2008 false KHO:2008:33 Viestintämarkkinalain (393/2003) 39 §:n 1 momentin mukaan mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Viestintävirasto

§:n 1 momenttia niin, että lainkohdassa tarkoitettuun neuvotteluvelvollisuuteen oli liitettävä vilpittömän mielen vaatimus ja tarjottujen ehtojen kohtuullisuuden vaatimus. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valitusasian ratkaiseminen edellytti yhteisön oikeuden tulkintaa siitä, asettaako sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) rajoituksia neuvotteluvelvollisuutta koskevalle kansalliselle sääntelylle ja millaisia neuvotteluvelvollisuutta koskevia vaatimuksia kansallinen viranomainen voi kansallisen lainsäädännön nojalla asettaa yritykselle, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa. Korkein hallinto-oikeus päätti pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin: 1. Onko käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa, kun sitä verrataan yhtäältä direktiivin johdannon 5, 6 ja 8 kohtaan ja toisaalta direktiivin 8 artiklaan ja 5 artiklaan, tulkittava niin, 1. a) että kansallisessa laissa voidaan

§:n 1 momentin tavoin säätää, että mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa ja, jos vastaus tähän on myönteinen, 1.

1. b)että kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, että neuvotteluvelvollisuutta ei ole täytetty, kun teleyritys, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, on tarjonnut toiselle yritykselle yhteenliittämistä ehdoilla, jotka viranomainen katsoo täysin yksisuuntaisiksi ja joiden viranomainen katsoo olevan omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet mainittua toista yritystä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää teleyrityksen verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä, ja, jos vastaus tähänkin kysymykseen on myönteinen, 1.
2. c)että kansallinen sääntelyviranomainen voi päätöksellään velvoittaa mainitun teleyrityksen, jolla siis ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä siten, että kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään ja että neuvottelut tapahtuvat niistä lähtökohdista, että tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. 2. Onko edellä mainittujen kysymysten arvioinnissa vaikutusta yhteenliittämistä pyytäneen yrityksen verkon luonteella ja sillä, onko kyseinen yritys katsottava yleisten sähköisten viestintäverkkojen operaattoriksi. Viestintämarkkinalaki 2 ja 39 § Käyttöoikeusdirektiivi 2002/19/EY johdannon 5, 6 ja 8 kohta sekä 2, 4, 5, 8 ja 12 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY) Kort referat på svenska 1. ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY 1.1. iMEZ Ab:n toimenpidepyyntö iMEZ Ab on toimittanut 10.5.2006 Viestintävirastoon kirjeen, jossa yhtiö on pyytänyt Viestintävirastoa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin tekstiviestien (SMS-viesti) ja multimediaviestien (MMS-viesti) välittämistä koskevan yhteenliittämissopimuksen solmimiseksi Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n välillä. Viestintävirasto on 18.5.2006 siirtänyt asian viestintämarkkinalain (393/2003) 126 §:n 3 ja 4 momentin mukaiseen sovittelumenettelyyn. Osapuolet ovat sittemmin ilmoittaneet, ettei asiassa ole edellytyksiä sovintomenettelyn jatkamiselle. iMEZ Ab on toimittanut 7.8.2006 Viestintävirastoon asiaa koskevan toimenpidepyynnön. iMEZ Ab on vaatinut toimenpidepyynnössään, että Viestintävirasto 1) velvoittaa Sonera Mobile Networks Oy:n täyttämään

§:n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla iMEZ Ab:lle vastavuoroista yhteenliittämissopimusta kohtuullisin ehdoin tai 2) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:llä ole ensimmäisessä kohdassa mainittua velvollisuutta, asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 19 §:n mukaisella muulle teleyritykselle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä

§:n 3 momentin mukaisen vastavuoroisen SMS- ja MMS-viestejä koskevan yhteenliittämisvelvollisuuden sekä viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n mukaisen velvollisuuden hinnoitella kyseisten viestien terminointi matkaviestinverkkoonsa kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja tai 3) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:lle voida asettaa myöskään toisessa kohdassa mainittuja velvollisuuksia, määrittelee liikenne- ja viestintäministeriön kanssa viestintämarkkinalain 16 §:n mukaisesti SMS- ja MMS-viestien terminoinnin yksittäiseen matkaviestinverkkoon merkitykselliseksi viestintämarkkinaksi Suomessa, määrää viestintämarkkinalain 17 §:n mukaisella päätöksellä Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman yritykseksi kyseisten viestien terminointimarkkinoilla sen matkaviestintäverkkoon sekä asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisella huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä 2) kohdassa mainitut velvollisuudet. 1.2. Viestintäviraston päätös 11.12.2006 Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään 11.12.2006 katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt sillä olevaa

§:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta. Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että Sonera Mobile Networks Oy:n tulee korjata menettelynsä ja sen tulee neuvotella vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. Kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään. Neuvottelujen tulee tapahtua niistä lähtökohdista, että SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. Viestintävirasto on lausunut ratkaisunsa perusteluina muun ohella seuraavaa: Yhteenliittämistä koskeva neuvotteluvelvollisuus ja vilpittömän mielen vaatimus Viestintämarkkinalain 2 §:n 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Yhteenliittämisestä säädetään yksityiskohtaisemmin lain 5 luvussa. Lain esitöiden (39 §:n perustelut) mukaan aineellisella yhdistämisellä tarkoitetaan johtojen ja laitteiden fyysisellä tasolla tapahtuvaa yhdistämistä ja toiminnallisella yhdistämisellä järjestelmien saattamista muutoin sellaiseen tilaan, että televiestintä yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä on mahdollista. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että esimerkiksi matkaviestinverkosta voi soittaa kiinteään puhelinverkkoon.

§:n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Lainkohdan perustelujen mukaan säännös koskee kaikkia teleyrityksiä. Koska säännös koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on katsonut, että yrityksillä olevan neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta sillä ei ole itsenäistä merkitystä, onko kysymys verkkojen vai palvelujen yhdistämisestä. Olennaista yhteenliittämisen toteutumisen kannalta on se, että viestintäverkot tai viestintäpalvelut yhteenliitetään aineellisesti ja toiminnallisesti siten, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.

§:n 1 momentissa ei ole eritelty tarkemmin neuvotteluvelvollisuuden sisältöä. Lainkohtaa koskevien perustelujen mukaan säännös kuitenkin vastaa sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 12.1 artiklan esimerkkiluettelon

1. b)kohtaa, joten sitä on tulkittava direktiivin mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Kyseessä olevan
2. b)kohdan mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä. Artiklan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat liittää esimerkiksi neuvotteluja koskeviin velvollisuuksiin vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Pelkkä sisällötön neuvotteluvelvollisuus, johon ei liittyisi vilpittömän mielen vaatimusta, ei sinänsä riittäisi kaikissa tapauksissa turvaamaan palvelujen yhteentoimivuutta, kilpailullisten markkinoiden toimivuutta tai kuluttajien etuja. Myös käyttöoikeusdirektiivin johdannon kohdassa 5 on todettu, että tehokkaampien Euroopan laajuisten markkinoiden saavuttamiseksi, joilla on tosiasiallista kilpailua, enemmän valinnanvaraa ja kilpailukykyisiä palveluja kuluttajille, olisi yritysten, joille esitetään käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä koskevia pyyntöjä, periaatteessa tehtävä tällaiset sopimukset kaupallisin perustein ja käytävä neuvottelut vilpittömässä mielessä. Viestintämarkkinalain ja käyttöoikeusdirektiivin säännökset huomioon ottaen Viestintävirasto on katsonut, että viestintäpalvelujen tai verkkojen yhteenliittämistä koskevat neuvottelut tulee käydä vilpittömässä mielessä. Vilpittömän mielen vaatimuksen täyttymisen edellytyksenä on, että yritysten väliset neuvottelut käydään siinä tarkoituksessa, että yhteenliitettävien palvelujen toimivuus pyritään toteuttamaan kohtuullisin ehdoin. Arvioitaessa neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä tulee kiinnittää huomiota siihen, että osapuolten tarjoamat ehdot eivät ole sillä tavoin kohtuuttomia, että ne tosiasiallisesti estäisivät palvelujen yhteentoimivuuden ja sitä kautta vaikeuttaisivat kestävien kilpailullisten vähittäismarkkinoiden kehittymistä, mikä ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Sonera Mobile Networks Oy:n tarjoamien ehtojen kohtuullisuuden arviointi Viestintävirasto on katsonut, että neuvotteluvelvollisuutta koskevia säännöksiä on tulkittava yhteenliittämisen luonne huomioon ottaen niiden tavoitteiden mukaisesti, joihin yhteenliittämisellä pyritään. Yhteenliittämisen ja sitä koskevan sääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on turvata viestintäpalvelujen toimivuus eri verkkojen välillä. Viestintälainsäädännön tavoitteiden mukaisesti yhteenliittäminen tulee toteuttaa ensisijaisesti kaupallisin perustein. Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa todeta, etteivät yritykset ole täyttäneet

§:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta, mikäli on selvää, että neuvotteluissa tarjotut ehdot ovat kohtuuttomia. Viestintävirasto ei kuitenkaan voi, käsiteltäessä yritysten neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä koskevaa asiaa, määrätä yhteenliittämissopimukseen otettavien yksittäisten ehtojen sisällöstä. Viestintävirasto ei siten voi määrätä yrityksiä solmimaan yhteenliittämissopimusta esimerkiksi täysin vastavuoroisin ehdoin tai määrätä yrityksiä toteuttamaan yhteenliittäminen tiettyä tekniikkaa soveltaen, mikäli palvelujen toimivuus voidaan toteuttaa usealla eri tavalla. Yritysten toimittamista selvityksistä on käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n järjestelmät ovat aiemmin olleet yhteenliitettyinä toisiinsa ja että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla olisi voitu toteuttaa teknisesti SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä. Saaduista selvityksistä on kuitenkin käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle yhteenliittämistä vain yksipuolisilla ehdoilla, joissa Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon välitetyistä viesteistä olisi peritty korvauksia, mutta iMEZ Ab:n suuntaan välitetyt viestit olisivat olleet vastikkeettomia. Saatujen selvitysten perusteella on myös syytä epäillä, että kehittyneemmät MMS-palvelut iMEZ Ab:n ja Sonera Mobile Networks Oy:n välillä eivät ole toimineet, kun yritysten välillä ei ole ollut suoraa yhteenliittämissopimusta. Yhdysliikenne on luonteeltaan teleyritysten välistä vastavuoroista palvelua. Vastavuoroisten palvelujen yhteenliittämisen lähtökohtana voidaan pitää sitä, että yritykset tarjoavat yhteenliittämistä toisilleen pääpiirteissään toisiaan vastaavin ehdoin. Saatujen selvitysten perusteella Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n toiminta ja yritysten verkkojen rakenne kuitenkin poikkeavat olennaisilta osin toisistaan. iMEZ Ab tarjoaa asiakkailleen laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettua SMS- ja MMS-viestien välityspalveluja omistamiensa tekstiviestikeskusten (SMSC) ja multimediaviestikeskusten (MMSC) välityksellä, eikä iMEZ Ab:llä ole omaa radioverkkoa. Matkaviestinverkkoyrityksenä toimivan Sonera Mobile Networks Oy:n matkaviestinverkon välityksellä voidaan tarjota esimerkiksi puhe-, tekstiviesti-, multimediaviesti- ja datapalveluja. Saatujen selvitysten mukaan yritysten välinen tekstiviesti- ja multimediaviestiliikenne ei näytä olevan luonteeltaan vastavuoroista, sillä laajoilta vastaanottajajoukoilta tulevien paluuviestien määrä iMEZ Ab:n verkkoon on oletettu olevan hyvin vähäistä Sonera Mobile Networks Oy:n suuntaan lähetettyihin viesteihin verrattuna. Viestintäviraston näkemyksen mukaan yritysten väliset yhteenliittämistä koskevat ehdot voivat poiketa perustellusti toisistaan, koska yritykset poikkeavat rakenteellisesti olennaisesti toisistaan ja operaattoreiden välinen liikenne on luonteeltaan ennemmin yksisuuntaista kuin vastavuoroista. Vaikka yhteenliittämisen ehdot Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n välillä voivat Viestintäviraston näkemyksen mukaan poiketa perustellusti toisistaan, Viestintävirasto on katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt

§:n 1 momenttiin perustuvaa velvollisuuttaan neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä iMEZ Ab:n kanssa, koska Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle yhteenliittämistä vain täysin yksisuuntaisilla ehdoilla. Sonera Mobile Networks Oy:n tarjoamat ehdot ovat olleet omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet iMEZ Ab:tä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä. Kyseisten palvelujen toimimattomuus ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Velvoitteiden asettaminen viestintämarkkinalain 19 §:n nojalla tai SMS- ja MMS-terminointimarkkinoiden määrittely Viestintävirasto on katsonut, ettei tässä vaiheessa ole syytä arvioida tarkemmin iMEZ Ab:n toissijaisia pyyntöjä yhteenliittämisvelvoitteen ja siihen liitännäisten kustannussuuntautuneisuus- ja syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisesta Sonera Mobile Networks Oy:lle eikä SMS- ja MMS-terminointimarkkinoiden määrittelyä. 2. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA 2.1. TeliaSonera Finland Oyj:n valitus TeliaSonera Finland Oyj, johon Sonera Mobile Networks Oy on 31.12.2006 sulautunut, on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus 1) vahvistaa, että Viestintävirasto ei ole toimivaltainen asettamaan sisällöllisiä vaatimuksia TeliaSonera Finland Oyj:n ja iMEZ Ab:n tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisneuvotteluiden tavoitteena olevan sopimuksen ehtoihin; ja 2) vahvistaa, että TeliaSonera Finland Oyj on täyttänyt

§:ssä asetetun neuvotteluvelvoitteensa; ja 3) kumoaa Viestintäviraston päätöksen, jonka mukaan TeliaSonera Finland Oyj:n tulee jatkaa iMEZ Ab:n kanssa neuvotteluja teksti- ja multimediaviestien yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. TeliaSonera Finland Oyj on valituksensa perusteluina muun ohella lausunut, että tulkitsemalla

§:n 1 momentissa asetettua neuvotteluvelvollisuutta käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti Viestintävirasto on katsonut olevansa toimivaltainen liittämään viestintämarkkinalaissa asetettuun neuvotteluvelvollisuuteen kohtuullisuutta koskevan ehdon. Sovellettua lainkohtaa ei kuitenkaan tule tulkita laajentavasti siten, että Viestintävirastolla olisi toimivalta asettaa osapuolille sopimusehtojen sisältöä koskevia vaatimuksia. Osapuolilla on oltava oikeus neuvotella sopimusehdot itsenäisesti sopimusvapautensa puitteissa. TeliaSonera Finland Oyj on neuvottelujen kuluessa esittänyt kaksi ratkaisumallia, joilla iMEZ Ab:n palvelu voitaisiin liittää TeliaSonera Finland Oyj:n järjestelmiin siten, että TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat tavoitettaisiin. TeliaSonera Finland Oyj on viitannut yhteenliittämissopimuksen ohella palvelutuotannon ratkaisusopimukseen, joka yhtiön mukaan mahdollistaa teksti- ja multimediaviestien lähettämisen ja vastaanottamisen päätelaitteiden ja yritysten tietojärjestelmien välillä. 2.2. Viestintäviraston lausunto Viestintävirasto on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä. Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa: Käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan b) kohdan mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä.

§:n 1 momenttia tulee tulkita käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan b) kohdan mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklassa annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille oikeus liittää 12 artiklan mukaisiin operaattoreille asetettuihin velvollisuuksiin myös vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Viestintävirastolla on kansallisen sääntelyviranomaisena direktiivin tulkintavaikutuksen perusteella oikeus asettaa yhteenliittämistä koskeviin neuvotteluihin vilpittömyyden ohella kohtuullisuutta koskeva edellytys. Siinä tapauksessa, että kaupalliset neuvottelut eivät johda sopimukseen, Viestintävirastolla on yksittäistapauksessa osapuolten toimenpidepyynnön seurauksena toimivalta ottaa kantaa siihen, ovatko osapuolet täyttäneet velvollisuutensa neuvotella yhteenliittämisestä vilpittömässä mielessä ja asettaa tarvittaessa neuvotteluja edistääkseen yrityksille kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja. Arvioitaessa neuvotteluosapuolten vilpitöntä mieltä ja sitä kautta lain edellyttämän neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että osapuolten neuvotteluissa tarjoamat ehdot eivät ole kokonaisuutena sillä tavoin kohtuuttomia, että ne tosiasiallisesti estäisivät verkkojen tai palvelujen yhteenliittämisen. Yhteenliittämisneuvotteluissa tarjottujen sopimusten kohtuullisuusarvioinnin tekeminen on välttämätön edellytys sille, että Viestintävirasto voi arvioida osapuolten vilpittömän mielen täyttymistä neuvotteluissa. Kannanoton mahdollistamiseksi Viestintävirastolla tulee olla toimivalta arvioida neuvotteluissa tehtyjen tarjousten kohtuullisuutta kokonaisuutena. Viestintävirasto ei ole asettanut valituksenalaisessa päätöksessään sisällöllisiä velvoitteita TeliaSonera Finland Oyj:n ja iMEZ Ab:n väliselle sopimukselle, eikä ole päätöksellään muutoinkaan pyrkinyt ohjaamaan osapuolten välillä neuvoteltavan kaupallisen sopimuksen yksittäisten ehtojen sisältöä. Vaikka TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoama palvelutuotannon ratkaisusopimus mahdollistaisi mobiilipalvelujen tarjoamisen sen matkapuhelinasiakkaille, tässä TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoamassa sopimuksessa ei ole kysymys suorasta horisontaalisesta yhteenliittämisestä, jota iMEZ Ab on nimenomaisesti pyytänyt ja jota koskeva lakiin perustuva neuvotteluvelvollisuus on asetettu osapuolille. Viestintävirasto on lausunnossaan viitannut suoran horisontaalisen yhteenliittämisen ja vertikaalisen sopimussuhteen eroihin. 2.

1. iMEZ Ab:n selitys iMEZ Ab on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää TeliaSonera Finland Oyj:n valituksen ja vahvistaa, että TeliaSonera Finland Oyj:n tulee jatkaa neuvotteluja iMEZ Ab:n kanssa tavoitteena solmia yhteenliittämissopimus kohtuullisin ehdoin. iMEZ Ab on muun ohella lausunut, ettei TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoama palvelutuotannon ratkaisusopimus pysty turvaamaan iMEZ Ab:n viestintäpalvelujen toimivuutta TeliaSonera Finland Oyj:n verkossa. 2.
2. TeliaSonera Finland Oyj:n vastaselitys TeliaSonera Finland Oyj on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon ja iMEZ Ab:n selityksen johdosta. 2.
3. Osapuolten lausunnot ennakkoratkaisupyynnöstä TeliaSonera Finland Oyj, Viestintävirasto ja iMEZ Ab ovat antaneet lausuntonsa ennakkoratkaisun pyytämisestä. 2.
4. Osapuolten lausumat iMEZ Ab:n verkon luonteesta iMEZ Ab on lausumassaan todennut myyvänsä asiakkailleen matkapuhelinviestien liikennöintijärjestelmää, jossa iMEZ Ab:n asiakkaan ohjelmisto voi kommunikoida matkapuhelimen käyttäjän (loppukäyttäjän) kanssa teksti- ja multimediaviestien avulla. Kommunikointi järjestelmän ja loppukäyttäjän välillä on useimmiten kaksisuuntaista, sillä loppukäyttäjä voi sekä lähettää viestejä ohjelmistolle että vastaanottaa ohjelmiston luomia viestejä. Kommunikointi ei koskaan tapahdu kahden matkapuhelimen välillä, vaan se on aina ohjelmiston ja matkapuhelimen välistä. iMEZ Ab:n mukaan sen verkon liikennemäärät ovat merkittäviä ja yhdysliikenne operaattorien välisessä rajapinnassa näyttäytyy määrällisesti samankaltaisena kuin muidenkin operaattorien liikenne, vaikka iMEZ Ab:n verkon rakenne eräiltä osin poikkeaakin perinteisen teleoperaattorin verkon rakenteesta. TeliaSonera Finland Oyj on lausunut, että iMEZ Ab toimii viestipalveluntarjoajana eikä sillä ole matkapuhelinverkolle tunnusomaista radioverkkoa eikä myöskään varsinaisia matkapuhelinliittymiä. iMEZ Ab:llä ei ole omaa viestintäverkkoa eikä liittymäasiakkaita, joille se välittäisi liikennettä.
5. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMISESTÄ EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan yhteisön sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteistä sääntelyjärjestelmää koskevien säännösten tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. 3.
6. Kansallisen oikeuden sisältö Viestintämarkkinalain määritelmiä koskevan 2 §:n 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.

§:ssä säädetään teleyrityksen yhteenliittämistä koskevista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko tai viestintäpalvelu yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon tai viestintäpalvelun kanssa. Pykälän 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi 19 §:n mukaisella päätöksellä asettaa muulle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetun velvollisuuden, jos teleyritys hallitsee käyttäjien yhteyksiä viestintäverkkoon ja velvollisuuden asettaminen on viestintäverkkojen yhteenliitettävyyden varmistamiseksi välttämätöntä. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp) on neuvotteluvelvollisuutta koskevan

§:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännös koskee kaikkia teleyrityksiä ja vastaa käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan esimerkkiluettelon b) kohtaa. Mainitussa hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp on

§:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että käyttöoikeusdirektiivin 8.3 artikla rajoittaa velvollisuuksien asettamista muille kuin huomattavan markkinavoiman yrityksille ja että käyttöoikeusdirektiivin 5.1 artiklan a kohdan mukaan velvollisuuksia, kuten esimerkiksi yhteenliittämisvelvollisuus, pitää kuitenkin asettaa yrityksille, joiden määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, jos se on välttämätöntä päästä päähän -liitettävyyden varmistamiseksi. Ehdotetulla 3 momentilla pannaan täytäntöön mainittu käyttöoikeusdirektiivin säännös. 3.2. Yhteisön oikeuden sisältö Käyttöoikeusdirektiivin määritelmiä koskevan 2 artiklan toisen kohdan aalakohdan mukaan käyttöoikeudella tarkoitetaan järjestelmien ja/tai palvelujen asettamista toisen yrityksen saataville määritellyin ehdoin joko yksinoikeudella tai muutoin sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista varten. Artiklan toisen kohdan b alakohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Palveluja voivat tarjota yhteenliitetyt osapuolet tai muut osapuolet, joilla on verkon käyttöoikeus. Yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan direktiivissä sovelletaan sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä. Puitedirektiivin 2 artiklan a alakohdassa on määritelty sähköinen viestintäverkko ja d alakohdassa yleinen viestintäverkko. Käyttöoikeusdirektiivin johdannon 5, 6 ja 8 kohdissa on lausuttu seuraavasti:

§:n 1 momentin mukaan mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp) säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu säännöksen koskevan kaikkia teleyrityksiä ja vastaavan käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan esimerkkiluettelon b kohtaa, jonka mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä. Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on

§:n 1 momenttia tulkittu niin, että lainkohdassa tarkoitettuun neuvotteluvelvollisuuteen on liitettävä vilpittömän mielen vaatimus ja tarjottujen ehtojen kohtuullisuuden vaatimus. Korkeimman hallinto-oikeuden on tässä asiassa TeliaSonera Finland Oyj:n valituksesta ratkaistava, onko Viestintävirasto, jossa asia on tullut vireille iMEZ Ab:n toimenpidepyynnöstä, voinut katsoa, että TeliaSonera Finland Oyj, jolla ei ole Viestintäviraston päätöksellä todettua huomattavan markkinavoiman asemaa nyt kysymyksessä olevilla markkinoilla, ei ole täyttänyt sillä teleyrityksenä kansallisen lain nojalla olevaa neuvotteluvelvollisuutta, ja onko Viestintävirasto voinut velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n korjaamaan menettelynsä Viestintäviraston päätöksestä ilmenevän mukaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan, kun erityisesti otetaan huomioon, miten käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa on rajoitettu velvollisuuksien asettamista muille kuin huomattavan markkinavoiman asemassa oleville operaattoreille ja mitä komissio on edellä mainitussa Puolan tasavaltaa koskevassa asiassa lausunut, tämän korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan valitusasian ratkaiseminen edellyttää yhteisön oikeuden tulkintaa siitä, asettaako käyttöoikeusdirektiivi rajoituksia neuvotteluvelvollisuutta koskevalle kansalliselle sääntelylle ja millaisia neuvotteluvelvollisuutta koskevia vaatimuksia kansallinen viranomainen voi kansallisen lainsäädännön nojalla asettaa yritykselle, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa. Käyttöoikeusdirektiivin määritelmiä koskevan 2 artiklan toisen kohdan b alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitettu yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Korkeimman hallinto-oikeuden on tässä yhteenliittämistä koskevassa asiassa ratkaistava myös se, onko asian arvioinnissa merkitystä iMEZ Ab:n edellä kuvatulla verkon luonteella ja kysymyksellä siitä, onko iMEZ Ab katsottava yleisten sähköisten viestintäverkkojen operaattoriksi. 3.4. Kysymykset Korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin: 1. Onko sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 4 artiklan 1 kohtaa, kun sitä verrataan yhtäältä direktiivin johdannon 5, 6 ja 8 kohtaan ja toisaalta direktiivin 8 artiklaan ja 5 artiklaan, tulkittava niin, 1. a) että kansallisessa laissa voidaan

§:n 1 momentin tavoin säätää, että mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa ja, jos vastaus tähän on myönteinen, 1.

1. b)että kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, että neuvotteluvelvollisuutta ei ole täytetty, kun teleyritys, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, on tarjonnut toiselle yritykselle yhteenliittämistä ehdoilla, jotka viranomainen katsoo täysin yksisuuntaisiksi ja joiden viranomainen katsoo olevan omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet mainittua toista yritystä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää teleyrityksen verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä, ja, jos vastaus tähänkin kysymykseen on myönteinen, 1.
2. c)että kansallinen sääntelyviranomainen voi päätöksellään velvoittaa mainitun teleyrityksen, jolla siis ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä siten, että kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään ja että neuvottelut tapahtuvat niistä lähtökohdista, että tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. 2. Onko edellä mainittujen kysymysten arvioinnissa vaikutusta iMEZ Ab:n verkon luonteella ja sillä, onko iMEZ Ab katsottava yleisten sähköisten viestintäverkkojen operaattoriksi. Saatuaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Anne E. Niemi ja Sakari Vanhala. Asian esittelijä Anne Nenonen.