3-05-213/18

KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Viive Ligi ja Ivo Pilving Määruse tegemise aeg ja koht

1. oktoober 2006, Tallinn Haldusasja number 3-05-213 Haldusasi Keila valla kaebus Riigikontrolli 22.02.2005 kontrolliaruande kokkuvõtte olulisemate tähelepanekute ja järelduste p-de 1-4, 6 ja 8 ning Keila Vallavolikogule ja rahandusministrile esitatud ettepanekute õigusvastasuse tuvastamiseks. Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsus haldusasjas nr 305-213 Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Keila valla ja Riigikontrolli apellatsioonkaebused Asja läbivaatamise kuupäev 5.oktoober 2006 Menetlusosalised Kaebaja: Keila vald, esindaja advokaat Janek Väli Vastustaja: Riigikontroll, esindajad Tiina Ojasalu ja Tõnis Saar RESOLUTSIOON Tühistada Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsus haldusasjas nr 3-05-213 ning lõpetada haldusasja nr 3-05-213 menetlus, kuna Keila valla kaebuse läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Menetluskulud jätta menetlusosaliste kanda. Edasikaebamise kord Kohtumääruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul arvates määruse kättesaamisest. 3-05-213 ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
2. Keila Vallavolikogu 03.04.1996 otsuse nr 201/9604 punktiga 1 otsustati taotleda Keila valla munitsipaalvaraks endise Vene Föderatsiooni relvajõudude valduses ja kasutuses olnud hooned ja rajatised x. Otsuse punktiga 2 otsustati taotleda Eesti Erastamisagentuurilt (edaspidi EEA) varade munitsipaalvaraks üleandmisel rahaliste vahendite eraldamist ning otsuse punktiga 3 kohustati Keila Vallavalitsust esitama rahaliste vahendite põhjendatud taotlus EEA-le. 16.11.1999 esitas Keila Vallavalitsus EEA-le rahataotluse summas 910 000 krooni seoses Kaitseministeeriumiga sõlmitud kokkuleppega anda munitsipaalomandisse ministeeriumi valitsemisel olev riigivara – laohoone ja 2 elamut x , Keila vallas. Taotluse otstarbe põhjenduseks märgiti lao ümberehitamine sotsiaalmajaks ja elamute taastamine turvamajadeks, kogu kompleksi vee ja kanalisatsiooni trasside taastamine. EEA 08.12.1999 protokolliga nr 11 otsustas EEA Nõukogu anda Keila Vallavalitsuse munitsipaalomandisse Kaitseministeeriumi valduses oleva laohoone ja kaks elamut x ning eraldada nende remondiks eelarvevälisest omandireformi reservfondist 910 000 krooni. 10.01.2000 riigi vara munitspaalomandisse andmise aktiga nr 01/962-07 andis Kaitseministeerium Keila Vallavalitsuse omandisse üle Keila vallas Xs asuva laohoone ja 2 elamut. 13.01.2000 sõlmiti EEA ja Keila valla vahel riigi vara munitsipaliseerimisega seotud kulutuste katmiseks taotletud rahaliste vahendite eraldamise ja kasutamise leping nr 1/00, mille p 1.1 kohaselt võttis EEA kohustuse eraldada nimetatud hoonete munitsipaliseerimisega seotud kulutuste katteks 910 000 krooni. EEA peadirektori 02.03.2000 käskkirjaga nr 105 otsustati Keila Vallavalitsuse munitsipaalomandisse antud Kaitseministeeriumi X 2 elamu ja laohoone remondiks 910 000 krooni eraldamine. Riigikontroll viis läbi auditi Keila vallale
3. aastal EEA poolt riigivara munitsipaliseerimisega eraldatud raha kasutamise kontrollimiseks. Selle tulemusena valmis 22.02.2005 kontrolliaruanne „EEA poolt Keila vallale seoses riigivara munitsipaliseerimisega antud riigivara kasutamine“ (edaspidi kontrolliaruanne), milles muuhulgas on märgitud järgmised tähelepanekud ja järeldused: 1)
4. aastal EEA-lt raha küsides esitas Keila Vallavalitsus EEA-le vale informatsiooni oma kavatsuste kohta riigilt munitsipaalomandisse antavate Keila vallas Xs olevate hoonete edasise kasutamise osas; 2) EEA poolt vallale Xs asuvate hoonete remontimiseks antud raha kasutati mittesihipäraselt; 3) vallavalitsuse poolt EEA-le esitatud informatsioon Xs asuvate hoonete remondiks antud raha kasutamise kohta oli eksitav; 4) kolmest Keila vallale
5. aastal Kaitseministeeriumi poolt antud hoonest, mille remontimiseks vald EEA-lt raha küsis, võõrandati 2 volikogu otsusel tasuta. 6) Karjakülasse sotsiaalkeskuse rajamisega seotud lepingud, tööde üleandmise-vastuvõtmise aktid ja arved on vormistatud selliselt, et tagantjärele pole nende alusel võimalik selgitada, kas tööd, mille eest tasuti kui sotsiaalkeskuse renoveerimisel tehtud tööde eest, kõik ka tegelikult sellel objektil tehti; 8) Keila Vallavalitsuses ei ole kõiki olulisi dokumente – majandustehingutega seotud kirjavahetust, lepingute lisasid jne – nõuetekohaselt arvele võetud ega säilitatud. Kontrolliaruandes tegi Riigikontroll Keila Vallavolikogule järgmised ettepanekud: 2 3-05-213 1) nõuda vallavalitsuselt valla tellitavate ehitustöödega seonduvate dokumentide vormistamist edaspidi selliselt, et nende põhjal oleks volikogul võimalik hinnata valla raha kasutamise sihipärasust ja põhjendatust ning dokumentide korralikku arhiveerimist; 2) võtta seisukoht Xs asuva
6. aastal riigilt saadud elektroonikalao hoone võõrandamise suhtes; 3) võtta seisukoht vallale sotsiaalkeskuse rajamiseks raha saamiseks riigile teadvalt väärinformatsiooni esitanud vallaametnike vastustuse osas; 4) võtta seisukoht vallavalitsuse vastutuse osas 10.01.2000 Keila vallale Kaitseministeeriumi poolt üle antud Xs paiknenud endise elektroonikalao müügi kohta Riigikontrollile teadvalt väära informatsiooni esitamise eest. Kontrolliaruandes tegi Riigikontroll rahandusministrile järgmise ettepaneku: kuna Keila Vallavalitsus ei kasutanud temale Xs asuvate objektide remondiks antud raha sihipäraselt ning esitas EEA-le eksitavad andmed saadud raha kasutamise kohta, nõuda vallavalitsuselt riigile 910 000 krooni tagastamist. Keila Vallavolikogu 27.04.2005 otsusega nr 233/0405 otsustati nõuda Keila Vallavalitsuselt ehitus-, remondi- ja parendamistöödega seonduvate kulude dokumenteerimise korralduse süsteemi ümbervaatamist ja tõhustamist. Teisi Riigikontrolli ettepanekuid otsusest nähtuvalt arvesse ei võetud. Rahandusministri 24.10.2005 käskkirjaga nr 457 tehti Keila vallale ettekirjutus tagastada talle EEA Nõukogu 08.12.1999 otsusega, EEA peadirektori käskkirjaga nr 105 ja 13.01.2000 lepinguga nr 1/00 eraldatud 910 000 krooni Vabariigi Valitsuse omandireformi reservfondi ettekirjutuses antud maksegraafiku alusel. Rahandusminister leidis, et Keila Vallavalitsus ei kasutanud eraldatud 910 000 krooni selleks ettenähtud sihtotstarbel - valla munitsipaalomandisse antud X 2 elamu ja laohoone remondiks, vaid kasutas seda x sotsiaalkeskuse renoveerimiseks.
7. Keila vald esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Riigikontrolli 22.02.2005 kontrolliaruande kokkuvõtte olulisemate tähelepanekute ja järelduste p-de 1-4, 6 ja 8 ning Keila Vallavolikogule ja rahandusministrile esitatud ettepanekute õigusvastasuse tuvastamiseks.
8. Vastustaja Riigikontrolli kirjalikus vastuses paluti jätta kaebus rahuldamata.
9. Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis, et põhiseaduse §-st 154 tulenev kohaliku omavalitsuse õigus tegutseda iseseisvalt ei välista Riigikontrolli õigust teostada kohaliku omavalitsuse üle seaduses sätestatud järelevalvet. Sel ajal kehtinud riigikontrolli seaduse § 7 lg 1 p 3 andis Riigikontrollile pädevuse teostada majanduskontrolli avalik-õiguslike juriidiliste isikute üle. Riigikontrolli seadusest nähtuvalt ei rakenda Riigikontroll järelevalve teostamisel surveabinõusid kontrolliaruandes esitatud ettepanekute elluviimiseks. Keila Vallavolikogule tehtud ettepanekutest ja tähelepanekutest ei tekkinud Keila vallale kohustusi ega piiranguid. Seega puudub kaebajal põhjendatud huvi Riigikontrolli poolt Keila Vallavolikogule esitatud ettepanekute õigusvastasuse tuvastamiseks. Keila valla kui avalik-õigusliku juriidilise isiku au ja hea nimi ei ole samastatav Keila Vallavalitsuse ametnike au ja hea nimega. Keila vald ei saa avalik-õigusliku juriidilise isikuna kohtus tugineda oma õiguste rikkumise põhjendamisel põhiseaduse §-le
10. 3 3-05-213 Kaebuse esitaja põhjendatud huvi kaebuse esitamisel saab käesoleval juhul seonduda vaid kontrolliaruandes rahandusministrile tehtud ettepanekuga nõuda vallavalitsuselt riigile 910 000 krooni tagastamist. See ettepanek puudutab selle järgimisel otseselt Keila valla varalisi huve. Kontrolliaruandest nähtuvalt on ettepaneku esitamist tinginud Riigikontrolli järeldused nr 2 ja nr
11. Seega on kaebajal põhjendatud huvi rahandusministrile tehtud ettepaneku ja järelduste nr 2 ja nr 3 õigusvastasuse tuvastamiseks. Halduskohus leidis, et kontrolliaruande järeldused nr 2 ja 3 olid tõesed ja rahandusministrile tehtud ettepanek järeldustega vastavuses ning tehtud kooskõlas Riigikontrolli pädevusega MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12. Keila valla apellatsioonkaebuses paluti tühistada Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Apellatsioonkaebuses leiti muuhulgas, et kontrolliaruandes tehtud tähelepanekud, järeldused ja ettepanekud ei ole põhjendatud ega tugine tegelikel asjaoludel, millega on rikutud Keila valla põhiseaduslikku õigust sõltumatule ja objektiivsele kontrollimenetlusele. Tulenevalt põhiseaduse § 15 allub ka Riigikontrolli tegevus ja tema kontrolliaruanded kohtulikule kontrollile. Asjassepuutumatu on kohtu seisukoht, et Keila valla kui avalik-õigusliku juriidilise isiku au ja hea nimi ei ole samastatav Keila Vallavalitsuse ametnike au ja hea nimega. Kontrolliaruandes on toodud järeldused ja ettepanekud Keila valla mitte Keila Vallavalitsuse ametnike suhtes.
13. Riigikontrolli apellatsioonkaebuses paluti muuta Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsuse põhjendusi osas, milles kohus leidis, et Keila vallal on põhjendatud huvi kontrolliaruande järelduste 2 ja 3 ning rahandusministrile tehtud ettepaneku õigusvastasuse tuvastamiseks ja asendada see põhjendusega Keila vallal põhjendatud huvi puudumise kohta kontrolliaruande järelduste 2 ja 3 ning rahandusministrile tehtud ettepaneku õigusvastasuse tuvastamiseks. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14. HKMS § 3 lg 1 punkti 1 kohaselt kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et halduskohtu pädevusse ei kuulu selliste avalikõiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Eeltoodust ei saa järeldada, et kogu riigi avalik-õiguslik tegevus peab olema allutatud halduskohtute või üldkohtute kontrollile. Võib esineda valdkondi, kus kohtulik kontroll on väga piiratud või puudub üldse (nt õiguskantsleri sisuline tegevus või Riigikogu liikmete vastutus). Ringkonnakohus leiab, et ka Riigikontrolli näol on tegemist riigiorganiga, kelle tegevuse üle halduskohtuliku kontrolli teostamine on väga piiratud. Kontrolli võimalikkust ei saa välistada Riigikontrolli nö formaalsete eksimuste üle, nt kui Riigikontroll on tegutsenud on oma pädevust ületades.
15. Käesolevas asjas on Riigikontroll tegutsenud kooskõlas riigikontrolli seaduse § 7 lõikega 2, mille kohaselt teostab Riigikontroll kohalike omavalitsuste üle majanduskontrolli riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste kasutamise osas. Sama õigus on Riigikontrollile antud ka 4 3-05-213 põhiseaduse § 133 punktiga
16. Seega ei saa antud juhul väita, et Riigikontroll teostas kontrolli Keila valla tegevuse üle
17. aastal EEA poolt eraldatud raha kasutamisel alusetult. Keila vald on halduskohtus vaidlustanud Riigikontrolli kontrolliaruande sisulised järeldused ja nendest tulenevad ettepanekud. Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu pädevuses ei ole Riigikontrolli poolt läbi viidud majanduskontrolli tulemuste õigsuse sisuline kontrollimine. Põhiseaduse § 132 kohaselt on Riigikontroll oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan. Riigikontrolli seadusest ei nähtu, et Riigikontrolli poolt koostatud kontrolliaruandel ning selles sisalduvatel tähelepanekutel, hinnangutel ja ettepanekutel oleks siduvat jõudu. Riigikontrolli tegevust iseloomustatakse kui informatsioonilist tagasisidet, mis välistab puuduste väljatoomisel automaatse reageerimise sanktsioonidega. Õiguslikult siduvaid meetmeid saab rakendada üksnes see haldusorgan või ametiisik, kellele on vastav pädevus antud. Käesolevas asjas tehti Keila vallale kohustuslik ettekirjutus raha tagastamiseks rahandusministri käskkirjaga, kusjuures rahandusminister vastutab ise oma haldusakti õiguspärasuse eest ning ei saa selle andmist põhjendada vaid Riigikontrolli kontrolliaruandele tuginedes. Keila vald on rahandusministri käskkirja vaidlustanud ning saanud seeläbi esitada vastuväited kõigile argumentidele, mille alusel minister raha tagastamist nõudis.
18. Keila vald on oma kaebeõigust pöörduda Riigikontrolli vastu halduskohtusse põhjendanud järgmiselt: Riigikontrolli poolt on rikutud Keila valla subjektiivset õigust olla objektiivse ja sõltumatu kontrollimenetluse objektiks, samuti esines kaebuse esitamisel preventiivne huvi, kuna sel ajal ei olnud rahandusminister oma käskkirja veel andnud ning viimaks on vallal rehabiliteeriv huvi, sest kontrolliaruande järeldused on valla head nime kahjustavad. Ringkonnakohus leiab, et eeltoodu ei anna alust käesoleva otsuse punktides 7 ja 8 väljendatud seisukohtade ümberhindamiseks. Kuna Riigikontroll on majanduskontrolli läbiviimisel sõltumatu ning tema tegutsemise eesmärgiks on eelkõige Riigikogu ja selle vastava erikomisjoni informeerimine riigi vara kasutamisest, ei teosta halduskohus kontrolliaruannete õiguspärasuse üle järelevalvet. Halduskohtu poole pöördumise võimalus avaldub alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on kohalikule omavalitsusele teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused.
19. HKMS § 46 lg 1 punkti 5 kohaselt on ringkonnakohtul õigus tühistada halduskohtu otsus ja lõpetada menetlus HKMS §-s 24 nimetatud alustel. Vastavalt HKMS § 24 lg 1 punktile 1 lõpetatakse menetlus, kui asi ei kuulu halduskohtu pädevusse. Eeltoodust tulenevalt kuulub Tallinna Halduskohtu 25.05.2006 otsus haldusasjas nr 3-05-213 tühistamisele ning menetlus eelnimetatud asjas lõpetamisele. Viive Ligi Ivo Pilving Kaire Pikamäe 5