3-04-85/2

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Haldusasja number: Otsuse kuupäev: Kohus: Kohtunik: Haldusasi: Kohtuistungi toimumise aeg: Kohtuistungil osalejad: 3-1432/2004 Tallinnas, 07.06.2004 Tallinna Halduskohus Maret Altnurme J.K.u kaebus Eesti Haigekassa (EHK) juhatuse 17.03.2004 otsuse nr 61 osalise tühistamise nõudes ja EHK kohustamise nõudes J.K.u taotluse (ravi rahastamise lepingu sõlmimine) uueks läbivaatamiseks 25.05.2004 Kaebuse esitaja J.K., tema volitatud esindaja T. K. ning vastustaja EHK volitatud esindajad Hiie Lekko ja Martin Pärn Asjaolud J.K. on füüsilisest isikust ettevõtja (FIE) ja tervishoiuteenuse osutaja üldkirurgia erialal.

1. a-ks oli kaebuse esitajal EHK-ga sõlmitud ravi rahastamise leping nr 6059003, mis jõustus 01.04.2003 ja kehtis kuni 31.03.
2. Kaebuse esitaja esitas vastustajale 10.01.2004 taotluse sõlmida kaebuse esitaja ja vastustaja vahel ravi rahastamise leping ka
3. a-ks. 23.03.2004 kirjaga nr 1-6/1547 teatas EHK Tartu osakonna direktor, et ei sõlmi kaebuse esitajaga ravi rahastamise lepingut
4. a-ks. Kirjale oli lisatud väljavõte EHK juhatuse 17.03.2004 otsusest nr
5. EHK juhatuse 17.03.2004 otsusega nr 61 keelduti J.K.uga ravi rahastamise lepingu sõlmimisest ravikindlustuse seaduse (RKS) § 36 lg 2 ja § 36 lg 4 p 1 alusel ja põhjusel, et kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus on tagatud haiglavõrgu arengukavas nimetatud SA Viljandi Haigla poolt. Kaebuse sisu ja taotlused Kaebuse esitaja taotleb EHK juhatuse 17.03.2004 otsuse nr 61 tühistamist osas, millega keelduti ravi rahastamise lepingu sõlmimisest FIE J.K.uga. Selles osas on haldusakt õigusvastane ja rikub kaebuse esitaja õigusi. Lisaks taotleb kaebaja EHK kohustamist J.K.u taotluse (ravi rahastamise lepingu sõlmimine) uueks läbivaatamiseks. Kaebuse põhjendused on alljärgnevad. RKS § 35 lg-st 1 ja § 36 lg-st 1 tulenevalt on tervishoiuteenuse osutajatel (sh kaebuse esitajal) põhjendatud huvi ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks haigekassaga. Ravi rahastamise lepingu puudumine võib kahjustada eraettevõtja konkurentsivõimet. RKS § 36 1 lg 2 kohaselt ei ole haigekassa kohustatud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega. Lg-s 4 on sätestatud kriteeriumid, milledest peab EHK lähtuma ravi rahastamise lepingute sõlmimisel. See on diskretsiooninorm, millega on määratletud EHK otsustusdiskretsiooni teostamise ulatus, õigustus toimida kaalutlusõiguse alusel. Lepingupartnerite valiku vajadus on tingitud ülesandest tagada ravikindlustusraha efektiivne ja otstarbekas kasutamine. Haigekassa õigused ja kohustused eelnimetatud ülesande täitmiseks sisustab haigekassa seaduse (EHKS) §
6. Sellest ei tulene õigust ja kohustust valida sõlmitavate lepingute partnereid, eesmärgiga vähendada nende arvu. Kaebuse esitaja leiab, et EHK on keeldunud kaebuse esitajaga lepingu sõlmimisest õigusliku aluseta. EHK juhatuse otsuses ei ole FIE J.K.u suhtes põhjendatud, millest lähtudes jõudis haldusakti andja veendumusele, et temaga ravi rahastamise lepingu sõlmimine ei ole põhjendatud, kuna kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus on tagatud haiglavõrgu arengukavas nimetatud SA Viljandi Haigla poolt. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb eriti täpselt märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Haiglavõrgu arengukava on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 02.04.2003 määrusega nr
7. Selles määruses toodud haiglate loetelu ei anna alust arvata, et Viljandi linnas ei esine ravikindlustusega kindlustatud isikute vajadust eriarstiabi järele üldkirurgia valdkonnas väljaspool SA-d Viljandi Haigla. Kaebuse esitaja on veendunud vastupidises. Ka Viljandi linnapea on oma 06.01.2004 kirjalikus pöördumises EHK juhatuse esimehele väljendanud kohaliku omavalitsuse poolset arvamust, et ambulatoorse eriarstiabi osutamise järele üldkirurgia erialal on Viljandi linnas jätkuvalt vajadus. Selle seisukoha põhjendusena on toodud asjaolu, et Viljandi Maakonnahaigla asub Viljandi maakonnas ja Viljandi linna halduspiiridest väljaspool ning vajadus ambulatoorse üldkirurgilise vastuvõtu järgi eksisteerib ka Viljandi linna keskuses. SA Viljandi Haigla polikliinikus on patsientide järjekord üldkirurgi vastuvõtule pidevalt üle kolme nädala. Üldkirurgia erialal teenuse osutamisel SA Viljandi Haigla monopoli tekitamine ei ole vastavuses patsientide huvidega. Vaidlustatud otsus ei arvesta raviteenuse pakkuja varasemat lepingulist suhet EHK-ga. Varasemaid lepinguid nõuetekohaselt täitnud ja kvaliteetse raviteenuse taganud isikul on alust eeldada, et lepinguline suhe jätkub ka järgmisel aastal. Haldusleping ei ole sisult ühekordse teenuse osutamise leping, vaid saab orienteerida pooli teenuse regulaarsele (kestvale) osutamisele. Mittesõlmimise kriteeriumid peavad olema selged ja kontrollitavad. Vaidlustatud otsuses selliseid kontrollitavaid kriteeriume ei sisaldu. Täiesti põhjendamatult ning õigusliku aluseta on kahjustatud kaebuse esitaja konkurentsivõimet ning piiratud seeläbi tema ettevõtlusvabadust. Ravi rahastamise lepingu mittesõlmimisega asetatakse kaebuse esitaja oluliselt halvemasse olukorda, võrreldes nende samasisulise teenuste osutajatega, kellega vastustaja on vastava lepingu sõlminud. Vastustaja EHK vastulause ja taotlus Vastustaja kaebust ei tunnista ja palub selle jätta rahuldamata. Kaebuses toodud asjaolud ja põhjendused ei anna alust EHK juhatuse 17.03.2004 otsuse nr 61 tühistamiseks J.K.u puudutavas osas. Vastustaja vastuväited ja seisukohad on järgmised. EHK nõukogu 12.12.2003 otsusega nr 32 "Ravi rahastamise lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamise asjaolude hindamise alused" sätestati, et tervishoiuteenuste osutajate valiku läbiviimise aja, erialad, valiku alla kuuluva ambulatoorse tervishoiuteenuse osutamise koha ja teenuse vajaduse määrab EHK juhatus (p 1.2.). Nimetatud otsusega sätestati ka, et lepingu sõlmimisel haiglat pidava isikuga ei arvestata nõukogu otsuses sätestatud hindamise aluseid (otsuse p-d 1.3 - 1.5). Põhjuseks on asjaolu, et vastavalt RKS 2 § 36 lg-tele 5 ja 6 on haigekassa kohustatud sõlmima haiglat pidavate isikutega ravi rahastamise lepingu. EHK juhatuse 17.12.2003 otsusega nr 249 "Valikule kuuluvate tervishoiuteenuste, tervishoiuteenuste mahu ja osutamise kohtade kinnitamine
8. a-l ravi rahastamise lepingute sõlmimise otsustamiseks" määratleti valikule kuuluvad ambulatoorse eriarstiabi erialad ning ambulatoorse eriarstiabi, koduõenduse ja hambaraviteenuste mahud ravijuhtudes ja teenuste osutamise soovitud kohad
9. a ravi rahastamise lepingute sõlmimise otsustamiseks piirkondlike osakondade kaupa. Vastavalt nimetatud otsusele ei kuulutatud valikut välja ambulatoorse eriarstiabi erialadel sihtpunktides, kus vajaduse teenuse järele katab kindlustatud isikutele haigla. Ambulatoorse üldkirurgia eriala oli üks erialadest, mille valikut Viljandis välja ei kuulutatud. Üldjuhul kuulusid lepinguperioodiks 2004/2005 esitatud taotlused hindamisele vastavalt EHK nõukogu 12.12.2003 otsusele nr 32, st, et taotlust hinnati, arvestades RKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolusid. Kuna eelnevalt oli EHK juhatus otsustanud (otsus nr 249), et täiendavalt SA-lt Viljandi Haigla ostetavale teenusele üldkirurgia teenust ei osteta, siis ei hinnatud J.K.u taotlust, arvestades RKS § 36 lg 4 p-des 2-10 sätestatud asjaolusid eelotsustus oli tehtud, arvestades § 36 lg 4 p-s 1 sätestatud asjaolu. SA Viljandi Haigla ei asu tõepoolest Viljandi linna haldusterritooriumil. Samal ajal asub haiglahoone kõigest mõne minuti sõidu kaugusel Viljandi kesklinnast. Seetõttu ei ole haiglahoone asukoht selleks asjaoluks, mille pärast oleks teenus Viljandi linna elanikele vähem kättesaadav. Vastavalt sotsiaalministri 21.12.2001 määrusega nr 149 kinnitatud "Tervishoiuteenuste kättesaadavuse nõuded" § 6 lg-le 1 peab eriarstiabi piirkondlik kättesaadavus mh üldkirurgia erialal olema 70 km ehk 60 minuti autosõidu kaugusel. Lisaks territoriaalsele kättesaadavusele tuleb arvestada ka ajalist kättesaadavust.
10. a oli üldkirurgia teenus kättesaadav ettenähtud piirides, milleks
11. a oli neli nädalat. Vastavalt
12. a ravi rahastamise lepingus kokkulepitule peab teenus olema kättesaadav kindlustatutele 3 nädala jooksul. EHK on seisukohal, et ravi rahastamise lepingu sõlmimatajätmine ei kahjusta kaebaja konkurentsivõimet. Osutatavate teenuste maht on üldkirurgia erialal konkurentsivõime kahjustamise seisukohalt ilmselt ebavõrdne (SA Viljandi Haigla 9239 ravijuhtu vs kaebuse esitaja 602 ravijuhtu
13. a-l). Lisaks on võrreldes haiglaga oluline vahe ravijuhu keskmisel maksumusel – SA Viljandi Haigla ravijuhu keskmine maksumus ületab kaebuse esitaja ravijuhu keskmist maksumust enam kui kahekordselt, st ühe ravijuhu piires on kindlustatud isikule osutatavate teenuste maht SA Viljandi Haigla puhul tuntavalt suurem. Tuleb ka silmas pidada, et kaebuse esitaja ise töötab SA-s Viljandi Haigla vanemarstina täiskoormusega. Seega ei saa lepingu sõlmimata jätmine kaebuse esitajaga kahjustada ka patsientide huve, kuna neil säilib võimalus saada kaebuse esitaja vastuvõtule. EHK ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Lisaks J.K.ule taotles üldkirurgia erialal lepingut OÜ Viljandi Eriarstid, kuid kuna valikut välja kuulutatud ei olnud, siis nimetatud äriühinguga üldkirurgia erialal lepingut ei sõlmitud. Kohtuistung Kohtuistungil jäid protsessiosalised kohtule kirjalikult esitatud seisukohtade ja taotluste juurde. Kohtu otsus ja põhjendused 3 Kohus leiab, et kaebus on alusetu ja tuleb jätta rahuldamata järgmistel põhjendustel.
14. Kaevatud haldusakt on motiveeritud, kontrollitav ja diskretsioonivigadeta Kaevatud aktist nähtuvalt on akt antud, tuginedes mh EHK nõukogu 12.12.2003 otsusele nr 32 ja EHK juhatuse 17.12.2003 otsusele nr 249 ning RKS § 36 lg 2 ja § 36 lg 4 p 1 alusel. Akti õiguslikule ja faktilisele motivatsioonile on aktis endas täpselt viidatud ning kõik akti aluseks olnud EHK otsuste rekvisiidid ja viited sisule on avaldatud EHK kodulehel internetis. Kaebuse esitaja möönis ka kohtuistungil, et on EHK juhatuse 17.12.2003 otsuse sisuga tutvunud interneti vahendusel. EHKS § 12 lg 1 p 23 kohaselt kinnitab EHK nõukogu RKS § 22 lg-s 1 nimetatud lepingu tüüptingimused ja § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolude hindamise alused. EHK nõukogu 12.12.2003 otsuse nr 32 (tl 47-52) p-ga 1.2 volitati EHK juhatust määrama kindlaks tervishoiuteenuste osutajate valiku läbiviimise aja, erialad, valiku alla kuuluva ambulatoorse tervishoiuteenuse osutamise koha ja teenuse vajaduse. P 2.1 kohaselt hindab EHK RKS § 36 lg 4 p-s 1 sätestatud asjaolu (kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus) puhul statistiliste andmete alusel kindlustatud isikute vajadust vastava teenuse järele. Kui otsuse p-des 1.3 – 1.5 nimetatud isikud katavad kindlustatud isikute vajaduse teenuse järele ja teenuse kättesaadavuse, teenuse osutamiseks tervishoiuteenuste osutajate valikut läbi ei viida. EHK juhatuse 17.12.2003 otsusega nr 249 (tl 53-57) ei kuulutatud
15. a-ks Viljandi linnas välja valikut üldkirirgia erialal tervishoiuteenuste osutamiseks. Kohtu hinnangul oli EHK juhatuse 17.12.2003 otsus nr 249 eelhaldusaktiks EHK juhatuse 17.03.2004 otsusele nr
16. Vastavalt haldusmenetluse seaduse §-le 52 on eelhaldusakt akt, millega haldusorgan teeb enne asja lõplikku lahendamist õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu. Käesoleval juhul oli EHK juhatuse 17.03.2004 otsustuse tegemise ajaks EHK juhatuse 17.12.2003 otsusega õiguslikult siduvalt ära otsustatud, et
17. a-ks ei kuulutata Viljandi linnas välja valikut üldkirurgia erialal tervishoiuteenuste osutamiseks, kuna EHK nõukogu 12.12.2003 otsuse nr 32 p-des 1.3 – 1.5 nimetatud isik (SA Viljandi Haigla) katab kindlustatud isikute vajaduse teenuse järele ja teenuse kättesaadavuse (viidatud EHK nõukogu otsuse p 2.1 ja RKS § 36 lg 4 p 1). Järelikult oli EHK juhatuse 17.12.2003 otsus juhatusele siduv ja tema diskretsioon eelviidatud otsustusega piiratud, kui juhatus asus otsustama tervishoiuteenuste osutajate valikut. Käesolevas haldusasjas ei ole kaebuse esitaja vaidlustanud EHK juhatuse 17.12.2003 otsust nr
18. Seega on tegemist kehtiva haldusaktiga. Et halduskohus vaatab asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses (HKMS § 19 lg 7) ja käesoleva kaebuse esemeks ei ole EHK juhatuse 17.12.2003 otsus nr 249, on nimetatud haldusakt kehtiv ka kohtu jaoks ja sellisena õiguslikult siduv EHK juhatuse 17.03.2004 otsuse nr 61 õiguspärasuse hindamisel. Et EHK juhatus oli 17.12.2003 juba otsustanud, et
19. a-ks Viljandi linnas valikut üldkirirgia erialal tervishoiuteenuste osutamiseks välja ei kuulutata, puudus juhatusel 17.03.2004 võimalus vastupidiseks otsustamiseks. Eeltoodust tulenevalt on kohtu arvates EHK juhatuse 17.03.2004 otsusest nr 61 üheselt arusaadav, miks ei peetud võimalikuks sõlmida J.K.uga
20. a-ks ravi rahastamise lepingut. Akt on piisavalt põhjendatud ja kohtule kontrollitav ning diskretsioonivigadeta.
21. EHK juhatus on 17.03.2004 otsuse langetamisel täitnud EHKS §-st 2 tulenevaid ülesandeid 4 Kohtu hinnangul ei ole käesolevas haldusasjas tõendatud kaebuse esitaja väide, mille kohaselt ei suuda SA Viljandi Haigla tagada kindlustatud isikutele tervishoiuteenuse kättesaadavust üldkirurgia erialal. Tervishoiuteenuse kättesaadavus on objektiivselt mõõdetav kahe kriteeriumi kaudu: teenuse osutamise kaugus patsiendi asukohast ja teenuse osutamise ajaline järjekord. Sotsiaalministri 21.12.2001 määrusega nr 149 kinnitatud „Tervishoiuteenuste kättesaadavuse nõuded“ § 6 lg 1 kohaselt peab eriarstiabi piirkondlik kättesaadavus üldkirurgia erialal olema 70 km ehk 60 minuti autosõidu kaugusel. Et SA Viljandi Haigla asub peaaegu Viljandi linna piiril, on üldkirurgia erialal teenus Viljandi linna elanikele piirkondlikult kättesaadav. EHKS § 12 lg 1 p 21 kohaselt kinnitab nõukogu ravijärjekorra maksimumpikkuse. EHK nõukogu 12.12.2003 otsuse nr 31 p 1 kohaselt ei tohi ravijärjekorra maksimumpikkus ambulatoorse eriarstiabi korral ületada 4 nädalat. Kaebaja, kes töötab SA-s Viljandi Haigla täiskoormusega, kinnitas kohtuistungil ise, et kirurgi vastuvõtule pääseb patsient SA-s Viljandi Haigla u kolme nädalaga. Ka ravi rahastamise leping SA-ga Viljandi Haigla kohustab raviasutust tagama üldkirurgia erialal raviteenuse osutamise patsiendile kolme nädalaga. Seega on tervishoiuteenus patsiendile kättesaadav ka ajalist faktorit arvestades. Kohtule on arusaadav Viljandi linna ja selle perearstide soov lühemate ravijärjekordade saavutamiseks. Ka kohtunik sooviks pääseda arsti juurde juba samal päeval, kui tal selleks vajadus tekib. Nendele subjektiivsetele soovidele vastandub aga riik oma piiratud rahaliste vahenditega. Piiratud vahendite jaotamiseks vastavalt konkreetsetele vajadustele ongi riik kehtestanud ülalkirjeldatud objektiivselt mõõdetavad kriteeriumid, millele käesoleval juhul SA Viljandi Haigla poolt pakutav tervishoiuteenus vastab.
22. EHK ei ole rikkunud õiguspärase ootuse põhimõtet Vastavalt RKS § 36 lg-le 2 ei ole EHK kohustatud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega. Ravi rahastamise leping sõlmitakse tähtaegselt ja selle lepingu lõppedes ei teki teenuse osutajal õiguspärast ootust, et temaga sõlmitakse leping ka järgnevaks aastaks. Teenuse osutajal on õiguspärane ootus lepingu kehtivuse suhtes selle lepingu kehtivuse ajal ning õiguspärase haldusmenetluse suhtes järgmise lepingu sõlmimise menetluses, kuid mitte järgmise lepingu sõlmimise suhtes. EHK sõnul paranes võrreldes
23. aastaga SA Viljandi Haigla suutlikkus osutada patsientidele efektiivsemat tervishoiuteenust, mis väljendus selles, et ravijärjekorrad on vähenenud ca 3 nädalani. Lisaks peab EHK aasta-aastalt oma tegevust kujundama sotsiaalministri 28.12.2001 määrusega nr 159 kinnitatud „Arstide erialade arengukavade“ järgi, mille § 54 lg 1 sätestab eesmärgiks, et ambulatoorne ja statsionaarne kirurgiline abi on lahutamatult seotud. Ainuüksi eelnimetatud asjaoludest nähtub, et faktiline olukord
24. ja
25. a-l ei ole identne ja puudub põhjus, miks J.K. saanuks loota ravi rahastamise lepingu sõlmimisele
26. a-ks igal juhul.
27. EHK ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet
28. a-ks on üldkirurgia erialal sõlmitud Viljandi linnas ravi rahastamise leping üksnes SA-ga Viljandi Haigla. Kohustus sõlmida SA-ga Viljandi Haigla ravi rahastamise leping igal juhul tulenes EHK-le RKS § 36 lg-st
29. Ühegi eraettevõtjaga ei ole EHK Viljandi linnas
30. a-ks üldkirurgia erialal ravi rahastamise lepingut sõlminud. Järelikult ei ole J.K.u koheldud ebavõrdselt. Juba RKS-st tulenevalt ei ole füüsilisest isikust raviteenuse osutajad ja haiglad üldse võrreldavad, mistõttu on J.K. võrrelnud nö võrreldamatuid. J.K.u puhul võiks rääkida ebavõrdsest kohtlemisest siis, kui samadele tingimustele vastava teenuse osutajaga oleks sõlmitud ravi rahastamise leping, kuid J.K.uga mitte. Sellist situatsiooni aga tekkinud ei ole. 5 Lisaks leiab kohus, et EHK ei ole õigusvastaselt piiranud J.K.u ettevõtlusvabadust – J.K.ul säilib õigus osutada tervishoiuteenuseid sõltumatult temaga sõlmitavast ravi rahastamise lepingust. Kõike eeltoodut kokku võttes saab kohus asuda seisukohale, et kaebus on alusetu ja tuleb jätta rahuldamata. Protsessiosaliste ülejäänud seisukohtade suhtes ei pea kohus vajalikuks hinnangut anda, kuivõrd need ei saa asja lahendamisel omada otsustavat tähendust. Et kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebuse esitaja kohtukulud tema enda kanda tulenevalt HKMS § 92 lg-st
31. Kohus, arvestades eeltoodut ja juhindudes HKMS § 26 lg 1 p 6 ja § 31 lg-te 1, 4 ja 5 sätetest, o t s u s t a b: Jätta J.K.u kaebus Eesti Haigekassa juhatuse 17.03.2004 otsuse nr 61 osalise tühistamise nõudes ja Eesti Haigekassa kohustamise nõudes J.K.u taotluse (ravi rahastamise lepingu sõlmimine) uueks läbivaatamiseks, rahuldamata. Käesoleva otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest 07.06.2004 arvates esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu. Apellatsioonkaebuse esitamisest tuleb otsuse teinud kohtule kirjalikult teatada 10 päeva jooksul, arvates 07.06.
32. Maret Altnurme Kohtunik 6