KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Silvia Truman, Ruth Virkus ja Viive Ligi Otsuse tegemise aeg ja koht 27.veebruar 2007, Tallinn Haldusasja number 3-06-163 Haldusasi OÜ * kaebus keskkonnaministri ja Keskkonnaministeeriumi vastu 16.12.2005 käskkirja nr 1755 ja 20.12.2005 ostueesõiguse teostamise avalduse õigusvastasuse kindlaks tegemise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 18.
- 2006 otsus haldusasjas Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ * apellatsioonkaebus Asja läbivaatamise kuupäev Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja OÜ * Vastustaja Keskkonnaministeerium Kolmas isik H OÜ RESOLUTSIOON Jätta OÜ * apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 18.05.2006 otsus nr 3-06-163 muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Kohtuotsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse kättetoimetamisest. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 09.11.2005 sõlmisid OÜ * (müüja) ja OÜ H (ostja) kinnistu müügilepingu ja asjaõiguslepingu, mille esemeks oli Hiiu maakonnas, x vallas, x külas asuv x kinnistu koos selle oluliste osadega ja päraldistega, ostuhinnaga 472 000 kr. Lepingu punktis 3 selgitas notariaalakti tõestaja lepingupooltele riigi ostueesõigust looduskaitseseaduse (LKS) § 16 alusel ning lepingupoolte lepingust taganemise õigust. Keskkonnaminister otsustas 16.12.2005 käskkirjaga nr 1755 kasutada riigi ostueesõigust kõnealuse x kinnistu suhtes, arvestades järgmisi faktilisi asjaolusid: 1) kinnistu asub ca 35 % ulatuses x ranna ehituskeeluvööndis ning kogu ulatuses ajutiste majanduslike piirangutega x alal; 2) 3-06-163 kinnistu omandamisega riigile on võimalik paremini tagada ranna ja kalda kaitse eesmärke ning elupaikade säilimine. 20.12.2005 esitas Keskkonnaministeerium Eesti Vabariigi nimel notarile x kinnistu suhtes ostueesõiguse teostamise avalduse. Halduskohtule esitas kaebuse X kinnistu müüja OÜ * taotlusega teha kindlaks keskkonnaministri 16.12.2005 käskkirja nr 1755 ja Keskkonnaministeeriumi 20.12.2005 toimingu - ostueesõiguse teostamise avalduse - õigusvastasus. Kaebuse põhjendused: Käskkiri nr 1755 on ebaproportsionaalne ja kaalutlusvigadega; sellest ei selgu ostueesõiguse teostamise põhjendused ega kaebaja (kellelt nõutakse ebamääraselt kinnistu omandiõiguse üleandmist) huvide kaalumist. Arusaamatuks jääb, millisel alusel LKS § 16 lg 2 loetletud juhtudest riik ostueesõigust teostab ja mida konkreetselt kaitsta soovib. Põhjendamisena ei saa käsitleda käskkirjas seaduse teksti kopeerimist. Käskkirjast on välja loetav rõhuasetus ehituskeelu rikkumise kartusele. Looduse kaitsmine ehituskeeluvööndis on tagatud nimetatud kinnistule koostatud detailplaneeringuga, mis on Hiiumaa keskkonnateenistuse poolt 06.10.2005 kooskõlastatud ja mis ei näe ette uute hoonete ja rajatiste ehitamist ehituskeeluvööndisse. Seega ainuüksi kinnistu osaline asumine ehituskeeluvööndis pole piisav põhjus ostueesõiguse teostamiseks, kui loodusele tegelikku ohtu pole määratletud ning kinnistu riigiomandisse jätmisele ei järgne faktiliselt mingit täiendavat kaitset loodusele. Ostueesõiguse teostamise avalduse esitamine on haldustoiming, millega asus riik piirama kaebaja omandiõigust. LKS § 16 lg 6 kohaselt ostueesõigust teostab riigi nimel keskkonnaminister või tema volitatud isik. Keskkonnaministeerium riigiorganina ostueesõiguse teostamise avaldust esitada ei saa, kuivõrd LKS talle sellist volitust ei anna. Käesoleval juhul on aga notari juurde ilmunud ja avalduse riigi nimel teinud Keskkonnaministeerium. Selline ostueesõiguse teostamine ei tugine seadusele. Kaebajat puudutab ja on temaga otseselt seotud küsimus, kas kaebaja on riigiga lepingulises suhtes või mitte (VÕS § 244 lg 1); kaebaja ei saa aru, kas vaidlusalusest käskkirjast ja toimingust kaasneb talle mingeid kohustusi; omandiõigus x kinnistule on üle läinud kolmandale isikule OÜ-le H; kui ostueesõiguse teostamine on seaduslik - on võimalik kahjunõude esitamine riigi poolt; kui seadusele vastavat ostueesõiguse teostamist pole toimunud, puudub ka alus kahjunõude esitamiseks (riigilt pole võetud ära võimalust ostueesõigust teostada). Nimetatud asjaolud on käsitletavad põhjendatud huvina vaidlusaluse haldusakti ja toimingu õigusvastasuse kindlaks tegemiseks. Vastustaja kaebusega ei nõustunud ja palus selle rahuldamata jätta. Vastuväidete kohaselt on vaidlusalune käskkiri piisavalt motiveeritud, üheselt mõistetav, proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta; kaebaja seisukoht, et Keskkonnaministeerium ei saa esitada ostueesõiguse teostamise avaldust, on eksitav ja väär. Menetlusse kolmanda isikuna kaasatud OÜ H toetas kaebust ja palus selle rahuldada. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata järgmistel motiividel. Kõnealuse X kinnistu ostu-müügilepingust nähtub, et notar selgitas lepingupooltele riigi ostueesõigust LKS § 16 lg 2 alusel. Faktilised asjaolud, millest lähtuvalt otsustas riik kasutada oma ostueesõigust, on ära toodud vaidlusaluse käskkirja punktides 1.1.- 1.
- Käskkirja õigusvastasust ei tingi asjaolu, et kaebaja ei pea selles toodud ostueesõiguse teostamise asjaolusid enda jaoks arusaadavaks ja piisavalt põhjendatuks. LKS ega ka VÕS ostueesõiguse teostamist reguleerivad sätted ei näe ette ostueesõigust omava isiku kohustust esitada müüjale oma kaalutlused ostueesõiguse kasutamiseks. Kui kaebaja ei saanud aru, mis põhjusel otsustas keskkonnaminister kinnisasja ostueesõigust kasutada, oli tal võimalus pöörduda haldusorgani poole vajalike selgituste saamiseks. 2
(5)3-06-163 Ostueesõigust reguleerib VÕS § 244, mille lg 1 kohaselt on ostueesõigus õigus, mille teostamise korral loetakse ostueesõigust omava isiku ja müüja vahel sõlmituks müügileping samadel tingimustel, milles müüja ostjaga kokku leppis; ostueesõiguse teostamine ei muuda kehtetuks ostjaga sõlmitud müügilepingut ega sellest tulenevaid kohustusi. Lepingu sõlmimisega OÜ-ga H on kaebaja selgelt väljendanud oma tahet X kinnistu võõrandada. Vastavalt VÕS § 244 lg 4 toimub ostueesõiguse teostamine ostueesõigust omava isiku avalduse tegemisega müüjale. Ostueesõiguse teostamisega on müügilepingus ostja asemele astunud riik, kellega loetakse müügileping sõlmituks samadel tingimustel. Kaebaja pole põhjendanud, milliseid tema õigusi loeb ta sellega rikutuks. Asjaolu, et ostja (kolmas isik) kinnistu omanikuna on juba kantud kinnistusraamatusse, ei välista ostueesõiguse teostamist riigi poolt. Lepingu punkt 3.2 kohaselt on notariaalakti tõestaja juhtinud lepingus osalejate tähelepanu võimalusele ette näha müüja või ostja õigus taganeda lepingust juhul, kui riik ostueesõigust kasutab, ning leppida kokku kahjuhüvitised. Kaebaja ei ole soovinud seda võimalust kasutada. Kaebajal puudub põhjendatud huvi vaidlusaluse käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, kuna isegi juhul, kui kohus tuvastaks käskkirja õigusvastasuse, ei tooks see kaasa haldusorgani kohustust õigusvastane haldusakt tühistada, seda muuta või anda välja uus haldusakt. Seega ei oleks käskkirja õigusvastasuse tuvastamisel kaebaja jaoks mingeid õiguslikke tagajärgi. Õigusvastane haldusakt kehtib seni, kuni see on kas tunnistatud kehtetuks haldusorgani poolt või tühistatud kohtu poolt. Vaidlusaluse käskkirja tühistamist pole kaebaja taotlenud. Õige on vastustaja seisukoht, et ostueesõiguse teostamise avalduse esitamine ei ole toiming HMS § 106 lg 1 tähenduses, vaid haldusorgani tegevus, mis on sooritatud tsiviilõigussuhtes ning sellel puudub avalik-õiguslik iseloom. Seetõttu ei ole tegemist halduskohtus vaidlustatava toiminguga ja kaebuse lahendamine nimetatud nõude osas ei kuulu halduskohtu pädevusse. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES OÜ * apellatsioonkaebuses palutakse tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellandi väitel rikkus kohus menetlusnorme ning kohaldas ebaõigesti materiaalõigust. Kaebuse rahuldamata jätmine tähendab, et kaebust on sisuliselt menetletud. Kohus ei saa lahendada esitatud nõuet sisuliselt ja samaaegselt asuda seisukohale, et vaidlus ei kuulu halduskohtu pädevusse ning et kaebus ei vasta HKMS § 10 sätestatud nõuetele. Pädevuse ja kaebuse nõuetekohasuse küsimus lahendatakse asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamise staadiumis (HKMS § 11 lg 1 punktid 1 ja 2). Kohus võttis kaebuse menetlusse mõlema nõude osas, mis tähendab, et pädevuse ja kaebuse seadusele vastavuse küsimus oli kohtu poolt lahendatud ning kohtuotsuses ei oleks saanud nende küsimuste juurde enam tagasi tulla. Saades alles kohtuotsusest teada asjaoludest, millised tulnuks apelleeritava kohtuotsuse motiividest lähtuvalt lahendada määrusega asja kohtuliku ettevalmistamise staadiumis, on apellandilt võetud võimalus esitada neile määrustele määruskaebus. Apellandile jääb ka arusaamatuks, kas ja millist nõuet (kas ainult käskkirja, vaid ka toimingu peale esitatud kaebust) kohus siiski lahendas. Kohus leidis ebaõigesti, et ostueesõiguse teostamine ei ole haldustoiming HMS § 106 lg 1 tähenduses, et kaebajal puudub HKMS § 7 lg 1 kirjeldatud põhjendatud huvi haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, et ostueesõigust teostati õiguspäraselt ja et LKS § 16 lg 6 rikkumine puudub. Ostueesõiguse teostamine LKS § 16 lg 2 alusel erineb oma olemuselt tavapärasest ostueesõiguse teostamisest ja kannab eneses avalik-õiguslikku iseloomu, sest seda tehakse LKS täitmiseks, so selleks, et kaitsta loodust. Vaidlustatud haldusakt ja toiming on omavahel seotud ning vaid koos saab neid läbi vaadata/läbi vaatamata jätta või rahuldada/rahuldamata jätta. Kaebajal on põhjendatud huvi antud kaebuse menetlemisel ning kohtuistungil rõhutas ta, et tal on õigus teada, kas tal tekivad riigi ostueesõiguse teostamisega seoses õigused ja kohustused või mitte. Apellant sai kätte notari saadetud Keskkonnaministeeriumi poolt tehtud ostueesõiguse teostamise avalduse ning ta ei saa aru, 3
(5)3-06-163 mida edasi tegema peab. Tal ei ole enam asja omandit, asja üleandmise võimatuse korral võib aga riik hakata hüvitist nõudma. Kohus jättis tähelepanuta, et ostueesõigust ei teostatud LKS § 16 lg 6 kohaselt. Vastava avalduse tegi Keskkonnaministeerium, kuigi teha oleks saanud seda vaid keskkonnaminister. Vastustajaks on tunnistatud vaid Keskkonnaministeeriumi, vaidlusalune käskkiri on antud keskkonnaministri poolt. Keskkonnaministeeriumi vastuses paluti jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Kolmas isik H OÜ toetas apellatsioonkaebust ning palus tühistada esimese astme kohtu otsuse. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED Apellatsioonkaebuse väited ei anna selle rahuldamiseks alust. Esimese astme kohus ei ole eksinud materiaalõiguse kohaldamisel ega rikkunud menetlusnorme määral, mis tingiks apelleeritud kohtuotsuse muutmise või tühistamise. Asjas vaieldakse selle üle, kas konkreetsel juhtumil oli riigil õigus ostueesõiguse teostamisega sekkuda kaebaja ja kolmanda isiku vahelisse tehingusse. Ostueesõiguse teostamise aluseks võib VÕS § 244 lg 2 järgi olla seadus või tehing. Riigile on antud õigus sekkuda tsiviilõiguslikesse suhetesse ja kasutada ostueesõigust LKS § 16 lg 2 sätestatud juhul. LKS § 16 lg 6 näeb ette, et ostueesõigust teostab riigi nimel keskkonnaminister või tema volitatud isik. VÕS § 244 lõigete 4 ja 5 kohaselt toimub ostueesõiguse teostamine ostueesõigust omava isiku avalduse tegemisega müüjale. Seega on keskkonnaminister pädev riigi nimel otsustama ostueesõiguse teostamise võimalikkuse ja vajalikkuse üle ning esitama selleks müüjale notariaalselt tõestatud avalduse. Vaidlusaluse käskkirjaga on keskkonnaminister otsustanud kasutada ostueesõigust ja volitanud Hiiumaa Keskkonnateenistuse looduskaitse peaspetsialisti M. J teostama ostueesõiguse notariaalseid toiminguid. Kaebuse põhjendustest järeldub, et kaebaja vaidleb vastu riigi otsustusele kasutada LKS § 16 lg 2 alusel ostueesõigust kaebaja ja kolmanda isiku vahel 09.11.2005 sõlmitud lepingu eseme, so X kinnistu suhtes, kuna leiab, et selline vajadus riigil puudub. Kaebuses on esitatud kaks nõuet tunnistada õigusvastaseks nii keskkonnaministri 16.12.2005 käskkiri nr 1755, millega otsustati ostueesõigust kasutada kui ka Eesti Vabariigi nimel 20.12.2005 Kärdla notar M. K esitatud ostueesõiguse teostamise avaldus. Ringkonnakohus nõustub esimese astme kohtuga, et ostueesõiguse teostamise avalduse esitamine pole haldustoiming HMS § 106 lg 1 tähenduses ning on seisukohal, et käskkiri ostueesõiguse kasutamise kohta ja avaldus ostueesõiguse teostamise kohta on üks haldusotsustus, mida ei saa käsitleda omavahel lahusolevatena. Apellandi vastupidine seisukoht on ebaõige ega põhine õigusnormidel. Avalduse esitamisega realiseerib ostueesõiguslane ostueesõiguse teostamise soovi ning avalduse esitamisega tekib olemasoleva müügilepingu kõrvale (mitte asemele, nagu ekslikult on märgitud apelleeritud kohtuotsuses) uus müügileping. Kaebaja on esitanud kohtule tuvastamiskaebuse, mille kohus jättis rahuldamata kaebajal õigusvastasuse konstateeringu suhtes põhjendatud huvi puudumise tõttu. Ringkonnakohus nõustub esimese astme kohtuga, et kaebaja poolt esile toodu – õigus teada, kes on tehingu teine pool ja kas riigi poolt ostueesõiguse kasutamisega kaasneb kaebajale mingeid õigusi/kohustusi – ei ole tõlgendatav põhjendatud huvina HKMS § 7 lg 1 tähenduses. Kohtusse ei saa pöörduda selgituste saamiseks ka siis mitte, kui selgitusi soovitakse õigusalastes küsimustes. Põhjendatud huvina ei saa ringkonnakohtu hinnangul käsitleda ka apellatsioonkaebuses esitatud umbmäärast ja konkretiseerimata väidet kaitsta ennast riigi võimalike rahaliste nõuete vastu tulevikus. Asja materjalidest nähtuvalt jättis kohus kaebuse käiguta, palus täpsustada kaebust põhjendatud huvi osas ning selgitas tuvastamiskaebuse rahuldamise otsuse mõju vaidlusalusele haldusaktile. Kaebaja, keda asja materjalidest nähtuvalt esindas õigusteadmistega isik, jäi tuvastamiskaebuse juurde ning nimetas põhjendatud huvina eelpoolnimetatud asjaolud. Seetõttu ei ole põhjendatud apellandi 4
(5)3-06-163 etteheide, et kohus ei võimaldanud asja kohtuliku läbivaatamise ettevalmistamisel tal kaebust korda teha. Kohtuotsuses on õigesti märgitud, et kui kohus jätab kaebuse rahuldamata kaebajal vaidlustatava haldusakti õigusvastasuse kindlaks tegemiseks põhjendatud huvi puudumise motiivil, siis ei pea sisulist õiguslikku hinnangut õigusaktile andma, kuivõrd haldusakti õigusvastasuse tuvastamine ei too kaebaja jaoks kaasa mingeid õiguslikke tagajärgi. Tuvastamishuvi saab olla põhjendatud vaid juhul, kui sellel on mingi tähendus reaalsetes õiguslikes suhetes, teisisõnu kaebaja õigused peavad olema ohustatud. Kohtunikud Viive Ligi Ruth Virkus Silvia Truman 5
(5)