KHO/2004/2

2004 false KHO:2004:2 Kilpailuviraston määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa esikysymyksenä lausuma toteamus siitä, että yhtiöllä oli määräävä markkina-asema, ei ollut erikseen valituskelpoinen. Markkinaoikeuden oli siten tullut jättää tutkimatta pelkästään tätä kysymystä koskeva valitus Kilpailuviraston päätöksestä. Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 3 § 2 mom., 7 §, 21 § Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § Ks. myös KHO:2000:

1. Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Markkinaoikeuden päätös 16.10.2002 nro 127/I Asian aikaisempi käsittely Kilpailuvirasto on selvittänyt sille tehtyjen toimenpidepyyntöjen johdosta, onko pörssi H:n uusi, 1.1.2000 voimaantullut pörssimaksuhinnoittelu kilpailunrajoituksista annetun lain säännösten mukainen. Kilpailuvirasto on katsonut päätöksessään 8.1.2001, että pörssi H:lla on ainakin tällä hetkellä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä asema Suomessa julkisen osakekaupankäyntijärjestelmän ylläpitäjänä ja palveluntarjoajana. Kilpailuvirasto on selvitystensä perusteella todennut, että pörssi H:n 1.1.2000 käyttöön ottamaa pörssimaksuhinnoittelua ei voida vaihtoehtoisen hinnoittelumallin käyttöön oton jälkeen pitää tiettyjen välittäjien tai välittäjäryhmän kannalta syrjivänä ja siten kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kilpailuvirasto on poistanut asian käsittelystä. Markkinaoikeus on jättänyt tutkimatta pörssi H:n valituksen Kilpailuviraston päätöksestä 8.1.
2. Päätöksensä perusteluina markkinaoikeus on lausunut muun ohella seuraavaa. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan kyseisen lain nojalla annettuun Kilpailuviraston päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta (1.3.2002 alkaen markkinaoikeudelta) siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Lainkohtaa koskevien perustelujen mukaan (HE 217/1995 vp) jokainen viranomaisen hallintoasian käsittelyn kuluessa tai täytäntöönpanon yhteydessä tekemä toimenpide ei voi olla erikseen valituksen kohteena. Tämä ei olisi yksityisen oikeusturvan kannalta tarpeellista eikä muutoksenhakujärjestelmän toimivuuden kannalta asianmukaista. Valitusmahdollisuus voidaan keskittää niihin toimenpiteisiin, joilla viranomainen on ratkaissut asian tai muulla tavoin päättänyt sen käsittelyn. Yleissäännöksessä ei voida nimenomaisesti luetella kaikkia niitä tilanteita, joissa viranomaisen toimenpide on valituskelpoinen. Säännöksen on oltava riittävän väljä, jotta se antaa lain soveltajalle mahdollisuuden erilaisten ratkaisutilanteiden arviointiin siten, että asianosaisen oikeusturva ja muutoksenhakumenettelyn kokonaisuus otetaan huomioon. Kilpailuvirasto on valituksenalaisella päätöksellään poistanut käsittelystä pörssi H:n epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä pörssimaksuhinnoittelussa koskevan asian. Pörssi H ei ole valituksessaan vaatinut muutosta tähän päätöksen lopputulokseen. Pörssi H on vaatinut, että Kilpailuviraston päätöstä muutetaan siltä osin, kun Kilpailuvirasto on päätöksessään todennut, että pörssi H:lla on ainakin tällä hetkellä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä asema Suomessa julkisen osakekaupankäyntijärjestelmän ylläpitäjänä ja palveluntarjoajana. Pörssi H on vedonnut siihen, että mikäli sillä katsotaan olevan määräävä markkina-asema, saattavat sen sopimuskumppanit käyttää tätä "leimaa" hyväksi. Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräävän markkina-aseman olemassaolo sinänsä ei ole kiellettyä tai rangaistavaa niin kauan kun määräävän markkina-aseman haltija ei väärinkäytä asemaansa. Elinkeinonharjoittajaa, joka on lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetussa määräävässä markkina-asemassa, koskee suoraan lain nojalla 7 §:ssä säädetty määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto. Tästä huolimatta tällaiselle elinkeinonharjoittajalle ei ole laissa säädetty oikeutta saattaa Kilpailuviraston tai markkinaoikeuden tutkittavaksi kysymystä siitä, onko hän 3 §:n 2 momentissa tarkoitetussa määräävässä markkina-asemassa. Elinkeinonharjoittajan määräävän markkina-aseman olemassaolo ei näin ollen voi lain mukaan tulla itsenäisenä kysymyksenä kilpailuviranomaisen ratkaistavaksi. Määräävän markkina-aseman olemassaolo tutkitaan esikysymyksenä silloin, kun kilpailuviranomainen tutkii, onko elinkeinonharjoittajan tiettyjä toimia pidettävä lain 7 §:ssä tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeva kilpailunrajoituksista annetun lain 7 § on voimassa olevaa ja velvoittavaa oikeutta, mikä jokaisen markkinoilla toimivan elinkeinonharjoittajan tulee ottaa toiminnassaan huomioon. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto ei tule voimaan vasta kilpailuviranomaisen todettua elinkeinonharjoittajan olevan kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaisessa määräävässä markkina-asemassa. Esimerkiksi Kilpailuviraston kannanotto ei tee kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:stä millään tavalla velvoittavampaa oikeutta, vaan kunkin markkinoilla toimivan elinkeinonharjoittajan tulee itse tiedostaa oma markkina-asemansa ja toimia sen mukaisesti. Määräävän markkina-aseman olemassaolo tulee tutkittavaksi kussakin epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa asiassa erikseen. Määräävän markkina-aseman olemassaolo on taloudelliseen tietoon perustuva tosiasiakysymys, jonka selvittäminen edellyttää asianomaisten markkinoiden rakenteen ja toiminnan analysointia. Tämän analyysin tulee perustua kulloisenkin tarkastelun kohteena olevan ajankohdan olosuhteisiin. Markkina-aseman liittymisestä tietyn yksittäisen ajankohdan olosuhteisiin seuraa, että määräävän markkina-aseman olemassaoloa ei voida tulevaisuuteen nähden sitovasti ratkaista. Mikäli elinkeinonharjoittajan kuten tässä tapauksessa pörssi H:n toimien epäillään olevan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, on kussakin tapauksessa erikseen tutkittava, onko elinkeinonharjoittaja määräävässä markkina-asemassa. Sillä seikalla, että kilpailuvirasto on kysymyksessä olevassa päätöksessään ilmaissut kantansa pörssi H:n kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaisen määräävän markkina-aseman olemassaolosta, ei ole eikä voikaan olla sitovaa oikeudellista merkitystä eikä tosiasiallisia vaikutuksia pörssi H:n myöhempään toimintaan. Edellä olevan perusteella kysymyksessä olevalla Kilpailuviraston päätöksellä ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista oikeudellisesti sitovasti, onko pörssi H:lla kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä markkina-asema. Kyseessä on ollut ainoastaan pääasiaan liitännäinen seikka, josta ei aiheudu sellaisia oikeudellisia taikka tosiasiallisia erityisseuraamuksia, joihin nähden erillinen muutoksenhaku olisi valittajan oikeusturvan kannalta tarpeen. Tästä syystä pörssi H:n valitus, joka kohdistuu vain Kilpailuviraston päätöksen perusteluihin, on, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentti, jätettävä tutkimatta. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Pörssi H on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden tutkimatta jättämispäätöksen ja velvoittaa markkinaoikeuden tutkimaan asian. Yhtiö on kiistänyt markkinaoikeuden johtopäätöksen, ettei markkinoiden määrittelyllä ole mitään oikeudellista merkitystä sen myöhempään toimintaan. Yhtiön mukaan kilpailunrajoituksista annetussa laissa ei ole valituskieltoa markkinoiden määrittelyn osalta. Tässä asiassa Kilpailuvirasto on katsonut sen päätöksen olleen valituskelpoinen, koska se on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätöksen perusteluihin saa hakea muutosta erikseen vain, jos ne sisältävät itsessään asiaratkaisun. Yhtiön mukaan se, että Kilpailuviraston päätöksen perusteluissa on mainittu yhtiöllä olevan määräävä markkina-asema, on juuri tällainen asiaratkaisu. Kilpailuvirasto ei ole prosessin missään vaiheessa esittänyt, että yhtiön valitus tulisi jättää tutkimatta tai että sillä ei ole valitusoikeutta. Markkinaoikeuden päätös tuli siis yllätyksenä myös Kilpailuvirastolle. Myöskään markkinaoikeus ei ole lisälausuntopyynnössään edes viitannut puuttuviin prosessin edellytyksiin vaan on pyytänyt lisätietoja nimenomaan asian aineellisesta puolesta. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätös 2000:2 on nyttemmin menettänyt merkityksensä, koska lainmuutoksella 303/1998 kilpailunrajoituksista annettuun lakiin otettiin yleinen valitusoikeus Kilpailuviraston päätöksiin. Määräävä markkina-asema asettaa elinkeinonharjoittajalle velvoitteita, joita ei ole sellaisella elinkeinonharjoittajalla, joka ei ole määräävässä markkina-asemassa. Yhtiö on pitänyt kohtuuttomana, että sen pitäisi ensin syyllistyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön saadakseen markkina-asemansa markkinaoikeuden arvioitavaksi. Tämä on markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen perusteella tällä hetkellä ainoa vaihtoehto. Virheellinen markkinamäärittely aiheuttaa olennaisia rajoituksia kilpailussa menestymään pyrkivän pienehkön pörssin toimintavapaudelle. Pörssi H on jo muutenkin heikommassa asemassa suhteessa suuriin kilpailijoihinsa. Siksi asialla on selkeästi oikeudellista ja tosiasiallista merkitystä yhtiölle. Kilpailuvirasto on katsonut lausunnossaan, että määräävän markkina-aseman olemassaolo ei sinänsä ole kiellettyä tai rangaistavaa. Määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle ei ole laissa säädetty oikeutta saattaa Kilpailuviraston tai markkinaoikeuden tutkittavaksi kysymystä määräävän markkina-aseman olemassaolosta. Tämä selvitetään esikysymyksenä silloin, kun tutkitaan, ovatko elinkeinonharjoittajan toimet määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Määräävän markkina-aseman olemassaolo tutkitaan jokaisen asian yhteydessä erikseen eikä sitä siis voida ratkaista sitovasti suhteessa tulevaisuuteen. Näin ollen Kilpailuviraston kannalla määräävän markkina-aseman olemassaolosta ei ole oikeudellista merkitystä tai tosiasiallisia vaikutuksia yhtiön myöhempään toimintaan. Kilpailuvirasto on todennut, ettei valitusosoituksen liittämisellä sen päätökseen ole merkitystä valitusoikeuden syntymisen kannalta. Myöskään sillä, ettei Kilpailuvirasto tai markkinaoikeus ole asian aikaisemmassa vaiheessa kiinnittänyt asiaan huomiota, ei ole merkitystä valitusoikeuden syntymisen kannalta. Muutoksenhakutuomioistuimen on viran puolesta otettava huomioon valitusoikeuden olemassaolo. Kilpailuvirasto on lausunnossaan viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 2000:2 katsoen, ettei se ole menettänyt lainmuutoksen johdosta merkitystään. Virasto on niin ikään viitannut Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätökseen 22.3.2000 yhdistetyissä asioissa T-125/97 ja T-127/97 (Coca-Cola v. komissio), jossa tuomioistuin on todennut, että markkinamäärittelyä, määräävän markkina-aseman olemassaoloa tai määräysvaltaa koskevalla viranomaisen näkemyksellä ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä ja että valitus, joka kohdistuu ainoastaan tällaiseen esikysymykseen, on jätettävä tutkimatta. Pörssi H on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin lausumansa ja korostanut vielä, että valitusosoituksen liittäminen päätökseen kertoo Kilpailuviraston tosiasiallisesta kannasta päätöksen valituskelpoisuuteen. Kilpailuviraston mielipide on muuttunut vasta markkinaoikeuden päätöksen jälkeen. Virheellisen valitusosoituksen antamisesta voi seurata viranomaiselle korvausvastuu. Viraston antama päätös on yhtiölle tosiasiallisesti negatiivinen ratkaisu, joka on voitava saattaa riippumattoman tuomioistuimen arvioitavaksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaikka Kilpailuviraston päätöksessään esittämällä toteamuksella pörssi H:n määräävän markkina-aseman olemassaolosta voi olla tosiasiallisia vaikutuksia yhtiölle, tällä esikysymyksenä lausutulla toteamuksella ei ole markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa mainituista syistä sellaisia oikeudellisia vaikutuksia, että siitä voitaisiin erikseen valittaa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön valituksen. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Tuulikki Keltanen, Olli Nykänen, Heikki Kanninen ja Ahti Vapaavuori. Asian esittelijä Satu Heikkilä.