KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Oliver Kask, liikmed Viive Ligi ja Lauri Madise Otsuse tegemise aeg ja koht 7. november 2006, Tallinn Haldusasja number 3-05-115 Haldusasi AS V kaebus Maa-ameti peadirektori 24. novembri 2004. a käskkirja nr 206 osaliseks tühistamiseks ja peadirektori toimingu sooritamiseks kohustamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 16. haldusasjas nr 3-229/2005 Menetluse alus ringkonnakohtus Maa-ameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev 6. november 2006 Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebuse esitaja AS V (registrikood xxxxxxxx), esindaja adv Triin Raudsepp juuni 2005. a otsus Vastustaja Maa-amet, esindaja adv Jüri Leppik RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Maa-ameti apellatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 16. juuni 2005. a otsus haldusasjas nr 3-229/2005 ja teha asjas uus otsus. 3. Tuvastada, et Maa-ameti peadirektori 24.11.2004 käskkiri nr 206 on kinnistu X avaliku suulise enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise osas tühine. 4. Muus osas jätta kaebus rahuldamata. 5. Mõista Maa-ametilt AS V kasuks välja menetluskulud 5910 krooni. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest 7. novembril 2006. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. 09.11.2004 toimus Maa-ameti ruumes teiste hulgas x vallas x külas asuva riigivara, kinnistu x (pindala 6629 m2, sihtotstarve maatulundusmaa) avalik suuline enampakkumise alghinnaga 862 000 kr. X suuline avalik enampakkumine kuulutati komisjoni poolt avatuks kl 14.00. Suulisele enampakkumisele registreerusid lisaks AS-le V veel K AS, OÜ U , B OÜ, OÜ C ja AS S. Komisjon otsustas tunnistada avaliku suulise enampakkumise võitjaks hinnapakkumisega 862 000 kr AS V. Teised registreerunud pakkujad pakkumisi ei teinud. Ajakirjanik V. A viibis enampakkumisel ja saatis 12.11.2004 Maa-ametile oma planeeritava artikli esialgse teksti. Artiklis viidati sellele, et kl 13.00 ja 14.00 toimunud enampakkumisel oli 3-05-115 tegu osalejate vahel sõlmitud kokkuleppega, mille tulemusel kinnistud y ja x omandati alghinnaga. Maa-ameti peadirektor jättis 24.11.2004 käskkirjaga nr 206 kinnitamata y ja x avaliku suulise enampakkumise tulemused. Käskkirja õiguslike alustena viidatakse TsÜS §-le 86, VÕS §-le 6 ja RVastS § 7 lg-dele 2 ja 3. 2. AS V esitas halduskohtule kaebuse Maa-ameti peadirektori 24.11.2004 käskkirja nr 206 tühistamiseks osas, millega jäeti kinnitamata Harju maakonnas x vallas x külas asuva kinnistu x avaliku suulise enampakkumise tulemused, ja peadirektori kohustamiseks kinnitada x avaliku suulise enampakkumise tulemused. 3. Tallinna Halduskohtu 16.06.2005 otsusega kaebus rahuldati. Halduskohtu otsuse põhjendused olid järgmised.
- a)Vabariigi Valitsuse 01.08.1995 määrusega nr 286 kinnitatud „Riigivara võõrandamise korra“ p 46 puhul ei ole tegemist diskretsiooni võimaldava sättega, sest juhud, mil enampakkumise tulemused jäetakse kinnitamata, on ammendavalt loetletud korra p-s 47.
- b)Tuleb eristada riigivara võõrandamisel läbi viidavat enampakkumist kui avalikõiguslikku toimingut, mis üldjuhul tsiviilõiguse sätetele ei allu, ja riigivara enampakkumise tagajärjel sõlmitavat ostu-müügilepingut, mis on eraõiguslik ja allub tsiviilõiguse sätetele. Vaidlustatud käskkirjast ei nähtu, et Maa-ameti peadirektor oleks tuvastanud korra p-s 47 loetletud asjaolu. Seetõttu oli peadirektor kohustatud enampakkumise tulemused kinnitama.
- c)Teatud juhtudel võib enampakkumine kui avalik-õiguslik toiming alluda ka tsiviilõiguse üldpõhimõtetele (korra p 47 alap 4). Enampakkumisele registreerunud osalejate vaheliste kokkulepete sõlmimine on heade kommetega vastuolus.
- d)Käskkirjast ei selgu, kes sõlmis enne enampakkumist kokkuleppeid ja millise sisuga need kokkulepped olid. Seega on käskkirja andmise faktiline alus puudulikult põhjendatud. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES 4. Maa-ameti apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebust põhjendatakse järgmiselt.
- a)Enampakkumise tulemuste kinnitamine või kinnitamata jätmine on diskretsiooniotsus (VÕS § 10 lg-d 1 ja 4, korra p-d 46 ja 47). Kohus ei saanud teha kohustuslikku ettekirjutust ja kohustada apellanti kinnitama avaliku enampakkumise tulemusi. Diskretsiooniotsuse kohtulik kontroll on piiratud. Kohus saab reeglina kontrollida vaid seda, kas kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud vormi- ja menetlusvigu, mis võisid mõjutada asja sisulist otsustamist (Riigikohtu 25.02.2004 otsus haldusasjas nr 3-3-1-6003). Korra p-s 47 toodud loetelu ei ole ammendav, vaid minimaalne ja apellant ei ole loetelus toodud asjaolule ka tuginenud.
- b)Riigivara müügi otsustaja on kohustatud tagama, et müük oleks õiguspärane ja tooks riigile võimalikult suurt kasu. Juhul, kui ilmneb asjaolusid, mida ei ole loetletud p-s 47, on vara müügi otsustajal p 46 tähenduses õigus otsustada, kas kinnitada enampakkumise tulemused või mitte. Olenemata sellest, kas kokkuleppe sõlmimine enampakkumisel osalenud isikute vahel on tõendatud, oli apellandil tekkinud kahtlus kokkuleppe olemasolu kohta. Ei ole tavapärane, et isikud, kes registreerivad enampakkumisele ning tasuvad tagatisraha, enampakkumisel tegelikkuses ei osale. Haldusakti õiguspärasusele hinnangu andmisel on oluline, kas esitatud asjaolude põhjal sai riigivara võõrandamise otsustajal tekkida põhjendatud kahtlus nimetatud kokkuleppe olemasolu kohta ja kas kokkulepe võis võõrandamise otsustaja hinnangul moonutada müügihinna kujunemist. 2
(4)3-05-115
- c)
- d)Kaevatava käskkirja faktiline alus ei ole puudulikult põhjendatud, kuivõrd viidatud on enampakkumisel osalejatele kui võimalikele kokkuleppe sõlmijatele. Kokkuleppe tõendatus ei ole oluline. Haldusakt on õiguspärane. Võimalik enampakkumisel osalenud isikute eelnev kokkulepe takistas välja selgitamast asja tegelikku väärtust, mis üldjuhul peaks enampakkumisel alati ilmnema. Apellant kahtleb, kas alghinna määramisel juhinduti TsÜS § 65 sätestatust. Kokkulepped, mille tulemusel enampakkumist tegelikult ei toimugi ja üks osaleja omandab objekti alghinnaga, on vastuolus enampakkumise olemuse ja eesmärgiga ning heade kommetega. Seda saab käsitleda enampakkumise protseduuri olulise rikkumisena riigivara võõrandamise korra p 47 alap 1 tähenduses, mille esinemisel on kohustus jätta enampakkumise tulemused kinnitamata. Ka riigivara võõrandamisel tuleb järgida tsiviilõiguse üldpõhimõtteid. 5. AS V vastuses palutakse apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja nõustutakse kohtuotsuse põhjendustega. Lisaks märgitakse järgmist.
- a)Korra p-d 46 ja 47 moodustavad ühtse terviku, reguleerides enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise õiguslikke aluseid ja protseduuri.
- b)Viide VÕS § 10 lg-le 4 on asjakohatu, kuna säte reguleerib olukorda, kui enampakkumise tingimustes on enampakkumise läbiviijale jäetud parima pakkumise otsustamise õigus.
- c)Kuna riigivara enampakkumise tulemuste kinnitamine või kinnitamata jätmine ei ole riigivara valitseja või müügi korraldaja diskretsiooniotsus, on kohtul võimalik teha ettekirjutus ja kohustada apellanti kinnitama avaliku enampakkumise tulemused. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 6. Vabariigi Valitsuse 01.08.1995 määrusega nr 286 kinnitatud „Riigivara võõrandamise korra“ p 46 esimene lause sätestab, et kümne päeva jooksul pärast enampakkumise toimumist riigivara valitseja või riigivara võõrandamise korra p 8 alap-s 3 nimetatud juhul müügi korraldaja kinnitab enampakkumise tulemused või jätab need kinnitamata. Vaidlus puudub selles, et x kinnistu kui riigi omandis oleva kinnisasja valitsejaks riigivara võõrandamise korra p 46 mõttes oli Keskkonnaministeerium. Riigi Maa-amet oli riigivara võõrandamise korra p 17 alap 4 kohaselt määratud selle riigivara müügi korraldajaks. Kuna käesoleval juhul ei olnud tegemist riigivara võõrandamise korra p 8 alap-s 3 nimetatud juhtumiga (riigile kuuluva vallasvara müük), oli enampakkumise tulemuste kinnitamise otsustamine riigivara võõrandamise korra p-st 46 tulenevalt Keskkonnaministeeriumi, mitte Riigi Maa-ameti pädevuses. 7. Maa-ameti peadirektoril puudus 24.11.2004 käskkirjas nr 206 vaidlustatud osas tehtud otsuse langetamiseks pädevus. Seetõttu on vaidlustatud käskkirja näol vaidlustatud osas tegemist tühise haldusaktiga HMS § 63 lg 2 p 3 mõttes. Pädevuse puudumine vaidlustatud haldusakti andmiseks oli ilmselge, sest riigivara võõrandamise korra p 46 esimene lause piiritleb riigivara valitseja ja müügi korraldaja pädevuse selgelt. Pädevuse ületamist ei saanud seega põhjustada eelviidatud pädevusnormi sisustamise keerukus, vaid selle normi tähelepanuta jätmine. 8. Ringkonnakohus sedastab, et Riigikohtu halduskolleegiumi 25.10.2006 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-72-06 leiti, et oma ülesandeid riigivara valitsemisel saaks Keskkonnaministeerium teisele haldusorganile üle anda vaid juhul, kui vastav võimalus oleks sätestatud seaduses või riigivara võõrandamise korras, millega talle see ülesanne pandi. Sellist võimalust õigusaktid riigivara valitsejale ei anna. 9. Haldusmenetluse seaduse § 8 lg 2 võimaldab määrata haldusorgani nimel tegutsevad isikud haldusorganisiseselt. Seega oleks Keskkonnaministeeriumi poolt enampakkumise 3
(4)3-05-115 tulemuste kinnitamise või kinnitamata jätmise pädevuse volikirjaga üleandmine lubatav vaid juhul, kui tegemist oleks sisepädevuse delegeerimisega. Vabariigi Valitsuse seaduse § 70 lõike 1 kohaselt on amet seaduses sätestatud ning ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Maa-ameti põhimääruse p 2 kohaselt esindab Maa-amet oma ülesannete täitmisel riiki, p 4 kohaselt on ameti kõrgemalseisvaks valitsusasutuseks Keskkonnaministeerium. Maa-amet ja Keskkonnaministeerium on seega erinevad valitsusasutused. Eraldiseisvate haldusorganite vahel ei saa toimuda sisepädevuse delegeerimist.
- Kuivõrd vaidlustatud käskkiri on Maa-ameti pädevuse puudumise tõttu tühine, ei käsitle ringkonnakohus küsimust, kas enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmiseks oli olemas õiguslik ja faktiline alus või mitte. Selle küsimuse saab õigusaktidele ning tuvastatud asjaoludele tuginedes lahendada enampakkumise tulemuste kinnitamise uuel otsustamisel Keskkonnaministeerium.
- Kuna Maa-ameti peadirektori 24.11.2004 käskkiri nr 206 on vaidlustatud osas tühine, st. kehtetu algusest peale, on halduskohus selle ebaõigesti HKMS § 26 lg 1 p 1 alusel tühistanud, nagu taotleti kaebuses. Samas on vaidlustatud haldusakti tühisuse tuvastamisega selle haldusakti suhtes esitatud tühistamistaotluse eesmärk sisuliselt saavutatud, mistõttu tuleb lugeda kaebuse tühistamistaotlus HKMS § 26 lg 1 p 5 alusel viidatud käskkirja vaidlustatud osas tühisuse tuvastamisega kohtuotsuse resolutiivosas rahuldatuks.
- Rahuldamata tuleb jätta taotlus teha ettekirjutus Maa-ameti peadirektorile kinnitada kinnistu x avaliku suulise enampakkumise tulemused. Sellise ettekirjutuse saaks teha üksnes Keskkonnaministeeriumile.
- Kuna kaebus rahuldatakse osaliselt, tuleb kohtukulud jagada proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Ringkonnakohtu hinnangul rahuldati kaebus pooles osas. Halduskohus mõistis kaebuse esitaja kasuks vastustajalt välja 5910 kr õigusabikulusid ja 10 kr riigilõivu. Apellatsioonimenetluses taotles kaebuse esitaja õigusabikulude väljamõistmist 8850 kr õigusabikulude osas. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonimenetluses kantud kohtukulud ei peaks üldjuhul ületama halduskohtus kantud kohtukulusid. Kohtukulude tööaruande kohaselt kulus kaebuse esitaja esindajal kohtuistungil osalemiseks üks tund. Kohtuistung kestis 9 minutit. Seetõttu tuleb apellatsioonimenetluses kantud kohtukulude suurust vähendada ja lugeda põhjendatud kuluks samuti 5910 kr. Apellant taotles apellatsioonimenetluses kohtukulude väljamõistmist, mis koosneb riigilõivust 10 kr. Seetõttu mõistab kohus apellandilt kaebuse esitaja kasuks välja kohtukulud summas 5910 krooni. Lauri Madise Viive Ligi Oliver Kask 4
(4)