuste ja lisateenuste, juurdepääsu abiteenuste ning eraldatud sihtotstarbeliste ühekordsete 3-06-107 läbilaskevõimeosade eest võetava raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika (Metoodika) (§ 1 lg 1).
- AS * esitas 13.jaanuaril 2006 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles paluti tunnistada majandus- ja kommunikatsiooniministri 1.juuni 2004 määrus nr 144 õigusvastaseks. Kaebuse väidete kohaselt ei võimalda vaidlustatud üldkorralduses sätestatud põhimõtete järgimine raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramisel olulises osas katta infrastruktuuri kolmandate isikute kasutusse andmisest põhjustatud ja raudteeseaduse ning konkurentsiseaduse kohaselt infrastruktuuri omanikule hüvitamisele kuuluvaid kulusid.
- Tallinna Halduskohtu 25.jaanuari 2006 määrusega tagastati kaebus HKMS § 11 lg 4 alusel. Määruse põhjendused: 1) Kaebuse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Halduskohtusse võib kaevata õigusakti peale, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks (HKMS § 4 lg 1). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PJKS) § 2 lg 1 kohaselt lahendab Riigikohus taotlusi kontrollida õigustloova akti või selle andmata jätmise vastavust põhiseadusele. 2) AS * on 26.mail 2005 esitatud kaebuses (haldusasi nr 3-05-384) palunud tunnistada sama määrus vastuolus olevaks põhiseaduse §-dega 3, 12 ja 94 lg
- Nimetatud taotlust esitades oli kaebaja seisukohal, et tegemist on üldaktiga, mille suhtes saab algatada vaid põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse. Käesolevas asjas leiab kaebaja, et tegemist on HKMS § 51 lõikes 2 sätestatud üldkorraldusega – haldusaktiga, mis on suunatud asja avalikõigusliku seisundi muutmisele. Vaidlustatud üldkorraldusega muudetakse kaebaja omandis oleva asja avalik-õiguslikku seisundit. Üldkorraldus on kaebajale võ i
§ 63
lõikes 1 märgitud asutusele kohustuslikuks juhiseks kaebaja omandis oleva raudteeinfrastruktuuri kasutamise eest tasu arvestamisel. Otsustused konkreetsete avalike teede ja muude avalikuks kasutamiseks mõeldud asjade või nende osade kasutustingimuste kehtestamisel on üldkorraldused. 3) Kohus kaebajaga ei nõustu. Üld- ja üksikaktide eristamisel on määravaks asjaolu, kas akt reguleerib üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtumeid. Üldkorraldus haldusaktina reguleerib üksikjuhtumit. Asja kasutamist reguleeriva üldkorralduse puhul peab asi või peavad asjad olema konkreetsed – neid peab olema võimalik eristada individuaalsete tunnuste alusel. Vaidlustatud Metoodikast nähtuvalt on selle reguleerimisesemeks raudteeinfrastruktuuri kasutustasu. Põhiteenuse osutamine on Metoodikas määratletud selliste raudteeinfrastruktuuri vahendite nagu raudtee sõlmjaamade, ooteplatvormide, tee-, side- ja turvanguseadmete kasutamisega (§ 2 lg 1); lisateenuste osutamine elektrijaamade, elektri ülekandeliinide, veoalajaamade, kontaktvõrgu ja veoelektri ülekandeliinide, raudteerajatiste, reisijate teenindamiseks vajalike hoonete ja rajatiste, kaubaterminalide, sorteerimisjaamade, rongikoosteseadmete, eriotstarbeliste raudteede ning hooldus- ja tehnorajatiste kasutamisega (§ 2 lg 2); abiteenuste osutamine seondub muuhulgas juurdepääsuteede kasutamisega (§ 2 lg 3). Kaebaja omandis olev raudteeinfrastruktuur ei ole konkreetsete individuaalsete tunnuste abil kindlaks määratud. Üldkorralduse objekt peab olema täpselt määratletud, mis võimaldab asja identifitseerimist. Metoodika ei konkretiseeri, milliste konkreetsete raudteerajatiste kasutamist silmas peetakse. Metoodika § 6 lg 5 kohaselt peab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja eraldama rongiliinid avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks rahvusvahelises otseühenduses esimese eelistusena ja riigisisese avaliku reisijateveoteenuse osutamiseks teise eelistusena. Ka nimetatud säte ei konkretiseeri, milliseid rongiliine silmas peetakse. Kuna kaebaja omanduses olev raudteeinfrastruktuur katab tervet Eesti Vabariiki, võib maailma mastaabis Eesti Vabariigi territooriumi küll pidada konkreetseks territooriumiks, kuid seadusandja ei ole 2
(5)3-06-107 ilmselt üldkorralduse sätestamisel silmas pidanud seda, et üldkorraldusega võiks reguleerida raudteeinfrastruktuuri erinevate objektide kasutamist 45 226 km2 suurusel pindalal. Samuti ei saa raudteeinfrastruktuuri käsitleda konkreetse üksikobjektina, vaid erinevate objektide kogumina. Metoodikast ei nähtu vastavate objektide (näiteks kaubaterminalide, sorteerimisjaamade, elektrijaamade jne) arv ega konkreetne asukoht. Metoodika näol on tegemist üldaktiga. MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 4. AS * määruskaebuses paluti halduskohtu määrus tühistada ja saata kaebus halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Määruskaebuse põhjendused: 1) Kohus kohaldas vääralt HMS § 51 lõiget 2 ja § 88, vaidlustatud üldkorralduse § 1 lõiget 1 ning jättis ekslikult tähelepanuta kaebuses toodud olulised asjaolud. 2) Vaidlustatud üldkorraldus reguleerib üksikjuhtumit. Nimetatud korraldus on juhend, mis määrab avalikku raudteed (
§ 9
lõikes 1 märgitud haldusaktiga avalikku kasutusse määratud raudteed) majandava infrastruktuuri-ettevõtja jaoks tema majandamisel oleva infrastruktuuri kasutamise eest võetava tasu arvestamise korra. Üldkorralduse § 1 lg 1 ning
§ 9
koosmõjus rakendub üldkorraldus üksnes nende isikute suhtes, kes on otseselt neile adresseeritud haldusaktiga toodud üldkorralduse rakendussfääri. Üldkorraldusest tulenevatele omandi- ja ettevõtlus vabaduse piirangutele on allutatud üksnes need õigussubjektid, kelle ring on loetletud
§ 9lg 1 alusel antud haldusaktides.
Praegusel hetkel on Eestis avalikuks kasutamiseks määratud vaid kaks raudteed, millest üks on kaebaja omandis. Seega on üldkorraldus adresseeritud vaid kahele isikule – kaebajale ja Edelaraudtee AS- le. Õiguspraktikas tuleb ühe või mitme aktis märgitud isiku õiguste ja kohustuste reguleerimiseks antud akti alati pidada üksikaktiks vaatamata sellele, et see võib puudutada ka kolmandate isikute õigusi. Seega on vale kohtu järeldus, et vaidlustatud üldkorraldus rakendub individuaalsete tunnuste alusel määratlemata isikute ringi suhtes. 3) Kohtu hinnangul ei ole üheselt määratletav akti reguleerimisobjektiks olev raudteeinfrastruktuur. Üldkorralduse reguleerimisobjekti määratlusele sellise tähtsuse omistamine on vastuolus haldusakti olemust määratlevate põhimõtetega. Ühegi haldusaktiga ei kehtestata õigusi ja kohustusi asjadele (õiguse objektidele), vaid isikutele (õiguse subjektidele). Asjad saavad haldusakti reguleerimisobjektina tähtsust omada vaid niivõrd, kuivõrd on nende läbi määratletav isikute ring, kellele haldusakt on adresseeritud. Vaidlustatud üldkorralduse adressaatide ring on antud juhul piisavalt määratletud, käsitlemaks kahele isikule suunatud akti haldusaktina. 4) Vastupidiselt halduskohtule leiab kaebaja, et objekt, mille kasutamise eest võetava tasu määramist vaidlustatud üldkorraldus reguleerib, on üheselt määratletav. Kaebajasse puutuvas osas on akti reguleerimisala määratletud kogu kaebaja omandis oleva infrastruktuuriga. Üldkorralduse ese on määratletav kahe tunnuse abil – hõlmatavus infrastruktuuri mõistega (
§ 3p 1) ning kuulumine kaebaja omandisse.
Kohus on üldkorralduse objektiks oleva asja individuaalsete tunnuste läbi piiritletavuse nõude vääralt samastanud asjade arvu ja asukoha märkimise nõudega. Selline seisukoht pole kooskõlas üldkorralduse mõistega ja kitsendab põhjendamatult haldusakti mõistet. Vaidlustatud üldkorralduse esemelise reguleerimisala üheselt määratletavust kinnitab ka asjaolu, et kaebaja omandis oleva raudteeinfrastruktuuri alusele maale on seatud hoonestusõigus, mis üheselt määratlemata ja piiritlemata hoonete ja rajatiste alusele maale pole mõeldav. Üldkorralduse reguleerimisobjekt on määratletud ka seaduses ja korralduses endas – kasutustasu võtmine on piiratud avaliku raudteega. 3
(5)3-06-107 5) Halduskohus on lasknud end eksitada vaidlustatud üldkorralduse vormist. Igasugune määrus ei ole automaatselt üldakt, lähtuda tuleb eeskätt akti sisust. 6) Kaebuse menetlusse võtmist ei saa mõjutada see, kas ja kuidas on kaebaja ise vaidlustatud akti varem sisustanud. Lisaks asjassepuutumatusele ei ole ka sisuliselt õige kohtu vihje, nagu oleks kaebaja põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolliks taotluse esitamisega tunnustanud vaidlustatud üldkorraldust üldaktina. Haldusasjas nr 3-05-384 (AS *kaebus Raudteeinspektsiooni peadirektori 25.aprilli 2005 käskkirjale nr 51ü, millega määrati raudteeinfrastruktuuri kasutustasu liiklusgraafikuperioodil 2005/2006) esitas kaebaja taotluse tunnistada akt põhiseadusega vastuolus olevaks põhjusel, et selle andmise aluseks olev volitusnorm on vastuolus põhiseadusega. Üldkorralduse andmise aluseks oleva volitusnormi põhiseadusevastasuse korral on vältimatult põhiseadusega vastuolus ka selle volitusnormi alusel antud akt. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et majandusja kommunikatsiooniministri 1.juuni 2004 määrus nr 144 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ ei ole haldusakt HKMS § 4 lg 1 ja HMS § 51 tähenduses. Vaadeldava õigusakti puhul ei saa määravaks pidada küsimust, mitme isiku suhtes on määrus hetkel rakendatav või kas kaebajale kuuluv raudteeinfrastruktuur tervikuna on vaadeldav asjana HMS § 51 lg 2 tähenduses. Vaidlustatud määruse puhul on tegemist metoodikaga – kogumiga töö teostamise otstarbekohastest meetoditest, so kavakindlatest toimimisviisidest eesmärgi saavutamiseks. Kõnealune määrus ei ole antud üksikjuhtumi reguleerimiseks, vaid kohaldub üldaktina kõigis olukordades, kus osutub vajalikuks teha kindlaks avalikku raudteed majandava raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt võetavate kasutustasude suurused. Kaebaja käsitust järgides tuleks vaadelda üksikaktidena ka kõiki raudteeseaduse sätteid, mis reguleerivad avalikuks kasutamiseks määratud raudtee infrastruktuuri kasutamistingimusi, kuivõrd avalikku raudteed majandavad raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad on piisavalt määratletavad Rd tS § 9 lõikes 1 märgitud haldusaktide kaudu.
- Haldusaktiks on Raudteeinspektsiooni peadirektori käskkirjana vormistatav otsus, millega kehtiva metoodika ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisandmete alusel infrastruktuuri kasutustasu määratakse (
§ 63lg 4 p 6 ja lg 6, vaidlustatud määruse § 11).
Konkreetse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt võetavat kasutustasu määrava haldusakti vaidlustamisel on võimalik esitada väiteid ka selle haldusakti andmisel kasutatud üldakti vastuolu kohta seaduse või põhiseadusega.
- Ringkonnakohtu hinnangul on käesolevas asjas lahendamist vajav õiguslik küsimus üld- ja üksikakti vahekorrast mõneti sarnane Riigikohtu üldkogu 19.aprilli 2004 kohtuotsuses asjas nr 3-3-1-46-03 käsitletud juhtumiga, milles Avanduse Vallavalitsus esitas kaebuse Vabariigi Valitsuse määruse lisa kaebajat puudutava kirje osas, millega eraldati vallale seaduse „
- aasta riigieelarve“ §-s 2 sätestatud korras valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahenditest toetus. Riigikohus märkis järgmist: „Need kirjed reguleerivad üksikjuhtume id ja on seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus. Seega oli Avanduse valla kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuses. Seaduse „
- aasta riigieelarve“ § 2 sätestab üldise iseloomuga regulatsiooni (toetusfondi valemi), mille alusel Vabariigi Valitsus andis 4
(5)3-06-107 vaidlustatud määruse. Tulenevalt PS §-st 15 saab koos haldusaktiga vaidlustada ka haldusakti andmise aluseks olnud üldakti vastavust Põhiseadusele“ (p 31, 32). 8. Neil põhjustel jääb AS * määruskaebus rahuldamata. Lilianne Aasma Oliver Kask Ruth Virkus 5
(5)