KHO/2004/23

2004 false KHO:2004:23 Ympäristöministeriöllä on toimivalta käsitellä lupaa kaivospiirin määräämiseksi erämaa-alueella koskeva asia. Koska kauppa- ja teollisuusministeriöllä ei ollut toimivaltaa asiassa ja koska luvan saaneella asianosaisella oli oikeus saada asia ja siinä esittämänsä vaatimukset toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi, korkein hallinto-oikeus kumosi kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen ja siirsi asian ympäristöministeriön käsiteltäväksi. Äänestys 4-1. Erämaalaki 6 §, 7 § 1 mom. Laki valtioneuvostosta (78/1922) 7 § 1 mom. (145/2000) Valtioneuvoston ohjesääntö (1522/1995) 11 ja 26 § Kort referat på svenska Asian aikaisempi käsittely X on kauppa- ja teollisuusministeriöön 21.9.2000 saapuneella hakemuksella hakenut kaivospiirin määräämistä Inarin kunnassa sijaitsevien valtauksien Kultatarina kaiv.RN:ot 5036/1 ja 6065/1 alueille ja lisäalueille. Valtaukset oli myönnetty 23.9.1992 ja 12.3.1996. Valtaukselle kaiv.RN:o 5036/1 oli myönnetty tutkimustyöajan pidennystä 23.9.2000 saakka. Valtaukset sijaitsevat Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonhoitoalueella Palsinojan varrella valtion maalla Hammastunturin erämaa-alueella. Kauppa- ja teollisuusministeriö on, pyydettyään asiassa ympäristöministeriön, Lapin ympäristökeskuksen ja museoviraston lausunnot, myöntänyt X:lle erämaalain 6 §:n nojalla luvan kaivospiirin määräämiseksi Hammastunturin erämaa-alueelle Inarin kuntaan. Ottaen huomioon erämaa-alueen erityisasema ja -luonne lupa on voimassa seuraavin ehdoin:

1. a)Kaivospiirin saa määrätä enintään 16 hehtaarin suuruiseksi
2. b)Kaivospiiri saa olla voimassa niin kauan kuin taloudellisia kaivoskivennäisiä löytyy alueelta, kuitenkin enintään 15 vuotta
3. c)Kaivospiiriä koskevassa päätöksessä tulee X velvoittaa toimimaan yhteistyössä Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonhoitoalueen kanssa erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelman toteutumisen varmistamiseksi siten, että kaivospiirillä tapahtuvasta toiminnasta aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa erämaalain tavoitteiden toteuttamiselle ja alueen luonnon säilyttämiselle. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa X on valituksessaan todennut, että hänen valituksensa kohteena ovat lupapäätökseen liitetyt lainvastaiset ehdot. X on vaatinut, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin siihen on liitetty lupaehtoja. Jos kuitenkin katsotaan, että ministeriöllä on oikeus asettaa myöntämäänsä lupaan ehtoja, ehtoja tulisi muuttaa siten, että määräaika olisi riittävän pitkä kaivospiirin taloudellisen hyödyntämisen kannalta, kaivospiiriin voitaisiin liittää tarvittavat apualueet ja yhteistyövelvoitteen sisältöä selvitettäisiin. Lisäksi X on vaatinut, että hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan laillisine korkoineen. X on myös vaatinut, että kaivospiirihankkeen lykkääntymisestä aiheutunut vahinko tai mikäli lupaehtoja ei muuteta tai lupa evätään kokonaan, hankkeen estymisestä aiheutunut vahinko korvataan täysimääräisenä laillisine korkoineen. Valituksen mukaan ministeriöllä ei ole harkintavaltaa määrätä kaivospiiriä määräaikaiseksi tai määrätä sen alueellisesta laajuudesta. Ministeriö on joka tapauksessa käyttänyt harkintavaltaansa väärin määräämällä ajan liian lyhyeksi sekä määräämällä alueen enimmäiskoosta ottamatta huomioon kaivospiirin tarvitsemia apualueita. Lupaehdot eivät täytä suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia. Lyhyestä määräajasta johtuen kaivospiirin hakeminen ja kaikki siihen uhratut suuret kustannukset ja työmäärä kävisivät turhiksi, mikäli kaivospiiri muodostettaisiin määrättyjen lupaehtojen mukaisena. Vireillä oleva hanke ei selvitysten mukaan loukkaa luonnonsuojelullisia tarpeita. Tämänkin vuoksi asetetut ehdot ovat perusteettomia. Valtauskirjat on annettu 1.2.1991 voimaan tulleen erämaalain voimassa ollessa. Valtauskirjoihin ei kuitenkaan ole otettu ohjausta siitä, että kaivospiiriä ei mahdollisesti myönnettäisi tai että myöntämiselle voitaisiin asettaa ehtoja tai kaivospiiri voitaisiin määrätä määräaikaiseksi. Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut lausunnon, jonka se on valmistellut yhdessä ympäristöministeriön kanssa. Kaivoslain ja erämaalain yhteensovittaminen tapahtuu soveltaen erämaalain 6 §:ää. Siinä ei ole tarkemmin säädetty niistä perusteista, joilla lupa voidaan myöntää eikä siitä, millaisia ehtoja siihen on mahdollista liittää. Siten asiassa on jätetty ministeriölle harkintavalta myös ehtojen osalta. Lupaehdoilla on mahdollista sovittaa yhteen erämaa-alueen säilymistä vaativa yleinen etu ja yksityisen edun mukainen hanke. Käyttösuunnitelmassa hakija on esittänyt kaivospiirin alueeksi 15,4 hehtaaria ja apualueeksi 1,5 hehtaaria. Siten kaivospiirin suuruus 16 hehtaaria vastaa hakijan omaa esitystä. Käyttösuunnitelmassa hakija on jakanut kaivosalueen kolmeen lohkoon. Hakija on esittänyt, että työalueilla toimitaan kolmessa vaiheessa vuosina 2002 - 2016. Lupaehdossa on otettu tämä huomioon. X on antanut vastaselityksen, jossa hän on erityisesti korostanut luvan määräaikaisuudesta johtuvia haittoja kaivostoiminnalle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus jättää toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta X:n valituksen siltä osin kuin siinä on vaadittu kaivospiirihankkeen lykkääntymisestä aiheutuneen vahingon tai hankkeen estymisestä aiheutuneen vahingon sekä siihen pantujen kulujen ja aiheutuneen vaivan korvaamista. Korkein hallinto-oikeus on muutoin käsitellyt asian. Erämaalain (62/1991) 6 §:n mukaan kaivoslain (503/1965) mukaista kaivospiiriä ei saa määrätä erämaa-alueelle, ellei valtioneuvosto ole antanut siihen lupaa. Valtioneuvostosta annetun lain (78/1922) 7 §:n 1 momentin (145/2000) mukaan valtioneuvostolle kuuluvat hallinto- ja hallitusasiat ratkaistaan asianomaisessa ministeriössä, jollei niitä perustuslaissa, muussa laissa tai asetuksessa säädetä ratkaistavaksi yleisistunnossa. Valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 11 §:n mukaan valtioneuvostolle ja ministeriölle kuuluvat asiat, joita 5-10 §:n mukaan ei ole käsiteltävä ja ratkaistava yleisistunnossa, ratkaistaan asianomaisessa ministeriössä sen mukaan kuin valtioneuvostosta annetussa laissa säädetään. Tässä asiassa ei ole kysymys edellä mainitun ohjesäännön 5-10 §:ssä mainitusta asiasta. Valtioneuvoston ohjesäännön 26 §:ssä on lueteltu ympäristöministeriön toimialaan kuuluvat asiaryhmät. Kyseisen ohjesäännön 26 §:n 1 momentin 8 kohdassa on mainittu luonnonsuojelu, maisemanhoito ja luonnon virkistyskäyttö, jollei asia kuulu maa- ja metsätalousministeriön toimialaan. Pykälän 3 momentin mukaan ympäristöministeriö ohjaa luonnonsuojeluasioiden hoitoa Metsähallituksessa ja metsäntutkimuslaitoksessa. Erämaalain 7 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jonka laatii metsähallitus ja vahvistaa ympäristöministeriö. Valtioneuvosto on erämaalain 6 §:ssä mainittujen asioiden ohella toimivaltainen eräissä muissakin erämaalain mukaisissa hallintoasioissa. Tällaisia ovat muun ohella alueen luovuttamista koskevan 4 §:n ja teiden rakentamista koskevan 5 §:n mukaiset asiat. Edellä mainitut säännökset huomioon ottaen erämaa-asioiden yleishallinto kuuluu ympäristöministeriön toimialaan. Siten toimivalta käsitellä erämaalain 6 §:ssä mainittua lupaa kaivospiirin määräämiseksi erämaa-alueella koskeva asia on ympäristöministeriöllä. Koska kauppa- ja teollisuusministeriö ei näin ollen ole ollut toimivaltainen tässä ja erämaalain nojalla myönnettävää lupaa koskevassa asiassa ja ottaen myös huomioon, että X:llä luvan saaneena asianosaisena on oikeus saada asia ja siinä esittämänsä vaatimukset toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi, korkein hallinto-oikeus kumoaa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen ja siirtää asian ympäristöministeriön käsiteltäväksi. Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentissa säädetään, että harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Asian laatu ja lainsäädännön tulkinnanvaraisuus huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että X joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus hylkää X:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi sekä Jukka Mattila. Asian esittelijä Marja-Terttu Savolainen. Eri mieltä olleen hallintoneuvos Marjatta Kajánin lausunto: "X:n valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu kauppa- ja teollisuusministeriön erämaalain 6 §:n perusteella antamaan päätökseen liitettyihin kaivospiirin suuruutta, määräaikaisuutta ja yhteistyövelvoitteita koskeviin ehtoihin. Erämaalain 1 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi. Lain 2 §:n mukaan erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä on noudatettava, mitä sanotussa laissa säädetään. Tämän lisäksi on alueiden säilyttämisessä ja käytössä noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Lain 6 §:n mukaan kaivoslain mukaista kaivospiiriä ei saa määrätä erämaa-alueelle, ellei valtioneuvosto ole antanut siihen lupaa. Puheena olevaa valtioneuvoston lupaa on haettu Hammastunturin alueelle, joka on lain 3 §:n mukaisesti Inarin, Sodankylän ja Kittilän kuntien alueille perustettu noin 182 000 hehtaarin suuruinen erämaa-alue. Erämaalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 42/1990
4. vp)mukaan lain tavoitteena on Lapin alkuperäisimmän ja tyypillisimmän jäljellä olevan erämaaluonnon säilyttäminen mahdollisimman muuttumattomana. Lakiin on myös sisällytetty luonnontilaisuuden säilyttämiseksi maa-alueiden luovuttamista ja teiden rakentamista koskevat kiellot. Luontoa ja ympäristöä huomattavasti muuttaviin hankkeisiin olisi saatava valtioneuvoston lupa. Lain 6 §:ään ei ole sisällytetty säännöksiä luvan myöntämisen edellytyksistä eikä siinä myöskään mainita mitään mahdollisista lupaan otettavista ehdoista. Lainkohta jättää luvan myöntäjälle siten harkintavaltaa lupahakemusta ratkaistaessa. Lainkohdan perusteella myönnettävää lupaa voidaan verrata eräänlaiseen poikkeuslupaan. Ympäristöministeriö on asiassa kauppa- ja teollisuusministeriölle antamassaan lausunnossa katsonut, ettei lähtökohtaisesti kaivospiirien muodostaminen kullanhuuhdontavaltauksille ole tarkoituksenmukaista erämaa-alueiden hoidon ja käytön kannalta. Kauppa- ja teollisuusministeriö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle valituksen johdosta antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että vaihtoehtona ehdolliselle luvalle olisi ollut luvan epääminen. Erämaalain tarkoitus, erämaaluonnon säilyttäminen mahdollisimman muuttumattomana, huomioon ottaen päätökseen on voitu asettaa tämän saavuttamisen kannalta tarpeellisia ehtoja. Asetettua määräaikaa ministeriö on lausunnossaan perustellut sillä, että pitkällä aikavälillä alue palautuu erämaa-alueeksi. Kaivospiirin suuruutta on perusteltu sillä, että vastaa hakijan tarkistettua käyttösuunnitelmaa. Yhteistyövelvoite on katsottu tarpeelliseksi sen vuoksi, että kaivospiirillä tapahtuvasta toiminnasta aiheutuisi mahdollisimman vähän haittaa erämaalain tavoitteiden toteuttamiselle. Asetettuja ehtoja ei lain tarkoitus huomioon ottaen voida myöskään pitää annettuun lupaan nähden kohtuuttomina hakijalle. Tämän vuoksi katson hallintolainkäyttölain 7 § huomioon ottaen, ettei ole syytä X:n valituksesta siinä mainituin perustein muuttaa päätöstä asetettujen ehtojen osalta ja näin ollen hylkään X:n valituksen. Vahingonkorvausta koskevan vaatimuksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö. Asian näin päättyessä hylkään X:n oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen."