KHO/2006/55

2006 false KHO:2006:55 Sosiaalilautakunta oli antanut vammaispalvelulain mukaisia määrärahasidonnaisia palveluja ja tukitoimia koskevat yleisohjeet. Niiden mukaan muun muassa auton hankintakustannusten korvauksen enimmäismäärä oli 6 000 euroa. Ohjeiden antamisen perusteina olivat kaupungin säästötoimet, määrärahojen kohdentaminen eri tuensaajaryhmille ja tuen hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen. Näistä lähtökohdista ohjeiden käyttäminen yhtenä päätöksenteon perusteena ei sinänsä ollut lainvastaista. Ohjeet eivät saaneet kuitenkaan suunnata viranomaisen päätöksentekoa sen harkintavallan ulkopuolelle, jota rajaavat hakijan yksilöllinen tarve, kunnan talousarvio, avustuksen kohdentamismahdollisuus ja eri hakijoiden yhdenvertainen kohtelu. Hakemus 6 000 euroa ylittävän avustuksen saamiseen oli voitu hylätä. Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3 § ja 9 § 1 mom. Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 17 § Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 4 § 2 mom. Kort referat på svenska Asian aikaisempi käsittely A on hakenut vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa tarkoitettua korvausta auton hankinnasta aiheutuviin kustannuksiin 13 210 euroa. Helsingin sosiaalilautakunnan alainen viranhaltija on 5.2.2004 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle avustusta auton hankintaan enintään 6 000 euroa. Päätöksen perusteluissa on viitattu muun ohessa määrärahojen vähäisyyteen vuonna 2004, perustuslain 6 §:n mukaiseen ihmisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimukseen ja perustuslain 19 §:ään, jolloin turvataan myös muiden vaikeavammaisten huolenpito ja sosiaalipalvelujen saatavuus. Päätöksessä on viitattu myös siihen, että avustuksen myöntämisellä tuetaan vaikeavammaisen henkilön opiskelua ja työssäkäyntiä. A ei ole esittänyt selvitystä palkkatyöstä, opiskelusta tai muusta yhteiskunnalliseen toimintaan osallistumisesta. A:lle on lisäksi aiemmin myönnetty vammaispalvelulain mukainen vaikeavammaisen kuljetuspalvelu. Helsingin sosiaalilautakunnan eteläinen sosiaalijaosto on 26.5.2004 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan sosiaaliviraston myöntäessä avustusta auton hankintaan hankintakustannuksista korvataan puolet, enintään kuitenkin 6 000 euroa. Auton kohtuuhinta määritellään asiakaskohtaisesti ottaen huomioon vamman tai sairauden aiheuttama tarve. Viranhaltijan päätös auton hankkimisesta aiheutuneiden kulujen korvaamisesta on perustunut yksilölliseen harkintaan hakijan vaikeavammaisuudesta, säännöllisestä ja päivittäisestä kuljetustarpeesta, säännöllisestä apuvälineiden käytöstä sekä vammaan liittyviin perusteluihin auton tarpeesta. Myönnetyn korvauksen perusteena on Helsingin kaupungin sosiaaliviraston vuodelle 2004 tähän tarkoitukseen varattujen määrärahojen määrä ja hakijoiden perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertainen kohtelu. Kyse on määrärahasidonnaisesta tukitoimesta, ja perustuslain 19 § huomioon ottaen turvataan myös muiden vaikeavammaisten huolenpito ja sosiaalipalvelujen saatavuus. Hallinto-oikeudessa A on vaatinut, että sosiaalijaoston päätös kumotaan ja haettu avustus 13 210 euroa myönnetään. Helsingin kaupunki on velvoitettava lisäksi korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut vähintään 360 eurolla. Kaikista päätökseen merkityistä perusteluista huolimatta sosiaalijaoston ja viranhaltijan päätös on tosiasiassa perustunut vain siihen, ettei näillä viranomaisilla ole lupaa ylittää annetun ohjeen mukaista enimmäismäärää 6 000 euroa. Kun asianlaita on näin, todellista tarveharkintaa ei tehdä tai vaikka sellainen tehtäisiinkin, se ei vaikuta ratkaisun lopputulokseen. Ratkaisijoiden kädet on sidottu sellaisella ohjeella, jota he eivät rohkene jättää noudattamatta ohjeen lainvastaisuudesta huolimatta. Vammaispalvelulain mukaan palvelut on toteutettava laadittavan suunnitelman ja sen perusteella määritetyn tarpeen nojalla. Mikäli kunta ei menettele näin, se rikkoo yleistä järjestämisvelvollisuuttaan. Tämä johtaa siihen, että päätös on jätettävä vaille merkitystä ja kunta on velvoitettava suorittamaan koko haettu määrä. Pysyväisohjeen mukaan auton hankintakustannuksista korvataan enintään 6 000 euroa. Sen ylimenevää osaa ei korvata eli ylöspäin ei ole joustomahdollisuutta, mutta alaspäin määrää voidaan vähentää. Viranhaltijan tai jaoston päätöksessä ei kuitenkaan mainita tätä ohjetta lainkaan, vaikka oikaisuvaatimuksessa oli erityisesti kiinnitetty huomiota siihen, että päätös oli perustunut tähän pysyväisohjeeseen. Esitetyt perusteet eivät ole todellisia, kun ratkaisun on sanellut pysyväisohjeen maksimimäärä 6 000 euroa. Päätös ei siten perustu myöskään hyvään ja asialliseen hallintomenettelyyn. Määrärahat on arvioitu keinotekoisesti pysyväisohjeessa asetetun kattoarvon perusteella. Kunta on näin rikkonut yleistä järjestämisvelvollisuuttaan. Viranhaltija tai jaosto eivät väitä, että ajoneuvo olisi ollut liian kallis. Päinvastoin asiassa on nimenomaisesti selvitetty ja todettu, että valittaja tarvitsee juuri hankkimansa kokoisen ja tasoisen auton. Kunnan taloudelliset vaikeudet ja säästötavoitteet eivät oikeuta kuntaa toimimaan lainvastaisesti. Kun Helsingin kaupunki on menetellyt lainvastaisesti, on perusteita velvoittaa kaupunki korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut, joiden määrä on kohtuullinen. Eteläinen sosiaalikeskus on antanut lausunnon ja A vastaselityksen. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulain) 3 §:n mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaiselle henkilölle korvataan päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa tarvittavien välineiden, koneiden ja laitteiden hankkimisesta aiheutuvat kustannukset siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 17 §:n 1 momentin mukaan korvausta muiden kuin lääkinnällisen kuntoutuksen piiriin kuuluvien välineiden, koneiden tai laitteiden hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin suoritetaan sellaiselle vammaiselle henkilölle, joka tarvitsee niitä vammansa tai sairautensa johdosta liikkumisessa, viestinnässä, henkilökohtaisessa suoriutumisessa kotona tai vapaa-ajan toiminnassa. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvauksen määrä on puolet edellä mainittujen välineiden, koneiden ja laitteiden hankkimisesta vammaiselle henkilölle aiheutuvista todellisista kustannuksista. Vakiomalliseen välineeseen, koneeseen tai laitteeseen tehdyt vamman vaatimat välttämättömät muutostyöt korvataan kuitenkin kokonaan. A on edellä mainittujen vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 17 §:ssä tarkoitettu vammainen henkilö, joka tarvitsee apuvälineitä liikkumisessa. Auton hankintakustannusten korvaaminen on sellainen tukitoimi, jonka kunta järjestää kunnan talousarviossa vammaispalveluihin ja tukitoimiin varattujen määrärahojen rajoissa. Vammaisella henkilöllä ei näin ollen ole erityistä oikeutta eli subjektiivista oikeutta saada korvausta näihin hankintakustannuksiin, vaikka hän muutoin täyttäisi tuen myöntämisen edellytykset. Kunta voi määrärahasidonnaisten tukitoimien osalta myös päättää määrärahojen kohdentamisesta tietyt edellytykset täyttäville vammaisille, milloin määrärahat eivät riitä korvauksen myöntämiseen kaikille hakijoille. Kunnan tulee näin tehdessään kuitenkin ottaa myös huomioon vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 3 §:ssä määritelty yleinen järjestämisvelvollisuus ja etuuksien hakijan tarpeen asianmukainen vertaaminen toisten hakijoiden tarpeisiin sekä harkintaperusteissaan hakijoiden yhdenvertainen ja tasapuolinen kohtelu. Helsingissä sosiaaliviraston ohjeistuksen mukaisesti auton hankinta-avustusta myönnetään yksilöllisten perusteiden mukaan, kuitenkin siten, että talousarvioon kyseiseen tarkoitukseen varatut määrärahat riittäisivät mahdollisimman monelle tuen edellytykset täyttävälle henkilölle. Asiakirjojen mukaan myönnetyn 6 000 euron korvauksen perusteena on Helsingin kaupungin sosiaaliviraston vuodelle 2004 tähän tarkoitukseen varattujen määrärahojen mukainen määrä. Näin voidaan paremmin turvata kaikkien avustusta hakevien yhdenvertainen oikeus saada tukea määrärahasidonnaisiin hakemuksiin. Kun erityisesti otetaan huomioon tarve noudattaa tasapuolisuutta kysymyksessä olevan tuen jakamisessa niukoista määrärahoista hakijoiden kesken, hallinto-oikeus katsoo, että sosiaalijaosto on voinut harkintansa mukaan rajata autoavustuksen enimmäismäärän 6 000 euroon. Helsingin kaupungin ei voida katsoa rikkoneen yleistä järjestämisvelvollisuuttaan. Jaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa. Kun valitus on edellä todetuin perustein hylätty, ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut perusteluissa mainittujen lisäksi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan A on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja haetun avustuksen myöntämistä. Helsingin kaupunki on lisäksi velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut Helsingin hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vähintään 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Tukipäätös on tosiasiassa perustunut 3.6.2003 vahvistettuun pysyväisohjeeseen. Ohjeen kohdassa 4 on nimenomaisesti määrätty, että auton hankintakustannuksista korvataan enintään 6 000 euroa. Ohje asettaa lakiin perustumattomia lisärajoituksia etuuden saamiselle. Lisäksi ohje on ristiriidassa kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden kanssa, kun määrärahaa varataan vuosittain arvioidun hakemusten kappalemäärän perusteella eikä yksityisiin tarpeisiin perustuvan harkinnan mukaan. Ohjeen sitovuus ulottuu päätöksentekovuoden lisäksi kaikkiin vastaisiin vuosiin, kunnes ohjetta ehkä muutetaan. Asiassa ei ole ollut kiistaa siitä, etteikö ostettu auto ole ollut hakijalle tarpeen. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa Helsingin sosiaalilautakunnan toinen aikuisjaosto on lausunut selityksessään muun ohessa seuraavaa: Sosiaalilautakunta päätti 3.6.2003 autoavustusta koskevista periaatteista. Tuki kohdennettiin ensinnäkin vaikeavammaisille henkilöille siten, että näille henkilöille pyrittiin turvaamaan jokapäiväiseen liikkumiseen tai kuljettamiseen liittyvät tarpeet. Autoavustuksen myöntämisellä sosiaalilautakunnan päätöksen mukaan tuetaan vaikeavammaisen henkilön opiskelua, työssäkäyntiä tai vaikeavammaisen lapsen jokapäiväisiä kuljetusmahdollisuuksia. Autoavustusta koskevat ratkaisut tehdään yksilöllisen harkinnan ja vaikeavammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen mukaisessa laajuudessa. Sosiaalilautakunnan päätöksen mukaisesti korvauksen määrä on puolet auton hankkimisesta aiheutuneista todellisista kustannuksista (sisältäen toimituskulut), mutta kuitenkin enintään yksilölliseen harkintaan perustuen 6 000 euroa. Mainittu sosiaalilautakunnan päätös on ollut voimassa vuonna 2003 sekä nyt kysymyksessä olevana aikana vuonna

1. Vammaispalveluun varatut määrärahat ylittyivät vuonna 2004 kaikilta osin siten, että ylitys oli yhteensä lähes seitsemän miljoonaa euroa. Apuvälineiden ja laitteiden osalta toteutuma oli 111,5 prosenttia. Kysymys on nimenomaan siitä, miten määrärahoja voidaan kohdentaa tarkoituksenmukaisimmalla tavalla ensinnäkin kaikkein heikoimmassa asemassa oleville henkilöille ja toisaalta siten, että yksilöhuollon päätöksissä voidaan yhdenvertaisella tavalla kohdella palvelun ja tuen hakijoina olevia kuntalaisia. A on antanut vastaselityksen. Valittajan mahdollisuus hankkia hänen tarpeisiinsa soveltuva kohtuuhintainen auto on kaventunut, koska päättävä virkamies on noudattanut sosiaalilautakunnan ja jaoston ehdottomia määräraharajoja. Ylityksen määrä osoittaa, että määrärahaa varattaessa kunnassa esiintyvää tarvetta ei ollut arvioitu laissa tarkoitetulla tavalla. Määräraha on varattu liian pienenä ja tälläkin tavalla Helsingin kaupunki on laiminlyönyt laissa tarkoitetun palvelujen yleisen järjestämisvelvollisuuden. Mikäli määräraha on riittämätön ja jos viranhaltijaa on ohjeistettu noudattamaan korvauksen maksimimääriä, jää kunnassa esiintyvää tarvetta hoitamatta. Tällainen menettely on tietoista yleisen järjestämisvelvollisuuden vastaista toimintaa. Helsingin kaupungin pysyväisohje rikkoo yhdenvertaisuutta, koska heikoimmassa asemassa olevat vaikeavammaiset eivät pysty hankkimaan autoa lainkaan, kun ohjeiden mukainen enimmäismäärä rajaa tuen määrän. Vastaselityksen laatiminen on vaadittu korvattavaksi 366 eurolla. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Korkein hallinto-oikeus hylkää esitetyn oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Perustelut Sovellettavat säännökset Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 2 §:n mukaan vammaisella henkilöllä tarkoitetaan vammaispalvelulaissa henkilöä, jolla vamman tai sairauden johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua elämän toiminnoista. Kunnan on lain 3 §:n mukaan huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaiselle henkilölle korvataan päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa tarvittavien välineiden, koneiden ja laitteiden hankkimisesta aiheutuvat kustannukset siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 17 §:n 1 momentin mukaan korvausta muiden kuin lääkinnällisen kuntoutuksen piiriin kuuluvien välineiden, koneiden tai laitteiden hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin suoritetaan sellaiselle vammaiselle henkilölle, joka tarvitsee niitä vammansa tai sairautensa johdosta liikkumisessa, viestinnässä, henkilökohtaisessa suoriutumisessa kotona tai vapaa-ajan toiminnassa. Pykälän 2 momentin mukaan korvauksen määrä on puolet edellä mainittujen välineiden, koneiden ja laitteiden hankkimisesta vammaiselle henkilölle aiheutuvista todellisista kustannuksista. Sosiaalihuollon asiakkaan asemesta ja oikeuksista annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa. Helsingin kaupungin sosiaalilautakunnan autoavustusta koskevat periaatteet Helsingin kaupungin sosiaalilautakunta oli 3.6.2003 päättänyt autoavustusta koskevista periaatteista. Päätöksessä on todettu tältä osin seuraavaa: "Autoavustusta myönnetään vaikeavammaiselle henkilölle jokapäiväiseen liikkumiseen tai kuljettamiseen liittyvien tarpeiden perusteella. Avustuksen myöntämisellä tuetaan vaikeavammaisen henkilön opiskelua, työssäkäyntiä tai vaikeavammaisen lapsen jokapäiväisiä kuljetusmahdollisuuksia. Auton hankintakustannuksia korvattaessa maksetaan puolet auton hankkimisesta aiheutuneista todellisista kustannuksista (sisältäen toimituskulut); mutta kuitenkin enintään 6 000 euroa. Korvauksen saamisen edellytyksenä on hakijan vaikeavammaisuus, säännöllinen ja päivittäinen kuljetustarve, säännöllinen apuvälineiden käyttö sekä muut vammaan, sairauteen tai sosiaaliseen elämään liittyvät perustelut oman auton tarpeesta." Sosiaalilautakunnan päätös on ollut voimassa myös nyt kysymyksessä olevana aikana vuonna
2. Tosiseikat A on hakenut vammaispalvelulaissa tarkoitettua korvausta auton hankinnasta aiheutuviin kustannuksiin 13 210 euroa. Helsingin kaupungin sosiaalilautakunnan alainen viranhaltija on myöntänyt avustusta auton hankintaan enintään 6 000 euroa. Sosiaalilautakunnan eteläinen sosiaalijaosto on pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Viranhaltija ja sosiaalijaosto ovat avustuksesta päättäessään siten pitäytyneet ohjeiden mukaiseen enimmäismäärään. Asian oikeudellinen arviointi Korvauksen myöntämisessä auton hankintaan on kysymys vammaispalvelulaissa tarkoitetusta määrärahasidonnaisesta tukitoimesta. Sanotun tukitoimen saamiseen vammaisella henkilöllä ei ole subjektiivista oikeutta, vaan tukea myönnetään talousarvioon varattujen määrärahojen puitteissa. Kunta voi päättää määrärahojen kohdentamisesta tietyt edellytykset täyttäville vammaisille henkilöille kuitenkin edellyttäen, että kunta näin päättäessään ottaa huomioon yleisen järjestämisvelvollisuutensa ja hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun. Korvauksen myöntämisen auton hankintaan tulee osaltaan perustua vammaisen henkilön yksilölliseen tarpeeseen ja päätös siitä tulee tehdä yksilöllisen harkinnan perusteella. Asiakirjoista ilmenee, että sosiaalilautakunnan vahvistamien ohjeiden yhtenä perusteena ovat kaupungin säästötavoitteet. Niin ikään tavoitteena on määrärahojen kohdentaminen eri tuensaajaryhmille ja tuen hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen. Näistä lähtökohdista ohjeiden käyttäminen yhtenä päätöksenteon perusteena ei ole lainvastaista. Ohjeet eivät saa kuitenkaan suunnata viranomaisen päätöksentekoa sen harkintavallan ulkopuolelle, jota rajaavat edellä selostetut hakijan yksilöllinen tarve, kunnan talousarvio, avustuksen kohdentamismahdollisuus ja eri hakijoiden yhdenvertainen kohtelu. Asiassa ei ole ilmennyt, että A:n saaman tuen määrä olisi edellä sanotun valossa tullut harkita toisin kuin mitä on tapahtunut. Ottaen huomioon asiakirjoista saatu selvitys määrärahojen varaamisesta ja niiden riittävyydestä ei voida myöskään katsoa, että kaupunki olisi rikkonut yleisen järjestämisvelvollisuutensa. Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys ja Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa. Oikeudenkäyntikulut Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta pykälän 2 momentin mukaan on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Niilo Jääskinen, Jukka Mattila, Eila Rother ja Matti Halén. Asian esittelijä Marja Ihto.