3-05-30 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise (eesistuja), Kaire Pikamäe, Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht
- mai 2006, Tallinn Haldusasja number 3-05-30 Haldusasi OÜ G.I. kaebus majandus- ja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirja nr 457 tühistamise või õigusvastasuse tuvastamise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 13.06.2005 otsus nr 3-59/2005 Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ G.I. apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev
- mai 2006 Menetlusosalised Kaebuse esitaja – OÜ G.I. (reg. kood 10197759), esindaja adv T.V. Vastustaja – Majandus- ja kommunikatsiooniminister, esindajad I.A. ja E.V. RESOLUTSIOON Jätta OÜ G.I. apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 13.06.2005 otsus haldusasjas nr 3-59/2005 muutmata. Edasikaebamise kord Käesoleva otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtu kaudu Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse teatavakstegemisest arvates. Kassatsioonkaebus peab hiljemalt tähtaja viimasel päeval jõudma ringkonnakohtusse (tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 62). ASJAOLUD JA MENETLUSE SENINE KÄIK
- Majandus- ja kommunikatsiooniministri 21.12.2004 käskkirjaga nr 443 otsustati riigivaraseaduse § 24 lg 1 p 1 alusel võõrandada avalikul enampakkumisel Tallinnas V9 asuv 1
(5)3-05-30 korteriomand kui avalikuks otstarbeks ja riigivõimu teostamiseks mittevajalik vara. Tegemist oli nimetatud vara müümiseks juba kolmanda enampakkumisega, kahe eelneva käigus ei esitatud ühtegi pakkumist. Korteriomandi alghinnaks määrati 32 000 000 krooni ning sama käskkirjaga kinnitati korteriomandi enampakkumise tingimused ja läbiviimise kord, mille punkti 12 kohaselt määrati pakkumiste esitamise tähtpäevaks 04.01.2005 kell 12.
- Selle tähtaja jooksul (viimasel päeval kell 11.45) esitas hinnaga 33 150 000 krooni ainsa pakkumise vara ostmiseks OÜ G.I.. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirjaga nr 457 muudeti käskkirjaga nr 443 kinnitatud enampakkumise tingimusi, määrates uueks pakkumiste esitamise tähtpäevaks 14.01.2005 kell 12.
- Selleks tähtajaks laekus täiendavalt 5 pakkumist, sealhulgas OÜ G.I. uus pakkumine hinnaga 35 050 000 krooni. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.01.2005 käskkirjaga nr 34 kinnitati parimaks OÜ B.A. pakkumine hinnaga 41 051 000 krooni.
- OÜ G.I. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes majandus- ja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirja nr 457 tühistamist ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi erinevate enampakkumisega seotud toimingute sooritamiseks kohustamist (kaebus tl 2-8). Haldusasja arutamise käigus kaebuse esitaja hiljem kohustamisnõuetest loobus ning täpsustas, et haldusakti tühistamisnõude rahuldamata jätmise korral soovib ta hilisema kahjunõude esitamise eesmärgil kõnealuse haldusakti õigusvastasuse tuvastamist (26.05.2005 kohtuistungi protokoll lk 1 tl 89). Kaebuse esitaja väitis, et Vabariigi Valitsuse 01.08.1995 määrusega nr 286 kinnitatud „Riigivara võõrandamise korra” p 25 alap 5 kohaselt on pakkumise esitamise tähtpäev enampakkumise oluline tingimus, mida enam pärast ametlikus väljaandes avaldamist muuta ei saa. Ei esinenud haldusakti edasiulatuvalt isiku kahjuks muutmist lubavaid haldusmenetluse seaduses sätestatud aluseid. Pakkumiste esitamise tähtpäeva muutmine toimus kaebaja kahjuks, kuna loodi kolmandatele isikutele võimalus enampakkumisel osalemiseks peale esialgse pakkumise esitamise tähtaja möödumist ja see vähendas kaebaja võimalust enampakkumine võita. Kaebaja oli teinud haldusakti kehtima jäämisele lootes tehingu vara käsutamiseks - tasunud tagatisraha - millest tulenevalt on 21.12.2004 käskkirjaga nr 443 kinnitatud enampakkumise tingimuste muutmine vaidlustatud käskkirjaga lubamatu HMS § 67 kohaselt. Vaidlustatud käskkirjas toodud seisukohta, nagu õigustaks tähtpäeva pakkumiste esitamise edasilükkamist laiem huvi potentsiaalsete ostjate seas, pole asjakohane; tegemist on riigivara võõrandamisel teatud huvigruppidele eelise loomisega, mis on vastuolus hea haldustavaga ning loob kahtluse riigivara valitseja sõltumatuses. Vaidlustatud haldusakt on motiveerimata ega vasta HMS § 54 ja § 56 lg-tes 1-3 märgitud nõuetele. Majandus- ja kommunikatsiooniminister palus jätta kaebus rahuldamata. Enampakkumise korraldajal on õigus enampakkumise tingimusi määrata ja neid muuta. Vaidlustatud käskkirja näol on tegemist üldkorraldusega, mis ei ole antud ühegi konkreetse isiku soodustamiseks ega õiguste piiramiseks, tegemist ei ole haldusakti muutmisega kaebaja kahjuks. Tähtaega muudeti selleks, et anda võimalikult paljudele pakkujatele piisav aeg pakkumiste põhjalikuks ettevalmistamiseks. Vajalik oli arvestada avaliku huviga - pakkumise tulemusel laekus kokku 6 pakkumist ja objekti hind tõusis 9 050 000 krooni üle alghinna. Tagatisraha tasumine kaebaja poolt ei olnud vastustajale teada ning kui kaebaja oleks tagatisraha ülekandmisest informeerinud, oleks saanud selle faktiga haldusakti andmisel arvestada. Tähtaja pikendamisel omas määravat tähendust riigivaraseaduse § 7 lg-s 3 sätestatud riigivara valitseja kohustus 2
(5)3-05-30 riigivaraga tehinguid tehes vältida kahju ja suurendada kasu, mis riik neist tehinguist võib saada. Haldusasja toimikus olevast OÜ B.A. seisukohast nähtub, et viimane oli valmis esitama oma pakkumise ka enne 04.01.2004 kella 12.00 ning oleks seega enampakkumise võitnud ka juhul kui tähtpäeva ei oleks muudetud. Samuti märkis vastustaja, et pakkumiste esitamise tähtpäeva muudeti edasiulatuvalt ning sellest teavitati viivitamatult samas infokanalis, kus avaldati enampakkumise teade, samuti üleriigilises päevalehes “Eesti Päevaleht”.
- Tallinna Halduskohtu 13.06.2005 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis, et enampakkumises pakkumiste esitamise tähtaja määramine on menetlustoiming, mitte haldusakt. HMS § 58 kohaselt ei saa väljakuulutatud enampakkumise õigusvastasust kaasa tuua menetlusnõude rikkumine, kui eelnimetatud rikkumine ei viinud asja ebaõige otsustamiseni. Käesoleval juhul ei rikkunud menetlustoiming kaebuse esitaja õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata. Enampakkumise lõpptulemust, st majandus- ja kommunikatsiooniministri 26.01.2005 käskkirja nr 34 kaebuse esitaja vaidlustanud ei ole. Ei ole tõendatud, et kaebuse esitaja oleks asetatud teistega võrreldes halvemasse olukorda, mistõttu pole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Tähtaja muutmisel ei teadnud vastustaja, kas kaebaja esitab 04.01.2005 pakkumise ja kas ta on ainus pakkuja, seepärast ei saanud tema tegevus olla suunatud konkreetse isiku huvide eelistamisele kaebaja omadele. Oletuslik on kaebaja seisukoht, et ta oleks tähtaja pikendamata jätmisel olnud ainus osaleja. Kaebuse esitaja sai koos teiste pakkujatega võimaluse pakkumise korrigeerimiseks. Tema õigustatud ootus sai olla suunatud 21.12.2004 käskkirjaga nr 443 väljakuulutatud enampakkumise lõpuleviimisele, mitte sellele, et ta osaleb enampakkumisel ainsana ja võidab selle. Tähtaja pikendamine võimaldas vastustajal saavutada põhieesmärgi – realiseerida riigivara võimalikult soodsama hinnaga, seetõttu esines mõjuv põhjus tähtaja pikendamiseks. Puudus seadusest tulenev takistus enampakkumise tähtaja muutmiseks. PROTSESSIOSALISTE SEISUKOHAD APELATSIOONIMENETLUSES
- OÜ G.I. apellatsioonkaebuses taotletakse halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldatakse. Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised. 1) Halduskohus on ekslikult käsitanud vaidlustatud käskkirja menetlustoiminguna, millele haldusakti motiveerimise nõuded ei laiene. Haldusaktiga kindlaksmääratud enampakkumise tingimuste muutmine menetlustoiminguga ei ole võimalik ning majandus- ja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirja nr 457 näol on tegemist 21.12.2004 käskkirja nr 443 ehk haldusakti muutmisega. Haldusakti muutmist menetlustoiminguga haldusmenetluse seadus ette ei näe. 2) Enampakkumisel osaleja õiguspärane ootus on suunatud enampakkumise toimumisele väljakuulutatud tingimustel, mitte üksnes enampakkumise toimumisele ja selle lõpuleviimisele. Viitega Riigikohtu otsusele nr 3-3-1-15-01 leiab apellant, et riigivara võõrandamisel on enampakkumisel osaleval isikul õigus nõuda enampakkumise korra sätetest kinnipidamist ning eeldada, et enampakkumine viiakse läbi väljakuulutatud tingimustel; 3) Vaidlustatud käskkiri on motiveerimata – sellest ei nähtu, et tähtaja pikendamisel oleks kaalutlusõigust teostatud kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega, olulisi asjaolusid arvestades ja 3
(5)3-05-30 põhjendatud huve kaaludes. Piisavad pole kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused. Kuna apellandile ei olnud teada pakkumise esitamise tähtaja pikendamine ning ta esitas pakkumise esialgu määratud tähtpäevaks, on teistele isikutele nende huvides tähtaja pikendamise näol tegemist neile põhjendamatu konkurentsieelise andmisega, sest tähtaja pikendamata jätmisel ei oleks teisi pakkumisi laekunud. Kuna apellant tasus tagatisraha 30.12.2004, ei ole põhjendatud halduskohtu väide, et vastustajal ei saanud tähtpäeva muutmise hetkeks olla kindlust, et apellant oma pakkumise
- jaanuariks 2005 esitab. 4) Riigivara võõrandamist reguleerivad õigusaktid ei võimalda riigivara võõrandamiseks välja kuulutatud avaliku enampakkumise tingimusi muuta, samuti ei tulene käesoleval juhul haldusmenetluse seadusest vastustajale õigust muuta selle andmise ajal õiguspärast haldusakti edasiulatuvalt isiku kahjuks. Vaidlustatud käskkiri ei takistanud apellandil tõesti enampakkumisel osalemast, küll aga loodi tingimuste muutmisega kolmandatele isikutele võimalus enampakkumisel osaleda.
- Majandus- ja kommunikatsiooniminister palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes halduskohtule esitatud seisukohtade juurde. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et majandusja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkiri nr 457 ei ole haldusakt. Menetlustoimingute vormi, teostamise tähtaegade ja muude haldusmenetluse üksikasjade kindlaksmääramine menetluse alustamisel ei ole olemuselt haldusakti andmine ning nõuet selliste asjade otsustamiseks (eel)haldusaktiga ei tulene ka käesoleval juhul asjassepuutuvast Vabariigi Valitsuse 01.08.1995 määrusega nr 286 kinnitatud „Riigivara võõrandamise korrast”. Seetõttu ka pakkumiste esitamise tähtaja määramine on menetlustoiming riigivara võõrandamisel enampakkumise läbiviimise menetluses. Määravat tähtsust ei oma pakkumise esitamise tähtaja muutmise 30.12.2004 käskkirjaga nr 457, nagu ka pakkumiste esitamise esialgse tähtaja määramise 21.12.2004 käskkirjaga nr 443, vormistamine sarnaselt haldusaktiga.
- Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 1 kohaselt määrab haldusorgan menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Seetõttu laienevad ka menetlustoimingu õiguspärasuse hindamisele kaalutlusõiguse teostamise reeglid. Kuid HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Asjaolu, kas õigusvastane menetlustoiming võis viia menetlusosalise õiguste rikkumisele menetluse esemeks olevas küsimuses, selgub lõplikult menetluse tulemusel asjas tehtud otsusest. Seetõttu ei ole isikul võimalik menetlustoiminguid eraldi vaidlustada, kui menetlustoiming ei rikkunud isiku õigusi sõltumata lõpptulemusest. Vaidlusaluse menetluse tulemusel tehtud lõppotsus, mis kolmanda isiku subjektiivsete avalike õiguste riive tõttu evib haldusakti tunnuseid, on otsustus enampakkumise võitnud isikuga riigivara võõrandamise leping sõlmida. Käesoleval juhul selguks alles enampakkumise tulemuste õiguspärasuse kontrollimisel, kas täiendava tähtaja andmine pakkumiste esitamiseks tõi endaga kaasa selle, et kaebuse esitaja jäeti õigusvastaselt ilma võimalusest omandada enampakkumise esemeks olev riigivara. 4
(5)3-05-30 Eeltoodud põhjustel puudub kaebuse esitajal HKMS § 7 lg-st 1 tulenev kaebeõigus majandusja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirja nr 457 suhtes. Seetõttu ei oma asja lahendamisel tähtsust apellatsioonkaebuse väited pakkumiste esitamise tähtaja pikendamise õigusvastasuse suhtes.
- Ringkonnakohus leiab ka, et asja materjalidest ei ilmne, et pakkumiste esitamise tähtaja pikendamine vaidlusalusel enampakkumisel oli õigusvastane. Otsest keeldu riigivara võõrandamiseks korraldataval enampakkumisel pakkumiste esitamise tähtaja pikendamiseks õigusaktidest ei tulene. Käesoleval juhul ei riivatud tähtaja pikendamisega ka kaebuse esitaja õiguspärast ootust ning õigust võrdsele kohtlemisele. Majandus- ja kommunikatsiooniministri 30.12.2004 käskkirjaga nr 457 muudetud pakkumiste esitamise tähtaeg kehtis ühtviisi kõigi enampakkumisel osalejate suhtes ning ka kaebuse esitaja sai võimaluse esitada uue pakkumise, nagu nähtub pakkumise avamise protokollist. Et teistele isikutele võimaluse andmisega esitada pakkumisi ka peale pakkumiste esitamise esialgset tähtpäeva oleks kaebuse esitajalt samaaegselt võetud ära faktiline eelis, mis seisnes tema pakkumisega võistlevate pakkumiste puudumises pakkumiste esitamise esialgse tähtpäeva seisuga, ei ole tõendatud. Asjas puudub vaidlus selles, et teade enampakkumise tähtaja pikendamise kohta avaldati elektroonilises väljaandes Ametlikud Teadaanded 30.12.2004 (samas infokanalis oli avaldatud ka enampakkumise väljakuulutamise teade), vastavasisuline kuulutus aga Eesti Päevalehes 31.12.2004 (vt Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi seisukohad tl 32 ja 43). Seega oli asjaolu, et enampakkumise esialgseks tähtajaks teisi pakkumisi ei esitatud, tõenäoliselt tingitud sellest, et pakkumise esitamist plaanitsevad isikud olid tähtaja pikendamisest teadlikud. Seetõttu on õige halduskohtu järeldus, et kaebaja seisukoht, nagu oleks tema tähtaja pikendamata jätmise korral olnud ainus pakkuja, on üksnes oletuslik. Kaebajal ei saanud samuti tekkida lootust, et tema pakkumine osutub enampakkumisel ainsaks. Kuni enampakkumise esialgse tähtaja lõppemiseni ei saanud kaebaja olla kindel, et keegi teine pakkumist ei esita. Hiljemalt esialgse pakkumise esitamisel pidi kaebaja aga saama teada vähemalt tähtaja võimalikust pikendamisest. Vastustaja väitel informeeriti kaebajat enne tema pakkumise vastuvõtmist ministeeriumi kantseleis tähtaja pikendamisest (vt vastustaja seisukohad tl 32). Ka kaebaja möönis ringkonnakohtu istungil, et pakkumise vastuvõtmisel räägiti, et tähtaega tõenäoliselt pikendatakse.
- Eeltoodud põhjendustel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. Lauri Madise Silvia Truman Kaire Pikamäe 5
(5)