KHO/2003/5

2003 false KHO:2003:5 Kuntayhtymän ylläpitämä ammattiopisto oli saanut valtionavustusta koulutuksen järjestämistä varten. Työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 12 §:n 1 momentissa (646/1998) säädetään, että hankittaessa koulutusta koulutuksen järjestäjältä, jolle myönnetään valtionavustusta, otetaan koulutuksen hintaa määriteltäessä vähennyksenä huomioon valtionavustusta vastaava osuus koulutuksen hankintakustannuksista. Alueellisen työvoima- ja elinkeinokeskuksen toimeenpanemassa koulutuspalvelun hankinnassa ei ammattiopiston edellä mainitun säännöksen mukaisesti laskettua tarjoushintaa ollut oikaistava tarjousvertailua varten julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön perusteella lisäämällä tarjoushintaan siitä vähennetty valtionavustuksen osuus. Laki julkisista hankinnoista 6 § 3 mom. ja 7 § Tarjouskilpailu Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on pyytänyt 13.10.2000 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun muassa linja-autonkuljettajan ammattitutkintoon valmistavasta koulutuksesta sekä yhdistelmäajoneuvonkuljettajan ammattitutkintoon valmistavasta koulutuksesta. Koulutusjaksojen alkamisajankohdaksi ilmoitettiin 2/2001 ja 9/

1. Tarjouspyynnössä ilmoitettiin, että hankinnoissa sovelletaan arviointiperusteina koulutuksen kokonaishintaa, opetussuunnitelman sisältöä ja opetusmenetelmiä, toimitusvarmuutta, toimitusajankohtaa ja -paikkaa, koulutuksessa käytettävien koneiden ja laitteiden määrää, mallia, merkkiä, lisävarusteita ja käyttöönottovuotta, työssäoppimisen käytännön toteutusta ja valvontaa, opettajien pätevyyttä ja työkokemusta, tutkintotavoitteisen koulutuksen järjestämisoikeutta ja näyttötutkintojen järjestämisen organisointia, ajoharjoittelun määrää/opiskelija sekä koulutuksen siirrettävyyttä ja autokoululupien voimassaoloa paikkakunnittain. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on tehnyt 4.12.2000 hankintapäätöksen, jonka mukaan se ostaa linja-autonkuljettajan ammattitutkintoon valmistavat koulutukset sekä yhdistelmäajoneuvon kuljettajan ammattitutkintoon valmistavat koulutukset Ylä-Savon ammattiopistolta. Hankintapäätös perustui seuraaviin kokonaistaloudellisuuden osatekijöihin: edullinen yksikkö- ja kokonaishinta, koulutuksen toimitusvarmuus, koulutuskaluston monipuolisuus ja ajanmukaisuus, opettajien pätevyys, tutkintotavoitteisen koulutuksen järjestämisoikeus sekä opetussuunnitelma. Käsittely kilpailuneuvostossa T Makkonen Oy on 18.12.2000 kilpailuneuvostolle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että kilpailuneuvosto kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon, velvoittaa Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen korjaamaan hankintapäätöksen tasapuoliseksi eri tarjoajien kesken ja velvoittaa Ylä-Savon ammattiopiston esittämään pitävät laskelmat siitä, onko hinnoittelun yhteydessä tietoisesti jätetty kattamatta osa kustannuksista. Hakija on tarjonnut linja-autonkuljettajan koulutusta kokonaishintaan 630 000 markkaa/kurssi, jolloin yhden koulutuspäivän hinnaksi muodostuu 315 markkaa oppilasta kohden. Ylä-Savon ammattiopiston tarjoama hinta oli 499 000 markkaa/kurssi, jolloin päivähinnaksi oppilasta kohden muodostuu 261 markkaa. Ammattiopiston tarjous on kokonaishinnaltaan 20,8 prosenttia ja päivähinnan osalta 17,1 prosenttia hakijan tarjousta halvempi. Yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutuksen osalta tarjoushinnat ovat hakijan osalta 780 000 markkaa/kurssi ja ammattiopiston osalta 689 280 markkaa/kurssi. Hakijan päivähinta on 390 markkaa ja ammattiopiston 359 markkaa oppilasta kohden. Ammattiopiston tarjous on kokonaishinnan osalta 11,6 prosenttia ja päivähinnan osalta 7,9 prosenttia halvempi kuin hakijan tarjous. Koska hakijan ja ammattiopiston tarjousten hinnanero oli näin selkeä ja täysin poikkeava aikaisemmin järjestettyihin samansisältöisiin tarjouskilpailuihin nähden, hankintayksikön olisi hankintapäätöstä tehdessään tullut selvittää hinnoittelun tosiasialliset perusteet Ylä-Savon ammattiopiston osalta. Nyt käydyssä tarjouskilpailussa Ylä-Savon ammattiopisto pudotti edelliseen, vuoden takaiseen tarjouskilpailuun nähden vertailukelpoista päivähintaansa 27,6 prosenttia linja-autonkuljettajan koulutuksen osalta ja 21,5 prosenttia yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutuksen osalta. Tällainen hinnoittelu ei voi olla perusteltu vallitsevassa kustannustasossa ja toteutuneen kustannuskehityksen ollessa tiedossa. Hakijan mukaan on ilmeistä, että ammattiopiston esittämään hyväksyttyyn tarjoushintaan sisältyy kilpailunrajoitussäännösten vastaista kiellettyä julkista subventiota, jolla tarjous saadaan keinotekoisesti näyttämään todellista edullisemmalta. Hinnoittelu on toteutettu niin sanottuna saalistushinnoitteluna. Hankintayksikön olisi tullut selvittää, oliko ammattiopiston tarjous realistinen ja sisältyikö siihen kiellettyä julkista subventiota. Mikäli subventiota olisi ilmennyt, tarjous olisi tullut hylätä. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus ja Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä ovat antaneet selityksen hakemuksen johdosta. T Makkonen Oy on antanut vastaselityksen. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on antanut selityksen T Makkonen Oy:n 1.10.2001 esittämän hyvitysmaksuvaatimuksen johdosta. Kilpailuneuvosto on 25.10.2001 antamallaan päätöksellä velvoittanut Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen suorittamaan T Makkonen Oy:lle hyvitysmaksuna 100 000 markkaa. Muilta osin kilpailuneuvosto on hylännyt asiassa esitetyt vaatimukset. Todettuaan ensin, että kysymyksessä olevan hankinnan arvo ylittää kynnysarvon mutta että kuljettajakoulutuspalvelut ovat toissijaisia palveluja, joihin sovelletaan kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 3 §:n 2 momentin mukaan kyseistä asetusta vain jälki-ilmoitusten ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta, kilpailuneuvosto on lausunut päätöksensä perusteluissa muun muassa seuraavaa: Julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä ei ole nimenomaisesti otettu kantaa tarjoajien erilaisesta toimintaympäristöstä mahdollisesti aiheutuvaan tarjousten vertailukelpoisuutta ja niiden edullisuuden arviointia koskevaan ongelmaan. Sinänsä julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö ei aseta rajoituksia sille, että myös julkiseen sektoriin kuuluva yhteisö tai muu toimintayksikkö osallistuu julkista hankintaa koskevaan tarjouskilpailuun yksityisten elinkeinonharjoittajien rinnalla. Kilpailuneuvosto on ratkaisukäytännössään todennut, ettei kunnallisen liikelaitoksen tai muun toimintayksikön tarjous voi olla tilaajan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin, jos tarjouksen mukainen toimitus edellyttää tilaajayhteisön taloudellista tukea, vaikka tällaisen tarjoajan tarjous sinällään olisi tarjoushinnaltaan halvin tarjouskilpailussa annetuista tarjouksista. Tällainen tarjous on vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa vain silloin, kun tilaajayhteisön subvention vaikutus on lisätty tarjoushintaan. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään hyväksynyt tämän kannan. Alihinnoitteluna ei kuitenkaan pidetä esimerkiksi henkilöstön käytön tehostamista ja tehtävien yhteensovittamista. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä on saanut toimintaansa niin sanottua toiminta-avustusta valtionavustuksena. Kuntayhtymä on lausunnossaan kilpailuneuvostolle ilmoittanut sekä avustuksen kokonaismäärän että sen määrän, jonka kuntayhtymä on avustuksesta kohdentanut laskelmissaan koskemaan tarjouskilpailun kohteena olevaa toimintaa. Ylä-Savon ammattiopisto on tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisessa hintaerittelyssä ilmoittanut Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskukselle tarjoukseensa kohdistuvat valtionavustukset. T Makkonen Oy ei ole tarjouksensa hintaerittelyssä ilmoittanut saavansa tarjouskilpailun kohteena olevaan toimintaan valtionavustusta. Sekä Ylä-Savon ammattiopisto että Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus ovat kilpailuneuvostolle antamissaan lausunnoissa ilmoittaneet, että ammattiopiston on tuolloin voimassa olleen työvoimapoliittisesta koulutuksesta annetun lain (763/1990) 12 §:n perusteella tullut tarjousta tehdessään ottaa vähennyksenä huomioon maksullisen palvelutoiminnan järjestämiseen saamansa valtionavustus laskiessaan tarjoamansa työvoimapoliittisen koulutuksen hintaa. Kuten ammattiopiston tarjouksen tarjouspyynnön hintaerittelystä ilmenee, ammattiopisto on siis vähentänyt toimintaan kohdistuvien kustannusten perusteella lasketusta hinnasta tarjottuun toimintaan kohdistamansa valtionavustuksen ja näin on muodostunut ammattiopiston tarjouskilpailussa tarjoama hinta. Edellä mainitun lain 12 §:n mukaan Ylä-Savon ammattiopiston tarjoama hinta on tullut jakaa kahteen osaan, Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskukselta perittävään maksuun sekä valtionavustukseen, jotta samaan toimintaan ei kohdistu kaksinkertaista rahoitusta. Hankintalainsäädännön mukaisessa tarjoajia tasapuolisesti kohtelevassa tarjousvertailussa Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen olisi kuitenkin tullut ottaa huomioon Ylä-Savon ammattiopiston tarjoukseen kohdistuva valtionavustus. Tämä olisi ollut välttämätöntä, jotta tarjoajien tarjousten kokonaiskustannuksia olisi voitu verrata tasapuolisesti ja samoista lähtökohdista. Hankintayksikön menettely on tältä osin ollut virheellistä. Kun Ylä-Savon ammattiopiston ja T Makkonen Oy:n tarjouksia verrataan edellä mainitulla tavalla kokonaiskustannusten pohjalta, havaitaan, että Ylä-Savon ammattiopiston tarjous on linja-autonkuljettajan koulutuksen osalta edelleen edullisempi kuin T Makkonen Oy:n tarjous. Yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutuksen osalta T Makkonen Oy:n tarjous sitä vastoin muodostuu edullisemmaksi. Yhtiöllä on oikeus hyvitysmaksuun yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutuksen osalta. Kilpailuneuvosto on hyvitysmaksun määrää harkitessaan ottanut huomioon T Makkonen Oy:n menettämän toimituksen arvon sekä hankintayksikön virheen luonteen. Hyvitysmaksu ei ole varsinainen vahingonkorvaus. Hankintayksikön menettelyssä on kyse tulkintavirheestä, jota ei voida pitää vakavana. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on vaatinut valituksessaan, että kilpailuneuvoston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutusta tai toissijaisesti, että päätöstä muutetaan siten, että siinä määrätty hyvitysmaksu 100 000 markkaa poistetaan ja T Makkonen Oy määrätään korvaamaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen kulut kohtuulliseksi harkittavalla määrällä. Työvoima- ja elinkeinokeskus on katsonut, etteivät kilpailuneuvoston mainitsemat aikaisemmat ratkaisut sovi tähän tapaukseen, koska aikaisemmissa asioissa on ollut kyse kunnan hankinnasta, jossa yhtenä tarjoajana on ollut sen oma organisaatio. Ylä-Savon ammattiopisto on täysin työvoima- ja elinkeinokeskukseen kuulumaton yhteisö, jonka omistavat kunnat. Kilpailuneuvosto on joko erehtynyt työvoima- ja elinkeinokeskuksen ja ammattiopiston välisen suhteen luonteesta tai päätöksessä laajennetaan julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 3 momentin säännöksen käyttöalaa sen sanamuodon vastaisesti. Tarjouskilpailun aikana voimassa olleen työvoimapoliittisesta koulutuksesta annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan otetaan koulutuksen hintaa määriteltäessä vähennyksenä huomioon valtionavustusta vastaava osuus koulutuksen hankintakustannuksista. Tässä tapauksessa sekä Ylä-Savon ammattiopisto että hankintayksikkö ovat menetelleet lain sanamuodon mukaisesti. Hankintayksikkö on siis toiminut voimassa olevan erityislainsäädännön mukaisesti eikä se ole tehnyt tulkintavirhettä. Säännöksen vakiintuneen tulkinnan muuttaminen kilpailuneuvoston päätöksen mukaiseksi merkitsisi käytännössä sitä, että kilpailutilanne aikuiskoulutuskeskusten ja yksityisten tarjoajien välillä muuttuu selkeästi lainsäätäjän tarkoittamasta. Valtionavustus on tarkoitettu väliaikaiseksi toimenpiteeksi, joten ajan myötä kilpailun neutraliteetti toteutuu. Mikäli hankintayksikkö siirtyisi menettelyyn, jossa väliaikainen valtionavustus huomioitaisiin, hankintayksiköllä tulisi olla myös mahdollisuus todentaa sen kohdentuminen eri koulutustarjouksiin ja sitä kautta vertailla kunkin vähennyksen oikeellisuutta suhteessa kuhunkin koulutustarjoukseen. Tällaisen vertailun tekeminen ei ole käytännössä mahdollista, koska hankintayksiköllä ei ole oikeutta saada tällaista tietoa. T Makkonen Oy on antanut valituksesta selityksen. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Yhdistelmäajoneuvonkuljettajan koulutusta koskevan tarjouskilpailun voittaneen Ylä-Savon ammattiopiston ylläpitäjä Ylä-Savon ammatillisen koulutuksen kuntayhtymä on saanut valtionavustusta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) 43 §:n 3 momentin (1186/1998) perusteella järjestämäänsä koulutukseen. Säännöksen mukaan ammatillisen koulutuksen järjestäjälle, joka koulutuksen järjestämisluvan nojalla järjestää ammatillista koulutusta maksullisena palvelutoimintana, voidaan myöntää vuosittain mainittua toimintaa varten valtionavustusta valtioneuvoston vahvistamien perusteiden mukaisesti. Tätä säännöstä koskevan hallituksen esityksen (nro 86/1997) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksullisena palvelutoimintana järjestettävän koulutuksen kustannukset tulee lähtökohtaisesti kattaa koulutuspalveluiden myynnistä saatavilla palvelutuloilla, mutta säännöksellä kuitenkin säilytetään mahdollisuus poikkeustapauksissa myöntää avustusta. Vuoden 2000 osalta koulutuksen valtionavustuksen perusteista on päätetty edellä mainitun 43 §:n 3 momentin nojalla valtioneuvoston päätöksessä 1296/
2. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on huolehtinut työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (763/1990) ja työvoimapoliittisesta koulutuksesta annetun asetuksen (912/1990) nojalla koulutuksen hankkimisesta järjestämällä tarjouskilpailun koulutuspalvelun tuottajille. Viimeksi mainitun lain nojalla koulutus rahoitetaan valtion tulo- ja menoarvioon osoitetulla määrärahalla. Kaksinkertaisen rahoituksen estämiseksi säädetään lain 12 §:n 1 momentissa (646/1998), että hankittaessa koulutusta koulutuksen järjestäjältä, jolle myönnetään valtionavustusta, otetaan koulutuksen hintaa määriteltäessä vähennyksenä huomioon valtionavustusta vastaava osuus koulutuksen hankintakustannuksista. Vähennyksen huomioon ottava koulutuksen hinta osoittaa koulutuksen järjestäjälle tosiasiallisesti maksettavaksi tulevan hinnan ja samalla se pyrkii vastaamaan koulutuksen järjestäjälle aiheutuvia tosiasiallisia menoja, jotka sen tulee kattaa hankintayksiköltä saatavalla maksulla. Ylä-Savon ammattiopisto on edellä mainitun 12 §:n 1 momentin säännöksen mukaisesti ilmoittanut tarjoushinnan, jossa koulutuksen järjestämisestä aiheutuvista kokonaiskustannuksista on vähennetty tähän toimintaan saatu valtionavustus. Näin laskettua tarjoushintaa on käytetty tarjousten vertailussa. Kysymys on nyt siitä, olisiko tarjousten vertailussa tullut edellä mainitusta säännöksestä huolimatta käyttää toimintaan kohdistuvien kustannusten perusteella laskettua hintaa ilman, että siitä vähennetään valtionavustus. Julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä ei sellaisenaan kielletä sitä, että tarjoaja voi käyttää hyödykseen tarjoushintaa alentavana tekijänä saamansa julkisen tuen. Hankintayksikön tarjoajalle antama tuki voi kuitenkin merkitä, ettei tarjoushinta kuvaa hankintayksikölle aiheutuvaa tosiasiallista kustannusta. Tuen vaikutus on selvitettävä kussakin tapauksessa sen varmistamiseksi, että hankinta tehdään mahdollisimman edullisesti ja että tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti. Arvioitaessa kysymyksessä olevasta koulutuksesta aiheutuvia kustannuksia yleisesti valtiontaloudellisesta näkökulmasta on sinänsä totta, että koulutukseen kohdistuva valtionavustus on kustannus valtiolle. Avustus myös asettaa sen saajan tältä osin edullisempaan asemaan kuin kilpailevan tarjoajan, joka ei saa vastaavaa avustusta. Valtionavustuksen ottaminen lukuun hankintayksikölle aiheutuvana laskennallisena lisähintana tarjoushintaan nähden johtaa toisaalta valtionavustuksen merkityksen mitätöimiseen tarjousten vertailussa. Valtionavustuksesta ja sen huomioon ottamisesta hinnassa on säädetty laissa. Hankinnasta huolehtii alueellinen työvoima- ja elinkeinokeskus ja toisaalta valtionavustuksesta päätetään valtion tulo- ja menoarvioon otettavalla määrärahalla, josta myönnetään avustusta valtioneuvoston vahvistamien perusteiden mukaan. Avustus on sitä paitsi annettu nyt hankintayksiköstä ja avustuksen myöntäjästä erilliselle yhteisölle. Kun otetaan huomioon nämä järjestelyt, ei puheena olevassa avustuksessa ole kysymys sellaisesta hankintayksikölle aiheutuvasta ostettavan palvelun lisähinnasta, joka tulisi ottaa huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n 1 momentin perusteella. Valtionavustus ei näissä oloissa myöskään syrji lain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla muita tarjoajia. Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti, kun se on käyttänyt tarjousten vertailussa Ylä-Savon ammattiopiston ilmoittamaa tarjoushintaa. Koska kilpailuneuvoston päätös, jolla Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on määrätty maksamaan hyvitysmaksua, on edellä mainituilla perusteilla lainvastainen, korkein hallinto-oikeus, hyväksyen työvoima- ja elinkeinokeskuksen valituksen, kumoaa kilpailuneuvoston päätöksen valituksenalaiselta osaltaan ja poistaa työvoima- ja elinkeinokeskuksen maksettavaksi määrätyn hyvitysmaksun. Asian laatuun nähden ja ottaen myös huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin korkein hallinto-oikeus hylkää Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen esittämän vaatimuksen tälle korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen, Olli Nykänen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Satu Heikkilä.