3-04-438 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lauri Madise (eesistuja), Ivo Pilving, Silvia Truman Otsuse tegemise aeg ja koht 21. november 2006, Tallinn Haldus

§ 13lg 4 alusel alkohoolse joogi jaemüügi ja reklaami piirangud ja kitsendused.

Määruse punktis 8 keelati lahja alkohoolse joogi reklaam lähemal kui 300 m hoonest, kus asub koolieelne lasteasutus, lasteaed-algkool, põhikool, gümnaasium, kutseõppeasutus, huvialakool või muu noorsootööasutus. Määruse punktis 10 tunnistati kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 27.01.2000 määrus nr 4 „Alkoholi jaemüügi reguleerimine Tallinnas“. Määruse punktis 11 sätestati, et määrus jõustub 07.07.2004, välja arvatud punkt 3, mis jõustub 15.04.2005. 1

§-s 13 lg 1 p-s 2 toodu, mille kohaselt on lahja alkohoolse joogi reklaam keelatud lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones, hoonel või nende vahetus läheduses.

§ 13

lg 4 annab kohalikule omavalitsusele volitusnormi määratleda piirkond, mida loetakse ülalnimetatud hoonete lähedal asuvaks. Seda volitust ületades on linnavolikogu püüdnud määrusega tegelikult keelustada lahja alkohoolse joogi reklaami kogu linnas. Õiguskantsleri 04.10.2004 ettepanekus Kuressaare Linnavolikogule esitatud seisukoha järgi on „vahetu läheduse“ mõiste väga kitsas, sellega on tegemist näiteks siis, kui kooli aknast vaadates ja uksest väljudes on reklaam nähtav ja eristatav. Riigikohtu 13.06.2005 otsuses nr 3-4-1-5-05 on leitud, et lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute eesmärgiks on vältida nn heakskiitvat seost haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ning lahja alkohoolse joogi reklaami vahel. Määruse punktiga 8 riivatakse kaebuse esitaja Eesti Vabariigi Põhiseaduses (PS) sätestatud ettevõtlusvabadust (§ 31), igaühe väljendusvabadusõigust (§ 45 lg 1) ning seaduslikkuse nõuet (§ 154 lg 1); piirang ei ole ka proportsionaalne. Määruses märgitud 300-meetrist vahemaad ei saa pidada „vahetuks läheduseks“, millena tuleb mõista vahemaad, kus eksponeeritav reklaam oleks RS §-s 13 lg 1 p 2 loetletud hoonest nähtav ja eristatav. Tallinnas, eelkõige kesklinnas ja elamurajoonides, pole palju kohti, kus oleks üldse võimalik vaadata 300 m kaugusele, ilma et vaadet takistaks teine hoone, rajatis või mõni muu objekt, samuti hajutavad inimeste tähelepanu oluliselt ja vähendavad sellega reklaami eristatavust puud-põõsad, liiklusmärgid, tänavarajatised, sõidukid, teised reklaamid jne. Õige oleks määratleda „vahetu lähedus“ iga objekti suhtes eraldi. 2) Määruse jõustumine punkti 11 kohaselt 7 päeva peale vastuvõtmist ja 5 päeva peale avaldamist riivab PS §-st 10 tulenevat õiguskindluse põhimõtet ning koosmõjus määruse punktiga 8 on vastuolus PS §-dega 10, 11, 13 lg 2, 29, 31 ja 45. Kaebuse esitaja on välireklaamiettevõte, kelle enamik välireklaamikandjaid asuvad vaidlustatud määrusega kehtestatud keelualas. Lepingud reklaamikampaaniate läbiviimiseks ja reklaami eksponeerimiseks sõlmitakse ette pikema perioodi peale. Reklaamikeelu kehtestamisega ilma mõistliku üleminekuperioodita jäi kaebajal saamata 299 387 krooni tulu, sest kaebaja reklaamikandjatel jäi ajavahemikul 04.-17.10.2004 ära reklaamikampaania „Saku sünnipäev“ ja ajavahemikul 13.-26.12.2004 reklaamikampaania „Saku Originaal“. 3) Kahju kuuluks hüvitamisele ka siis, kui määruse punktides 8 ja 11 sätestatud piirangud oleksid põhiseadusega kooskõlas. Määruse kehtestamise peamise põhjusena on välja toodud alkoholi tarbimise piiramise vajadus, mis ilmselt tuleneb ülekaalukast avalikust huvist, mis peaks kaaluma üles kaebaja huvi. Vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg-le 1 ja 67 lg-le 3 hüvitatakse ülekaalukast avalikust huvist tulenenud haldusakti muutmisel isiku kahjuks isikule varaline kahju, mis tal haldusakti kehtima jäämise usaldamise tõttu on tekkinud. Kaebajal oli õiguspärane ootus, et alkoholi jaemüüki puudutava akti muutmine ei saa endaga kaasa tuua reklaamipiirangute kehtestamist ning juhul, kui selliseid piiranguid soovitakse kehtestada, siis nähakse ette mõistlik periood akti rakendamiseks. 4) Täidetud on riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg-s 1 toodud tingimused, mil võib nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist (kahju põhjustati 2

§ 13lg-s 4 sisalduvat volitusnormi.

Lahja alkohoolse joogi reklaami keeld on kehtestatud seaduse § 13 lg-s 1 ning vaidlusaluse määrusega on volikogu üksnes sama paragrahvi lg 4 alusel määratlenud piirkonna, mida loetakse lõike 1 punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks. Määruse punktis 8 toodud loetelu erineb

§ 13

lg 1 punktis 2 toodud loetelust ainult selle poolest, et seaduses on kirjas „laste- või noortekeskus“, määruses aga „noorsootööasutus“. Kaebaja arvates on noorsootöö sisuks ka kehakultuur ja sport, mida harrastatakse staadionil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud hoones, kuid ka nende rajatiste lähedal asuva piirkonna, kus alkoholireklaam on keelatud, on kohalikul omavalitsusel

§ 13lg 1 punkti 3 ja lg 4 alusel õigus määrata.

2) Poolte viidatud 13.06.2005 otsuses on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium sedastanud, et ei pea põhimõtteliselt võimalikuks iseseisvalt määratleda universaalset minimaalset kaugust, mille puhul oleks lahjade alkohoolsete jookide reklaamimise seostamine

§ 13

lg 1 punktides 2-4 nimetatud haridus-, tervishoiu- ja spordiasutustega välditud, ning selliste objektide lähedal asuva piirkonna kindlaksmääramisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalumis- ja otsustusõigus. Kohtul pole võimalik hinnata “lähedal asuva” piirkonna kindlaksmääramises seisneva kaalutlusotsuse otstarbekust. Otsuse tegemisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid ning pole ilmselgelt väljutud seadusandja seatud eesmärgi piirest vältida nn heakskiitvat seost haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ning lahja alkohoolse joogi reklaami vahel. Kohus nõustub vastustajaga selles, et alkoholireklaami piirang peab olema efektiivne ja vähendama laste ja noorte kui kõige kergemini mõjutatava elanikkonna osa sattumist sellise reklaami mõju alla ning 300-meetrine reklaami keeluala

§ 13

lg 1 punktides 2-4 nimetatud hoonetest ja rajatistest on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Tegelikult ei ole ka 300meetrine keeluala piisav, vältimaks laste ja noorte sattumist alkoholireklaami mõju alla. 3) Kaebaja viited HMS §-dele 64 ja 67 on asjakohatud, sest vaidlustatud määrusega sätestatud lähiala määratlemine ei ole käsitatav varasemast haldusaktist tuleneva lahja alkoholi reklaamimise õiguse kui soodustuse kehtetuks tunnistamisena isiku kahjuks. Kehtetuks tunnistatud linnavolikogu 27.01.2000 määrus nr 4 ei reguleerinud üldse alkoholi reklaami küsimusi, vaid alkoholi jaemüüki. 4) Ebaõige on kaebaja väide, et ta kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma RVastS § 14 lg 1 mõttes reklaamikeelu kehtestamise tõttu ilma mõistliku üleminekuperioodita tulu saamata jäämise pärast. Määrus nr 29 võeti vastu 30.06.2004, avaldati 02.07.2004 ja jõustus 07.07.2004, kaebaja reklaamikampaania „Saku sünnipäev“ oli aga planeeritud ajavahemikule 04.-17.10.2004 ja reklaamikampaania „Saku Originaal“ ajavahemikule 13.-26.12.2004. Seega jäi kaebajal määruse avaldamisest alates vastavalt 3 kuud ja 5 kuud aega, asendamaks lahja alkoholi reklaamid mittealkohoolsete toodete reklaamidega. Kohtu hinnangul on see täiesti piisav aeg kaebajale oma äritegevuse mõnesuguseks ümberkorraldamiseks. Nagu nähtub 3

§ 13

lg-s 4 sätestatud volitusnormi, mis andis kohalikule omavalitsusele õiguse üksnes piirkonna määratlemiseks, mida loetakse

§ 13

lg 1 p-des 2-4 loetletud rajatiste lähedal asuvaks, mitte aga reklaamikeelu kehtestamiseks. Kehtestatud keeld on ebamõistlik, ületab

s sätestatud piirangu Riigikohtu 13.06.2005 otsusega tuvastatud eesmärki ja väljub seetõttu seaduses sätestatud „vahetu läheduse“ raamest. Seetõttu riivab see apellandi põhiõigusi ebaproportsionaalselt. 2) Apellant on piirangu läbi eriliselt kannatanud isik RVastS § 14 lg 1 mõttes. Kohus on jätnud tähelepanuta, et määruse punktist 8 tulenev apellandi tegelik kahju on oluliselt suurem, kui kahe reklaamikampaania ärajäämine apellandi reklaamikandjatel. Kuigi apellant on esitanud nõude konkreetse kahju hüvitamiseks, ei tähenda see, et rohkem kahju pole talle tekkinud. Määruse punktist 8 tulenevalt ei olnud apellandi teatud reklaamikandjatel enam võimalik lahja alkohoolse joogi reklaami eksponeerida, mis vähendab otseselt apellandi potentsiaalsete klientide arvu ning sellega seoses ka käivet. 5. Tallinna Linnavolikogu vastuses apellatsioonkaebusele palutakse see jätta rahuldamata. Vastustaja nõustub halduskohtu otsuses toodud seisukohtadega. 1) Apellandi Riigikohtu otsusele nr 3-4-1-5-05 tuginevatest väidetest ei saa järeldada, nagu ületaks 300-meetrine keeluala seaduses kehtestatud lahja alkoholi reklaami piirangu eesmärki. Riigikohtu eelviidatud otsusest võib järeldada, et lähiala piirkonna kehtestamise asjaolusid tuleb hinnata iga omavalitsusüksuse haldusterritooriumi puhul eraldi, arvestades omavalitsusüksuse iseloomulikke tunnuseid ja eripära. Samal seaduses sätestatud alusel kehtestatud Kuressaare Linnavolikogu määruse suhtes võetud Riigikohtu seisukohti ei saa üle kanda käesolevas asjas vaidlusalusele määrusele, sealhulgas tuleb arvestada, et Kuressaare Linnavolikogu eelviidatud määrusega kehtestati

§ 13

lg 1 p-des 2-4 sätestatud asutuste vahetuks läheduseks olevaks keelualaks kogu kohaliku omavalitsuse üksuse territoorium. 2) Kuna halduskohus tuvastas, et linnavolikogu vaidlusalune määrus on kooskõlas põhiseaduse ja

ga, ammugi ei ole määruse kehtestamisel rikutud avaliku võimu kandja kohustusi oluliselt, ei saa kaebuse esitaja nõuda kahju hüvitamist RVastS § 14 lg 1 alusel. Samas on halduskohus õigesti leitud, et kaebuse esitaja ei kuulu selles sättes viidatud isikute ringi. Viidatud sättes sisalduv piirav tingimus, et kahju hüvitatakse õigustloova akti läbi eriliselt kannatanud isikule, tähendab, et isiku õiguste piiramine peab olema erakordne. Sellise olukorraga võiks antud vaidluse kontekstis olla tegemist juhul, kui uue õigusreeglistiku kehtestamisega oleks isik sunnitud äritegevuse olulises osas ümber kujundama või üldse lõpetama. Selliseks erakordseks tagajärjeks ei saa kindlasti olla üksnes 4

§ 13

lg-s 4 sisalduv volitusnorm annab kohalikule omavalitsusele õiguse määratleda piirkond, mida loetakse sama paragrahvi lg 1 pdes 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks, kehtestas linnavolikogu piirangud ainult sama lõike p-s 2 loetletud hoonete suhtes. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

1. RVastS § 7 lg 1 ja kahju hüvitamise üldpõhimõtete kohaselt on avalik-õiguslikus suhtes tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamise eeltingimuseks taotlejal kahju tekkimine, mis on põhjuslikus seoses kahju tekitaja avalik-õiguslikus suhtes toimunud õigusvastase käitumisega, millega rikuti taotleja õigusi. Kuna käesoleval juhul taotletakse õigustloova aktiga (Tallinna Linnavolikogu 30.06.2004 määrus nr 30) tekitatud kahju hüvitamist, kohaldub ka RVastS § 14 lg 1, mille kohaselt peavad kahjunõude rahuldamiseks olema täidetud veel järgmised tingimused - kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste, mis tulenevad otsekohalduvast normist, olulise rikkumisega ning taotleja kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
2. Tallinna Linnavolikogu 30.06.2004 määruse nr 29 punkt 8 sätestab: „Lahja alkohoolse joogi reklaam lähemal kui 300 meetrit hoonest, kus asub koolieelne lasteasutus, lasteaedalgkool, põhikool, gümnaasium, kutseõppeasutus, huvialakool või muu noorsootööasutus on keelatud. Määruse punkt 11 sätestab: „Määrus jõustub
3. juulil 2004, välja arvatud punkt 3, mis jõustub
4. aprillil 2005.“ Apellant leiab, et määruse punkt 8 on õigusvastane seetõttu, et selles sätestatakse ebaproportsionaalne piirang seadusest mittetulenevas ulatuses, ning punkt 11 õigusvastane seetõttu, et punktis 8 nimetatud piirang jõustati ilma mõistliku üleminekuperioodita, milleks ei saa pidada piirangu jõustumist viis päeva peale määruse avaldamist.

§ 13lg 1 sätestab: „

§ 13

lg 4 ei andnud kohalikule omavalitsusele õigust kehtestada reklaamikeeldu, on ebaõige. Kohaliku omavalitsuse poolt viidatud sätte alusel

§ 13

lg 1 punktides 2-4 nimetatud asutuste lähedal asuva piirkonna määratlemine on sisuliselt lahja alkohoolse joogi reklaami keelu kehtestamine selles piirkonnas. Ka Riigikohus on 13.06.2005 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-41-5-05 (p 13) leidnud, et seaduse § 13 lg 4 annab kohalikule omavalitsusele õiguse sama paragrahvi lg 1 punktides 2-4 sätestatud keelu laiendamiseks piirkonnale, mis asub nendes punktides nimetatud asutuste läheduses. 9.

§ 13

lg-s 4 sätestatud volitusnormi alusel tegutsedes tuleb kohalikul omavalitsusel otsustada määratlemata õigusmõiste „lähedal asuv piirkond“ sisustamise üle. Riigikohus on asunud seisukohale, et

§ 13

lg-s 4 sisalduva määratlemata õigusmõiste „lähedal asuv piirkond“ sisustamisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalumis- ja otsustusõigus, mille teostamisse on kohtul õigus sekkuda juhul, kui reklaamipiirangu kehtestamisel on ilmselgelt väljutud seadusandja sätestatud eesmärgi – vältida nn heakskiitvat seost haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ning lahja alkohoolse joogi reklaami vahel – piirest (vt eelviidatud lahend nr 3-4-1-5-05 p 18). Ringkonnakohus leiab, et

§ 13

lg 4 alusel sama paragrahvi lg 1 punktis 2 nimetatud asutuse lähedal asuva piirkonnana ala määratlemist, mis ulatub kuni 300 meetri kaugusele neist asutusist, pole alust pidada piirangu eesmärgist ilmselgeks väljumiseks. Üksikjuhtudel võib kehtestatud piirang Tallinna linnas tuua kaasa

§ 13

lg 1 p-s 2 nimetatud asutuse ümbruses lahja alkoholi reklaami keelustamise nii suurel maa-alal, mis väljub piirangu eesmärgiga õigustatud raamest. Selliseid juhtumeid võib eeskätt esineda vanalinna ja südalinna alal, kus hoonestus ning kaubandusliku teabe kontsentratsioon on tihe. Kuid ülekaalukas osa Tallinna linna territooriumist, kus paikneb ka suurem jagu linnas asuvaid

§ 13

lg 1 p-s 2 nimetatud asutusi, on hoonestuse laadilt selline, et piirangu ulatust ei saa pidada eesmärgist ilmselgelt väljuvaks. Samale järeldusele võib jõuda, hinnates kehtestatud piirangu toimet Tallinna linna osas tervikuna.

§ 13

lg 4 alusel kaalutlusõigust teostades oli kohalikul omavalitsusel muuhulgas õigus lähtuda kaalutlusest, et reklaamikeelu alane regulatsioon ei kujuneks ülemäära keerukaks. Linnavolikogu kehtestatud piirangu vastavust seaduses sätestatud eesmärgile kinnitab kaudselt ka asjaolu, et lahja alkoholi reklaamis seisnev majandustegevus Tallinna linnas ei ole peale piirangu kehtestamist oluliselt vähenenud. Tallinna Ettevõtlusametilt saadud andmetel (tl 119-120) laekus erinevatelt välimeedia ettevõtjatelt reklaamimaksualaseid maksudeklaratsioone lahja alkohoolse reklaami kohta aastal 2003 kokku 40 summas 939 200 krooni, aastal 2004 kokku 94 summas 1 039 920, ajavahemikul 07.07.2004-30.06.2005 76 summas 976 050 krooni. 10. Eelmises punktis toodud asjaolud välistavad ühtlasi selle, et volikogu vaidlusaluse määruse punktis 8 sätestatud piirangu ulatuse tõttu võiks sellise piirangu kehtestamine kujutada endast avaliku võimu kandja kohustuste olulist rikkumist RVastS § 14 lg 1 mõttes. 11. Isegi kui asuda seisukohale, et lahja alkoholi reklaami 300-meetrine keeluala

§ 13

lg 1 p-s 2 nimetatud asutuste ümber on selle punkti ja sama paragrahvi lg-s 4 sätestatud volituste eesmärki arvestades liiga suur, ei rikkunud selliste piiridega keeluala kehtestamise läbi kaebuse esitaja välireklaamikandjal lahja alkoholi reklaami 6

§ 13

lg 1 p-s 2 nimetatud asutustest ja täpsemaid selgitusi, miks väljub konkreetsel reklaamikandjal lahja alkoholi reklaami keelustamine seaduse eesmärgist. Ringkonnakohus märgib, et kaebuse esitaja andmetest nähtuvalt olid 13.-26.12.2004 alkoholi reklaamikampaania planeeritud asukohtadeks, millel alkoholireklaam vaidlusaluse määrusega keelati, muuhulgas ka reklaamikandjad, mis asusid Vabaduse väljakul Inglise kolledži kõrval ja „Gonsionri tn ja Vilmsi tn nurk kooli pool“ (vt piilarid nr 1 ja 65 13.-26-12.2004 reklaamikampaanias kasutada planeeritud piilarite loendis tl 99-100). Seega ei ole kaebuse esitaja tõendanud oma õiguste rikkumist vaidlusaluse määrusega punktiga

2. Käesoleva kaebuse kontekstis ei ole asjakohane arutleda selle üle, kas 5-päevane aeg linnavolikogu vaidlusaluse määruse punktis 8 toodud piirangu jõustumise ja määruse avalikustamise vahel oli piisav, tagamaks piirangust puudutatud ettevõtjaile mõistliku aja tegevuse ümberkorraldamiseks, ja kooskõlas PS §-s 10 sätestatud õiguspärase ootuse ja §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse printsiibiga. Kaebuse aluseks on väide, et piirangu tõttu jäi kaebuse esitajal ära kaks etteplaneeritud reklaamikampaaniat, mis pidid toimuma 04.17.10.2004 ja 13.-26.12.2004, seega vastavalt umbes kolm ja viis kuud peale määruse avalikustamist. Seega tuleb hinnata eelnimetatud ajavahemike vastavust nõudele, mille kohaselt tuleb ettevõtlusvabaduse piirangute seadmisel tagada ettevõtjaile mõistlik aeg majandustegevuse planeerimiseks uutest õigusnormidest lähtuvalt.
3. Määruse punktist 11 kaebuse esitajale tulenenud kaebuse aluseks oleva riive intensiivsuse hindamisel ei ole määravat tähtsust sellel, kas lepingud reklaamikampaaniate läbiviimiseks ja reklaami eksponeerimiseks sõlmitakse üldjuhul ette pikema perioodi peale kui kolm või viis kuud. Ettevõtjal puudub õigus nõuda, et ettevõtlusele sätestatavad piirangud ettevõtja enne piirangute jõustumist kavandatud majandustegevust üldse ei mõjutaks. Ringkonnakohus on seisukohal, et kolme kuu pikkust ajavahemikku, mis jäi määruse avaldamisest esimese käesolevas kaebuses märgitud reklaamikampaania toimumiseni, ei saa pidada sedavõrd lühikeseks, et tuleks eeldada, et välireklaamiga tegeleval ettevõtjal pole üldjuhul võimalik oma tegevust sellise ajavahemiku vältel mõistlikul viisil ümber korraldada. Lahja alkohol ei ole ainus või põhiline kaup, mida välireklaami ettevõtjad reklaamivad. Oluline on ka see, et määruse punktis 8 ettenähtud piirangu kehtestamine ei saanud välireklaamiettevõtjaile olla üllatuslik. Piirangu ulatust ja volitust selle kehtestamiseks reguleeriv paragrahv 13 on 01.01.1998 jõustunud

s püsinud muutmata kujul, mistõttu pidid Tallinna linnas lahja alkoholi välireklaamiga tegelevad ettevõtjad oma tegevuses sellise piirangu kehtestamise võimalusega sellest ajast alates pidevalt arvestama. Seetõttu ei ole vaidlusaluse määruse punkt 11 selle määruse punkti 8 jõustamise osas toonud kaasa kaebuse esitaja PS §-des 10, 11, 13 lg 2, 29, 31 ja 45 sätestatud õiguste rikkumist. 7