3-05-502 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ago Kutsar, Viivi Tomson, Maili Lokk Otsuse tegemise aeg ja koht
- veebruar 2006 Tartu Haldusasja number 3-05-502 Haldusasi M.H. kaebus Keskkonnaministeeriumi ja Otepää Looduspargi Administratsiooni toimingutele Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 30.11.2005 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus M.H. apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev
- veebruuar 2006 Menetlusosalised Apellant (kaebuse esitaja) – M.H. Vastustajad (haldusorganid) - Keskkonnaministeerium, esindaja Tiiu Vares Otepää Looduspargi Administratsioon RESOLUTSIOON Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
- novembri 2005 otsus muutmata. Apellandi menetluskulud jätta tema enda kanda. Edasikaebamise kord Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule Tartu Ringkonnakohtu kaudu 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o alates 23.02.
- MENETLUSOSALISTE NÕUDED, VASTUVÄITED JA PÕHJENDUSED M.H. esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Keskkonnaministeeriumi ja Otepää Looduspargi Administratsiooni (edaspidi Looduspark) toimingutele. Kaebuse kohaselt tunnistati ÕVVTK Valga maakonnakomisjoni 24.05.1995 otsusega Otepää vallas Kääriku külas asuva XA306 talu maa õigustatud subjektideks H.K., H.H. ja J.H.. H. H on maa tagastamise nõudeõiguse loovutanud M. H. Tagastamisele kuuluval maal asuvad M. P. ja M.K. kuuluvad ehitised. Tagastamisele kuuluv maa asub Looduspargi territooriumil Pülme sihtkaitsevööndis. Looduspargi administratsiooni direktor A. M saatis Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale 19.08.2004 kirjaga nr 1-4/440-1 seisukoha, et looduspargi territooriumil asuvad M. P ja M. K ehitised vastavad looduspargi kaitseeesmärkidele. 22.10.2004 pöördus M. H keskkonnaministri poole kirjaga, vaidlustades Looduspargi direktori 19.08.2004 seisukoha. Keskkonnamister leidis M. H 25.05.2005 saadetud kirjas nr 5-6/5771, et Looduspargi direktori A. M Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale esitatud seisukoht on õiguspärane ja põhjendatud. Kaebaja leidis, et viidatud kirjades on Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale väljendatud tahet säilitada M. P ja M. K poolt õigusliku aluseta püstitatud ehitised. Looduspargi tahteavalduse tulemusena ei ole Keskkonnainspektsioon teinud ettekirjutust õigusliku aluseta ehitiste likvideerimiseks, ettekirjutuse mittetegemisel tekib aga ehitiste valdajatel alus ehitised legaliseerida ning taotleda neile teenindusmaa määramist, mis rikub tema kui tagastamise õigustatud subjekti õigusi. Looduspark vaidles kaebusele vastu. Vastuväidete kohaselt on nende 19.08.2004 kirjas esitatud seisukoha kohaselt Otepää looduspargi kaitse eesmärgi tagamise seisukohalt oluline, et hoonete ja rajatiste rajamisel järgitakse, et need püstitatakse ühtse hoonete kompleksina. M. P ja M. K omandis olevate ehitiste teenindamiseks oleval õuealal ei leidu looduskaitse all olevate isendite elupaiku ning püstitatud ehitised ei takista Otepää looduspargi kaitse eesmärgi saavutamist. Keskkonnaministeerium vaidles kaebusele vastu. Vastuväidete kohaselt saab Keskkonnaministeeriumi 25.05.2005 kirja käsitleda kui tavapärast järelevalvetoimingut oma valitsemisala asutuse tegevuse üle. See kiri pole käsitletav haldusaktina ega toiminguna, kooskõlastusena või arvamusena ei maareformi seaduse ega ka haldusmenetluse seaduse tähenduses. M. H poolt saadetud kirju saab käsitleda selgitustaotlusena märgukirjade ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) § 2 lg 3 tähenduses. Tema taotluse tulemusena ei antud Keskkonnaministeeriumi poolt ühtegi haldusakti ega teostatud toimingut haldusmenetluse seaduse tähenduses, seega ei saa olla siin rikutud ka kaebuse esitaja õigusi ega piiratud vabadusi. Põhjuslik seos Keskkonnaministeeriumi kirjade ja kaebaja õiguste rikkumise vahel puudub. HALDUSKOHTU LAHEND Tartu Halduskohus jättis
- novembri 2005 otsusega M. H kaebuse rahuldamata. Otsuse põhjenduste kohaselt sätestab HKMS § 4 lg 1, et haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, on avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et toiminguks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, on avalik-õiguslikke 2 haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku tegevus või tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikus suhtes. Vastavalt HKMS §-le 7 lg 1 võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Looduspargi 19.08.2004 kiri ei riku kaebuse esitaja õigust õigusvastaselt võõrandatud maa tagasi saamisel. Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamine toimub maareformi seaduse (MaaRS) alusel. MaaRS § 15 lg 1 kohaselt otsustab maa tagastamise ja kompenseerimise kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. Seega on antud juhul pädev maa tagastamist otsustama, sealhulgas ka tagastatava maa suurust, Otepää Vallavalitsus. Tagastatava ega erastatava maa suurust ega maa piire ei ole pädev otsustama ei Keskkonnainspektsioon ega Looduspark. Antud juhul on kaebuse esitajal probleem tagastamisele kuuluval maal asuvate kolmandatele isikutele kuuluvate hoonete õiguslikul alusel püstitamise osas. Kõiki neid asjaolusid on võimalik kaebajal vaidlustada maa erastamist otsustatavate haldusaktide vaidlustamisel, sest maa erastamise otsustamisel on vallavalitsus kohustatud arvestama muuhulgas ka, kas hooned on püstitatud õiguslikul alusel või mitte. M. H on seda õigust ja võimalust kasutanud, vaidlustades halduskohtus Otepää Vallavalitsuse 10.03.2004 korralduse nr 2-4-159, millega vallavalitsus tegi ettepaneku M. P hoonete juurde erastatava maa suuruse ja piiride osas. Nimetatud kaebuse läbivaatamisel andis kohus hinnangu ka M. P hoonete püstitamise õigusliku aluse kohta. Looduspargi 19.08.2004 kiri ei ole haldusakt, mille tühistamist saaks taotleda. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumis reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohutuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus käskkiri või muu õigusakt. Looduspargi 19.08.2004 kiri, mis on saadetud Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale, ei ole suunatud ühegi isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Nimetatud kirjas on Looduspark andnud Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale seisukoha M. P ja M. K kuuluvate hoonete vastavuse kohta looduspargi kaitse eesmärkidele, mitte ei ole andnud hinnangut hoonete püstitamise õiguslikkusele. Haldusorgani seisukoht ei riku kellegi õigusi, kuna seisukoha andmisega ei saa tekitata õigusi ega kohustusi. Looduspargi poolt antud seisukoht ei muuda ega takista M. H õigust maa tagastamisele. M. H õigusi maa tagastamisel ei riku ka Keskkonnaministri 25.05.2005 kiri. Nimetatud kirja järgi on Keskkonnaministeerium kontrollinud M. H avalduse alusel Looduspargi direktori A. M 19.08.2004 seisukohta M. P ja M. K poolt püstitatud ehitiste maastikulise sobivuse ja looduspargi kaitse-eesmärgile vastavavuse osas. Ministeerium hindas A. M seisukohta ainult looduspargi kaitse eesmärkidest lähtudes, mitte tulenevalt sellest, kas nimetatud ehitised on püstitatud omavoliliselt ehk püstitatud õigusliku aluseta. Ministeerium on hinnanud M. P ja M. K ehitiste lubatavust tulenevalt looduspargi kaitse eesmärkidest, mitte sellest, kellel ja kui palju on õigus maad tagasi saada või erastada. Seega M. H taotlus teha Keskkonnainspektsioonile ettepanek välja andmata haldusakti väljaandmiseks või toimingu sooritamiseks ei kuulu rahuldamisele, kuna kaebaja ei ole vaidlustanud Keskkonnainspektsiooni tegevust. ASJAOSALISTE TAOTLUSED JA PÕHJENDUSED M. H esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu
- novembri 2005 otsuse ning teha uue otsuse, millega rahuldada kaebus. Halduskohtu Apellatsioonkaebuse kohaselt ei ole võetud seisukohta, kas haldusorgan on menetluses juhindunud HMS ja MSVS sätetest ja vastanud kirjale tähtaegselt või mitte. 3 Looduspargi ja keskkonnaministeeriumi tegevus X A306 maal asuvate õigusliku aluseta eksisteerivate ehitiste küsimuse menetlemisel on haldusakt, kuna üheaegselt on täidetud kõik järgmised tingimused: - tegutsevaks subjektiks on haldusorgan; - tegevus toimub avalik-õiguslikus suhtes, milleks on õigussuhted, mis ei ole tavalised eraisikute vahelises käibes. 25.05.2005 nr 5-6/5771 seisukohtadega on antud luba säilitada kolmandate isikute valduses olevaid X A306 talumaal asuvaid õigusliku aluseta eksisteerivaid ehitisi, mistõttu nii Looduspark kui ka Keskkonnaministeerium on kaebuses käsitletud seisukohti andes teostanud võimu. Seega on tegemist õigustatud subjekti, ehitiste valdajate ja Looduspargi ning Keskkonnaministeeriumi vahelise avalik-õigusliku suhtega; - tegevus kujutab endast tahteavaldust õigussuhte reguleerimiseks. Õigusaktiga on tegemist, kui õiguslik tagajärg saabub haldusorgani käitumises sisalduva tahteavalduse tõttu. Looduspark on 19.08.2004 kirjaga nr 1-4/440-1 Keskkonnainspektsiooni Võrumaa osakonnale väljendanud tahet säilitada M. P ja M. K poolt õigusliku aluseta püstitatud ehitised ning on samas väljendanud mõnede M. K ja M. P püstitatud ehitiste/rajatiste likvideerimise vajalikkust. Looduspargi tahteavalduse tulemusena ei ole Keskkonnainspektsioon teinud ettekirjutust õigusliku aluseta ehitiste likvideerimiseks, ettekirjutuse mittetegemisel tekib ehitiste valdajatel alus ehitised legaliseerida ning taotleda neile teenindusmaa määramist, mis aga rikub X A306 talu õigustatud subjektide õigusi maa tagastamisele; - tahteavaldus on ühepoolne. Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohad kujutavad enesest ühepoolseid tahteavaldusi X A306 maadel asuvate õigusliku aluseta ehitiste säilitamiseks; - reguleeritakse üksikjuhtumit. Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohad reguleerivad üksikjuhtumit, kuna Otepää Looduspargi kaitse-eeskirjast tulenevalt ei ole ehitustegevus ei sihtkaitse ega ka piiranguvööndis kaitseala valitseja nõusolekuta lubatud; - regulatsioon on suunatud haldusvälisele isikule. Antud juhul on Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohad selgelt suunatud haldusvälistele isikutele, olles õigusliku aluseta püstitatud ehitiste valdajate suhtes soodustavad ja X A306 õigustatud subjektide suhtes koormavad. Seega on Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohad haldusaktid ning Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohtade õigusvastasuse tuvastamine annab X A306 õigustatud subjektidele aluse oodata M. P ja M. K poolt püstitatud õigusliku aluseta ehitiste aluse maa tagastamist. Seisukohade jõussejäämisel on õigustatud subjektidel põhjust karta kõnealustele ehitistele kohaliku omavalitsuse poolt kasutuslubade väljastamist ja teenindusmaa määramist, mis aga rikuks õigustatud subjektide õigust maa tagasisaamisele. Praktikas on kohalik omavalitsus teinud korralduse vormis ettepaneku määrata õigusliku aluseta ehitisele teenindusmaa, mistõttu looduspargi ja keskkonnaministri seisukohti võib kohalik omavalitsus kasutada ettekäändena oma otsuste tegemisel, kuna tulenevalt kaitseala kaitse-eeskirjast kuulub ehitustegevus kooskõlastamisele kaitseala valitsejaga. Õigustatud subjekt on kasutanud võimalust vaidlustada kohaliku omavalitsuse eelhaldusakt maa erastamistoimingute teostamisel (haldusasi 3-8/205), kuid soovib oma õiguste igakülgseks kaitsmiseks tagada oma huvide arvestamine haldusorganite tegevuses, mis võib seisukohtade vormis väljendatud positiivse suhtumise kaudu õigusliku aluseta ehitistesse siiski kaasa aidata õigustatud subjekti huvide riivamist ja õiguste rikkumist soodustavate tingimuste loomisele. Keskkonnaministeerium vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning leiab, et Tartu Halduskohtu 30.11.2005 otsus on seaduslik ja põhjendatud ning Keskkonnaministri 25.05.2005 kiri ei riku apellandi õigusi. 4 Otepää Looduspargi Administratsioon leiab, et Tartu Halduskohtu otsus ei riku apellandi õigusi ning apellatsioonkaebus on põhjendamatu. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendamatu ja rahuldamisele ei kuulu. Kuna Tartu Halduskohtu 30.11.2005 otsus on seaduslik ja põhjendatud, ei korda ringkonnakohus oma otsuses esimese astme kohtu motiive. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist:
- Põhjendamatu on apellandi seisukoht, et Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi kirju oleks tulnud käsitleda haldusaktidena. Ringkonnakohus leiab, et Tartu Halduskohus on vaidlustatud otsuses asunud õigele seisukohale, et nimetatud kirju ei saa HMS § 51 lg 1 ja HKMS § 4 järgi pidada haldusaktideks, millede osas võiks esitada halduskohtule tühistamiskaebuse. Halduskohus on põhjendatult käsitlenud Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi vastuseid toimingutena. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu vastavate põhjendustega ning arvestades HKMS § 5 ja TsMS § 654 lg 6 ei pea ringkonnakohus vajalikuks oma otsuses uuesti analüüsida apellatsioonkaebuse p-s 2 esitatud põhjendusi selle kohta, miks Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi vastuseid tuleks lugeda haldusaktideks. Sisult täpselt samasugused põhjendused on M. H esitanud ka halduskohtule (halduskohtu toimik, lk-d 39, 62-63), mida halduskohus vaidlustatud otsuse tegemisel juba hindas.
- Põhjendatud ei ole apellandi väide, et vaidlustatud toimingute õigusvastasuse tuvastamine annaks X A306 õigustatud subjektidele aluse loota, et M. P ja M. K poolt väidetavalt õigusliku aluseta ehitiste alune maa tagastatakse. Asja materjalidest nähtuvalt on Looduspark vaidlustatud kirjas andnud Keskkonnainspektsioonile seisukoha selle kohta, kas M. P ja M. K kuuluvate hoonete ja rajatiste paiknemine Looduspargi sihtkaitsevööndis on vastavuses Looduspargi kaitse-eeskirjas märgitud eesmärkidega ja milline on nende hoonete ning rajatiste maastikuline sobivus. Keskkonnaministeeriumi 25.05.2005 kirjas on hinnatud Looduspargi eelnevat seisukohta ja leitud, et see on õiguspärane ja põhjendatud. Nimetatud kirjades ei ole hinnatud M. P ja M. K kuuluvate ehitiste ja rajatiste püstitamise õiguspärasust, kuna Looduspargil ja Keskkonnaministeeriumil puudub selleks pädevus. Samuti ei nähtu Otepää Looduspargi kaitse-eeskirjast, Looduskaitseseadusest ega Ehitusseadusest, et kohaliku omavalitsuse poolt väljaantavate ehitise kasutuslubade väljaandmiseks peab sihtkaitsevööndis asuvate ehitiste puhul eelnevalt olemas olema Looduspargi valitseja või Keskkonnaministeeriumi nõusolek, mistõttu ei ole vaidlustatud toiminguid võimalik pidada sellisteks toiminguteks, mis annavad aluse ehitistele või rajatistele kasutusloa väljaandmiseks. MaaRS § 22 lg 1 järgi on ehituse omanikul õigus ostueesõigusega maad erastada ning MaaRS § 20 lg 12 annab õiguse ja võimaluse maad erastada ka isikul, kellele kuuluvad ehitised asuvad sihtkaitse- või piiranguvööndis. Nimetatud paragrahvi kohaselt on kaitseala valitseja eelnev nõusolek maa erastamisel vajalik siis, kui sihtkaitsevööndis asuva elamu või muu ehitise omanikule soovitakse erastada üle 2 ha maad. Kaitseala valitseja nõusolek võib mõnel juhul seega enne maa erastamist vajalik olla, kuid käesoleva asja materjalidest ei nähtu, et M. P ja M. K ehitiste juurde maa erastamisel oleks tegemist juhtumiga, kus nende ehitiste juurde soovitakse erastada üle 2 ha maad. Otepää Vallavalitsuse 10.03.2004 korraldusega on M. P ehitiste juurde eraldatava teenindusmaa suuruseks määratud 0,3 ha. Samuti ei saa Looduspargi 19.08.2004 kirja lugeda kaitseala valitseja nõusolekuks MaaRS § 20 lg 12 mõttes, millele järgnevalt kohalik omavalitsus saaks määrata teenindusmaa 5 suuruse ja piirid. Halduskohus on vaidlustatud otsuses õigesti leidnud, et kuna maa erastamise ja tagastamise küsimustega tegeleb kohalik omavalitsus, kes määrab ka erastatava maa suuruse ja piirid, siis on M. H oma õiguste kaitseks võimalik vaidlustada kohaliku omavalitsuse poolt vastuvõetud haldusakte, mitte aga nõuda vaidlustatud toimingute tühistamist või õigusvastaseks tunnistamist, kuna nimetatud toimingutest ei tulene ühtegi õigust või kohustust, mis saaks olla seotud X A306 maa tagastamise küsimusega. Alusetu on ka see apellandi väide, et kohalik omavalitsus on juba teinud korralduse, millega määras õigusliku aluseta ehitistele teenindusmaa, mistõttu Looduspargi ja Keskkonnaministeeriumi seisukohad võivad jätkuvalt olla kohalikule omavalitsusele ettekäändeks ehitistele teenindusmaa määramisel. Asja materjalidest nähtuvalt on Otepää Vallavalitsus 10.03.2004 korraldusega määranud kindlaks M. P kuuluvate suvemaja ja majandushoone teenindamiseks vajaliku maa suuruse. Kuna nimetatud hoonetele on asja materjalidest nähtuvalt
- a väljastatud kasutusluba, siis on alusetu apellandi väide, et kohalik omavalitsus on juba Looduspargi või Keskkonnaministeeriumi seisukohtadest lähtudes määranud teenindusmaa õigusvastaselt püstitatud ehitiste juurde. Arvestades seda, et M. P ja M. K kuuluvad ehitised on juba olemas, s. o need on juba ehitatud, siis ei ole asjakohane ka apellandi viide Looduspargi kaitse-eeskirjale ja sellele, et Looduspargi ning Keskkonnaministeeriumi seisukohti võib kohalik omavalitsus kasutada ettekäändena tulevikus tehtavate otsuste juures seoses sellega, et kaitse-eeskirja kohaselt tuleb sihtkitsevööndis toimuv ehitustegevus kooskõlastada eelnevalt kaitseala valitsejaga.
- Iseenesest on põhjendatud apellandi väide, et halduskohus ei ole vaidlustatud otsuses käsitlenud kaebuses märgitud taotlust hinnata Keskkonnaministeeriumi tegevust tema kirjale vastamisel, lähtudes MSVS-st ja HMS-st, kuid see ei anna veel alust halduskohtu otsuse muutmiseks või tühistamiseks. Kaebuse kohaselt ei ole Keskkonnaministeerium M. H kirjale vastates järginud MSVS §-s 6 sätestatud 30-päevast tähtaega ega teatanud vastamistähtaja pikendamisest. Asja materjalidest nähtuvalt on M. H 22.10.2004 kirjale vastatud 05.01.2005 ning 07.01.2005 kirjale 15.02.2005 ja 25.05.
- HKMS § 7 lg 1 järgi võib kaebusega haldusakti või toimingu peale halduskohtusse pöörduda vaid isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi. Asja materjalidest ei nähtu, kuidas võiks Keskkonnaministeeriumi poolt kirjadele vastamistähtaja ületamine rikkuda M. H kui maa tagastamise õigustatud subjekti isiklikke õigusi. Kui haldustoiming ei puuduta kaebaja õigusi, siis ei pea halduskohus kontrollima toimingu seaduslikkust. Toimingu õigusvastasuse tuvastamisel peab isikul lisaks eeltoodule esinema ka põhjendatud huvi toimingu õigusvastasuse kindlakstegemise vastu. Selleks peab oleme selge, et toimingu õigusvastasuse kindlakstegemisega oleks võimalik kuidagi kaitsta M. H õigusi ning, et toimingu õigusvastasuse tuvastamine tooks tema suhtes kaasa ka mingi soovitud õigusliku tagajärje. Antud juhul ei tooks Keskkonnaministeeriumi tegevuse õigusvastasuse tuvastamine M. H jaoks kaasa ühtegi soodustavat õiguslikku tagajärge ega võimaldaks tal kaitsta oma väidetavalt rikutud õigusi seoses maa tagastamise küsimusega. Üksnes see M. H väide, et ta soovib, et ministeerium järgiks oma tegevuses seaduses sätestatut, ei ole käsitletav põhjendatud huvina, kuna HKMS § 7 lg 1 mõttes ei saa põhjendatud huviks olla kaebuse esitamine avalikes huvides. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis tulenevalt HKMS §-st 92 lg 1 jäävad ka apellandi menetluskulud (riigilõiv) tema enda kanda. 6 Viivi Tomson Ago Kutsar 7 Maili Lokk