KHO/2003/16

2003 false KHO:2003:16 Kaupunginhallituksen päätöksellä siitä, että asemakaava muutetaan tietyn ratkaisumallin mukaiseksi, ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Päätöksellä ei ollut ratkaistu eikä ollut voitukaan ratkaista laadittavan asemakaavan sisältöä tai sitovasti ja lopullisesti edes kaava-alueen rajausta. Kysymys oli kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta vain valmistelua koskevasta päätöksestä, josta ei saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Kuntalaki 91 § Maankäyttö- ja rakennuslaki 51 §, 53 § 1 mom. , 60, 61, 63 ja 99 § sekä 177 § 1 mom. Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 31 § 2 mom. Asian aikaisemmat vaiheet Kankaanpään kaupunginhallitus on 25.6.2001 päättänyt, että korttelin 33 eli Leppäsen korttelin ja siihen liittyvien alueiden asemakaava muutetaan esityslistan liitteenä olevan autopaikkaselvityksen ja liikerakentamisen ratkaisumallin mukaiseksi. Muutostyö on annettu kaupunginarkkitehdin tehtäväksi. Kankaanpään kaupunginhallitus on 23.7.2001 tekemässään päätöksessä todennut, että edellä mainittu päätös koskee vain valmistelua eikä siitä kuntalain 91 §:n mukaan voida tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Kaupunginhallitus on jättänyt A:n tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta ja samalla poistanut päätökseen liitetyn valitusosoituksen, oikeastaan oikaisuvaatimusohjeet. Kaupunginhallitus on liittänyt 23.7.2001 tekemäänsä päätökseen ilmoituksen muutoksenhakukiellosta. A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että molemmat kaupunginhallituksen tekemät päätökset kumotaan. Kaupunginhallitus on kaavoituksesta päättäessään ylittänyt toimivaltansa, koska kaavamuutosasia olisi tullut käsitellä valtuustossa. Kaavoitussuunnitelma on keskeneräinen, autopaikkavaatimuksen muutos on perustelematon ja autopaikkojen sijoittelussa ei ole huomioitu turvallisuusvaatimuksia. Päätös on tehty puutteellisin tiedoin, eikä kaavaa ole asetettu yleisesti nähtäville ennen muutoksen hyväksymistä. Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, ottaen huomioon kuntalain 90 ja 91 §:n, hylännyt A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Kuntalain mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Kaupunginhallitus on 25.6.2001 päättänyt, että Leppäsen korttelin asemakaavaa ryhdytään muuttamaan esityslistan liitteenä olleiden suunnitelmien pohjalta. Kaavoituksen muutostyö on annettu kaupunginarkkitehdin tehtäväksi. Päätös on koskenut vain asian valmistelua, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä valitusta. Kaupunginhallituksen on tullut jättää A:n oikaisuvaatimus tutkimatta. Kaupunginhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä päätös muutenkaan ole lainvastainen. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan uudistanut aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaikki kysymyksessä olevaa kiinteistöä koskevat toimenpiteet kielletään, kunnes kaikki sitä koskevat valitukset on käsitelty. A:n valitus on käsitelty puutteellisesti, ja osa valituksen kohdista on jätetty kokonaan käsittelemättä. Kankaanpään kaupunginhallitus on antanut selityksen. Kaupunginhallituksen päätös koskee vain valmistelua, eikä siitä näin ollen saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. A:n valitus on hylättävä. A on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Ratkaistava kysymys päätöksen valituskelpoisuudesta Kankaanpään kaupunginhallituksen 25.6.2001 tekemällä päätöksellä on päätetty muuttaa Kankaanpään kaupungin

1. kaupunginosan (Keskus) korttelin 33 eli Leppäsen korttelin ja siihen liittyvien alueiden asemakaava ja antaa muutostyö kaupunginarkkitehdin tehtäväksi. Kaupunginhallitus oikaisuvaatimukseen antamassaan päätöksessä ja hallinto-oikeus valituksenalaisessa päätöksessään ovat pitäneet päätöstä alueen asemakaavan muuttamisesta kuntalain 91 §:ssä tarkoitettuna vain valmistelua koskevana päätöksenä, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Lainsäädännön kehitys ja oikeuskäytäntö Rakennuslain (370/1958) 42 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan rakennuskielto oli voimassa alueella, jolle kaupunginvaltuusto oli päättänyt laadittavaksi asemakaavan tahi jonka asemakaavaa tai tonttijakoa oli päätetty muuttaa. Oikeuskäytännössä katsottiin tuolloin, että valtuuston päätös, jolla alueen asemakaavaa oli päätetty muuttaa ja jonka johdosta alueella oli sanotun lainkohdan nojalla tullut voimaan rakennuskielto, ei ollut yksinomaan valmistelua. Rakennuslain 53 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto saattoi tietyin edellytyksin myöntää kaupungille luvan lunastaa rakentamattoman alueen asemakaava- ja yleiskaava-alueella sekä sellaisella alueella, jonka kaupunginvaltuusto oli päättänyt kaavoitettavaksi. Rakennuslain 42 §:n 2 momentin 3 kohtaa muutettiin 1.9.1990 lukien lailla 696/1990 siten, että rakennuskielto oli voimassa alueella, jolla asemakaavan laatiminen taikka asemakaavan tai tonttijaon muuttaminen on vireillä ja jolle kaupunginvaltuusto tai kaupunginhallitus, jos tehtävä on sille johtosäännössä määrätty, on antanut rakennuskiellon. Tämän lainmuutoksen jälkeen päätös asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta ei itsessään johtanut siihen, että alueelle tuli voimaan rakennuskielto. Rakennuskiellon antamisesta oli päätettävä erikseen, ja tuo päätös oli erikseen valituskelpoinen. Rakennuslain 53 §:n 1 momenttia muutettiin 1.9.1990 lukien lailla 653/1990 siten, että ympäristöministeriö voi tietyin edellytyksin myöntää kaupungille luvan lunastaa rakentamattoman alueen asemakaava- ja yleiskaava-alueella sekä sellaisella alueella, jonka kaupunki on päättänyt kaavoitettavaksi. Rakennuslain aikaisessa oikeuskäytännössä katsottiin lain edellä kerrottujen muutosten voimaantulon jälkeenkin edelleen, että päätös asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta oli valituskelpoinen ratkaisu. Rakennuslaki kumottiin tammikuun
2. päivänä 2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999). Nykyiset säännökset kaavoittamisesta ja sen vaikutuksista Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys tai maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Lain 53 §:n 1 momentin mukaan alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä, kunta voi määrätä rakennuskiellon. Lain 60 §:n 1 momentin mukaan kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Pykälän 2-4 momentissa sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksessa säädetään tarkemmin ajanmukaisuuden arvioinnista. Lain 61 §:n mukaan jos asemakaava arvioinnissa todetaan vanhentuneeksi, rakennuslupaa ei voida myöntää ennen asemakaavan muuttamista. Kunnan päätöksestä, jolla asemakaava todetaan vanhentuneeksi, tulee voimaan 53 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan muuttamista varten. Lain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista ja osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Lain 99 §:n 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten. Pykälän 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi lisäksi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Lain 177 §:n 1 momentin mukaan, jollei kunta huolehdi muun muassa tarpeellisten asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 31 §:n 2 momentin (142/1999) mukaan kun valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle hankitaan kiinteää omaisuutta tai pysyvä erityinen oikeus yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan tai jonka asemakaavaa on päätetty muuttaa, ei kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua oteta huomioon. Oikeudellinen arviointi Päätös kaavan muuttamistyöhön ryhtymisestä ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa nimenomaisesti edellytetty päätös, eikä maankäyttö- ja rakennuslaissa näin ollen myöskään säädetä tuollaisesta päätöksestä valittamisesta. Kysymystä päätöksen valituskelpoisuudesta on siksi arvioitava kuntalain säännösten perusteella. Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Kun ratkaistaan kysymystä päätöksen valituskelpoisuudesta, on otettava huomioon, minkälaisia oikeudellisia vaikutuksia päätöksellä lain mukaan on ja minkälaisia oikeussuojatarpeita menettelyyn liittyy. Ratkaistaessa sitä, onko päätöstä kaavan muuttamisesta pidettävä vain valmistelua koskevana kunnallisena päätöksenä, on kiinnitettävä erityistä huomiota päätöksen merkitykseen eri osallistahojen kannalta ja lainsäädännölliseen asemaan osana kaavoitusmenettelyä. Asemakaavan muuttamista koskevalla kunnallisen viranomaisen päätöksellä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaan välittömiä oikeusvaikutuksia, eikä laki edes edellytä, että kaavan muuttamistyöhön ryhtymisestä tehdään erillinen päätös. Maanomistajan ja muiden tahojen oikeuksien ja etujen huomioon ottamisesta säädetään asemakaavan sisältövaatimuksia koskevissa säännöksissä, jotka otetaan huomioon kaavaa tai kaavamuutosta laadittaessa ja hyväksyttäessä, sekä asemakaavan laatimistarvetta ja kaavan ajanmukaisuuden arviointia koskevissa säännöksissä. Päätöksellä kaavan laatimisesta tai muuttamisesta on edelleen vaikutusta kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 31 §:n 2 momentin niin sanotun arvonleikkauksen laskenta-ajankohtaan, mutta lunastamisen edellytyksenä ei maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa mainita kaavan laatimis- tai muuttamispäätöstä. Kaupunginhallituksen päätöksellä ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista laadittavan asemakaavan sisältöä, eikä sitovasti ja lopullisesti edes kaava-alueen rajausta. Kaupunginhallituksen päätös tarkoittaa lähinnä sitä, että kaupunginarkkitehdille on annettu tehtäväksi ryhtyä kaavamuutoksen valmisteluun. Näistä syistä kysymys on kuntalain 91 §:ssä tarkoitetusta vain valmistelua koskevasta päätöksestä, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Lopputulos Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. Asian näin päättyessä lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Erkki Onikki, Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.