← Eesti

3-05-41/13

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Lilianne Aasma, Viive Ligi ja Ruth Virkus Otsuse tegemise aeg ja koht 5. märts 2007, Tallinn Haldusasja number 3-05-41 Hald

§ 182

lg-st 2 tuleneva volitusnormi alusel oleks valitsus pidanud loetlema kõik asutused, mida tuli mõista riigi ametiasutustena. Valitsuse poolt ATS § 182 lg-ga 2 antud volitusnormi rakendamata jätmisega rikuti seadust ja põhiseaduse § 11 ja §

  1. Proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise printsiipi järgivaks ei saa pidada fakti, et volitusnormi ei kohaldatud kõigile, kes enne ATS jõustumist 01.01.1996 riigiasutustes töötasid, ühetaoliselt, vaid valikuliselt. Seadusandja ei piiranud ATS § 182 lg-s 1 riigi ametiasutuste loetelu. 3) Ministeerium oleks pidanud õigeaegselt koostama vajalike määruste projektid ja esitama valitsusele vastuvõtmiseks. Kaebajal on jäänud saamata kokku 41 156 krooni (ATS § 57 lg 2 ps 5 ettenähtud 50 % võrra suurendatud pensioni) Keskkonnaministeeriumi tegevusetuse tagajärjel - õigustloova akti andmata jätmine 01.01.1996 – 27.01.2001 - millega kaebaja tööstaaž oleks arvatud avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži hulka.
  2. Vastustaja vaidles kaebusele vastu. 1) ATS § 182 sõnastust muudeti juba enne ATS kehtima hakkamist. Seda tehes pidas Riigikogu vajalikuks, et avaliku teenistuse staaži arvestamisel tehakse asutuste osas valik. Otsustusõigus selle üle, millistes riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg tuleb arvata varasema avaliku teenistuse staaži hulka, delegeeriti Vabariigi Valitsusele, kes 02.01.1996 andis määruse nr
  3. ATS muutmise seaduse jõustumiseni 27.01.2001 sai varasema avaliku teenistuse staaži hulka arvata vaid nimetatud määrusega kehtestatud loetelus sisalduvates asutustes töötatud aega (sh riiklikud ametid). 2) Kasutades diskretsiooniõigust pidas valitsus riigi ametiasutusteks, kus töötatud aega arvestati avaliku teenistuse staaži hulka, üldnimetusega riiklikke ameteid. Järelikult oli loetelu objektiks ka Riiklik Metsaamet. Viimasele allunud metsamajandeid ega metskondi valitsus loetellu ei lisanud. 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 lg 1 redaktsioonist ja lg-st 3 nähtub, et seadusandja pole pidanud võimalikuks laiendada varasemat redaktsiooni lg 2 alusel kehtestatud loetelus sisalduvatele asutustele allunud asutustele, kuna pidas vajalikuks ATS § 182 teksti vastavalt muuta ja muudatus ei jõustunud tagasiulatuvalt alates 01.01.
  4. Sellega on Riigikogu ka Vabariigi Valitsuse senise lg 2 tõlgendamise õiguspäraseks tunnistanud. 3) Kuna vastav volitusnorm ja kohustus Vabariigi Valitsusele õigusakti andmiseks ATS § 182 lg 3 alusel hakkas kehtima 27.01.2001, ei olnud valitsusel kohustust vastavat akti enne anda. Riigikogu poolt uue redaktsiooni kehtestamisega antud hinnangu kohaselt ei olnud valitsusel ka sellekohast õigust enne 27.01.
  5. Vabariigi Valitsuse ja Keskkonnaministeeriumi ametnike tegevusetust ei saa käsitleda õigusvastasena ega kohustuse rikkumisena. Kaebajal ei olnud õigust saada ATS §-s 57 ettenähtud kõrgendatud vanaduspensioni metsaametis ja riigimetsamaade talituses Vabariigi Valitsuse 19.03.2002 määruses nr 97 loetletud ametikohtadel töötatud aastate eest enne 27.01.2001, millisest hetkest nimetatud määrus kehtib.
  6. Tallinna Halduskohtu 11.07.2006 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. 1) 01.01.

§ 182

sätestas: „Isikule, kes sama seaduse jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži sama seaduse §-des 153 - 156 sätestatud korras. Sama seaduse § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne sama seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV 2

(6)3-05-41 Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg vastavalt sama seaduse § 153 p-le 1 ja sama paragrahvi lg-le 1 arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega.“ 01.01.

§ 2

nägi ette, et ametiasutus on riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesandeks on avaliku võimu teostamine. Riigi ametiasutuseks, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks, on Riigikogu Kantselei; Vabariigi Presidendi Kantselei; Õiguskantsleri Kantselei; kohtud (sh kinnistusametid, nende osakonnad); valitsusasutused Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 39 mõttes; Kaitsejõudude Peastaap; riigikaitse osakonnad; kaitsejõudude väeosad; Kaitseliidu peastaap ja kinnipidamisasutused. Kohaliku omavalitsuse ametiasutuseks, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks, on: valla- ja linnavolikogu kantselei; valla- ja linnavalitsused koos struktuuriüksustega; osavalla ja linnaosavalitsused; linnavalitsuse ametid ning kohalike omavalitsuste liitude bürood. 01.01.1996 jõustunud VVS §-d 38 ja 39 sätestasid: „Täidesaatva riigivõimu asutused on valitsusasutused ja valitsusasutuste hallatavad riigiasutused. Valitsusasutused on riigi eelarvest finantseeritavad asutused, millele seadusega või seaduse alusel antud põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine. Valitsusasutused on ametiasutusteks ATS § 2 tähenduses. Valitsusasutused on ministeeriumid, Riigikantselei ja maavalitsused, samuti ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused. Seadusega võib ette näha ka teisi valitsusasutusi.“ Vastavalt VVS § 43 lg-tele 1 ja 2 võisid valitsusasutuste haldamisel olla riigi eelarvest finantseeritavad riigiasutused, kelle põhiülesandeks ei olnud täidesaatva riigivõimu teostamine. Seaduse alusel võisid valitsusasutuste hallatavad riigiasutused teostada täidesaatvat riigivõimu. Sama paragrahvi

  1. lõikes nimetatud riigiasutused teenindavad valitsusasutusi või täidavad teisi riiklikke ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaal- või muus valdkonnas. Alates 27.01.2001 näeb ATS § 182 lg 1 ette: „Isikule, kes sama seaduse jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži §-des 153–156 sätestatud korras. Paragrahvi 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne sama seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes.“ Ametikohtade loetelu riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetest, asutustest ja organisatsioonidest, kus töötatud aeg vastavalt sama seaduse § 153 p-le 1 ja sama paragrahvi lg-le 1 arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega vastavalt ATS § 182 lg-le
  2. 2) Metsamajandid moodustati 1940-ndate lõpus. Eesti NSV Metsamajanduse ministri 09.10.1947 käskkirjaga nr 100/29 kinnitatud metsamajandite tüüppõhimääruse p 1 kohaselt allusid metsamajandid vahetult Metsamajanduse Ministeeriumile ja p 7 järgi jagunesid metskondadeks. 1992 moodustati taasiseseisvunud Eesti Vabariigis Keskkonnaministeerium ja Riiklik Metsaamet. Metsamajandite baasil moodustati Metsaameti alluvuses riigimetsamaade talitused, metskonnad ja riigiettevõte ,,Eesti Riigimetsad". 20.02.1992 käskkirjaga nr 18/14 kinnitatud riigimetsamaade talituse põhimääruse p 1 kohaselt oli Riigimetsamaade Talitus Eesti Vabariigi Riikliku Metsaameti alluvuses tegutsev piirkondlik riikliku metsavalve asutus. 3) Kaebaja töötas enne ATS jõustumist valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses VVS § 38 tähenduses, mis ei olnud riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutus ATS § 182 tähenduses. 01.01.

§ 182

ei võimaldanud lisada kaebaja asutusi ega ametikohti ametiasutuste loetellu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka. See õigus anti seadusandja poolt alles 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 muutmisega. 01.01.

§ 182

võimaldas avaliku teenistuse teenistusstaaži hulka lugeda enne seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aja. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuse mõiste ja näidisloetelu sätestas ATS § 2, määratledes ametiasutuse mõiste avaliku võimu teostamise kaudu. Hallatavatest asutustest ATS § 2 vaikis. 3

(6)3-05-41 ATS § 2 loetleb ametiasutusena valitsusasutused viitega VVS §-le 39, mille kohaselt on valitsusasutus riigieelarveline asutus, mille põhiülesandeks oli täidesaatva riigivõimu teostamine. Vaadeldes VVS ja ATS sätteid nende omavahelises koosmõjus saab järeldada, et valitsusasutuste hallatavad asutused olid küll täidesaatva riigivõimu asutused VVS § 38 tähenduses, kuid nad ei olnud riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutused (valitsusasutused) ATS ja VVS tähenduses. Põhikriteeriumiks, kas tegemist oli valitsusasutuse (riigi ametiasutuse) või valitsusasutuse hallatava asutusega, oli see, kas asutus teostas põhiülesandena täidesaatvat riigivõimu või mitte. VVS § 43 lg 1 järgi ei olnud valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste põhiülesandeks täidesaatva riigivõimu teostamine. Valitsusasutuste hallatavad riigiasutused võisid teostada täidesaatvat riigivõimu üksnes seaduse alusel. Kui vaadelda asutusi ja ametikohti, kus kaebaja töötas (X Metsamajand, Riigimetsamaade X talitus, Ida-Viru Metsaameti x osa- kond metsavalve inspektor, laiatarbetsehhi tehniline kontrolör, vaneminsener, insener metsa- valve alal, vaneminsener metsavalves, metsavalve- ja kaitse insener ja metsainspektor), ning vastavate asutuste põhimäärusi, ilmneb, et nendes asutustes ja ametikohtadel ei olnud põhiülesandeks täidesaatva riigivõimu teostamine VVS § 39 tähenduses ega avaliku võimu teostamine ATS § 2 tähenduses. Et avaliku võimu teostamine neis asutustes ja ametites ei olnud põhiülesandeks, ei võimaldanud 01.01.

§ 182

lisada kaebaja ametikohti ametiasutuste loetellu, kus töötatud aeg arvati avaliku teenistuse staaži hulka. 3) Õigus arvata riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides töötatud aeg ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, avaliku teenistuse staaži hulka, anti alles 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 muutmisega. Et enne seadusandja sellist õigust ette ei näinud, ilmneb ka ATS muutmise seaduse seletuskirjast, mis on kättesaadav Riigikogu kodulehelt internetis. „Eelnõu paragrahv 27 (ATS § 182 muutmine) on ette valmistatud Keskkonnaministeeriumi poolt eesmärgiga arvata teenistusstaaži hulka lisaks riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud ajale ka riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides teatud ametikohtadel töötatud aeg. ATS § 182 lg 2 kohaselt kehtestatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka Vabariigi Valitsuse määrusega. Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määrusega nr 1 kinnitatud endise Eesti NSV ametiasutuste loetelus, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, puuduvad metsamajandid. Antud muudatus likvideerib ebaõigluse, millega on teatud isikud ilma jäetud õigusest saada staaži avalikus teenistuses töötamise eest.“ 4) Volitusnormi andmata jätmist 01.01.1996 ei saa pidada õigusrikkumiseks, vaid poliitiliseks valikuks riigi rahaliste vahendite jagamise üle konkreetsel ajahetkel. Poliitiliste valikute põhjendatuse üle otsustab rahvas järgmist Riigikogu valides, rakendades nii poliitilist vastutust. Kuna 01.01.1996 puudus seadus, mis näinuks kaebajale ette õiguse saada staaži avalikus teenistuses töötamise eest, ei saanud kaebajal ka tekkida õiguspärast ootust sellisele staažile ja seadusandja selline valik ei olnud kaebaja põhiõigusi ebaproportsionaalselt piirav. 5) Eesti Vabariik ei ole käitunud õigusvastaselt õigustloova akti andmata jätmisel 01.01.1996 – 27.01.2001, millega kaebaja staaž oleks arvatud avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži hulka. Kuna on tuvastatud kahju hüvitamise ühe eeldusliku elemendi puudumine jääb kahjunõue rahuldamata. ASJAOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 5. V.J apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus, rahuldada uue otsusega kaebus ja mõista välja kohtukulud. 1) Lähtuvalt metsaseaduse §-dest 19 ja 21, EV Riikliku Metsavalve määrustikust ja NSVL Riikliku Metsavalve määrustikust, Eesti Vabariigi Riikliku Metsaameti põhimäärusest, IdaViru Metsaameti põhikirjast, Riigimetsamaade talituse põhimäärusest, Metsamajandite tüüp4

(6)3-05-41 põhimäärusest oli kaebaja metsavalveteenistuses ja tööülesandeid täites teostas täidesaatvat riigivõimu. X Metsamajandi, X Riigimetsamaade Talituse ja Ida-Viru Metsaametid teostasid põhimäärusest või põhikirjast tulenevalt peamiselt täidesaatvat võimu ametis olevate riigiametnike kaudu, mis vastab ATS § 1 ja § 2 lg 1 ja lg 2 p 5 sätestatule. 2) ATS § 182 lg 2 sätestatud volitusnormi ei ole rakendatud kooskõlas seaduse ja põhiseadusega, loetelust on jäetud põhjendamatult välja Ida-Viru Metsaamet ja tema eellased. Õiguse üldpõhimõttest tulenevalt oleksid kaebajal ATS § 182 lg-st 1 ja § 57 lg-test 1 ja 2 sätestatud õigused pensionilisa saamiseks ka siis, kui näiteks valitsus ei oleks volitusnormi alusel riigi ametiasutuste loetelu üldse kindlaks määranud või tegi seda ebapiisavalt või ebaõigesti. Ida-Viru Metsaamet ja tema eellased olid riigi ametiasutused VVS § 39 mõttes, mistõttu nende staatusele 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 lg 1 muudatus mõju ei avaldanud ja õigus saada lisapensioni tulenes ka varem kehtinud redaktsioonist. 3) Kohus jättis põhjalikult analüüsimata metsaameti ja metsamajanduse struktuuri eripära ning tähelepanuta, et metsaseaduse § 21 järgi riigi metsavalvetöötajad on metsavalve ülesandeid täitvad ametiisikud, kelle tööpiirkonnaks on kogu vabariigi territoorium ja kes annavad ametivande. Kohtu ekslikud järeldused rikuvad kaebaja PS § 12 ja § 25 sätestatud õigust.
  1. Vastustaja vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) Riikliku metsavalve põhimääruses ja Eesti Vabariigi riikliku metsavalve määrustikus oli kehtestatud riiklikku täidesaatvat võimu teostavate ametikohtade põhimõtteline loetelu, mille alusel valdkonna eest vastutava ametkonna juht kehtestas vastavate ametikohtade täpse loetelu. Lisaks vastavas loetelus toodud ametikohtadele oli asutuses, mille koosseisu ametikohad kuulusid, veel teisigi ametikohti, millel vastavad õigused puudusid. Ka metsaseaduse § 21 lg-st 1 nähtub, et riigi metsavalvetöötajateks on metsaameti ja tema struktuuriüksuste töötajad, kes tegelevad metsade valve ja kaitsega. Metsamajandite tüüppõhimääruse p 5 ja riigimetsade talituse põhimääruse p 1 kohaselt täideti metsamajandis ja riigimetsamaade talituses lisaks täitevvõimu funktsioonidele ka metsamajanduslikke ülesandeid. 2) Kuigi riigiasutustes võis olla täitevvõimu volitustega ametikohti, ei saanud neid ATS § 182 01.01.1996 kehtinud redaktsiooni alusel lülitada vastavasse loetellu. Võimalus lugeda isiku avaliku teenistuse staaži hulka Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määruses nr 1 nimetatud asutustele allunud asutuste teatud ametikohtadel töötatud aega (sh X Metsamajandi ja X Riigimetsade Talituse puhul) tekkis alles vastava volitusnormi jõustumisega ATS-s 27.01.
  2. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  3. Kaebaja taotleb õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist ja peab andmata jäetud õigusaktiks Vabariigi Valitsuse 19.03.2002 määrust nr 97 „Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud asutuste ja organisatsioonide nende ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka“, mida on kaebaja suhtes rakendatud tagasiulatuvalt alates 27.01.
  4. Kaebaja leiab, et temale on tekitatud kahju põhjusel, et talle ei ole arvutatud ametnikustaaži nimetatud viisil perioodi 01.01.1996 - 26.01.2001 eest ega suurendatud ATS § 57 lg 2 p 5 järgi vanaduspensioni 50 % võrra.
  5. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on õigesti tuvastanud asja lahendamiseks tähtsust omavad asjaolud, kohaldanud õigesti seadust ning ei ole rikkunud kohtumenetluse norme, mis võiks kaasa tuua kohtuotsuse tühistamise. Ringkonnakohus nõustub kohtuotsuse põhjendustega ega pea halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 47 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 654 lg 6 alusel vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist. 5
(6)3-05-41
  1. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et kaebaja töötas enne ATS jõustumist ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete teostamist. Samas ei muuda aga asjaolu, et asutuste koosseisus, kus kaebaja töötas (X Metsamajand, X Riigimetsamaade Talitus ja IdaViru Metsaamet) oli avaliku võimu ülesannete täitmist eeldavaid ametikohti, neid asutusi valitsusasutusteks VVS § 39 lg 3 tähenduses, kuna nende asutuste põhiülesandeks ei olnud täidesaatva riigivõimu teostamine.
  2. Halduskohus leidis õigesti, et asutused, kus kaebaja töötas, olid valitsusasutuse hallatavad riigiasutused (VVS § 43 tähenduses), mis ei olnud riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutused ATS § 182 tähenduses. 01.01.

§ 182

lg 2 ei võimaldanud Vabariigi Valitsusel arvata eelnimetatud asutusi ametiasutuste loetellu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka. Vabariigi Valitsus sai ATS § 182 alusel loetelu kehtestamisel võtta ametiasutuste loetellu üksnes riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutused ATS § 182 tähenduses. Alles 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 muutmisega oli Vabariigi Valitsusel võimalik loetelu kehtestamisel lähtuda mitte enam ametiasutusest, vaid ametikohtadest, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist. Asjaolu, et varem Vabariigi Valitsusel selline õigus ja kohustus puudus, nähtub ka ATS muutmise seaduse seletuskirjast, millele halduskohuski õigesti tähelepanu juhtis. Alles nimetatud sättest tulenevalt tuli kaebaja tööd metsajärelevalve ametnikuna hakata arvama avaliku teenistuse staaži hulka.

  1. Kaebaja leiab, et ATS § 182 lg 2 sätestatud volitusnormi ei ole rakendatud kooskõlas seaduse ja põhiseadusega ning loetelust on jäetud põhjendamatult välja Ida-Viru Metsaamet ja tema eellased. Põhiseaduse sätetest ei tulene, et seadusandja oleks avaliku teenistuse seaduse jõustumisel 01.01.1996 pidanud riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutusele allunud ettevõttes, asutuses või organisatsioonis töötatud aja koheselt võrdsustama avalikus teenistuses töötatud ajaga. Põhiseadus ei sätesta avalike teenistujate ega riikliku järelevalve funktsiooni varem täitnud isikute õigust lisapensioni saamiseks. Seadusandja otsustus pensioni sätestamisel ei saa kaasa tuua kõigi samaväärse tähtsusega ameti- või töökohtadel töötanud isikute ootust pensioni saamiseks. Asjaolu, kas isik töötas riigi või kohaliku omavalitsuse asutuses või sellele allunud asutuses, ei olnud ebamõistlik ega meelevaldne kriteerium teenistusstaaži arvestamisel. Seega ei ole käesolevas asjas rikutud ka võrdse kohtlemise ja õiguspärase ootuse põhimõtet. Samale seisukohale asus ringkonnakohus 02.06.2006 otsuses haldusasjas nr 3-05-1240 (mille peale esitatud kassatsioonkaebust ei võtnud Riigikohus 05.07.2006 menetlusse) ja 21.11.2006 otsuses haldusasjas nr 3-05-
  3. Neil põhjendustel jääb apellatsioonkaebus HKMS § 46 lg 1 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad menetluskulud kaebuse esitaja kanda. Viive Ligi Ruth Virkus Lilianne Aasma 6

(6)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.