2006 false KHO:2006:89 Toimivalta ratkaista poikkeamishakemus saunarakennuksen rakentamiseksi rakennuslain nojalla vahvistetun rantaosayleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M) kuului al

§:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

§:n 3 momentin 4 kohdan mukaan mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, ei koske muun ohella olemassa olevan asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin kuuluvan talousrakennuksen rakentamista. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 momentin rajoituksesta säädetään lain 23 luvussa.

§:n 6 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, ei koske ennen 1 päivää tammikuuta 1997 olemassa olleeseen asuinrakennukseen tai maatilaan liittyvän saunarakennuksen rakentamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain (370/1958) nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998

1. vp)lainkohdassa yleiskaavojen oikeusvaikutukset vastaavat toisiaan sillä tavoin, että tällainen jatkuvuus on mahdollinen. Yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain 6 a §:n (1097/1996) 1 momentin mukaan meren tai vesistön rantavyöhykkeelle ei saanut ilman 123 b §:ssä tarkoitettua vahvistettua yleiskaavaa tai asemakaavaa, rakennuskaavaa tai rantakaavaa rakentaa uudisrakennusta. Rakennuslain 6 a §:n 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä mainitun pykälän rajoituksesta säädettiin lain 132 §:ssä. Rakennuslain 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava on vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan voi kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty. Poikkeamistoimivaltaa koskevat säännökset ja niiden perustelut Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvän 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on muun ohella: 1) uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa; 2) vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta tai 3) poikkeamisesta rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä. Pykälän 3 momentin (476/2004) mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus. Jos rakentaminen tai muu toimenpide edellyttää alueellisen ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvan poikkeamisen lisäksi kunnan toimivaltaan 1 momentin mukaan kuuluvaa poikkeamista, ympäristökeskus voi ratkaista asian koko laajuudessaan, jos ratkaisu on kunnan kannan mukainen. Poikkeamista koskevan 23 luvun yleisperusteluissa (HE 101/1998
2. vp)lausuttiin muun ohella seuraavaa: "Poikkeamista koskevat säännökset noudattavat lain perusajatusta kunnallisen päätösvallan vahvistamisesta. Poikkeamissäännöksissäkin päätösvalta on näin osin pääosin kunnallisella viranomaisella. Eräissä asiaryhmissä päätösvalta kuitenkin kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle, jolla on aina mahdollisuus saattaa muutoksenhaun kautta kunnallinen poikkeamispäätös hallintotuomioistuimen tutkittavaksi. Kunnallista kaavoituspäätösvaltaa korostavan sääntelyn tarkoituksena on myös yleisesti vähentää poikkeamistarvetta, sillä asemakaavojen ja yleiskaavojen muuttaminen ja laatiminen on kokonaisuudessaan kunnan omassa päätösvallassa." Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 101/1998
3. vp)lausuttiin muun ohella seuraavaa: "Poikkeamisvaltasäännös määrittelisi yleisesti toimivallan poikkeusten myöntämiselle ja sääntelee kunnan ja valtion viranomaisten toimivallan jakoa poikkeamisasioissa. Ehdotetun lain mukainen pääsääntö on kunnallinen päätösvalta poikkeamisasioissa. Säännöksen 2 momentissa säädetään poikkeukset tästä pääsäännöstä. Tällöin poikkeamisvalta kuuluisi valtion viranomaiselle eli alueelliselle ympäristökeskukselle." "Poikkeamisvalta ranta-aluetta koskevasta kaavoitusvelvollisuudesta, eli kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, kuuluisi alueelliselle ympäristökeskukselle. Esityksessä noudatetaan näin uuden luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä rakennuslakiin tehtyjen muutosten linjaa." "Asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii sekin alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen eräänä tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa. Kaavojen muuttaminenhan on tämän lain mukaisessa järjestelmässä kokonaisuudessaan kunnan omassa harkinnassa." "Rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä poikkeaminen olisi mahdollista ainoastaan alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Rakennussuojelun osalta kysymys on yleensä ylikunnallisesta suojeluintressistä. Päätösvaltaa ei tämän vuoksi voida jättää kunnallisen päätösvallan varaan." Poikkeamistoimivaltaa aikaisemmin koskeneen rakennuslain 132 §:n (696/1990) 1 momentin (1097/1996) mukaan alueellinen ympäristökeskus ja asetuksella säädetyissä kunnissa ympäristöministeriö sai momentissa säädetyin edellytyksin myöntää poikkeuksen rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin (769/1994) 1 kohdan (1097/1996) mukaan kunta sai 1 momentissa säädetyin edellytyksin myöntää siinä tarkoitetun poikkeuksen, milloin kysymys ei ollut rakentamisesta 6 a §:ssä tarkoitetulle rantavyöhykkeelle tai 123 a §:n 1 momentissa tarkoitetulle ranta-alueelle. Kysymyksessä olevaa rakennuspaikkaa koskevat kaavamääräykset Hakemuksen tarkoittama rakennuspaikka tilalla Hiirenniemi RN:o 37:8 sijaitsee Enon kunnanvaltuuston 2.11.1998 hyväksymän ja Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen 22.11.1999 vahvistaman Pielisjoen rantaosayleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M). Alue on kaavamerkinnän mukaan tarkoitettu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Kaavamääräyksen mukaan rantavyöhykkeellä, jonka syvyys on 200 metriä, on kielletty muu kuin maa- ja metsätaloutta varten tarpeellinen rakentaminen. Tältä vyöhykkeeltä on yleiskaavan mitoitusperusteiden mukainen (ranta)rakennusoikeus siirretty maanomistajakohtaisesti A-, RA- ja RM-alueille. Rantavyöhykkeen ulkopuoliselle M-alueelle voidaan muodostaa rakennuslain 4 §:ssä tarkoitettua haja-asutusta rakennuspaikoille, joiden vähimmäiskoko on 10 000 m². Rakennuslautakunta voi erityisestä syystä myöntää vähimmäiskoosta poikkeuksen. Hakemuksessa on kysymys talousrakennuksen eli saunan rakentamisesta tilaan Hiirenniemi RN:o 37:8 kuuluvalle rakennuspaikalle, jota koskee mainitun kaavan merkintä M. Tilan vapaa-ajan käytössä olevat muut rakennukset sijoittuvat noin 200 metrin päähän kysymyksessä olevasta rakennuspaikasta. Oikeudellinen arviointi Kun otetaan huomioon suunnitellun rakennuksen etäisyys tilalla jo olevista rakennuksista sekä rakennushankkeen luonne, hankkeessa ei ole kysymys valituksessa tarkoitetulla tavalla ennen 1.1.1997 olemassa olleeseen asuinrakennukseen tai maatilaan liittyvän saunarakennuksen rakentamisesta eikä kysymyksessä olevan rakennuksen voida myöskään katsoa kuuluvan olemassa olevan asuinrakennuksen kanssa samaan pihapiiriin. Rantavyöhykkeen suunnittelutarve ei siten

§:n 3 momentin 4 kohta tai 72 §:n 6 momentti huomioon ottaen ole poistunut. Alueella on voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana kaava, jossa on erityisesti määrätty, että yleiskaavan RA- ja RA-1-alueilla saa myöntää rakennusluvan tavanomaisen lomarakennuksen rakentamiseen ilman rantakaavaa. Määräys ei koske yleiskaavassa osoitettuja A-alueita eikä RM-alueita. Puheena olevan yleiskaavan M-aluetta koskevan määräyksen mukaan rantavyöhykkeellä, jonka syvyys on 200 metriä, on kielletty muu kuin maa- ja metsätaloutta varten tarpeellinen rakentaminen. Muun rakentamisen osalta rakennuspaikan aluetta koskee maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettu rakentamisrajoitus eli määräys, jolla kielletään rakentamasta alueella niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Talousrakennuksen rakentaminen M-alueelle vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista, minkä vuoksi poikkeus tästä rakentamisrajoituksesta on tarpeen. Tältä osin toimivalta kuuluisi kunnalle, joskin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 3 momentin (476/2004) mukaan ympäristökeskus tietyin edellytyksin voisi ratkaista poikkeamista koskevan asian koko laajuudessaan.

§:n 1 momentin mukaan asemakaava poistaa aina suunnittelutarpeen. Rakentaminen asemakaavan vastaisesti edellyttää kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentti huomioon ottaen poikkeusta. Jos poikkeuksessa on kysymys rakennusoikeuden osoittamisesta alueelle, jolle ei kaavassa ole osoitettu rakennusoikeutta, poikkeamista koskeva toimivalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan alueelliselle ympäristökeskukselle. Mainittu 72 §:n 1 momentti koskee myös sellaista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tällöin on ratkaistava, poistaako sanotunlainen yleiskaava suunnittelutarpeen kaikilta niiltä kaavan osa-alueilta, joita koskevat yleiskaavassa riittävän yksityiskohtaisesti määrätyt rakentamisrajoitukset, vai ainoastaan niiltä osa-alueilta, jotka ylipäätään on kaavassa tarkoitettu rakentamiseen ja joiden osalta yleiskaavaa 72 §:n 1 momentin sanamuodon mukaisesti voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Vaikka nyt on kysymys rakennuslain nojalla vahvistetusta yleiskaavasta, asiaa on arvioitava myös siltä kannalta, kuinka sanottua säännöstä yhdessä lain 171 §:n 1, 2 ja 3 momentin kanssa sovellettaisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti hyväksytyn oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on tarkoitus rakentamisen osalta toteuttaa suoraan myöntämällä RA-alueilla rakennusluvat yleiskaavan mukaisesti ja jättää esimerkiksi M-alueet rakentamatta kaavan siltä osin kuin kysymys ei ole maa- ja metsätaloutta varten tarpeellisesta rakentamisesta. Alueelle ei ole tarpeen laatia asemakaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentista ilmenevän poikkeamisia yleensä koskevan pääsäännön mukaan kunta on toimivaltainen ratkaisemaan poikkeamista koskevat hakemukset. Pykälän 2 momentissa luetellaan poikkeukset, joista 1 kohta koskee uuden rakennuksen rakentamista ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Kun otetaan huomioon edellä maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n perusteluista lausuttu, lain poikkeamista koskevien toimivaltasäännösten tavoitteena on yhtäältä ollut laajentaa kunnan päätösvaltaa suhteessa alueelliseen ympäristökeskukseen rakennuslain aikaiseen tilanteeseen verrattuna, mutta toisaalta säilyttää entisellään ranta-alueita koskenut, rakennuslakiin luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä tehtyjen muutosten (1097/1996) mukainen järjestelmä. Rakennuslain mukaan poikkeaminen ranta-alueilla ei kuulunut kunnan vaan ympäristökeskuksen tai joissakin kunnissa ympäristöministeriön toimivaltaan. Siten mainitut toimivallan määräytymistä koskevat yleiset tavoitteet ovat erisuuntaiset. Ranta-alueilla poikkeamisvalta on kuulunut ja edelleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle. Vaikka asiassa nyt ei ole kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien soveltamisesta, lain tarkoituksen mukaisena ei edellä kohdassa Poikkeamistoimivaltaa koskevat säännökset ja niiden perustelut sanotun perusteella myöskään voida pitää, että kunnalla olisi mainitun pykälän 1 momentin nojalla toimivalta myöntää poikkeus nyt kysymyksessä olevan rakennuksen rakentamiseen yleiskaavassa M-alueeksi osoitetulle ranta-alueelle. Kyseinen yleiskaava ei edellä lausuttuun nähden voi poistaa suunnittelutarvetta M-alueelle suunnitellun rakentamisen osalta, koska yleiskaavassa ei näiltä osin ole erityisesti määrätty yleiskaavan osan käyttämisestä

§:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakentaminen on päinvastoin maa- ja metsätaloutta varten tarpeellista rakentamista lukuun ottamatta kielletty. Näillä perusteilla toimivalta kysymyksessä olevan poikkeamisasian ratkaisemiseen on kuulunut Pohjois-Karjalan ympäristökeskukselle. Kuopion hallinto-oikeus on aikaisemmalla, 22.3.2004 antamallaan päätöksellä kumonnut Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen päätöksen 30.1.2003, jolla A:n vastaavanlainen hakemus oli hylätty, ja siirtänyt asian Enon kunnan asianomaisen viranomaisen ratkaistavaksi. Tähän nähden Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalaista 23.5.2005 annettua päätöstä, jolla poikkeamishakemus on ympäristökeskuksen valituksen johdosta tullut hylätyksi, ei kunnanhallituksen toimivallan puuttumisesta huolimatta ole syytä kumota ja siirtää asiaa Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen ratkaistavaksi, vaan viivytyksen välttämiseksi asia ratkaistaan tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Poikkeamisen edellytykset ja lopputulos Kun poikkeamisen edellytysten osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät Kuopion hallinto-oikeuden 23.5.2005 antaman valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. 2. Perustelut oikeudenkäyntikuluratkaisun osalta Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.