2004 false KHO:2004:18 Metsähallituksen hakemuksessa tarkoitettu kerrosalaltaan 44 neliömetrin suuruisen huoltotuvan rakentaminen Lyöttijärven maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulle rantavyöhykkeelle Kaldoaivin erämaa-alueella, jolle Metsähallitus oli laatimassa erämaalaissa edellytettyä hoito- ja käyttösuunnitelmaa aiheutti, kun otettiin huomioon, ettei erämaalaissa edellytettyä hoito- ja käyttösuunnitelmaa tai muutakaan selvitystä alueen maankäytön järjestämisestä vielä ollut olemassa, tässä vaiheessa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa alueen käytön järjestämiselle. Oikeudelliset edellytykset myöntää haettu lupa puuttuivat. Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § 1 mom., 172 § 1 mom. Erämaalaki 7 § Kort referat på svenska Asian aikaisempi käsittely Lapin ympäristökeskus on julkipanon jälkeen 9.4.2002 antamallaan päätöksellä myöntänyt Metsähallitukselle luvan käyttää kerrosalaltaan 44 neliömetrin suuruisen yksikerroksisen huoltotuvan rakennuspaikkana Inarin kunnan Valtion metsämaalla, Lyöttijärvellä olevaa Iijärven valtionmaata RN:o 10:1 ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ympäristökeskus on päätöksensä perusteluina lausunut, että hakija on esittänyt erityisiä syitä hakemuksensa tueksi. Hankkeen toteuttaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle, ei vaikeuta luonnonsuojelun eikä rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Hanke ei myöskään johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen eikä muutoinkaan aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Käsittely Rovaniemen hallinto-oikeudessa Näätämön kolttaneuvosto on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että Lapin ympäristökeskuksen päätös kumotaan. Kolttaneuvosto on valituksensa perusteluina esittänyt, että lupa on osa sitä virheellistä kehitystä, jonka osana saamelaisten perusoikeudet ja ihmisoikeudet eivät voi toteutua. Saamelaisten kulttuurimuodon edellytyksiä tulee lupamenettelyssä tarkastella osana kokonaisuutta ja ottaa päätöksenteossa asianmukaisesti huomioon oikeusjärjestyksen kokonaisuus. Maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n mukaisesti jo alueiden käytön suunnittelussa on edistettävä eri väestöryhmien tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista. Tässä yhteydessä lain yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan myös saamelaisia koskevaan perustuslain perusoikeussäännökseen. Maankäyttö- ja rakennuslakia on sen omienkin perustelujen mukaan tulkittava saamelaisten osalta perusoikeusmyönteisesti. Lain mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet koskevat muun muassa asioita, joilla on merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuriperintöön. Valtioneuvoston valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista antaman päätöksen luvussa Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet todetaan: "Saamelaisten kotiseutualueella turvataan alueidenkäytössä saamelaiskulttuurin ja -elinkeinojen kehittämisedellytykset ja sovitetaan ne yhteen luonnon kestokyvyn kanssa." Vaikka tavoitteita ei ole vielä saatu siirretyksi kaavoitukseen, määräys osoittaa suunnan, jota rakentamisessakin tulee noudattaa. Lyöttijärven alue, jota valituksenalainen päätös koskee, on osa kolttalain (253/1995) mukaista koltta-aluetta. Lain tarkoituksena on muun muassa edistää kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteita ja toimeentulomahdollisuuksia sekä ylläpitää ja edistää kolttakulttuuria. Näätämön kolttaneuvosto totesi Lapin ympäristökeskukselle antamassaan lausunnossa muun ohella, että aiemmin sovitusta poiketen Metsähallitus ei ole neuvotellut kolttien kyläkokouksen tai Näätämön paliskunnan kanssa, eikä pyytänyt niiltä lausuntoa asiasta, ja että huoltotuvan rakentaminen ei ole tarpeellista, koska seitsemän kilometrin päässä Opukasjärvellä on jo olemassa huoltotupa. Lähimmät autiotuvat ovat kolmen kilometrin päässä. Metsähallituksen Villi-Pohjola -toiminnot kilpailevat liiketaloudellisista lähtökohdista saamelaisille perusoikeuksina turvattujen kalastuksen ja metsästyksen kanssa. Toiminta perustuu konevoimalla tapahtuvaan liikkumiseen, mikä rajoittaa, heikentää ja vahingoittaa saamelaisille perusoikeuksina turvatun poronhoidon harjoittamisedellytyksiä. Lyöttijärvi kuuluu erämaalain (62/1991) mukaiseen Kaldoaivin erämaa-alueeseen. Lain tarkoituksena on alueiden erämaaluonnon säilyttäminen, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaaminen sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittäminen. Erämaa-alueen yksityiskohtainen hoito ja käyttö järjestetään hoito- ja käyttösuunnitelmalla. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suunnitelmassa selostetaan alueella sallittavat rakennustyöt. Sittemmin laadituissa hoito- ja käyttösuunnitelmissa on kämppäkohtaisesti lueteltu, mitkä olemassa olevista kämpistä on tarkoitus säilyttää ja mihin tarkoitukseen ja mitkä kämpistä tulisi hävittää. Kaldoaivin erämaata varten ei ole vielä olemassa hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Tässä tilanteessa ei ole vielä erämaalain mukaisesti arvioitu, tarvitaanko Lyöttijärven kämppää Metsähallituksen esittämään tarkoitukseen ja missä määrin tuo motorisoitua retkeilyä ja Metsähallituksen liiketoimintaa edistävä kämppä on tarpeen suoritettaessa etuvertailua saamelaiskulttuurin tarpeiden kanssa samalla alueella. Metsähallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä todennut, että Lyöttijärven huoltotuvan suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee Näätämön paliskunnassa paliskunnan kesälaidunalueella. Näätämön paliskunta on kolttapaliskunta. Ensisijainen neuvottelukumppani poronhoitoon liittyvissä asioissa on Näätämön paliskunta. Poronhoitolain 53 §:ssä säädetään neuvotteluvelvollisuudesta. Huoltotupa-asiasta on neuvoteltu Näätämön paliskunnan kanssa 19.4.2002. Läsnä oli paliskunnan koko hallitus. Paliskuntaa huolestutti eniten tulevan huoltotuvan käyttö liiketoimintaan, erityisesti metsästykseen. Metsähallituksen puolesta luvattiin, että tällaista käyttöä ei tule, vaan huoltotupa on tarkoitettu autiotupia ja reittejä huoltavien henkilöiden työmaa-asunnoksi. Poroisäntä esitti sopimusta, jonka mukaisesti paliskunta saisi käyttää huoltotupaa syksyn ettotöissä ja vastaavasti Metsähallitus saisi käyttää paliskunnan Suopumajärven kämppää omissa huoltotehtävissä. Sittemmin Metsähallitus on luvannut poroisännälle, että näin toimittaisiin. Kolttalain 56 §:n mukaan valtion ja kunnan viranomaisten käsiteltävinä olevissa lain 44 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita koskevissa laajakantoisissa tai periaatteellisissa asioissa on varattava kolttien kyläkokoukselle ja kolttaneuvostolle tilaisuus lausunnon antamiseen. Metsähallitus ei ole aiemmin pyytänyt lausuntoja tarvitsemistaan huoltotukikohdista katsoen, että ne eivät ole kolttalain tarkoittamia laajakantoisia tai periaatteellisia asioita eikä myöskään poronhoitoon olennaisesti vaikuttavia asioita. Kolttaneuvosto ja paliskunnat ovat hyväksyneet menettelyn. Metsähallituksen luontopalvelujen yksi tärkeimmistä tehtävistä on retkeilypalvelujen tuottaminen korvauksetta niin sanotuille jokamiesretkeilijöille. Tämä tehtävä on mainittu myös erämaalain tavoitteissa. Erämaalain mukaan sen tavoitteena on alueen erämaaluonteen säilyttäminen, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaaminen sekä näiden lisäksi erämaa-alueiden monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittäminen. Etäisyys Lyöttijärveltä maantielle on lähes 20 kilometriä, joten yöpyminen työalueella on välttämätöntä. Ei voida kohtuudella vaatia, että huoltomiehet joutuisivat yöpymään työviikon ajan teltassa ilman peseytymismahdollisuuksia. Autiotupien käyttö ei tule kysymykseen, koska ne on tarkoitettu retkeilijöille. Ei voida vaatia, että huoltomiesten tulisi työpäivän päätteeksi hakeutua lähimpään, mutta silti muutaman kilometrin päässä sijaitsevaan autiotupaan epävarmana siitä, mahtuuko sinne ruokailemaan, huoltamaan työkaluja, kuivaamaan vaatteita ja lepäämään. Opukasjärven vuokratupa, jota hallinnoi Villi Pohjola, ei ole tarkoitettu työmaakäyttöön. Lapin ympäristökeskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että huoltotupaa ei ole tarkoitettu liikekäyttöön. Metsähallituksen työntekijöiden käytössä oleva huoltotupa ei voi vähäistä enempää vaikeuttaa poronhoitoa alueella. Hankkeen toteuttamisen ei myöskään voida katsoa vähäistä enempää heikentävän luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Ympäristökeskus on ennen hakemuksen ratkaisemista pyytänyt lausunnot sekä Näätämön paliskunnalta että kolttaneuvostolta. Kolttaneuvosto on antamassaan vastaselityksessä todennut, että poikkeamislupaa ei maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaan saa myöntää, jos luvan myöntämisestä aiheutuu merkittäviä haitallisia muita vaikutuksia. Tällaisia vaikutuksia ovat ensinnäkin se, että kolttasaamelaisten perinteisten elinkeinojen harjoittamisen edellytykset heikkenevät, kun turismin harjoittamisen edellytyksiä parannetaan. Rakennushanke on siten ristiriidassa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa olevien saamelaisten kotiseutualuetta, saamelaiskulttuuria ja -elinkeinoja koskevien määräysten kanssa. Oikea etenemisjärjestys olisi ollut se, että huoltokämppä olisi tullut ensin ottaa Kaldoaivin erämaata koskevaan hoito- ja käyttösuunnitelmaan kolttasaamelaisten kanssa sovitulle paikalle ja vasta sen jälkeen hakea lupaa sen rakentamiselle. Poikkeamisen myöntäminen edellyttää lain mukaan erityistä syytä, jota Metsähallituksella ei ole. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on 6.5.2003 päätöksellä nro 03/0205/1 kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Harkittaessa poikkeamisen edellytyksiä on katsottava, ettei poikkeamisluvalla toteuteta hanketta, joka on kaavalle laissa asetettujen vaatimusten vastainen. Suomessa lailla (107/1976) ja asetuksella (108/1976) voimaan saatetun kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan mukaan kansallisiin, uskonnollisiin tai kielellisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei muun ohella saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. Huomioon on myös otettava se, että Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Mainitut säännökset on otettava asiassa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain säännösten ohella. Rakennuspaikka sijaitsee erämaalailla perustetulla Kaldoaivin erämaa-alueella. Asiassa tulevat sen vuoksi sovellettavaksi myös erämaalain säännökset. Lain 1 §:n mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi. Lain 2 §:n mukaan erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä on noudatettava, mitä erämaalaki säätää. Saman lain 7 §:n mukaan erämaa-alueiden hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jonka laatii Metsähallitus ja vahvistaa ympäristöministeriö. Hallituksen esityksen mukaan suunnitelmassa on tarkoitus selostaa toimet erämaa-alueiden käytön edistämiseksi ja ohjaamiseksi sekä myös alueella sallittavat rakennustoimet. Rakentamisen tulisi erämaa-alueella perustua näin ollen hoito- ja käyttösuunnitelmaan. Tämä koskee myös esillä olevan huoltotuvan rakentamista. Kaldoaivin erämaa-aluetta varten ei vielä ole vahvistettu laissa vaadittua suunnitelmaa. Tämän vuoksi poikkeamisluvan myöntämiselle ei tässä vaiheessa ole oikeudellisia edellytyksiä. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Metsähallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen sen vuoksi, että sen mukaan hoito- ja käyttösuunnitelman puuttuminen muodostaa oikeudellisen esteen poikkeuslupien myöntämiselle erämaa-alueelle. Hoito- ja käyttösuunnitelma vastaa erämaa-alueella maankäyttö- ja rakennuslain mukaista yleiskaavaa. Tämän vuoksi poikkeusten myöntämisen tulee olla mahdollista maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn harkintavallan puitteissa, vaikka hoito- ja käyttösuunnitelma ei ole lainvoimainen. Mikäli hallinto-oikeuden päätös saa lainvoiman, ei millään muullakaan erämaalain nojalla perustetulla erämaa-alueella erämaa-alueiden hoidon kannalta ja käytön kannalta välttämättömiä rakennuksia ole mahdollista rakentaa ennen hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamista. Tämä johtaa erämaa-alueiden hoidon ja käytön kannalta kestämättömään tilanteeseen. Erämaalaki ei sisällä määräyksiä siitä, miten alueen hoidon ja käytön kannalta tarpeellisia rakennuksia voidaan rakentaa ennen hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamista. Laissa ei myöskään ole määräyksiä siitä, millä viranomaisella on toimivalta poikkeuksen myöntämiseen. Tämänkin vuoksi poikkeuksen myöntämisen alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslakia soveltaen tulee olla mahdollista. Poikkeaminen on perusteltua senkin vuoksi, että kyse on erämaa-aluetta ja sen käyttöä palvelevasta huoltotukikohdasta, joka on tarpeellinen työntekijöiden käyttöön jo työturvallisuusseikatkin huomioon ottaen. Rakennusta ei käytettäisi liiketoimintaan eikä sillä ole haitallisia vaikutuksia saamelaiskulttuurille, porotaloudelle tai muille luontaiselinkeinoille. Metsähallituksessa valmisteltavana oleva hoito- ja käyttösuunnitelma ei tule Metsähallituksen käsityksen mukaan muodostamaan estettä puheena olevan rakennuksen rakentamiselle. Rakennus tukee erämaa-alueen hoitoa ja on välttämätön ja hoidon kannalta tarpeellinen tukikohta. Jos katsotaan, ettei ympäristökeskuksella ole maankäyttö- ja rakennuslain nojalla ollut toimivaltaa myöntää poikkeusta erämaa-alueelle, on ympäristökeskuksen päätös kumottava ja poistettava sillä perusteella, ettei lupa-asian käsittely ole kuulunut viranomaisen toimivaltaan. Lapin ympäristökeskus on antamassaan lausunnossa todennut, että kysymys on rantavyöhykkeelle rakentamisesta. Poikkeamishakemuksen käsittely kuuluu ympäristökeskuksen toimivaltaan. Erämaa-alueiden sisällä on paljon yksityisten omistamia maa-alueita, joilla on tapahtunut ja tapahtuu rakentamista. Joillakin erämaa-alueilla on mahdollista harjoittaa myös luonnonmukaista metsätaloutta. Erämaa-alueiden sisällä olevia yksityismaita ei olla ainakaan toistaiseksi hankkimassa valtion omistukseen eikä maiden sijainti erämaa-alueiden sisällä ole ainakaan toistaiseksi sinänsä rajoittanut niiden käyttämistä rakentamiseen maankäyttö- ja rakennuslaissa määrätyllä tavalla riippumatta siitä, onko alueelle laadittu hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Hoito- ja käyttösuunnitelma ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu kaava eikä se oikeuta suoraan rakentamiseen alueella, jonne se laaditaan. Pelkästään se seikka, että alueelle ei ole laadittu hoito- ja käyttösuunnitelmaa ei voi olla esteenä rakentamiselle, erityisesti vielä kun luvan hakijana on hoito- ja käyttösuunnitelman laativa viranomainen. Aiottu rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai kaavoituksen toteuttamiselle eikä vähäistä enempää heikennä luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Metsähallituksen työntekijöiden käyttöön tarkoitettu huoltotupa ei voi myöskään vähäistä enempää vaikeuttaa erämaalaissa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista. Näätämön kolttaneuvosto on antamassaan selityksessä muun ohella todennut, että huoltotukikohta palvelee pelkästään erämaa-alueen virkistyskäyttöä kolttasaamelaisten ja siten saamelaiskulttuurin harjoittamisen haitaksi ja vahingoksi. Tämä on erämaalain tarkoituksen vastaista. Samalla se olisi ristiriidassa Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan kanssa. Metsähallitus on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen edellä mainitusta säännöksestä. Lain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa muun ohella aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Erämaalain (62/1991) 1 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön jasen edellytysten kehittämiseksi. Lain 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan erämaa-alueeksi perustetaan Kaldoaivin alue, johon kuuluu noin 294 000 hehtaaria valtion omistamia alueita Utsjoen ja Inarin kunnissa. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jonka laatii Metsähallitus ja vahvistaa ympäristöministeriö. Suunniteltu huoltotupa tulisi sijoittumaan noin 40 metrin päähän Kaldoaivin erämaa-alueella sijaitsevan Lyöttijärven rantaviivasta. Hakemuksen mukainen rakennuspaikka on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä, jolle uuden rakennuksen rakentamiseen vaaditaan Lapin ympäristökeskuksen myöntämä poikkeaminen. Metsähallitus laatii parhaillaan hoito- ja käyttösuunnitelmaa Kaldoaivin erämaa-alueelle. Kun otetaan huomioon, ettei erämaalaissa edellytettyä hoito- ja käyttösuunnitelmaa tai muutakaan selvitystä alueen maankäytön järjestämisestä vielä ole olemassa, suunniteltu rakentaminen aiheuttaa tässä vaiheessa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa alueen käytön järjestämiselle. Oikeudelliset edellytykset myöntää haettu lupa puuttuvat. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Niilo Jääskinen, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Kari Nieminen.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.