KHO/1999/21

1999 false KHO:1999:21 Kilpailuvirasto oli esityksessään kilpailuneuvostolle pyytänyt, että kilpailuneuvosto määräisi kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n 4 momentin nojalla Linja-autoliiton lopettamaan esityksessä yksilöidyn kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n vastaisen toiminnan ja että kilpailuneuvosto määräisi Linja-autoliitolle kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n 1 momentissa säädetyn kilpailunrikkomismaksun 500 000 markan suuruisena. Esitys koski Linja-autoliiton seuraavia toimia: yrityskohtaista erityishinnoittelua koskevien ohjeiden antaminen, yhtenäisen hinnoittelun suosittaminen Expressbus-linjoilla, yhteysvälikohtaista yhtenäistä hinnoittelua edistävät toimenpiteet, busseissa perittävää pikavuoromaksua ja erityisryhmille annettavia alennuksia koskevien ohjeiden antaminen sekä puolustusvoimien tilausajojen hinnoittelusta sopiminen. Kilpailuneuvosto määräsi Linja-autoliitolle 100 000 markan seuraamusmaksun. Päätöksestä valittivat Linja-autoliitto ja kilpailuvirasto. Linja-autoliitto vaati seuraamusmaksun poistamista ja kilpailuvirasto sen korottamista 500 000 markkaan. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensinnäkin siitä, oliko kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:ää sovellettava Linja-autoliittoon ja toisaalta siitä, oliko kilpailuneuvoston määräämä 100 000 markan suuruinen seuraamusmaksu poistettava kokonaan tai oliko sitä alennettava tai korotettava. Linja-autoliitto oli sääntöjensä mukaan Suomessa ammattimaista linja-autoliikennettä harjoittavien yksityisten ja yhteisöjen toimialajärjestö, ja sen tarkoituksena oli edustaa jäseniä sekä valvoa linja-autoliikenteen yhteisiä etuja. Linja-autoliitto oli näin ollen kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n johdantokappaleessa tarkoitettu elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, jolta oli sanotun pykälän 1 kohdan nojalla kielletty elinkeinotoiminnassa perittävien hintojen määrääminen ja suosittaminen sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä. Linja-autoliikenteen harjoittamista koskeva erityissääntely, johon kuuluu varsinkin henkilöliikenteen harjoittamisen luvanvaraisuus, ei sellaisenaan muodostanut perustetta sille, ettei kilpailunrajoituksista annetun lain 6 § voisi tulla sovellettavaksi tällaiseen elinkeinotoimintaan. Kilpailunrajoituksista annettu laki (480/1992) oli tullut voimaan 1.9.

1. Lain 6 §:n säännöksiä oli kuitenkin lain 30 §:n nojalla ollut sovellettava vasta 1.3.1993 alkaen. Lain 6 §:n 1 kohdassa tarkoitetut menettelyt olivat näin ollen olleet kiellettyjä 1.3.1993 alkaen. Linja-autoliittoa oli koskenut 1.
2. - 31.12.1993 voimassa olleen liikenneministeriön päätöksen (1577/1992) 4 §:n 4 kohta, jossa Linja-autoliitolle annettiin oikeus hinnoitteluperusteita koskevien ohjeiden antamiseen Oy Matkahuolto Ab:lle ja linja-autoyrityksille. Liikenneministeriö oli antanut mainitun päätöksensä luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain (343/91) 11 §:n 1 momentin nojalla. Tämän säännöksen mukaan liikenneministeriö vahvisti tärkeimmät luvanvaraisen henkilöliikenteen taksat eräin poikkeuksin. Lainkohdan mukaan liikennettä harjoitettaessa ei kuljetuspalveluista saanut periä vahvistettuja taksoja suurempia maksuja. Liikenneministeriön päätös oli näin ollen koskenut suurimpien sallittujen maksujen määrittelemistä. Lisäksi liikenneministeriön päätöksen 1 §:ssä oli sen soveltamisala rajoitettu koskemaan linja-autolla harjoitettavaa luvanvaraista linjaliikennettä. Linja-autoliitolle päätöksen 4 §:n 4 kohdassa annettu ohjeidenantovaltuus oli näin ollen rajoittunut koskemaan lain 11 §:n nojalla suurimpia perittäviä maksuja ja päätöksen 1 §:n nojalla linjaliikennettä. Lisäksi ohjeidenantovaltuus oli päätöksen 4 §:n 4 kohdassa rajoitettu koskemaan kertamaksuja sekä muita lipputuotteita ja niiden kelpoisuusehtoja sekä kuljetuksen ajankohtaan, laatuun tai muuhun sellaiseen perustuvia lisämaksuja. Linja-autoliitto ei ollut voinut liikenneministeriön päätöksen (1577/1992) nojalla antaa 1.
3. - 31.12.1993 välisenä aikana sellaisia yhtenäistä hinnoittelua linjaliikenteessä koskevia suosituksia, jotka olivat kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastaisia. Näin ollen arvioitaessa, olivatko nyt kysymyksessä olleet menettelyt kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastaisia, menettelyä vuonna 1993 ei tarvinnut tarkastella eri tavalla kuin menettelyä, joka oli tapahtunut sanotun liikenneministeriön päätöksen voimassaolon lakkaamisen jälkeen eli 1.1.1994 lähtien. Seuraamusmaksun määräämisen edellytyksiä kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n nojalla harkittaessa oli otettava huomioon Linja-autoliiton kysymyksessä olevat menettelyt kokonaisuutena. Linja-autoliiton toimintaa kokonaisuutena arvioitaessa oli todettava, että liitto oli kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n soveltamisen alkamisen jälkeen ja vielä sen jälkeenkin, kun liikenneministeriön päätös, jolla liitolle oli annettu oikeus hinnoitteluperusteita koskevien ohjeiden antamiseen, oli kumottu, pyrkinyt ohjaamaan sen jäsenyritysten hinnoittelua kohti yhtenäistä käytäntöä. Liiton hallituksen pöytäkirjoista kävi ilmi, että hallitus oli pyrkinyt taivuttamaan yksittäiset yritykset noudattamaan yhtenäistä hinnoittelua. Linja-autoliitto oli myös sen jälkeen, kun sen poikkeuslupahakemukseen ei ollut osaksi suostuttu, antanut ohjeita, jotka olivat olleet vastoin poikkeusluvan nimenomaisia ehtoja. Kun otettiin huomioon, että Linja-autoliittoon kuului yli 90 prosenttia alan yrityksistä, Linja-autoliiton menettelyillä oli ollut käytännössä koko maata koskevia vaikutuksia. Liikenneministeriön luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain nojalla Linja-autoliitolle antama oikeus hinnoitteluperusteita koskevien ohjeiden antamiseen ei ollut oikeuttanut Linja-autoliittoa asiassa kysymyksessä olleisiin menettelyihin, jotka olivat kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastaisia. Seuraamusmaksun määräämistä koskevassa harkinnassa oli näin ollen otettava huomioon myös Linja-autoliiton ajalle 1.
4. - 31.12.1993 ajoittuneet kielletyt toimenpiteet. Linja-autoliiton toimintaa koskevien säännösten tulkinnanvaraisuus vuonna 1993 oli kuitenkin otettava huomioon olennaisena lieventävänä tekijänä, kun arvioitiin, mikä vaikutus seuraamusmaksun määrän arvioimiseen oli sillä, että kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastainen menettely oli ulottunut jo vuodelle
5. Paitsi vuoden 1993 osalta myös ainakin osaksi sen jälkeiseltä ajalta oli otettava huomioon lainsäädännön muutosten aiheuttamat vaikeudet Linja-autoliitolle sopeutua nopeasti näihin muutoksiin. Tähän liittyen liitto oli osoittanut ryhtyneensä eräisiin toimenpiteisiin saadakseen tietoa viranomaisilta ja oli myös hakenut tietyille menettelyilleen poikkeuslupaa. Vaikka Linja-autoliittoon kuului yli 90 prosenttia alan yrityksistä, asiakirjojen perusteella ei ollut pääteltävissä, että lainvastaisten menettelyjen tosiasialliset vaikutukset kilpailulle olisivat olleet erityisen suuret. Tähän seikkaan olivat vaikuttaneet ainakin toimialaa koskeva sääntely, joka sinällään rajoitti kilpailua, sekä se, että yhtenäiseen hinnoitteluun ei ollut pyritty muodoltaan ja tehosteiltaan erityisen velvoittavilla toimenpiteillä. Kilpailunrajoituksen kestoaikana oli seuraamusmaksua koskevassa arvioinnissa otettava huomioon vuosille 1993-1995 ajoittuneet nyt kysymyksessä olleet kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastaiset menettelyt. Seuraamusmaksun määräämisessä oli edellä esitetyn mukaisesti otettava huomioon monia tekijöitä. Sen vastapainona, että kysymyksessä oli ollut pyrkimys laaja-alaisen yhtenäisen hinnoittelun toteuttamiseen tietyllä toimialalla, oli asiassa myös useita lieventäviä tekijöitä. Sen perusteella, mitä edellä on todettu, korkein hallinto-oikeus katsoi, että kilpailuneuvoston määräämä 100 000 markan suuruinen seuraamusmaksu ei ollut epäsuhteessa nyt kysymyksessä olleisiin Linja-autoliiton kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n 1 kohdan vastaisiin menettelyihin, kun otettiin huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Seuraamusmaksua ei ollut siten syytä muuttaa. Laki kilpailunrajoituksista 6 § 1 kohta ja 8 §