2003 false KHO:2003:41 Linja-autojen typpioksidipäästöjen tasoa ja melutasoa koskevat kriteerit liittyivät kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamista koskevaan julkiseen hankintaan siten, että kaupunki hankintayksikkönä saattoi käyttää niitä eräiden muiden kriteerien ohella tarjousten arviointiperusteina päättäessään siitä, mikä tarjouksista oli kokonaistaloudellisesti edullisin. Asetus kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (243/1995) 43 § 1 mom. Asetus kynnysarvon ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (567/1994) 21 § 1 mom. Neuvoston direktiivi 92/50/ETY julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 36 artikla 1 kohta Neuvoston direktiivi 93/38/ETY vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 34 artikla 1 kohta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio
(98)143) mukaan ympäristönäkökohdat voidaan ottaa huomioon kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa, mikäli hankintayksikkö hyötyy välittömästi itse tuotteeseen (tai palveluun) sisältyvästä ympäristöystävällisestä ominaisuudesta. Koska nyt käsillä olevassa tapauksessa sen paremmin Helsingin kaupungin hankintakeskus kuin Helsingin kaupungin liikennelaitoskaan eivät hyödy välittömästi itse hankittavan palvelun typpioksidipäästöjen alhaisuudesta, ei sitä voida ottaa huomioon kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa. Kyseinen päästökriteeri ei ole julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n mukaisesti kriteeri, joka takaisi sen, että hankinta tulisi tehdyksi mahdollisimman edullisesti. Kilpailuneuvoston päätös merkitsee sitä, että hankintalainsäädännön tavoitteet olisivatkin ympäristöpoliittiset. Siinäkin tapauksessa, että ympäristökriteerien käyttäminen katsottaisiin aiheelliseksi ja hankintayksikköä välittömästi hyödyttäväksi, on niiden asettaminen tehtävä Euroopan komission tiedonannon mukaan noudattaen erityisesti elinkeinonharjoittajien syrjimättömyyden periaatetta. Nyt käsillä olevassa asiassa elinkeinonharjoittajien syrjiminen on kuitenkin tosiasia, joka voidaan todeta myös tarkastelemalla tarjouskilpailun ehtoja asetettaessa noudatettua menettelyä ja ehtojen asettamiseen osallistuneiden tahojen toimintaa. Myöskään bussien melutasoon sidotut kalustokriteerit eivät ole sellaisia kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa huomioitavia kriteereitä, jotka hankintayksikkö voisi ottaa huomioon. Melutasokriteerin käyttämisessä ei ole kyse taloudellisesta kriteeristä eikä melutason alhaisuudesta koidu hankintayksikölle eikä Helsingin kaupungille mitään sellaista komission kannan mukaista suoraa taloudellista etua, joka mahdollistaisi kyseisten kriteerien huomioon ottamisen. Myös melutasoon sidottu lisäpiste myönnetään itse asiassa automaattisesti tarjottaessa kaasulla toimivaa bussikalustoa. HKL-Bussiliikenteen tarjouksessa kaksi yhteensä viidestä bussista on Tammelundin Liikenne Oy:n, joka hoitaa kohteen liikenteen tältä osin alihankintana. Tammelundin Liikenne Oy:lle ei ole myönnetty sen paremmin laadun- kuin ympäristöasioiden hoidon sertifikaattia. Tästä huolimatta HKL-Bussiliikenteen tarjoukselle on myönnetty sertifikaattien perusteella täydet pisteet. Sertifikaattien perusteella jaetut pisteet on poistettava tai niitä on ainakin vähennettävä 2/5 osalla, joka on sertifioimattoman yrityksen suoritusosuus HKL-Bussiliikenteen tarjouksesta. Tarjousten vertailussa on jaettu lisäpisteitä ns. etumatalalattiaiselle kalustolle. Tämä pisteytys ei ole ollut yhtiön tiedossa tarjousta jätettäessä. Tarjousten vertailussa on HKL-Bussiliikenteelle myönnetty kaksi lisäpistettä selitteellä "täysmatala", vaikka yhtiön tarjouksen kalustoliitteen mukaan yhtään täysmatalalattiaista bussia ei ole tarjottu. Ns. puolimatalan bussin kriteereitä ei ole määritelty missään, mutta silti tarjousten vertailussa on myönnetty tällaisesta kalustosta lisäpisteitä. HKL-Bussiliikenteen tarjouksen perusteella ei ole kaikilta osin todennettavissa matkustusmukavuutta parantaviksi arvioitujen bussien sisätilamittojen täyttymistä. Tästä huolimatta HKL-Bussiliikenteen tarjoamien Tammelundin Liikenne Oy:n omistamien kahden bussin perusteella on annettu lisäpisteitä. HKL-Bussiliikenteen antama tarjoushinta on myös perusteettoman alhainen. Erityisen arveluttavana alle kustannustason hinnoittelun tekee kilpailunrajoituslain rikkomisen ohella se, että kyseinen hinnoittelu tulee aikoinaan tavalla tai toisella helsinkiläisten veronmaksajien korvattavaksi. 3.
- Helsingin kaupungin valitus Kaupunki on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätös kumotaan siltä osin kuin kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty, ja Stagecoach Finland Oy Ab velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut kilpailuneuvostossa 40 500 markalla laillisine korkoineen. Lisäksi kaupunki on vaatinut yhtiön velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 markalla laillisine korkoineen. Stagecoach Finland Oy Ab:n hakemus on ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton. Ainoastaan tarjouspyynnön matkustusmukavuutta ja laatua parantavien ja heikentävien tekijöiden osalta on arviointikriteereissä ollut tilaa vähäiselle tulkinnalle. Sitä paitsi vaikka kaikki yhtiön riitauttamat kohdat olisi hyväksytty, ei sillä olisi ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen. 3.
- Selitykset ja vastaselitykset Helsingin kaupunki on antanut Stagecoach Finland Oy Ab:n valituksen johdosta selityksen, jossa on vaadittu, että yhtiön vaatimukset hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 11 000 markalla laillisine korkoineen. Stagecoach Finland Oy Ab on antanut vastaselityksen, jossa on ilmoitettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen määräksi 20 800 markkaa lisättynä arvonlisäverolla. Stagecoach Finland Oy Ab on antanut Helsingin kaupungin valituksen johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja kaupungin velvoittamista korvaamaan yhtiön selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 1 600 markalla laillisine korkoineen lisättynä arvonlisäverolla. Helsingin kaupunki on antanut vastaselityksen.
- ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMINEN EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA 4.
- Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 17.12.1999 taltionumero 4150, pyydettyään Helsingin kaupungin, Helsingin kaupungin hankintakeskuksen, HKL-Bussiliikenteen ja Stagecoach Finland Oy Ab:n lausunnot ennakkoratkaisun pyytämisestä, päättänyt pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:
- Onko vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/38/ETY (EYVL L 199, s. 84) soveltamisalaa koskevia säännöksiä, erityisesti 2 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, 2 kohdan c alakohtaa ja 4 kohtaa, tulkittava siten, että sanottua direktiiviä sovelletaan hankintayksikkönä olevan kaupungin menettelyyn kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamista koskevassa hankinnassa, kun - kaupunki vastaa alueensa joukkoliikenteen suunnittelusta, kehittämisestä, tuottamisesta ja muusta järjestämisestä sekä valvonnasta - edellä mainittuja tehtäviä varten kaupungilla on joukkoliikennelautakunta ja sen alaisena kaupungin liikennelaitos - kaupungin liikennelaitoksessa on suunnitteluyksikkö, joka toimii tilaajayksikkönä, joka valmistelee joukkoliikennelautakunnalle esitykset siitä, mitä linjoja kilpailutetaan ja millaista palvelujen laatutasoa edellytetään; ja - kaupungin liikennelaitoksessa on muusta liikennelaitoksesta taloudellisesti eriytettyjä tuotantoyksiköitä, muiden ohella yksikkö, joka tuottaa linja-autokuljetuspalveluja ja osallistuu sitä koskeviin tarjouskilpailuihin?
- Onko Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskevia säännöksiä, erityisesti julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1) 36 artiklan 1 kohtaa tai vastaavasti direktiivin 93/38/ETY 34 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että järjestäessään kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamista koskevan tarjouskilpailun hankintayksikkönä oleva kaupunki voi ottaa huomioon taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella tehtävän sopimuksen perusteissa tarjoushinnan, liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmän ja useiden muiden bussikaluston ominaisuuksien ohella tarjoajayrityksen tarjoaman bussikaluston typpioksidipäästöjen ja melutason alhaisuuden sillä tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetulla tavalla, että jos yksittäisten bussien typpioksidipäästöt tai melutaso alittavat tietyn tason, kalustosta saa vertailussa huomioon otettavia lisäpisteitä?
- Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myönteinen, pyydetään vastausta vielä seuraavaan kysymykseen: Onko Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskevia säännöksiä tulkittava siten, että lisäpisteiden antaminen edellä mainituista kaluston typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevista ominaisuuksista ei ole kuitenkaan sallittua, jos etukäteen tiedetään, että hankintayksikkönä olevan kaupungin omalla bussiliikennettä harjoittavalla laitoksella on mahdollisuus tarjota mainitut ominaisuudet omaavaa kalustoa, jota olosuhteiden vuoksi on muutoin mahdollisuus tarjota vain harvoilla alan yrityksillä? 4.
- Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asian edellyttämän menettelyn jälkeen tuomiossaan 17.9.2002, asia C-513/99, antanut vastauksen korkeimman hallinto-oikeuden esittämään ennakkoratkaisupyyntöön. Korkeimman hallinto-oikeuden tekemän ensimmäisen kysymyksen osalta yhteisöjen tuomioistuin on tyytynyt lausumaan, vastattuaan ensin toiseen ja kolmanteen kysymykseen ottamalla arviointinsa kohteeksi direktiivin 92/50/ETY, että vastaus viimeksi mainittuihin kysymyksiin ei olisi erilainen, vaikka pääasian oikeudenkäynnin kohteena oleva julkinen hankintamenettely kuuluisi direktiivin 93/38/ETY soveltamisalaan. 4.2.
- Vastaus toiseen kysymykseen Yhteisöjen tuomioistuin on tuomionsa kohdissa 53-57 esittämiensä seikkojen perusteella lausunut viimeksi mainitussa kohdassa, ettei direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa poissuljeta hankintaviranomaisen mahdollisuutta käyttää taloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa ympäristönsuojeluun liittyviä perusteita. Tämän jälkeen tuomioistuin on lausunut tuomion kohdissa 58-68 seuraavasti: 58 Tämä toteamus ei kuitenkaan merkitse sitä, että tämä viranomainen voisi ottaa huomioon mitä tahansa sellaisia perusteita. 59 Vaikka direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa nimittäin annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemistä koskevat arviointiperusteet, joita se haluaa soveltaa, tämä mahdollisuus koskee ainoastaan niitä arviointiperusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin (ks. vastaavasti julkisia rakennusurakoita koskevat em. asia Beentjes, tuomion 19 kohta; em. asia Evans Medical ja Macfarlan Smith, tuomion 42 kohta ja em. asia SIAC Construction, tuomion 36 kohta). Tarjous liittyy ilman muuta hankinnan kohteeseen, joten sopimuksen tekemisen perusteiden, joita mainitun säännöksen mukaan saadaan käyttää, on myös liityttävä hankinnan kohteeseen. 60 Tältä osin on syytä huomauttaa ensinnäkin, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, hankintaviranomaisen on taloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämiseksi voitava arvioida tehtyjä tarjouksia ja tehdä ratkaisu kyseisen hankinnan mukaisesti määräytyvien laadullisten ja määrällisten kriteerien perusteella (ks. vastaavasti julkisia rakennusurakoita koskeva asia 274/83, komissio v. Italia, tuomio 28.3.1985, Kok. 1985, s. 1077, 25 kohta). 61 Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että arviointiperuste, jonka nojalla hankintaviranomainen saisi rajoittamattoman vapauden päättää sopimuksen tekemisestä tarjoajan kanssa, olisi direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohdan vastainen (ks. vastaavasti em. asiat Beentjes, tuomion 26 kohta ja SIAC Construction, tuomion 37 kohta). 62 Lisäksi on aiheellista korostaa, että taloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi valittuja perusteita on käytettävä noudattaen kaikkia direktiivin 92/50/ETY menettelysäännöksiä ja erityisesti sen sisältämiä julkistamista koskevia sääntöjä. Tästä seuraa, että tämän direktiivin 36 artiklan 2 kohdan mukaan kaikki sellaiset perusteet on nimenomaisesti mainittava tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa mikäli mahdollista alenevassa tärkeysjärjestyksessä, jotta urakoitsijat saavat tietää niiden olemassaolosta ja niiden merkityksestä (ks. vastaavasti julkisia rakennusurakoita koskevat em. asia Beentjes, tuomion 31 ja 36 kohta sekä asia C-225/98, komissio v. Ranska, tuomio 26.9.2000, Kok. 2000, s. I-7445, 51 kohta). 63 Tällaisten perusteiden on vielä noudatettava yhteisön oikeuden kaikkia perusperiaatteita ja erityisesti syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin se ilmenee perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevista määräyksistä (ks. vastaavasti em. asia Beentjes, tuomion 29 kohta ja em. asia komissio v. Ranska, tuomion 50 kohta). 64 Edellä tarkastelluista näkökohdista seuraa, että kun hankintaviranomainen päättää tehdä julkista hankintaa koskevan sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa direktiivin 92/50/ETY 36artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan, hankintaviranomainen saa ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyviä perusteita, kunhan nämä perusteet liittyvät hankinnan kohteeseen, ne eivät anna hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnanvapautta, ne on nimenomaisesti mainittu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ja ne noudattavat kaikkia yhteisön oikeuden perusperiaatteita, erityisesti syrjintäkiellon periaatetta. 65 Pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan asian osalta on todettava ensinnäkin, että sellaisten linja-autojen typpioksidipäästöjen tasoa ja melutasoa koskevien perusteiden, joista tuossa asiassa on kysymys, on katsottava liittyvän hankinnan kohteeseen, joka on kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitaminen. 66 Perusteet, joiden mukaan tietyt täsmälliset ja objektiivisesti mitattavissa olevat ympäristövaatimukset täyttäville tarjouksille annetaan lisäpisteitä, eivät myöskään ole sellaisia, että ne antaisivat hankintaviranomaiselle rajoittamattoman valinnanvapauden. 67 Sen lisäksi on syytä huomauttaa, että kuten tämän tuomion 21-24 kohdassa on todettu, pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat perusteet on nimenomaisesti mainittu Helsingin kaupungin hankintakeskuksen julkaisemassa hankintailmoituksessa. 68 Lopuksi on syytä todeta, että kysymys siitä, ovatko pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat perusteet muun muassa syrjintäkiellon periaatteen mukaisia, on tutkittava vastattaessa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, joka nimenomaan koskee tätä seikkaa. Yhteisöjen tuomioistuin on esittämänsä perustelut huomioon ottaen antanut seuraavan vastauksen toiseen kysymykseen: Direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kun hankintaviranomainen kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamista koskevaa julkista hankintaa ratkaistessaan päättää tehdä sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa, hankintaviranomainen saa ottaa huomioon sellaisia ympäristönäkökohtia kuin linja-autojen typpioksidipäästöjen taso tai melutaso, kunhan nämä perusteet liittyvät hankinnan kohteeseen, ne eivät anna hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnanvapautta, ne on nimenomaisesti mainittu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ja ne noudattavat kaikkia yhteisön oikeuden perusperiaatteita, erityisesti syrjintäkiellon periaatetta. 4.2.
- Vastaus kolmanteen kysymykseen Yhteisöjen tuomioistuin on kolmannen kysymyksen osalta esittänyt arviointinaan seuraavaa (tuomion kohdat 81-85): 81 On todettava, että velvollisuus noudattaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta vastaa julkisia hankintoja koskevien direktiivien perusajatusta, koska näiden direktiivien tarkoituksena on erityisesti varmistaa toimiva kilpailu kunkin asianomaisen direktiivin soveltamisalalla ja niissä ilmaistaan sopimuksen tekoperusteet, joilla tällainen kilpailu pyritään varmistamaan (ks. vastaavasti asia C-243/89, komissio v. Tanska, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3353, Kok. Ep. XIV, s. I-263, 33 kohta). 82 Tämän tuomion 63 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan sopimuksen tekemisen perusteiden on siten noudatettava syrjintäkiellon periaatetta sellaisena kuin se johtuu sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevista perustamissopimuksen määräyksistä. 83 Nyt käsiteltävässä tapauksessa on syytä korostaa ensimmäiseksi, että kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat sopimuksen tekemisen perusteet ovat olleet objektiivisia ja sovellettavissa erotuksetta kaikkiin tarjouksiin. Nämä perusteet liittyivät suoraan tarjottuun kalustoon ja ne oli sisällytetty pisteytysjärjestelmään. Lisäksi tämän järjestelmän mukaan voitiin antaa lisäpisteitä kalustoon liittyvien muidenkin kriteerien kuten matalalattiabussien käytön, istumapaikkojen ja klaffi-istuinten lukumäärän tai bussien iän perusteella. 84 Kuten Concordia sitä paitsi on suullisessa käsittelyssä myöntänyt, se voitti Helsingin kaupungin sisäisen bussiliikenteen linjaa 15 koskeneen tarjouskilpailun, vaikka tuossa tarjouskilpailussa nimenomaisesti edellytettiin kaasukäyttöisten ajoneuvojen käyttämistä. 85 Sen vuoksi on todettava, että se seikka, että vain harvat yritykset, joiden joukossa oli hankintayksikköön kuuluva yritys, kykenivät täyttämään yhden niistä kriteereistä, joita hankintayksikkö käytti taloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämiseksi, ei näissä olosuhteissa sellaisenaan merkitse yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista. Edellä olevan perusteella yhteisöjen tuomioistuin on lausunut vastauksenaan, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ei estä sellaisten ympäristönsuojeluun liittyvien perusteiden huomioonottamista, joista pääasian oikeudenkäynnissä on kysymys, pelkästään sen vuoksi, että hankintayksikön oma liikennelaitos kuuluu niihin harvoihin yrityksiin, joiden on mahdollista tarjota näiden perusteiden mukaiset vaatimukset täyttävää kalustoa.
- ENNAKKORATKAISUN JOHDOSTA ANNETUT LAUSUNNOT 5.
- Concordia Bus Finland Oy Ab:n lausunto Yhtiön mukaan pääasian ratkaisun kannalta ei ole merkitystä sillä kumpaa direktiiviä, 92/50/ETY vai 93/38/ETY, asiassa sovelletaan. Toiseen kysymykseen annetun vastauksen osalta yhtiö on lausunut muun ohessa, että tarjouskilpailussa arviointikriteereinä käytettävien ympäristötekijöiden tulee tuottaa hankintayksikölle välitöntä ja konkreettista eli määriteltävissä olevaa taloudellista hyötyä, jotta ympäristötekijät voisivat ylipäänsä olla arviointikriteereinä perusteltavissa. Hankintayksikkö on todennut haitallisten päästöjen vähenemisestä aiheutuvan "suoraa säästöä" Helsingin kaupungille. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole perustellut, kuinka suuri tämä säästö edes arviomääräisesti on siirryttäessä dieselbusseista kaasubusseihin. Arviointiperusteeksi valitun linja-autojen melutason säästövaikutusta tai muuta taloudellista hyötymisvaikutusta tai tällaisen hyötymismahdollisuuden olemassaoloa ylipäätään ei hankintayksikkö ole perustellut lainkaan, vaikka melutasopisteen tosiasiallinen painoarvo on muodostunut erittäin merkittäväksi suhteessa tarjoajien bussikalustostaan saamiin kokonaispisteisiin. Kolmanteen kysymykseen annetun vastauksen osalta yhtiö on lausunut muun ohella, että tarjouskilpailun vireilläolon aikaan kaasubussien hankkiminen on ollut hakijalle mahdollista muttei niiden käyttö. Näin ollen tosiasiallista mahdollisuutta tarjota maakaasulinja-autoja ei ole ollut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen toteamalla tavalla "vain harvoilla yrityksillä". Tämä mahdollisuus on ollut vain HKL-Bussiliikenteellä. Elinkeinonharjoittajilta ei ole voitu kohtuudella vaatia investoimista maakaasuautoihin, joiden käyttömahdollisuudet olivat epävarmoja. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion kohdassa 84 mainittu tarjouskilpailu järjestettiin kesällä 1999, jolloin maakaasubussien käyttömahdollisuudet olivat oleellisesti muuttuneet syksyn 1997 tilanteesta. Kaasulinja-autojen käyttömahdollisuuden puuttuminen on syrjinyt tarjouskilpailuun osallistujia suhteessa HKL-Bussiliikenteeseen. Ennen tarjouskilpailua tulee kaikilla tarjouskilpailun osallistujilla olla tasavertaiset mahdollisuudet käyttää vaatimukset täyttävää kalustoa ilman huomattavia lisäkustannuksia kaluston käytön mahdollistamiseksi. Mikäli tällainen lisäkustannuksista vapaa käyttömahdollisuus on vain yhdellä tarjoajista, rikotaan yhdenvertaisuuden periaatetta ja tarjouskilpailun arviointiperusteet muodostuvat tosiasiallisesti syrjiviksi. Syrjintäkiellon vaatimuksen noudattamisvelvoite on ollut tässä tapauksessa erityisen korostunut, koska ainoa tarjoaja, jolla on ollut vaatimukset täyttävän kaluston käyttömahdollisuus ja joka tarjouskilpailun on voittanut, on kuulunut tarjouskilpailun järjestäjän kanssa samaan organisaatioon. Tarjouskilpailun päästörajojen asettamiseen liittyvät tosiseikat huomioon ottaen on ilmeistä, että tarjouskilpailun ympäristölliset arviointiperusteet on määritelty tarkoitushakuisesti sellaisiksi, että valituksi tulee tietty tarjoaja eli HKL-Bussiliikenne. On myös oletettavaa, että linja-autojen melutasoa koskeva lisäpisteytys on otettu tarjousten arviointiperusteisiin tarkoituksessa varmistaa jo hankitun 11 kaasubussin ja HKL-Bussiliikenteen valinta bussilinjan 62 liikennöintiin. 5.
- Helsingin kaupungin lausunto Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu vastaa kaikkien kolmen ennakkoratkaisukysymyksen osalta kaupungin näkemystä asiassa. Ensimmäisen kysymyksen osalta kaupunki on kuitenkin huomauttanut, että vakiintuneen tulkinnan mukaan Helsingin kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitamista koskevaan hankintamenettelyyn tulee soveltaa direktiiviä 93/38/ETY. 5.
- HKL-Bussiliikenteen lausunto HKL-Bussiliikenne on lausunut, ettei sillä ole huomautettavaa Helsingin kaupungin lausunnossa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta esitettyyn. 5.
- Vastaselitykset Concordia Bus Finland Oy Ab on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut hankintayksikön velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 50 689,15 eurolla laillisine korkoineen. Helsingin kaupunki on samoin uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut yhtiön velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 9 500 eurolla. Kaupunki on tämän lisäksi selostanut ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta aiheutuvaa taloudellista etua hankintayksikön kannalta terveydenhuollossa ja ympäristönsuojelussa samoin kuin ympäristökriteerien liittymistä hankinnan kohteeseen. Kolmannen kysymyksen osalta kaupunki on lausunut erityisesti, että sillä ei ole tiedossa seikkoja, jotka olisivat rajoittaneet kaasukäyttöisten bussien käyttämistä kilpailutuksen ajankohtana. Kaasubusseja on muun muassa alusta alkaen ollut mahdollista tankata maakaasun tuojayrityksen varikolla Pirkkolassa, jossa olevan tankkausaseman kapasiteetti oli alussa 15 bussia. Ruskeasuon varikolla oleva tankkausasema valmistui tämän kilpailutuksen jälkeen ja sitä on myöhemmin laajennettu niin, että se riittää 100 bussin tankkaamiseen. HKL-Bussiliikenne on tehnyt Gasum Oy:n kanssa kaasun toimitussopimuksen ja tämän kaasuaseman käyttöä koskevan sopimuksen. Kaasubussin tankkauspalveluita on siis ollut saatavissa jo kilpailutuksen aikana pääkaupunkiseudulla kaupallisesti ja lisäksi on periaatteessa mahdollista, että liikenteenharjoittaja tekee tankkausasemasta samanlaisen sopimuksen kuin HKL-Bussiliikenne on tehnyt. HKL-Bussiliikenne ei ole käyttämiensä tankkausasemien rakennuttaja tai varsinainen rahoittaja, vaikka onkin osallistunut investointiin niin kutsutun osallistumismaksun muodossa. Tankkausaseman on rakennuttanut Gasum Oy, joka myös omistaa tankkausaseman. Myös tankkausaseman laajennus toteutettiin samoilla periaatteilla. HKL-Bussiliikenne ei ole millään tavoin välittömästi tai välillisesti osallistunut tarjouskilpailun valmisteluun. Koko valmistelu on tehty kaupungin hankintakeskuksessa ja liikennelaitoksen suunnitteluyksikössä. Kaupungin liikennelaitoksen organisaatiossa on tilaajatoiminnot eriytetty kokonaan joukkoliikennepalveluiden tuottamisesta. Concordia Bus Finland Oy Ab on antanut toisen vastaselityksen Helsingin kaupungin vastaselityksen johdosta ja vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut kaikkiaan 54 780,20 eurolla. Yhtiö on lausunut muun ohella, että hankintayksikön viittaamat väitetyt säästövaikutukset eivät ole välittömiä eivätkä konkreettisia. Ne ovat päinvastoin hypoteettisia, spekulatiivisia ja vailla määriteltävissä olevaa lukuarvoa, jonka avulla väitetyt taloudelliset vaikutukset ylipäänsä olisivat mitattavissa. Kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen osalta yhtiö on lausunut Helsingin kaupungin vastaselityksen johdosta erityisesti, että tarjouskilpailun järjestämisen aikaan syksyllä 1997 Suomessa oli yksi väliaikainen maakaasun tankkausasema, jonka kapasiteetti oli 15 bussia. Tämän Pirkkolan tankkausaseman kapasiteetti oli saavuttanut rajansa Tammelundin Liikenne Oy:n jo käytössä olleiden kaasubussien ja Helsingin kaupungin keväällä 1997 tilaamien yhdentoista uuden kaasubussin johdosta. Tammelundin Liikenne Oy:n kyseiset maakaasubussit olivat liikenteessä HKL-Bussiliikenteen 100-prosenttisena alihankintana. Syksyllä 1997, jolloin tarjoukset jätettiin arvioitaviksi, Ruskeasuon tankkausaseman rakentamisesta ei ollut olemassa kuin suunnitelmia, eikä ollut tietoa esimerkiksi tankkausaseman mahdollisesta valmistumisaikataulusta tai HKL-Bussiliikenteen ulkopuolisten liikennöitsijöiden mahdollisuudesta käyttää suunniteltua uutta asemaa, saati käytön ehdoista tai ylipäänsä aseman varmasta valmistumisesta. Näissä olosuhteissa elinkeinonharjoittajilta ei ole voitu syyskuun 1997 tarjouskilpailussa edellyttää investoimista kaasubusseihin, joiden käyttömahdollisuuksista ei ollut minkäänlaista varmuutta. Tämä tarkoittaa, että yhtiön on tarjotakseen maakaasubusseja tullut varautua siihen, että sen tulee mahdollisesti investoida miljoonia euroja kaasun tankkausaseman rakentamiseen. HKL-Bussiliikenne on puolestaan voinut tarjota tulevia maakaasubussejaan ilman tällaista taloudellista lisärasitetta, koska sen kaasubussit olivat jo Pirkkolan väliaikaisen kaasuaseman kapasiteetin piirissä. Vallinneissa olosuhteissa maakaasubussien käyttömahdollisuutta ei ole ollut "vain harvoilla yrityksillä" vaan ainoastaan HKL-Bussiliikenteellä. On ilmeistä, että tarjouskilpailun sopimuksen tekemisen perusteita on muutettu tarkoituksessa hyödyntää jo hankittua maakaasubussikalustoa tarjouskilpailussa ja näin ollen varmistaa HKL-Bussiliikenteen ylivertainen kilpailuetu suhteessa muihin tarjoajiin. Typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevat arviointikriteerit on määritelty siinä tarkoituksessa, että HKL-Bussiliikenne tulee tarjouskilpailussa valituksi.
- KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU 6.
- Concordia Bus Finland Oy Ab:n valitus Concordia Bus Finland Oy Ab on esittänyt valituksensa tueksi erityisesti, että hankinnan arviointiperusteina ei olisi saanut käyttää tässä hankintamenettelyssä linja-autojen typpioksidipäästöjen tasoa eikä melutasoa. Pisteytystä on myös vähennettävä siltä osin kuin HKL-Bussiliikenne on saanut pisteitä niin sanotusta puolimatalabussista. HKL-Bussiliikenteen saamista pisteistä on niin ikään poistettava sertifioidusta laatujärjestelmästä ja ympäristöohjelmasta saadut pisteet tai näitä on ainakin vähennettävä siltä osin kuin HKL-Bussiliikenne hoitaa liikennettä alihankintana sellaisella yhtiöllä, jolla itsellään ei ole vastaavaa sertifikaattia. HKL-Bussiliikenteen tarjouksen perusteella ei ole kaikilta osin todennettavissa matkustusmukavuudesta annettujen lisäpisteiden perusteita. Viidentenä pääasiallisena valitusperusteena yhtiö on katsonut, että HKL-Bussiliikenteen tarjous on perusteettoman alhainen ja siihen sisältyy sellaista julkista tukea, joka tulisi ottaa huomioon tarjousten vertailussa. Ympäristönsuojeluun liittyvät kriteerit hankinnan arviointiperusteena Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa tarjousten vertailu tehdään ottamalla huomioon tarjoushinta, linja-autokalusto ja liikenteenharjoittajan laatu- ja ympäristöjärjestelmä. Kaluston osalta tarjouspyynnössä on mainittu useita kriteereitä, muun ohella typpioksidipäästöt ja melu. Näistä on voinut saada enimmillään 4,5 pistettä. HKL-Bussiliikenteen tarjous on saanut nämä maksimipisteet, kun taas Concordia Bus Finland Oy Ab:n kummatkaan tarjoukset eivät saaneet näistä pisteitä. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (243/1995) 43 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouksista joko se tarjous, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan arviointiperusteiden mukaan, tai se tarjous, joka on hinnaltaan alin. Kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteita voivat olla esimerkiksi hinta, toimitusaika, valmistumispäivä, käyttökustannukset, laatu, elinkaarikustannukset, esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet, tekniset ansiot, huoltopalvelut, toimitusvarmuus, tekninen tuki ja ympäristökysymykset. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellisuutta on hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin esitettävä, mikäli mahdollista, tärkeysjärjestyksessä. Näillä asetuksen säännöksillä on muun ohella täytäntöönpantu julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY 36 artikla. Tämä artikla, jonka otsikkona on Sopimusten tekemisen perusteet, on sanamuodoltaan seuraava:
- Hankintaviranomaisen on sopimusta tehdessään käytettävä perusteena: a) kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi laatua, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, toimitusajankohtaa, toimitusaikaa ja suoritusaikaa, hintaa, tai b) pelkästään alinta hintaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten, tietyistä palveluista perittäviä korvauksia koskevien lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten soveltamista.
- Kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä. Korkeimman hallinto-oikeuden tekemän ennakkoratkaisupyynnön johdosta antamassaan tuomiossa (asiassa C-513/99) direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan tulkinnasta Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on lausunut, ettei 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa poissuljeta hankintaviranomaisen mahdollisuutta käyttää taloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa ympäristönsuojeluun liittyviä perusteita. Tämä toteamus ei kuitenkaan merkitse yhteisöjen tuomioistuimen mukaan sitä, että hankintaviranomainen voisi ottaa huomioon mitä tahansa sellaisia perusteita. Tuomioistuin on lausunut ennakkoratkaisunaan, että kun hankintaviranomainen päättää tehdä julkista hankintaa koskevan sopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän kanssa direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan, hankintaviranomainen saa ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyviä perusteita, kunhan nämä perusteet liittyvät hankinnan kohteeseen, ne eivät anna hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnanvapautta, ne on nimenomaisesti mainittu tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ja ne noudattavat kaikkia yhteisön oikeuden perusperiaatteita, erityisesti syrjintäkiellon periaatetta. Yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt tuomionsa perusteluissa, että sellaisten linja-autojen typpioksidipäästöjen tasoa ja melutasoa koskevien perusteiden, joista nyt on kysymys, on katsottava liittyvän hankinnan kohteeseen, joka on kaupungin sisäisen bussiliikenteen hoitaminen. Perusteet, joiden mukaan tietyt täsmälliset ja objektiivisesti mitattavissa olevat ympäristövaatimukset täyttäville tarjouksille annetaan lisäpisteitä, eivät myöskään ole sellaisia, että ne antaisivat hankintaviranomaiselle rajoittamattoman valinnanvapauden. Perusteet on nimenomaisesti mainittu Helsingin kaupungin hankintakeskuksen julkaisemassa hankintailmoituksessa. Helsingin kaupunki on perustellut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ympäristökriteerien käyttämistä arviointiperusteina sillä, että asiassa tulee ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyvien tekijöiden hyöty koko Helsingin kaupungin ja sen asukkaiden kannalta. Helsingin kaupunki vastaa osaltaan kaupungin ympäristönsuojelusta. Näiden ympäristönäkökohtien huomioon ottamisesta aiheutuu suoranaista taloudellista etua hankintayksikön kannalta terveydenhuollossa ja ympäristönsuojelussa. Kun otetaan huomioon asetuksen 243/1995 43 §:n säännökset ja direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohta, sellaisena kuin tätä on tulkittava edellä mainitun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan, sekä asiassa oleva selvitys kysymyksessä olevien ympäristöseikkojen merkityksestä hankintayksikkönä olevan Helsingin kaupungin kannalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjouspyynnössä mainitut linja-autojen typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevat kriteerit liittyvät kaupungin joukkoliikennepalveluhankintaan siten, että ne ovat voineet olla tarjousten arviointiperusteina. Näille perusteille annettu painotus verrattuna muihin perusteisiin ei ole myöskään suhteeton. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vastauksesta korkeimman hallinto-oikeuden tekemään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan päätellä, että asiaa olisi arvioitava samalla tavalla myös, jos nyt kysymyksessä olevaan hankintaan tulisi sovellettavaksi kynnysarvon ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen (567/1994) 21 §:n 1 momentti, kun otetaan huomioon vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 93/38/ETY 34 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkinta. Asiassa on vielä ratkaistava, ovatko typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevat arviointiperusteet julkisista hankinnoista annetun lain tarkoittamalla tavalla syrjiviä sen takia, että ne suosisivat lainvastaisella tavalla HKL-Bussiliikennettä suhteessa muihin tarjoajiin. Concordia Bus Finland Oy Ab on esittänyt, että maakaasubussien käyttömahdollisuus on ollut tarjouskilpailun aikaan ainoastaan hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluvalla HKL-Bussiliikenteellä ja ettei yhtiö olisi voinut tarjota maakaasubusseja ilman huomattavaa investointia etenkin kaasun tankkausaseman rakentamiseen. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on vastannut tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden esittämään kysymykseen, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ei estä sellaisten ympäristönsuojeluun liittyvien perusteiden huomioonottamista, joista pääasian oikeudenkäynnissä on kysymys, pelkästään sen vuoksi, että hankintayksikön oma liikennelaitos kuuluu niihin harvoihin yrityksiin, joiden on mahdollista tarjota näiden perusteiden mukaiset vaatimukset täyttävää kalustoa. Korkein hallinto-oikeus pitää selvitettynä, että HKL-Bussiliikenteellä oli tarjouskilpailun aikaan suuremmat valmiudet kuin muilla tarjoajilla tarjota maakaasubusseja. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, ettei muilla tarjoajilla olisi ollut käytännössä tosiasiallista mahdollisuutta vastaavanlaisten linja-autojen tarjoamiseen. Se seikka, että tämä olisi vaatinut lisäinvestointeja, ei sellaisenaan ole peruste sille, ettei HKL-Bussiliikenne saisi hyötyä sillä jo olevista valmiuksista ja ettei hankintayksikkö voisi käyttää kysymyksessä olevia ympäristönsuojeluun liittyviä arviointikriteerejä. Tähän liittyen asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään ilmennyt, että Helsingin kaupunki olisi ottanut typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevat kriteerit arviointiperusteiksi nimenomaan sen johdosta, että tällä olisi pyritty suosimaan HKL-Bussiliikennettä. Edellä olevan perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kilpailuneuvoston päätös ole lainvastainen sillä perusteella, että typpioksidipäästöjä ja melutasoa koskevat kriteerit olisivat julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisia. Matalalattiasta saadut pisteet Hankintapäätöksen mukaan niin sanotuista puolimatalista busseista, joita HKL-Bussiliikenne on tarjonnut, on saanut bussia kohden 0,5 pistettä ja niin sanotuista etuosaltaan matalista busseista, joita Concordia Bus Finland Oy Ab on tarjonnut, on saanut 0,25 pistettä. Tarjousten vertailussa tämä on tarkoittanut, että HKL-Bussiliikenne on saanut 0,33 pistettä ja Concordia Bus Finland Oy Ab B-tarjouksensa osalta 0,21 pistettä ja sen olisi tullut saada, niin kuin kilpailuneuvosto on päätöksessään todennut, A-tarjouksensa osalta samoin 0,21 pistettä. Koska tarjouspyynnön perusteella on ollut pääteltävissä, että etuosaltaan matala ja puolimatala kalusto ovat pisteiden saamisen kannalta samanarvoisia ja koska tarjoajat ovat tämän vuoksi saattaneet tarjota puolimatalan kaluston sijasta etuosaltaan matalaa, kaupunki on menetellyt virheellisesti antaessaan puolimatalasta kalustosta enemmän pisteitä kuin etuosaltaan matalasta kalustosta. Kun otetaan huomioon tarjousten vertailussa saatujen kokonaispisteiden erot, tämä virhe ei kuitenkaan ole yksinään merkinnyt sitä, että Concordia Bus Finland Oy Ab:n kumpikaan tarjous olisi pistemäärältään ohittanut HKL-Bussiliikenteen tarjouksen. Muut valintaperusteet Siltä osin kuin on kysymys sertifioidusta laatujärjestelmästä ja ympäristöohjelmasta sekä matkustusmukavuudesta annetuista pisteistä samoin kuin väitetystä julkisesta tuesta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kilpailuneuvosto on voinut esittämillään perusteilla todeta, ettei hankintapäätös ole näiden seikkojen johdosta lainvastainen. 6.
- Helsingin kaupunginhallituksen valitus Päätöksessään lausumillaan perusteilla ja ottaen lisäksi huomioon, että tarjousten vertailun riidanalaisilla kohteilla on kokonaisuutena ollut merkitystä tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta, kilpailuneuvosto on voinut lainmukaisesti hylätä kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. 6.
- Lopputulos Edellä lausutusta seuraa, etteivät Concordia Bus Finland Oy Ab:n ja kaupunginhallituksen valitukset anna aihetta muuttaa kilpailuneuvoston päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi. Asian näin päättyessä ja sen laatuun nähden, ottaen huomioon myös hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 3 momentin säännökset, Helsingin kaupungille ja yhtiölle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ismo Talikka, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Leena Halila.