KHO/2006/11

2006 false KHO:2006:11 Hallinto-oikeus ei voinut kunnallisvalituksena tutkia valitusta, joka perustui kaupungin hankintaohjeiden kohtiin yleisistä hankintaperiaatteista ja hankintojen toteuttamisesta. Laki julkisista hankinnoista 1 § 1 mom., 9 § ja 9 a § Kuntalaki 90 § Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 mom. Kort referat på svenska Asian aikaisempi käsittely Jyväskylän kaupungin tekninen lautakunta päätti, sikäli kuin asiassa nyt on kysymys, 2.9.2003 tarjouskilpailun jälkeen valita jätteenkuljetusurakoitsijaksi kuljetusalueille 2 ja 4 yhtiölle B ajalle 1.1.2004 - 31.3.

1. Tekninen lautakunta on 14.10.2003 hylännyt yhtiö A:n tekemän oikaisuvaatimuksen. Merkitään, että yhtiö A teki hakemuksen markkinaoikeuteen teknisen lautakunnan 2.9.2003 tekemän päätöksen kumoamisesta. Markkinaoikeus päätöksellään 11.12.2003 jätti hakemuksen myöhään tehtynä tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus päätöksellään 10.5.2005 taltio 1094 hylkäsi yhtiön valituksen. Yhtiö A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että teknisen lautakunnan 2.9.2003 tekemä päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on ratkaistu kuljetusalueita 2 ja 4 koskeva tarjouskilpailu. Jyväskylän kaupungin hankintaohjeiden 1 §:n mukaan kaupunkikonsernin hankinnoissa noudatetaan näitä ohjeita sen lisäksi mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) ja kuntalaissa säädetään sekä kunnan hallintosäännössä määrätään. Hankintaohjeiden 2 §:n mukaan hankinnat tulee suorittaa taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti. Hankinnoissa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet ja pyrittävä ostajan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimpaan lopputulokseen. Hankinnan suuruudesta riippumatta on hankinnoissa noudatettava avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Tarjouksen tekijöitä ja tarjouksia on kohdeltava tasapuolisesti. Hankintaohjeiden 4 §:n mukaan, mikäli valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellisuutta, on tarjouspyynnössä ilmoitettava hankintapäätöstä tehtäessä sovellettavat valintaperusteet tärkeysjärjestyksessä, mikäli mahdollista. Tarjouspyynnön puutteellisuus johti siihen, että tarjouksentekijät joutuivat tekemään tarjouksensa eriävillä lähtötiedoilla, jolloin tilanne suosi aikaisempia toimittajia. Koska asiassa oli rikottu hankintaohjeen 2 §:n määräystä hankintojen avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden osalta, lautakunnan päätös on kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Koska hankintaohjeiden 4 §:n mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava päätöstä tehtäessä sovellettavat valintaperusteet tärkeysjärjestyksessä, kaikki lisätyöt olisi tullut ottaa huomioon hankintapäätöstä tehtäessä. Kun näin ei ole tehty, päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Lautakunta ei ole valinnut kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta, koska tarjousten pisteytys on ollut yhtiö A:n osalta virheellinen resurssien osalta. Ainakin ajoalueen 4 osalta yhtiö A:n tarjous olisi tullut edullisimpana hyväksyä. Yhtiö on liittänyt valitukseensa professori Kai Kaliman lausunnon. Tekninen lautakunta on antanut Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle selityksen. Markkinaoikeudelle tehty hakemus ja hallinto-oikeudelle tehty valitus ovat perusteiltaan yhteneväiset. Yhtiö pyrkii saamaan samat oikeuskysymykset tutkituksi kahta kautta. Tämä ei ole mahdollista. Kaupungin hankintaohjeissa on toistettu hankintalain velvoitteet kilpailumahdollisuuksien hyväksikäyttämisestä, hankinnoissa noudatettavasta avoimuudesta, tasapuolisuudesta ja syrjimättömyydestä sekä velvollisuudesta hyväksyä tarjouksista se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan arviointiperusteiden mukaan tai tarjous, joka on hinnaltaan halvin. Siltä osin kuin asiassa on kysymys edellä mainittujen tekijöiden ja niiden noudattamisen arvioinnista, muutoksenhakuaste on markkinaoikeus eikä hallinto-oikeus. Kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Yhtiö B on antanut hallinto-oikeudelle selityksen. Yhtiö A on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 6.5.2004, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt yhtiö A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että julkisista hankinnoista annetun lain 5-7 §:ssä on säädetty siitä, kuinka kunnan viranomaisen on meneteltävä muun muassa palvelujen hankintaa tehtäessä. Jos hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka Euroopan yhteisön lainsäädännön tai maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi mainitun lain 9 §:n nojalla hakemuksesta:
2. poistaa hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
3. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
4. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka
5. määrätä hankintayksikön kyseisen pykälän 2 momentissa säädetyin edellytyksin maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa asiassa ei saa hakea muutosta valittamalla kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla sillä perusteella, että päätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen. Kuntalain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan hallinnossa noudatetaan tätä lakia, jollei lailla toisin säädetä tai määrätä. Edelleen kuntalain 16 §:n 1 momentin mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Jyväskylän kaupunginhallitus on 25.2.2002 hyväksynyt Jyväskylän kaupunkikonsernin hankintaohjeet ja määrännyt ne tulemaan voimaan 1.3.2002 lukien. Hankintaohjeiden 1 §:n mukaan Jyväskylän kaupunkikonsernin hankinnoissa noudatetaan näitä ohjeita sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) ja kuntalaissa säädetään sekä kunnan hallintosäännössä määrätään. Näitä ohjeita täydentävät Suomen Kuntaliiton "Yleiset hankintaohjeet". Hankintalaissa ei ole valtuutusta, joka oikeuttaisi kuntaa määräämään hankintaohjeilla kunnan hankinnoissa noudatettavasta menettelystä. Kaupunginhallituksen hyväksymiä kaupunkikonsernin hankintaohjeita ei myöskään voida verrata merkitykseltään kaupungin johtosääntöihin, jotka valtuuston on hyväksyttävä ja jotka sitovat, paitsi valtuustoa itseään, myös kaupungin muita viranomaisia. Tästä seuraa, että Jyväskylän kaupunkikonsernin hankintaohjeet eivät voi tulla sitovina sovellettaviksi hankintalain sijasta tai sen ohella kaupungin hankinnoista päätettäessä. Hankintaohjeilla ei ole myöskään samanlaista sitovuutta kaupungin viranomaisiin nähden kuin johtosäännöillä, koska valtuusto ei ole hyväksynyt niitä johtosääntönä noudatettavaksi. Yhtiö A:n valitusperusteet koskevat hankintamenettelyn lainmukaisuutta. Siitä on säädetty julkisista hankinnoista annetun lain 2 luvussa. Tämän menettelyn lainmukaisuuden tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan. Valitusta ei voida tutkia kuntalain nojalla pelkästään sillä perusteella, että valitusperusteissa on vedottu Jyväskylän kaupunkikonsernin hankintaohjeiden määräyksiin. Kun kuntalakiin perustuvia valitusperusteita ei ole esitetty, valituksen tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina maininnut kuntalain 3, 16 ja 90 §:n, julkisista hankinnoista annetun lain 5, 6, 7, 9 ja 9 a §:n sekä Suomen perustuslain 80 §:n. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Yhtiö A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja teknisen lautakunnan päätökset kumotaan. Valituksen perusteena ei ole ollut se, että valituksen kohteena oleva päätös olisi julkisista hankinnoista annetun lain vastainen, vaan muun muassa se, että päätös rikkoo Jyväskylän kaupunginhallituksen hyväksymiä hankintaohjeita sekä Suomen Kuntaliiton yleisiä hankintaohjeita. Jyväskylän kaupungin hankintaohjeet ovat osa kaupungin määräyskokoelmaa. Hankintaohjeella ei ole sivuutettu hankintalakia, vaan se on erillinen ohjeistus, jota hankinnoissa tulee noudattaa. Valituskirjelmässä yksi keskeisimpiä valitusperusteita oli yhdenvertaisuuden loukkaaminen, jolloin kyseessä on kuntalain 90 §:ssä tarkoitettu toimivallan ylitys. Jyväskylän kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Yhtiö B:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Yhtiö A on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Kuntalaissa säädetään kunnallisvalituksesta. Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden mainitussa laissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava, mitä mainitussa laissa säädetään. Lain 5-7 §:ssä on säädetty hankintamenettelystä, ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteista sekä tarjouksen valinnasta. Julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Jos hankinnassa on menetelty mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka Euroopan yhteisön lainsäädännön tai maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi hakemuksesta: 1) poistaa hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka 4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Lain 9 a §:n 1 momentin mukaan asian voi saattaa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa muun ohessa se, jota asia koskee. Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta valittamalla kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla sillä perusteella, että päätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen. Kunnilla on hankintayksikköinä velvollisuus noudattaa hankintoja tehdessään julkisista hankinnoista annettua lakia. Jyväskylän kaupungissa on lisäksi käytössä kaupunginhallituksen 25.2.2002 hyväksymät kaupunkikonsernin hankintaohjeet. Hankintaohjeiden 1 §:n mukaan Jyväskylän kaupunkikonsernin hankinnoissa noudatetaan mainittuja ohjeita sen lisäksi, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa ja kuntalaissa säädetään sekä kunnan hallintosäännössä määrätään. Ohjeita täydentää Suomen Kuntaliiton "Yleiset hankintaohjeet". Kaupunkikonsernin hankintaohjeissa käsitellään muun ohessa yleisiä hankintaperiaatteita, hankintojen toteuttamista, päätösvaltaa, vakuuksia, esteellisyyttä, asiakirjojen julkisuutta sekä ohjeiden noudattamisen valvontaa. Yhtiö on valituksensa perusteena esittänyt, että teknisen lautakunnan hankintapäätös on hankintaohjeiden vastaisena kuntalain tarkoittamalla tavalla lainvastainen. Valitusta on tältä osin perusteltu hankintaohjeiden 2 §:n ohjeella, joka koskee yleisiä hankintaperiaatteita sekä 4 §:n ohjeella, joka koskee hankintojen toteuttamista, muun ohessa kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteita. Yhtiö on lisäksi esittänyt valituksensa perusteena, että tekninen lautakunta on loukannut yhdenvertaisuuden periaatetta ja siten kuntalain tarkoittamalla tavalla ylittänyt toimivaltansa. Vaikka valituksen tueksi on viitattu kaupunkikonsernin hankintaohjeisiin sekä yhdenvertaisuusperiaatteeseen, kaikki muutoksenhakijayhtiön valituksensa tueksi esittämät perustelut koskevat aineellisoikeudellisesti sitä, onko tekninen lautakunta menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain ja sen 9 §:ssä mainittujen muiden hankintaa koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti. Hankintaohjeiden kysymyksessä olevien kohtien soveltaminen tuomioistuimessa edellyttäisi sen tutkimista, ovatko ne ristiriidassa julkisista hankinnoista annetun lain kanssa. Asiassa esitetyt valitusperustelut eivät tähän nähden ole sillä tavoin itsenäisiä verrattuna julkisista hankinnoista annettuun lakiin, että niiden tutkiminen kuuluisi hallinto-oikeuden toimivaltaan. Valituksessa ei siten ole esitetty kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaista valitusperustetta eikä hallinto-oikeus ole voinut tutkia valitusta. Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti hallinto-oikeuden on tullut jättää yhtiö A:n valitus tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.