3-05-41 KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtukoosseis Maret Altnurme Otsuse tegemise aeg ja koht 11. juuli 2006. a Tallinn Haldusasja number 3-05-41 Haldusasi V.J.i kaebus

§ 182

lg-st 2 tuleneva volitusnormi alusel oleks Vabariigi Valitsus pidanud loetlema kõik asutused, mida tuli mõista riigi ametiasutustena. Et Vabariigi Valitsus seda ei teinud ega rakendanud temale ATS § 182 lgga 2 antud volitusnormi, siis oli see seaduse ja põhiseaduse §-de 11 ja 12 rikkumine. Põhiseaduse § 12 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Mingil juhul ei saa proportsionaalse ja võrdse kohtlemise printsiipi järgivaks pidada viisi, kui ATS § 182 lg-ga 2 antud volitusnormi ei kohaldatud kõigile, kes enne ATS jõustumist 01.01.1996 riigiasutustes töötasid ühetaoliselt, vaid valikuliselt. Sellist valiku tegemist volitusnorm ei kehtestanud. Seadusandja ei piiranud ATS § 182 lg-s 1 riigi ametiasutuste loetelu. Selles sättes antud õigust tuli kohandada kõigile riigi ametiasutustes töötanud isikutele ühetaoliselt. Ainus tingimus olla hõlmatud sättega oli olemine teenistuses riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses. Kaebaja leiab, et Keskkonnaministeeriumi kui täitevvõimu ülesanne oleks olnud õigeaegselt vajalike määruste projektide koostamine ja Vabariigi Valitsusele esitamine õigusaktide saamiseks. See jäeti aga Keskkonnaministeeriumi ametnike poolt tegemata. Kaebajal on õigus taotleda Keskkonnaministeeriumilt tema ametnike poolt tegemata jäänud tööga – tegevusetusega - tekitatud kahju hüvitamist perioodi 01.01.1996 - 27.01.2001 eest kokku summas 41 156.- kr. Eeltoodust tulenevalt palub kaebaja talle välja mõista saamata jäänud tulu Keskkonnaministeeriumilt ajavahemiku 01.01.1996 - 27.01.2001 eest (ATS § 57 lg 2 p-s 5 ettenähtud 50 % võrra suurendatud pensionilisa) kokku 41 156.- kr. Vastustaja Keskkonnaministeeriumi vastulause ja taotlus Enne ATS jõustumist töötatud aja lisamist teenistusstaažile, mille alusel tekib õigus suurendatud riiklikule vanaduspensionile, reguleerib ATS §

1. ATS § 182 sõnastust muudeti juba enne ATS kehtima hakkamist. Seda tehes oli Riigikogu pidanud ilmselgelt vajalikuks, et avaliku teenistuse staaži arvestamisel tehakse asutuste osas valik. Otsustusõiguse selle üle, millistes riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg tuleb arvata varasema avaliku teenistuse staaži hulka ja millistes töötatud aeg mitte, on seadusandja delegeerinud Vabariigi Valitsusele. Ühtegi lisatingimust seadusandja Vabariigi Valitsusele ette ei näinud. Vabariigi Valitsus, täites seadusandja poolt antud volitust ja kohustust vastav loetelu kehtestada, on oma diskretsiooniõigust kasutades andnud 02.01.1996 määruse nr
2. Kuni ATS muutmise seaduse jõustumiseni 27.01.2001 sai varasema avaliku teenistuse staaži hulka arvata vaid nimetatud määrusega kehtestatud loetelus sisalduvates asutustes töötatud aega (sh riiklikud ametid). Kaebaja märgib õigesti, et metsamajandeid ega metskondi nimetatud määruses märgitud ei 2 ole. Vabariigi Valitsus, kasutades ATS § 182 lg 2 alusel oma diskretsiooniõigust, pidas riigi ametiasutusteks, kus töötatud aega arvestati avaliku teenistuse staaži hulka, üldnimetusena riiklikud ametid ilma ühtegi neist eraldi nimetamata. Järelikult oli loetelu objektiks ka Riiklik Metsaamet. Viimasele allunud metsamajandeid ega metskondi Vabariigi Valitsus loetellu ei lisanud, andes sellega kaudselt mõista, et metsamajandeid ega metskondi tervikuna asutusteks, kus töötatud aeg läheks arvesse avaliku teenistuse staažina, lugeda ei saa. Sellega ei andnud Vabariigi Valitsus aga hinnangut küsimusele, kas metsamajandites või metskondades võis olla ametikohti, kus töötatud aega võiks lugeda avaliku teenistuse staaži hulka. 27.01.2001 kehtimahakanud ATS § 182 lg 1 redaktsioonist ja uuest lg-st 3 nähtub, et seadusandja polegi võimalikuks pidanud laiendada varasemat redaktsiooni lg 2 alusel kehtestatud loetelus sisalduvatele asutustele allunud asutustele, kuna on pidanud vajalikuks ATS § 182 teksti vastavalt muuta. Ja muudatuse jõustumise on seadusandja valinud edasiulatuvalt, mitte tagasiulatuvalt alates 01.01.
3. Sellega on Riigikogu ka Vabariigi Valitsuse senise lg 2 tõlgendamise õiguspäraseks tunnistanud. Kuna seadusandja ei ole näinud ette ei Keskkonnaministeeriumile ega ka Vabariigi Valitsusele toimimisjuhendeid ATS § 182 lg 2 täitmisel, ei saa nimetatud paragrahvist tuleneda ka kohustust, selle süülist ega mitteõigeaegset täitmist. Õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise erisätted sisalduvad RVS §-s
4. Vabariigi Valitsus saab akte anda ainult kehtivate seaduste alusel ja piires. Kuna vastav volitusnorm ja ka kohustus Vabariigi Valitsusele õigusakti andmiseks ATS § 182 lg 3 alusel, lülitamaks asutuste loetellu, kus töötatud aeg arvatakse varasema avaliku teenistusstaaži hulka, hakkas kehtima alles 27.01.2001, ei olnud Vabariigi Valitsusel ka kohustust vastavat akti enne anda. Riigikogu poolt uue redaktsiooni kehtestamisega antud hinnangu kohaselt ei olnud Vabariigi Valitsusel ka sellekohast õigust enne 27.01.2001 ning Vabariigi Valitsuse ega Keskkonnaministeeriumi ametnike tegevusetust ei saa käsitleda õigusvastasena ega ka kohustuse olulise rikkumisena. Seega ei olnud kaebajal õigust saada ATS §-s 57 ettenähtud kõrgendatud vanaduspensioni tema metsaametis ja riigimetsamaade talituses Vabariigi Valitsuse 19.03.2002 määruses nr 97 loetletud ametikohtadel töötatud aastate eest enne 27.01.2001, millisest hetkest nimetatud määrus kehtib. Kohtuistung Kohtuistungil jäid pooled kohtule kirjalikult esitatud seisukohtade ja taotluste juurde. Kohtu otsus ja põhjendused Kohus on seisukohal, et kaebus on põhjendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on alljärgnevad. Kaebuse kohaselt on kaebajal jäänud saamata tulu (kõrgendatud pension) perioodil 01.01.2006 – 27.01.
5. Seega on kaebuse esitaja arvates tal jäänud saamata tulu enne RVS jõustumist 01.01.
6. Et kohaldamisele kuulub kahju tekitamise (saamata jäänud tulu) aja seadus, tuleb käesoleva haldusasja lahendamisel kohaldada tsiviilkoodeksi (TsK) sätteid. TsK § 450 lg 1 kohaselt hüvitatakse kahju, mida kodanikule on ebaseaduslike tegudega tekitanud riiklik või ühiskondlik organisatsioon, samuti ametiisik oma ametikohustuste täitmisel administratiivse haldamise alal, üldistel alustel (§-d 448 ja 449), kui seadusega ei ole ette nähtud teisiti. Vastavalt §-dele 448 ja 449 kuulub kodaniku isiksusele või varale, samuti ka organisatsioonile tekitatud kahju kahju tekitanud isiku poolt hüvitamisele täies 3 ulatuses, välja arvatud NSV Liidu seadusandlusega ettenähtud juhud. Kahju tekitanu vabaneb selle hüvitamisest, kui ta tõendab, et kahju on tekitatud mitte tema süü läbi. Õiguspäraste tegudega tekitatud kahju kuulub hüvitamisele vaid seadusega ettenähtud juhtudel. Organisatsioon on kohustatud hüvitama kahju, mis on tekitatud tema töötajate süü läbi nende töö- (teenistus-) kohustuste täitmisel. Eeltoodust tulenevalt kuulub kahju (TsK § 222 lg 2 kohaselt käsitletakse kahjuna ka saamata jäänud tulu) hüvitamisele, kui esinevad järgmised eelduslikud kahju hüvitamise elemendid: - isikul on tekkinud kahju; - kahju on tekitatud õigusvastase akti või toiminguga; - õigusvastase toimingu või akti ja tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos; - kahju tekitaja on kahju tekkimises olnud süüdi. Tuvastamaks, kas käesoleva haldusasja puhul on olemas alused kahju hüvitamise kaebuse rahuldamiseks, tuleb analüüsida, kas esinevad kõik ülaltoodud kahju hüvitamise eelduslikud elemendid. Eesti Vabariigi tegevusetuse (õigustloova akti andmata jätmine 01.01.1996 – 27.01.2001, millega kaebuse esitaja tööstaaž oleks arvatud avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži hulka) õigusvastasuse kontroll Kaebuse esitaja hinnangul puudusid Vabariigi Valitsusel ja Keskkonnaministeeriumil seisuga 01.01.1996 takistused, et valmistada ette ja võtta vastu sama sisuga määrus, mis lõpuks anti alles 27.01.2001 ning seega venitas Vabariigi Valitsus määruse andmisega põhjendamatult üle 5 aasta, mistõttu jäi kaebajal saamata kõrgendatud pension. Järgnevalt kontrollib kohus kaebaja nimetatud väidet. ATS § 182 võeti Riigikogu poolt 25.01.1995 vastu järgmises sõnastuses: „Isikule, kes käesoleva seaduse jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži käesoleva seaduse §-des 153 - 156 sätestatud korras. Käesoleva seaduse § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne käesoleva seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes.“ Nimetatud säte aga ei jõudnudki jõustuda. 01.01.

§-i 182 oli muudetud järgmiselt: „Isikule, kes käesoleva seaduse jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži käesoleva seaduse §-des 153 - 156 sätestatud korras. Käesoleva seaduse § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne käesoleva seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites ja relvajõududes. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg vastavalt käesoleva seaduse § 153 p-le 1 ja käesoleva paragrahvi lg-le 1 arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega.“ 01.01.

§ 2

sätestas: „Ametiasutus on riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesandeks on avaliku võimu teostamine. Riigi ametiasutuseks, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks, on Riigikogu Kantselei; Vabariigi Presidendi Kantselei; Õiguskantsleri Kantselei; kohtud (sealhulgas kinnistusametid ja nende osakonnad); valitsusasutused Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 39 mõttes; Kaitsejõudude Peastaap; riigikaitse osakonnad; kaitsejõudude väeosad; Kaitseliidu peastaap ja kinnipidamisasutused. Kohaliku omavalitsuse ametiasutuseks, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks, on: valla- ja linnavolikogu kantselei; vallaja linnavalitsused (asutustena) koos struktuuriüksustega; osavalla ja linnaosavalitsused 4 (asutustena); linnavalitsuse ametid ning kohalike omavalitsuste liitude bürood.“ 01.01.1996 jõustunud VVS §-d 38 ja 39 sätestasid: „Täidesaatva riigivõimu asutused on valitsusasutused ja valitsusasutuste hallatavad riigiasutused. Valitsusasutused on riigi eelarvest finantseeritavad asutused, millele seadusega või seaduse alusel antud põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine. Valitsusasutused on ametiasutusteks ATS § 2 tähenduses. Valitsusasutused on ministeeriumid, Riigikantselei ja maavalitsused, samuti ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused. Seadusega võib ette näha ka teisi valitsusasutusi.“ Vastavalt VVS § 43 lg-tele 1 ja 2 võisid valitsusasutuste haldamisel olla riigi eelarvest finantseeritavad riigiasutused, kelle põhiülesandeks ei olnud täidesaatva riigivõimu teostamine. Seaduse alusel võisid valitsusasutuste hallatavad riigiasutused teostada täidesaatvat riigivõimu. Käesoleva paragrahvi

1. lõikes nimetatud riigiasutused teenindasid valitsusasutusi või täidavad teisi riiklikke ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaal- või muus valdkonnas. 27.01.2001 jõustus ATS § 182 järgmises redaktsioonis: „Isikule, kes käesoleva seaduse jõustumisel on teenistuses, arvutatakse teenistusstaaži §-des 153–156 sätestatud korras. § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka arvatakse enne käesoleva seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg vastavalt käesoleva seaduse § 153 p-le 1 ja käesoleva paragrahvi lg-le 1 arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega. Ametikohtade loetelu riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides, kus töötatud aeg vastavalt käesoleva seaduse § 153 p-le 1 ja käesoleva paragrahvi lg-le 1 arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega.“ Asjas kogutud materjalidest nähtuvalt töötas V.J. 01.09.1951 – 29.02.1992 Tudu Metsamajandis, 01.03.1992 – 31.03.1993 Riigimetsamaade Tudu talituses ning 01.04.1993 – 05.01.1996 Ida-Viru Metsaameti Sonda osakonnas. Metsamajandid moodustati Eesti NSV-s 1940-ndate aastate lõpus. Metsamajandite tüüppõhimäärus on kinnitatud Eesti NSV Metsamajanduse Ministri 09.10.1947 käskkirjaga nr 100/29 (tl 122). Tüüppõhimääruse (tl 122 pöördel – 124) p 1 kohaselt allusid metsamajandid vahetult Eesti NSV Metsamajanduse Ministeeriumile. P 7 kohaselt jagunesid metsamajandid metskondadeks.
2. a moodustati taasiseseisvunud Eesti Vabariigis EV Keskkonnaministeerium ning Eesti Vabariigi Riiklik Metsaamet. Metsamajandite baasil moodustati Metsaameti alluvuses riigimetsamaade talitused, metskonnad ning riigiettevõte ,,Eesti Riigimetsad". Eesti Vabariigi Keskkonnaministeeriumi ja Eesti Vabariigi Metsaameti 20.02.1992 käskkirjaga nr 18/14 (tl 125) kinnitatud riigimetsamaade talituse põhimääruse (tl 125 pöördel – 126) p 1 kohaselt oli Riigimetsamaade Talitus Eesti Vabariigi Riikliku Metsaameti alluvuses tegutsev piirkondlik riikliku metsavalve asutus. Vaadeldes asutusi, kus kaebuse esitaja enne 01.01.1996 töötas ja 01.01.1996 jõustunud õigusakte nende omavahelises seoses, saab kohus järeldada, et kaebuse esitaja töötas enne 01.01.1996 ATS jõustumist valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses VVS § 38 tähenduses, mis ei olnud aga käsitletav riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutusena ATS § 182 tähenduses. Nii on vastustaja õigesti järeldanud, et 01.01.

§ 182

ei võimaldanud lisada kaebuse esitaja asutusi ega ametikohti ametiasutuste loetellu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka. See õigus anti seadusandja poolt alles 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 muutmisega. Kohus põhjendab oma järeldust 5 alljärgnevalt. 01.01.

§ 182

võimaldas avaliku teenistuse teenistusstaaži hulka lugeda enne seaduse jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud aja. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuse mõiste ja näidisloetelu sätestas ATS § 2, määratledes ametiasutuse mõiste avaliku võimu teostamise kaudu. Hallatavatest asutustest ATS § 2 vaikis. Riigiasutusena sätestas ATS § 2 ka viitenormiga VVS §-le 39 valitsusasutuse. VVS § 39 kohaselt oli valitsusasutus riigieelarveline asutus, mille põhiülesandeks oli täidesaatva riigivõimu teostamine. Vaadeldes VVS ja ATS sätteid nende omavahelises koosmõjus saab järeldada, et valitsusasutuste hallatavad asutused olid küll täidesaatva riigivõimu asutused VVS § 38 tähenduses, kuid nad ei olnud riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutused (valitsusasutused) ATS ja VVS tähenduses. Põhikriteeriumiks, kas tegemist oli valitsusasutuse (riigi ametiasutuse) või valitsusasutuse hallatava asutusega, oli, kas asutus täitis oma põhiülesandena täidesaatva riigivõimu teostamist või mitte. Vastavalt VVS § 43 lg-le 1 ei olnud valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste põhiülesandeks täidesaatva riigivõimu teostamine. Valitsusasutuste hallatavad riigiasutused võisid teostada täidesaatvat riigivõimu üksnes seaduse alusel. Kui vaadelda nii neid asutusi kui ka ametikohti, kus kaebaja töötas (Tudu Metsamajand, Riigimetsamaade Tudu talitus, Ida-Viru Metsaameti Sonda osakond - metsavalve inspektor, laiatarbetsehhi tehniline kontrolör, vaneminsener, insener metsavalve alal, vaneminsener metsavalves, metsavalve- ja kaitse insener ja metsainspektor), ning vastavate asutuste põhimäärusi, siis on selge, et ei nendes asutustes ega ametikohtadel ei olnud põhiülesandeks ei täidesaatva riigivõimu teostamine VVS § 39 tähenduses ega avaliku võimu teostamine ATS § 2 tähenduses. Et kaebuse esitaja siiski mingil määral avaliku võimu ülesandeid täitis, ilmneb sellest, et alates 27.01.2001 on talle kõrgendatud pensioni võimaldatud, kuid kohtu arvates ei olnud avaliku võimu teostamine neis asutustes ega ametites põhiülesandeks. Seega ei võimaldanud 01.01.

§ 182

lisada kaebuse esitaja ametikohti ametiasutuste loetellu, kus töötatud aeg arvati avaliku teenistuse staaži hulka. Õigus arvata riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutustetele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides töötatud aeg ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, avaliku teenistuse staaži hulka, anti seadusandja poolt alles 27.01.2001 jõustunud ATS § 182 muutmisega. Et enne seadusandja sellist õigust ette ei näinud, ilmneb üheselt ka ATS muutmise seaduse seletuskirjast, mis on kättesaadav Riigikogu kodulehelt internetis: „Eelnõu paragrahv 27 (ATS § 182 muutmine) on ette valmistatud Keskkonnaministeeriumi poolt eesmärgiga arvata teenistusstaaži hulka lisaks riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustes töötatud ajale ka riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides teatud ametikohtadel töötatud aeg. /…/ ATS § 182 lg 2 kohaselt kehtestatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka Vabariigi Valitsuse määrusega. Vabariigi Valitsuse 02.01.1996 määrusega nr 1 kinnitatud endise Eesti NSV ametiasutuste loetelus, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, puuduvad metsamajandid. Antud muudatus likvideerib ebaõigluse, millega on teatud isikud ilma jäetud õigusest saada staaži avalikus teenistuses töötamise eest.“ Kohtu arvates ei saa seadusandja poolt 01.01.1996 volitusnormi andmata jätmist pidada õigusrikkumiseks, vaid poliitiliseks valikuks riigi rahaliste vahendite jagamise üle konkreetsel ajahetkel. Poliitiliste valikute põhjendatuse üle otsustab rahvas järgmist Riigikogu valides, rakendades nii poliitilist vastutust. Kuna 01.01.1996 seisuga puudus seadus, mis näinuks kaebajale ette õiguse saada staaži avalikus teenistuses töötamise eest, ei saanud kaebajal ka tekkida õiguspärast ootust 6 sellisele staažile ning seadusandja selline valik ei ole kohtu hinnangul olnud kaebaja põhiõigusi ebaproportsionaalselt piirav. Riik vastutab üksnes isiku ees, kelle õigusi on rikutud. Riigivastutuse põhimõtete kohaselt ei ole õigust nõuda hüvitust isikul, kes oleks juhuslikult soodsamas seisundis, kui riik oleks tegutsenud isiku arvates õiguspäraselt. Kõike eeltoodut kokku võttes on kohus seisukohal, et õigustloova akti andmata jätmisel 01.01.1996 – 27.01.2001, millega kaebuse esitaja tööstaaž oleks arvatud avaliku teenistuse pensioniõigusliku staaži hulka, ei ole Eesti Vabariik käitunud õigusvastaselt. Järelikult jääb kohtule esitatud kahjunõue rahuldamata, kuivõrd kohus on tuvastanud ühe kahju hüvitamise eeldusliku elemendi puudumise. Kohtul puudub vajadus analüüsida ülejäänud kahju hüvitamise eelduslike elementide esinemist. Kohtukulud Kuna kaebus tuleb jätta rahuldamata, jäävad kohtukulud HKMS § 92 lg 1 alusel kaebuse esitaja enda kanda. Vastustaja ei ole kohtule esitanud taotlust kohtukulude väljamõistmiseks vastaspoolelt. Maret Altnurme Kohtunik 7