KHO/2006/4

2006 false KHO:2006:4 Toimivalta ratkaista poikkeamishakemus lomarakennuksen rakentamiseksi rakennuslain nojalla vahvistetun rantaosayleiskaavan luonnonsuojelualueella (SL) kuului alueelliselle ympäristökeskukselle. Kaava sisälsi rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitetun määräyksen siitä, että rakennusluvan voi myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa. Hakemuksessa tarkoitettua aluetta koskivat rakennuslain 124 a §:n mukainen toimenpidekielto ja rakennuslain 135 §:n mukainen suojelumääräys. Äänestys 7-

1. Maankäyttö- ja rakennuslaki 43 § 2 mom., 72 § 1 ja 5 mom., 171 § 1, 2 ja 3 mom., 172 § 1mom., 211 § Rakennuslaki (370/1958) 6 a § (1097/1996) 1 ja 5 mom. ja 123 b § 1 mom. (1097/1996) Vrt. KHO:2001:43; ks. ja vrt. myös KHO:2003:42 ja KHO:2004:
2. Kort referat på svenska
3. Asian aikaisemmat vaiheet Etelä-Savon ympäristökeskus oli 21.12.2001 antamallaan päätöksellä numero 843/01 hylännyt A:n poikkeamislupahakemuksen 1-kerroksisen kerrosalaltaan 90 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen, 25 neliömetrin suuruisen saunan ja 20 neliömetrin suuruisen varaston rakentamiseen Puumalan kunnan Huutimaan kylässä sijaitsevalle tilalle Saunaniemi RN:o 3:
4. Päätöksensä perusteluina ympäristökeskus oli lausunut, että hakemuksen mukainen rakennuspaikka sijaitsee vahvistuneessa Lietvesi - Suur-Saimaan osayleiskaavassa luonnonsuojelualueeksi merkityllä alueella, joka käsittää muun muassa noin kaksi kilometriä pitkän kapean Heiskanlahden molemmat ranta-alueet. Osayleiskaavan määräyksien mukaan alueella on merkittäviä luonnonarvoja ja se on tarkoitettu toteutettavaksi luonnonsuojelulain nojalla. Heiskanlahden rannalle on osoitettu kaavassa laskennallisia rakennuspaikkoja, jotka on tarkoitettu käytettäväksi valtion hankinta- tai korvauspäätöksen perusteena. Heiskanlahden ranta-alueille ei kaavassa ole osoitettu kuitenkaan yhtään rakennettavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa. Saunaniemen tilalle RN:o 3:28 on kuulunut osayleiskaavan laadintaperiaatteiden mukaista rakentamisen määrään vaikuttavaa muunnettua mitoitusrantaviivaa noin kilometri, joka yleiskaavan laadintaperiaatteiden mukaan tuottaa rakennusoikeutta viidelle rakennuspaikalle. Osayleiskaavassa vahvistui Saunaniemen tilan ranta-alueesta mitoitusrantaviivaltaan noin 600-650 metrin mittainen rantajakso luonnonsuojelualueeksi, jolle on osoitettu neljä laskennallista ja korvattavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa. Osayleiskaavan vahvistamispäätöksessä on jätetty Saunaniemen tilan osayleiskaavassa alunperin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitettu Lietelahden ranta-alue vahvistamatta sillä perusteella, että sen mahdollisesti tuottama rantarakennusoikeus tulee myös sijoittaa sille ranta-alueelle. Lietelahden ranta-alueella on ennestään tilan talouskeskus ja sen käyttöön liittyvä saunarakennus, jotka yhdessä ympäristökeskuksen käsityksen mukaan muodostavat rantarakennuspaikan. Osayleiskaavan laadintaperiaatteen mukainen rakennusoikeuden määrä, viisi rakennuspaikkaa, on näin ollen Saunaniemen tilalla jo käytetty. Haettuun rakentamiseen suostuminen muutoin rakentamattomaksi tarkoitetulle suojelualueella vaikeuttaisi luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista ja tuottaisi haittaa kaavan toteuttamiselle. Kuopion hallinto-oikeus oli A:n osakkaiden valituksesta 1.7.2003 antamallaan päätöksellä numero 363/3 jättänyt tutkimatta valituksen valtioon kohdistuvan lunastusvaatimuksen osalta. Hylättyään katselmusta koskevan pyynnön hallinto-oikeus oli kumonnut valituksenalaisen päätöksen ja siirtänyt asian Puumalan kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Kuopion hallinto-oikeus on pääasiaratkaisunsa johtopäätöksinä lausunut seuraavan: Lietvesi - Suur-Saimaan 27.10.1998 vahvistetussa osayleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen. Kaavassa on myös rakennuslain (370/1958) 31 §:n (493/1968) 1 momentin mukainen rakentamisrajoitus. Näin ollen yleiskaava on täyttänyt aikanaan rakennuslain 6 a ja 123 b §:ssä säädetyn suunnitteluvelvoitteen. Yleiskaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n nojalla katsottava täyttävän myös maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetyn suunnitteluvelvoitteen. Yleiskaavaan sisältyvä rakentamisrajoitus on myös katsottava rakennuslain 31 §:n 1 momentin tarkoittamin tavoin ehdottomaksi, jolloin rajoitus on maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaisesti voimassa lain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuna ehdottomana rakentamisrajoituksena. Tällaisesta rajoituksesta poikkeamiseen tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeus. A:n hakemuksessa tarkoitetulla ranta-alueella on edellä kerrotuissa oloissa voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeusvaikutteinen yleiskaava. Toimivalta poiketa yleiskaavasta kuuluu siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaisesti kunnalle. Näin ollen valituksenalainen päätös on kumottu ja asia siirretty Puumalan kunnanhallituksen käsiteltäväksi.
5. Puumalan kunnanhallituksen päätös Puumalan kunnanhallitus on 13.10.2003 §:n 327 kohdalla tekemällään, julkipanon jälkeen 16.10.2003 antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle poikkeuksen vahvistetusta yleiskaavasta 1-kerroksisen kerrosalaltaan 100 m²:n suuruisen lomarakennuksen, kerrosalaltaan 25 m²:n suuruisen saunan ja kerrosalaltaan 25 m²:n suuruisen varaston rakentamiseksi Puumalan kunnan Huuhtimaan kylässä sijaitsevalle tilalle Saunaniemi RN:o 3:
6. Päätöksen perusteluina on lausuttu, että hakijalla ei ole omistuksessaan muualla rakentamiseen sopivaa rantaa. Lisäksi rantojensuojeluohjelman periaatteiden mukaan maanomistajalle tulee turvata ainakin yksi rantarakennuspaikka ohjelmaan kuuluvalla alueella, mikäli rakentaminen maanomistajan muille ranta-alueille on kohtuutonta.
7. Asian käsittely hallinto-oikeudessa Etelä-Savon ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Puumalan kunnanhallituksen päätös, jolla kunnanhallitus on myöntänyt A:lle poikkeamisluvan lomarakennuksen, saunan ja aitan rakentamiseen vastoin vahvistunutta yleiskaavaa, on kumottava. A:n omistama tila Saunaniemi RN:o 3:28, jolla kunnan myöntämän luvan mukainen paikka sijaitsee, on Etelä-Savon ympäristökeskuksen 27.10.1998 vahvistaman Puumalan Lietvesi - Suur-Saimaan osayleiskaavan alueella. Kaavan vahvistuspäätöksestä teki muun muassa A valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle, joka 26.1.2001 antamallaan päätöksellä pysytti ympäristökeskuksen päätöksen kyseisellä alueella voimassa. Nyt kyseessä oleva kunnan myöntämän poikkeamislupapäätöksen mukainen paikka sijaitsee vahvistuneessa yleiskaavassa luonnonsuojelualueeksi (SL) merkityllä aluekokonaisuudella, joka käsittää muun muassa Heiskanlahden rannat. Alue on osoitettu luonnonsuojelulain nojalla suojeltavaksi tarkoitettuna pääasiassa rakentamattomana pysyvänä kokonaisuutena. Heiskanlahden alueelle, jolla on kaavamääräysten mukaan merkittäviä luonnonarvoja, ei ole osoitettu yhtään toteutettavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa, vaan kaikki kaavan laadintaperusteen mukaiset rakennusoikeudet on osoitettu laskennallisina valtion korvauspäätösten perusteena tarkoitettuina rakennuspaikkoina. Kyseessä olevan paikan välittömässä läheisyydessä, noin 250 metrin etäisyydellä siitä länteen, on nykyisen tilan RN:o 3:132 alueella olevat kolme kaavan mukaista korvattavaksi esitettyä rakennuspaikkaa jo hankittu valtiolle luonnonsuojeluperustein. Ympäristökeskuksen käsityksen mukaan myönnetyn luvan mukainen rakentaminen vaikeuttaisi näissä oloissa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Yleiskaava-asiakirjojen mukaan tilalla Saunaniemi RN:o 3:28 on kaavan laadintaperiaatteen mukaista muunnettua rantaviivaa yhteensä noin kilometri, joka alueella käytetyn mitoitusnormin perusteella tuottaa Saunaniemen tilalle rakennusoikeutta viidelle rakennuspaikalle. Tilan Heiskanlahden ranta-alueilla on kaavassa osoitettu yhteensä neljä niin sanottua korvattavaa rantarakennuspaikkaa, joista kolme on jo edellä mainitulla tavalla hankittu valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin. Tämän lisäksi tilan Lietelahden ranta-alueella, joka kaavassa jätettiin vahvistamatta, sijaitsee tilan päärakennus sekä sen käyttöön liittyvä sauna, jotka muodostavat selkeästi yhden ranta-alueen rakennuspaikan. Kunnan myöntämällä poikkeamisluvalla lisättäisiin tilan rantarakennusoikeutta siten, että se vaarantaisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun mahdollisuudet ja tuottaisi siksi haittaa kaavan toteuttamiselle. Puumalan kunnanhallitus on antanut selityksen. Etelä-Savon ympäristökeskus on antanut vastaselityksen. A on antanut selityksen. Kyseessä oleva poikkeamislupa ei koske samaa asiaa kuin ympäristökeskuksen mainitsema korkeimman hallinto-oikeuden päätös. Vahvistetussa kaavassa ympäristökeskus jätti vahvistamatta hakijoille kaavassa merkityn yhden rakennuspaikan, joka sijaitsi Saunaniemi-tilan etelärannalla luonnonsuojelutarkoituksiin lunastettujen kolmen rakennuspaikan vieressä. Korkein hallinto-oikeus oli hylännyt hakijan valituksen katsoen, että rakennuspaikka Saunaniemi-tilan etelärannalla vaarantaisi luonnonsuojelutavoitteiden toteutumisen. Myönnetty poikkeamislupa koskee Saunaniemi-tilan itärantaa. Poikkeamislupa ei vaaranna Heiskanlahden luonnonsuojelutavoitteita, koska päätöksessä tarkoitettu rakennuspaikka sijaitsee suojelullisesti arvokkaan kapeikon ulkopuolella niemen takana. Aiottu rakennuspaikka on suojelualueen toisella reunalla maisemallisesti suojeltavan kohteen ulkopuolella siten, että rakennuspaikka ei näy suojeltuun kapeikkoon. Heiskanlahdelle on kaavassa myönnetty kaksi rakennuspaikkaa vastapäätä A:lle myönnetyssä poikkeamisluvassa tarkoitettua rakennuspaikkaa. Aiottu rakentaminen ei vaaranna luonnonsuojelutavoitteita Heiskanlahdella enempää kuin nuo myönnetyt rakennuspaikat. Valtioneuvoston vahvistaman rantojensuojeluohjelman periaatepäätöksen mukaan jokaiselle tilalle tulee sallia niin sanottu perusrakentaminen, joka on tarkoittanut sitä, että ennestään vailla yhtään lomarakennusta olevalle tilalle tulee kuulua vähintään yksi rakennuspaikka. Tilalle Saunaniemi kuuluu viisi rakennuspaikkaa, joista kolme on jo lunastettu ja yksi on merkitty kaavassa lunastettavaksi valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin. Nyt haetaan poikkeamislupaa tuolle viidennelle rakennuspaikalle. Tilan Saunaniemi muu ranta on rakennuspaikaksi soveltumatonta, kuten kunnan rakennustarkastajakin on todennut. Myönnetty poikkeamislupa koskee tilan ainoaa rakentamiseen kelpaavaa ranta-aluetta. Myönnetty poikkeamislupa toteuttaa valtioneuvoston vahvistaman perusrakentamisoikeuden. Tilan päärakennus, joka ei sijaitse ranta-alueella, ei voi mitenkään muodostaa rannalla olevan vaatimattoman rantasaunan kanssa yhtä rakennuspaikkaa. Myönnetty poikkeamislupa toteuttaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun Heiskanlahdella.
8. Hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös Kuopion hallinto-oikeus on 28.2.2005 antamallaan päätöksellä Etelä-Savon ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut Puumalan kunnanhallituksen päätöksen ja samalla oikeastaan hylännyt hakemuksen seuraavin perusteluin: Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaan poikkeaminen ei saa: 1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä 3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Puumalan kunnanvaltuusto on 26.8.1996 § 42 hyväksynyt Lietvesi - Suur-Saimaan osayleiskaavan ja alistanut sen Etelä-Savon ympäristökeskuksen vahvistettavaksi. Etelä-Savon ympäristökeskus on 27.10.1998 antamallaan päätöksellä numero 1076/98 ratkaissut kaavasta tehdyt valitukset ja käsitellyt alistuksen. Ympäristökeskus on jättänyt kaavan vahvistamatta muun ohella tilan Saunaniemi RN:o 3:28 M-alueen (maa- ja metsätalousvaltainen alue) ja tilalle merkityn yhden loma-asunnon rakennuspaikan osalta. Ympäristökeskus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti: Tilalta Saunaniemi RN:o 3:28 on luonnonsuojeluperustein lunastettu kolmen omarantaisen loma-asunnon rakennusoikeudet 26.5.1997 päättyneessä lunastustoimituksessa. Tilalle osayleiskaavaan merkitty rakennuspaikka sijoittuu välittömästi mainittujen kolmen rakennuspaikan itäpuolelle. Kun otetaan huomioon alueen poikkeuksellisen jylhä maisema, luonnontilaisuus ja alueen merkitys Saimaan uhanalaisten lajien suojelulle, vaarantaa rakentaminen osayleiskaavassa osoitettuun paikkaan alueen suojeluarvojen säilymisen. Rakentaminen on mahdollista toteuttaa tilan sillä rantaosuudella, joka jää osayleiskaavassa suojeltavaksi varatun alueen ulkopuolelle. Korkein hallinto-oikeus on 26.1.2001 antamallaan päätöksellä taltionumero 138 hylännyt muun ohella A:n edellä mainitusta Etelä-Savon ympäristökeskuksen päätöksestä tekemän valituksen, jossa on vedottu muun ohessa siihen, että rakentaminen tilan kaavassa vahvistamatta jätetylle rantaosuudelle on mahdotonta, koska tuo ranta-alue on rakentamiskelvotonta. Päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu, että asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kunnanvaltuuston hyväksymässä yleiskaavassa tilalle Saunaniemi osoitettu RA-alue sijaitsee keskellä muutoin luonnonsuojelualueeksi (SL) osoitettua ranta-aluetta. Välittömästi mainitun toteutettavaksi tarkoitetun rakennuspaikan vieressä sijaitsevat SL-alueen kolme korvattavaksi merkittyä rakennuspaikkaa. Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon alueen luonnonolosuhteista muutoinkin saatu selvitys, ei kysymyksessä olevalle alueelle ole voitu osoittaa toteutettavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa. Kun kunnanvaltuuston päätös on tältä osin ollut lainvastainen, ei ympäristökeskus ole voinut vahvistaa kaavaa mainitun RA-alueen osalta. Etelä-Savon ympäristökeskuksen 27.10.1988, oikeastaan 1998, vahvistaman Lietvesi - Suur-Saimaan osayleiskaavan kaavamääräykset: SL eli luonnonsuojelualue. Alue on luonnonsuojelulain nojalla suojeltu tai suojeltavaksi tarkoitettu. Alueella on merkittäviä luonnonarvoja. Suojelumääräykset: Alueella on voimassa rakennuslain 124 a §:n mukainen toimenpidekielto. Rakennuslain 135 §:n nojalla määrätään, että SL-alueilla on kiellettyä rakennusten ja rakennelmien tekeminen, maaperän kaivaminen ja muokkaaminen, turvemaiden ojittaminen, vesistön muuttaminen sekä muut maisemaa oleellisesti muuttavat toimenpiteet, kunnes alueesta on maanomistajan hakemuksesta tai valtion toimesta muodostettu luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualue, kuitenkin enintään viisi vuotta kaavan vahvistamisesta alkaen. /v -merkinnällä esitetyillä alueilla on rakennusoikeus osoitettu lukuna valtion hankinta- tai korvauspäätöksen perusteeksi. M/sl eli maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä merkitystä Saimaan järviluonnon säilymisen kannalta. Alue on varattu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Rakentamis- ja suojelumääräykset: Rakennuslain 31 §:n nojalla määrätään, että alueella on 200 metrin syvyisellä keskivedenkorkeuden mukaisella rantavyöhykkeellä muu kuin enintään 25 k-m²:n suuruisen rantaan rajoittuvan yleiskaavan vahvistamishetkellä olemassa olevan tilan asuinrakennukseen liittyvän saunarakennuksen rakentaminen kielletty. Alueella on kielletty maaperän kaivaminen, muokkaaminen, turvemaiden ojittaminen ja muut maisemaa oleellisesti muuttavat toimenpiteet. Am eli arvokas maisema-alue. Ohjeellinen aluerajaus, jonka sisämaan puoleista rajaa voidaan tarkentaa metsätalouden toimenpiteitä suunniteltaessa ja toteutettaessa. Suojelumääräykset: Rakennuslain 135 §:n nojalla määrätään, että alueella ovat hakkuut sekä ympäristöä ja maankamaraa muuttavat toimenpiteet kuten kaivaminen, louhiminen ja täyttäminen kiellettyjä, lukuun ottamatta rakennusluvan yhteydessä sallittuja toimia. Nyt haettua rakennuspaikkaa koskevat Lietvesi - Suur-Saimaan lainvoimaisessa osayleiskaavassa merkinnät SL/v ja am. Alue on luonnonsuojelulain nojalla suojeltu tai suojeltavaksi tarkoitettu. Alueella on merkittäviä luontoarvoja. Saunaniemen tilaa koskee edellä mainittujen merkintöjen ulkopuolisella alueella pääosin merkintä M/sl. Korkein hallinto-oikeus on lainvoimaisesti ratkaissut, ettei valtuuston hyväksymää RA-merkinnällä varustettua rakennuspaikkaa voitu pitää toteutettavana ja päätös oli lainvastainen. Nyt haettu rakennuspaikka sijaitsee vahvistamatta jätetystä RA-merkinnöin osoitetusta rakennuspaikasta itään sen välittömässä läheisyydessä Heiskanlahden ja Lietelahden välisessä niemessä. Vahvistamatta jätetty rakennuspaikka ja hakemuksen mukainen rakennuspaikka sijaitsevat yhtenäisellä luonnonsuojelualueeksi osoitetulla ranta-alueella niemessä, jonka jälkeen luonnonsuojelualue jatkuu vielä Lietelahden puolelle. Kun otetaan huomioon hakemuksen mukaisen hankkeen sijoittuminen alueella, alueen luonnonarvot ja muut edellä kerrotut olosuhteet, hakemuksen hyväksyminen haettuun paikkaan vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista ja tuottaa haittaa kaavan toteuttamiselle.
9. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Puumalan kunnanhallituksen poikkeamista koskevan päätöksen voimaan saattamista. Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti: Puumalan Lietvesi - Suur-Saimaan osayleiskaavan mukaan valittajan omistamalle tilalle kuuluu rantaviivan pituuden perusteella viisi rakennuspaikkaa. Näistä kolme on lunastettu luonnonsuojelutarkoituksessa valtiolle ja yksi kaavassa merkitty rakennuspaikka on osoitettu lunastettavaksi. Haettu poikkeamislupa koskee viidettä rakennuspaikkaa, joka jätettiin kaavassa vahvistamatta. Mikäli lupaa ei myönnetä, kaavamenettelyllä on mitätöity yksi valittajalle kuuluva rakennuspaikka. Menettely ei ole tasapuolista muihin maanomistajiin nähden. Tilan päärakennusta ja sitä palvelevaa rantasaunaa ei voida lukea yhdeksi rantarakentamispaikaksi. Tilan päärakennus ei sijaitse rannalla ja se on ollut pysyvässä asumiskäytössä jo vuosikymmeniä. Vastaavanlaista tulkintaa ei ole omaksuttu muualla. Rakennuspaikka ei sijaitse suojelualueella siten, että se sanottavasti vaikeuttaisi suojelutavoitteita. Rakennuspaikka on suojelullisesti arvokkaan kapeikon ulkopuolella niemen takana aivan suojelualueen reunalla. Rakennukset voidaan sijoittaa niemen taakse siten, että niistä ei ole haittaa luonnonsuojelun tavoitteille. Lietelahdessa alueen vastarannalle on kaavassa osoitettu rakennuspaikkoja. Hakemuksen mukainen lupa ei vaaranna luonnonsuojelun tavoitteita. Hankkeen salliminen olisi tasapuolista muihin maanomistajiin nähden ja toteuttaisi rantojensuojeluohjelman periaatepäätöksessä tarkoitetun maanomistajalle kuuluvan perusrakentamisoikeuden. Puumalan kunnanhallitus on selityksessään katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja saattaa kunnanhallituksen poikkeamispäätös voimaan. Etelä-Savon ympäristökeskus on selityksessään lausunut, että ympäristökeskuksen käsityksen mukaan hakemuksen missään käsittelyvaiheessa ei ole esitetty erityisiä syitä, joiden vuoksi kunta olisi voinut myöntää poikkeamisen vahvistuneen rantaosayleiskaavan aluetta koskevasta maankäyttöratkaisusta. Ympäristökeskus on viitannut tekemänsä valituksen sekä Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perusteluihin ja esittänyt valituksen hylkäämistä. A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.
10. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Toimivaltakysymys Suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevat säännökset ja niiden perustelut Suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 momentin rajoituksesta säädetään lain 23 luvussa. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain (370/1958) nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) lainkohdassa yleiskaavojen oikeusvaikutukset vastaavat toisiaan sillä tavoin, että tällainen jatkuvuus on mahdollinen. Yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain 6 a §:n (1097/1996) 1 momentin mukaan meren tai vesistön rantavyöhykkeelle ei saanut ilman 123 b §:ssä tarkoitettua vahvistettua yleiskaavaa tai asemakaavaa, rakennuskaavaa tai rantakaavaa rakentaa uudisrakennusta. Rakennuslain 6 a §:n 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä mainitun pykälän rajoituksesta säädettiin lain 132 §:ssä. Rakennuslain 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava on vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan voi kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty. Poikkeamistoimivaltaa koskevat säännökset ja niiden perustelut Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvän 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on muun ohella: 1) uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa; 2) vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta tai 3) poikkeamisesta rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä. Pykälän 3 momentin (132/1999) mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus. Poikkeamista koskevan 23 luvun yleisperusteluissa (HE 101/1998 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa: "Poikkeamista koskevat säännökset noudattavat lain perusajatusta kunnallisen päätösvallan vahvistamisesta. Poikkeamissäännöksissäkin päätösvalta on näin osin pääosin kunnallisella viranomaisella. Eräissä asiaryhmissä päätösvalta kuitenkin kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle, jolla on aina mahdollisuus saattaa muutoksenhaun kautta kunnallinen poikkeamispäätös hallintotuomioistuimen tutkittavaksi. Kunnallista kaavoituspäätösvaltaa korostavan sääntelyn tarkoituksena on myös yleisesti vähentää poikkeamistarvetta, sillä asemakaavojen ja yleiskaavojen muuttaminen ja laatiminen on kokonaisuudessaan kunnan omassa päätösvallassa." Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 101/1998 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa: "Poikkeamisvaltasäännös määrittelisi yleisesti toimivallan poikkeusten myöntämiselle ja sääntelee kunnan ja valtion viranomaisten toimivallan jakoa poikkeamisasioissa. Ehdotetun lain mukainen pääsääntö on kunnallinen päätösvalta poikkeamisasioissa. Säännöksen 2 momentissa säädetään poikkeukset tästä pääsäännöstä. Tällöin poikkeamisvalta kuuluisi valtion viranomaiselle eli alueelliselle ympäristökeskukselle." "Poikkeamisvalta ranta-aluetta koskevasta kaavoitusvelvollisuudesta, eli kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, kuuluisi alueelliselle ympäristökeskukselle. Esityksessä noudatetaan näin uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä rakennuslakiin tehtyjen muutosten linjaa." "Asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii sekin alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen eräänä tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa. Kaavojen muuttaminenhan on tämän lain mukaisessa järjestelmässä kokonaisuudessaan kunnan omassa harkinnassa." "Rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä poikkeaminen olisi mahdollista ainoastaan alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Rakennussuojelun osalta kysymys on yleensä ylikunnallisesta suojeluintressistä. Päätösvaltaa ei tämän vuoksi voida jättää kunnallisen päätösvallan varaan." Poikkeamistoimivaltaa koskeneen rakennuslain 132 §:n (696/1990) 1 momentin (1097/1996) mukaan alueellinen ympäristökeskus ja asetuksella säädetyissä kunnissa ympäristöministeriö sai momentissa säädetyin edellytyksin myöntää poikkeuksen rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin (769/1994) 1 kohdan (1097/1996) mukaan kunta sai 1 momentissa säädetyin edellytyksin myöntää siinä tarkoitetun poikkeuksen, milloin kysymys ei ollut rakentamisesta 6 a §:ssä tarkoitetulle rantavyöhykkeelle tai 123 a §:n 1 momentissa tarkoitetulle ranta-alueelle. Kysymyksessä olevaa rakennuspaikkaa koskevat kaavamääräykset Hakemus koskee Puumalan kunnanvaltuuston 26.8.1996 hyväksymään ja Etelä-Savon ympäristökeskuksen 27.10.1998 vahvistamaan Saimaan Lietveden ja Suur-Saimaan saaristoalueita koskevaan rantaosayleiskaavaan sisältyvää aluetta. Kaava on saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden 26.1.2001 antamalla päätöksellä taltionumero
11. Etelä-Savon ympäristökeskus on kaavaa vahvistaessaan rakennuslain 123 b §:n 1 momentin nojalla määrännyt, että rakennusluvan voi myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa. Hakemuksessa on kysymys lomarakennuksen, saunan ja varaston rakentamisesta tilaan RN:o 3:28 kuuluvalle rakennuspaikalle, jota koskee muun ohella mainitun kaavan merkintä SL/v. Kaavamerkintöjen mukaan SL-merkintä tarkoittaa luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojeltua tai suojeltavaksi tarkoitettua aluetta. Alueella on merkittäviä luonnonarvoja. SL-aluetta koskevat seuraavat suojelumääräykset: Alueella on voimassa rakennuslain 124 a §:n mukainen toimenpidekielto. Rakennuslain 135 §:n nojalla määrätään, että SL-alueilla on kiellettyä rakennusten ja rakennelmien tekeminen, maaperän kaivaminen ja muokkaaminen, turvemaiden ojittaminen, vesistön muuttaminen sekä muut maisemaa oleellisesti muuttavat toimenpiteet, kunnes alueesta on maanomistajan hakemuksesta tai valtion toimesta muodostettu luonnonsuojelulain mukainen suojelualue, kuitenkin enintään viisi vuotta kaavan vahvistamisesta alkaen. /v-merkinnällä esitetyillä alueilla on rakennusoikeus osoitettu lukuna valtion hankinta- tai korvauspäätöksen perusteeksi. Oikeudellinen arviointi Alueella on voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana kaava, jossa on erityisesti määrätty mahdollisuudesta myöntää rakennuslupa tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ilman vahvistettua rantakaavaa. Puheena olevan yleiskaavan SL-aluetta koskevat suojelumääräykset huomioon ottaen rakennuspaikan aluetta koskee maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettu rakentamisrajoitus eli määräys, jolla kielletään rakentamasta alueella niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lomarakennuksen rakentaminen SL-alueelle vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista, minkä vuoksi poikkeus tästä rakentamisrajoituksesta on tarpeen. Tältä osin toimivalta kuuluisi kunnalle, joskin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 3 momentin (476/2004) mukaan ympäristökeskus tietyin edellytyksin voisi ratkaista poikkeamista koskevan asian koko laajuudessaan. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan asemakaava poistaa aina suunnittelutarpeen. Rakentaminen asemakaavan vastaisesti edellyttää kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentti huomioon ottaen poikkeusta. Jos poikkeuksessa on kysymys rakennusoikeuden osoittamisesta alueelle, jolle ei kaavassa ole osoitettu rakennusoikeutta, poikkeamista koskeva toimivalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan alueelliselle ympäristökeskukselle. Mainittu 72 §:n 1 momentti koskee myös sellaista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tällöin on ratkaistava, poistaako sanotunlainen yleiskaava suunnittelutarpeen kaikilta niiltä kaavan osa-alueilta, joita koskevat yleiskaavassa riittävän yksityiskohtaisesti määrätyt rakentamisrajoitukset, vai ainoastaan niiltä osa-alueilta, jotka ylipäätään on kaavassa tarkoitettu rakentamiseen ja joiden osalta yleiskaavaa 72 §:n 1 momentin sanamuodon mukaisesti voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Vaikka nyt on kysymys rakennuslain nojalla vahvistetusta yleiskaavasta, asiaa on arvioitava myös siltä kannalta, kuinka sanottua säännöstä yhdessä lain 171 §:n 1, 2 ja 3 momentin kanssa sovellettaisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti hyväksytyn oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on tarkoitus rakentamisen osalta toteuttaa suoraan myöntämällä rakennusluvat yleiskaavan mukaisesti ja jättää esimerkiksi SL-alueet rakentamatta kaavan suojelumääräysten mukaisesti. Alueelle ei ole tarpeen laatia asemakaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentista ilmenevän poikkeamisia yleensä koskevan pääsäännön mukaan kunta on toimivaltainen ratkaisemaan poikkeamista koskevat hakemukset. Pykälän 2 momentissa luetellaan poikkeukset, joista 1 kohta koskee uuden rakennuksen rakentamista ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Kun otetaan huomioon edellä maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n perusteluista lausuttu, lain poikkeamista koskevien toimivaltasäännösten tavoitteena on yhtäältä ollut laajentaa kunnan päätösvaltaa suhteessa alueelliseen ympäristökeskukseen rakennuslain aikaiseen tilanteeseen verrattuna, mutta toisaalta säilyttää entisellään ranta-alueita koskenut, rakennuslakiin luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä tehtyjen muutosten (1097/1996) mukainen järjestelmä. Rakennuslain mukaan poikkeaminen ranta-alueilla ei kuulunut kunnan vaan ympäristökeskuksen tai joissakin kunnissa ympäristöministeriön toimivaltaan. Siten mainitut toimivallan määräytymistä koskevat yleiset tavoitteet ovat erisuuntaiset. Ranta-alueilla poikkeamisvalta on kuulunut ja edelleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle. Vaikka asiassa nyt ei ole kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien soveltamisesta, lain tarkoituksen mukaisena ei edellä kohdassa Poikkeamistoimivaltaa koskevat säännökset ja niiden perustelut sanotun perusteella myöskään voida pitää, että kunnalla olisi mainitun pykälän 1 momentin nojalla toimivalta myöntää poikkeus lomarakennuksen rakentamiseen yleiskaavassa SL-alueeksi osoitetulle alueelle. Kyseinen yleiskaava ei edellä lausuttuun nähden voi poistaa suunnittelutarvetta SL-alueelle suunnitellun lomarakentamisen osalta, koska yleiskaavassa ei näiltä osin ole erityisesti määrätty yleiskaavan osan käyttämisestä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla rakennusluvan myöntämisen perusteena. Näillä perusteilla toimivalta kysymyksessä olevan poikkeamisasian ratkaisemiseen on kuulunut Etelä-Savon ympäristökeskukselle. Kuopion hallinto-oikeus on aikaisemmalla, 1.7.2003 antamallaan päätöksellä kumonnut Etelä-Savon ympäristökeskuksen päätöksen 21.12.2001, jolla A:n vastaavanlainen hakemus oli hylätty, ja siirtänyt asian Puumalan kunnanhallituksen ratkaistavaksi. Tähän nähden Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalaista päätöstä, jolla poikkeamishakemus on ympäristökeskuksen valituksen johdosta tullut hylätyksi, ei kunnanhallituksen toimivallan puuttumisesta huolimatta ole syytä kumota ja siirtää asiaa Etelä-Savon ympäristökeskuksen ratkaistavaksi, vaan viivytyksen välttämiseksi asia ratkaistaan tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Poikkeamisen edellytykset ja lopputulos Kun poikkeamisen edellytysten osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät Kuopion hallinto-oikeuden 28.2.2005 antaman päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Kai T. Kokko. Eri mieltä olleen hallintoneuvos Marjatta Kajánin äänestyslausunto: "Hylkään valituksen. Katson, ettei Kuopion hallinto-oikeuden päätöstä ole syytä muuttaa. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."