KHO/2010/41

2010 false KHO:2010:41 Valtioneuvosto oli päättänyt, että Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) korvaa valtakunnallisia alueiden­käyttötavoitteita koskevassa päätöksessä mainitun ympäristöministeriön ja Museoviraston vuonna 1993 julkaiseman inventoinnin. Päätöksellä oli ainoastaan muutettu inventointia, joihin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteita koskevassa päätöksessä oli viitattu. Inventoinnin tarkistamisen yhteydessä muuttuneen tietopohjan ja -aineiston merkitys tuli ratkaistavaksi vasta myöhempää alueidenkäytön suunnittelua tai muita yksittäisiä hallin­topäätöksiä koskevassa päätöksenteossa. Valtioneuvoston päätös ei sisältänyt hallintolain­käyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua. Tämän vuoksi valtioneuvoston päätökseen liitetty valitusosoitus oli poistettava ja valitus jätettävä tutkimatta. Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti, 7 § 1 momentti ja 51 § 2 momentti Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Valtioneuvoston päätös 22.12.2009 Asian aikaisempi käsittely Valtioneuvosto on päättänyt, että Museoviraston laatima inventointi "Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009)" korvaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevassa valtioneuvoston päätöksessä mainitun ympäristöministeriön ja Museoviraston vuonna 1993 julkaiseman inventoinnin Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt. Päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan valtioneuvoston päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston päätöksen siltä osin kuin se koskee Tampereen kaupungissa sijaitsevaa Pispalanrinteeksi kutsuttua aluetta. Pispalanrinne-kohteen valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön aluerajauskartan tulisi perustua museaalisen viranomaisen tuoreempiin ja tarkempiin rajauksiin sekä kulttuuriympäristön suurmaisemakokonaisuuden rajaukseen. Vaihtoehtoisesti kyseinen aluerajauskartta tulisi poistaa inventoinnista. Asiassa tulisi pyytää Pirkanmaan Rakennussuojeluyhdistys ry:n lausunto. A on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa: Päätös loukkaa sekä Suomen perustuslain 15 §:ssä turvattua omaisuuden suojaa sekä 20 §:ssä korostettua mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Päätöstä ei ole valmisteltu riittävän laaja-alaisesti, kun tärkein asianosainen, kiinteistöjen omistajat, on jätetty valmistelun ulkopuolelle. Valtioneuvoston päätöksessä mainittu peruste, ettei inventoinnilla ole suoraan maanomistajiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia, on valittajan kokemuksien perusteella ainakin Tampereella virheellinen. Yksityiskohtaisessa kuntakaavoituksessa inventointi on aina aiheuttanut hidasteita rakennusluvan saannissa, korkeampia suunnittelijan pätevyysvaatimuksia sekä pidemmälle mentäessä rakennuskieltoja ja rakennusoikeuden tosiasiallista vähentymistä. Esimerkiksi Pispalan vuonna 2007 alkaneen asemakaavoituksen laatimisen tavoitteena ilmaistu tavoite tukea Pispalan valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön säilymistä ja kehittymistä on käytännössä jo nyt tarkoittanut vanhan kaavan sisältämien rakentamismahdollisuuksien vähentämistä. Kyseinen tavoite ei ole ollut vuorovaikutuksen tulos, vaan Tampereen kaavoittajan ilmoittama kaavan lähtökohta, joka perustuu yksinomaan VAT-aluerajaukseen. Käytännössä koko kaavahanke on käynnistetty ympäristöministeriön kaavoittajalle antaman VAT-aluerajaukseen perustuvan kehotuksen pohjalta. Päätöksen taloudellisten vaikutusten arvioinnin puute tulee kuntatasolla esille myös toista kautta, kunnan kohonneiden kulujen/verojen kautta. Tampereella Pispalan alueen asemakaavoituksen suoriksi Tampereen kaupungin kustannuksiksi on 9.12.2009 arvioitu 1 000 000 euroa. Vaatimus asemakaavan uudistamiseksi on tullut kaupungille valtionhallinnon taholta (Pirkanmaan ympäristökeskuksen kaavoituksen kehityskeskustelut), joten vaihtoehtoja ei kaupungin virkamiesten mukaan ole ollut. Täten inventoinnin muutoksella on suoria taloudellisia seuraamuksia myös kuntatasolle. Asianomaisten todelliset osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet päätökseen ovat olleet olemattomat. Valmistelu on suoritettu hyvän hallintotavan vastaisesti, kun otetaan huomioon päätöksen suuri merkitys. Käytännössä Tampereella kaikki asianosaiset ovat olleet täysin huhutiedon varassa ja ilman mitään todellisia vaikutusmahdollisuuksia. Museoviraston vastauksesta tietopyyntöön Pispalan aluerajauksiin suunnitelluista muutoksista ei ole käynyt ilmi, mitä muutoksia on tulossa. Museoviraston internet-sivuilla ei myöskään ole ollut julkisesti esillä riittävän tarkkaa tietoa aiheesta. Valtioneuvoston päätös on täten tullut täysin yllätyksenä. Valmisteluaikana ja lausuntoja pyydettäessä Tampereen asianosaisille kiinteistönomistajille ei ole tiedotettu valmistelusta asianmukaisesti, eikä annettu käytännön mahdollisuutta tutustua päätöksen taustalla oleviin selvityksiin. Tieto kuulemisesta olisi tullut lähettää kiinteistönomistajakohtaisella kirjeellä. Selvityksiin olisi ilmeisesti voinut tutustua ainoastaan Museoviraston rakennushistorian osaston arkistossa Helsingissä. Täten Tampereen Pispalan osallisten ja päätöksentekijöiden mahdollisuudet tutustua aineistoon ovat olleet lähinnä teoreettisella tasolla. Ilman perinpohjaista tutustumista aiheeseen asianosaiset eivät myöskään ole voineet ymmärtää tulevan päätöksen suoria vaikutuksia. Myöskään inventoinnin selvitysaineistoksi mainituista inventoinneista tai niiden tietojen korjaamisesta ei ole annettu kiinteistön omistajille tietoa, eikä valituskelpoista päätöstä arvoluokituksista. Aluerajauksen tultua voimaan osallisten vaikutusmahdollisuudet ovat mitättömät. Päätös ei ottanut riittävässä määrin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:ää ja 9 §:ää, jonka mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Valtioneuvoston ratkaisu on perustunut jo vanhentuneeseen selvitykseen, lähteenä mainittuja selvityksiä ei ole sovellettu, eikä tuoreita selvityksiä ole käytetty lainkaan. Selvityksistä puuttuvat kokonaan muun muassa seuraavat tuoreemmat selvitykset: - Hanna Lyytinen, (Santalahti) Rakennus- ja kulttuuriympäristön inventoinnin täydentäminen 20.4.2007 - Mia Hinnerichsen, Pispalan - Tahmelan alueen rakennetun ympäristön inventointi 2008 -väliraportti. Pirkanmaan maakuntamuseo kulttuuriympäristöyksikkö - Tampereen Hyhkyn rakennusinventointi 2004 Pirkanmaan maakuntamuseo, Kulttuuriympäristöyksikkö, 2004 - Pispala Visio, 2008, Tampereen asemakaavoituksen tueksi perustettu Rakennusoikeusryhmä Käytännössä on jopa käynyt niin, että edes aiemmin tehtyjä inventointeja ei Pispalan osalta ole päätöstä tehtäessä otettu huomioon. Päätöstä valmisteltaessa on siis tukeuduttu vuoden 2000 Museoviraston pohjakarttaan, johon on päivitetty Tampereen kaupungin viranhaltijoiden toiveiden mukaisia muutoksia. Mikäli päätös olisi aidosti perustunut tehtyihin ja olemassa oleviin selvityksiin, olisi aluerajaus Pispalan osalta ollut erilainen. Tahot, joilta lausuntoa on pyydetty, eivät ole suorittaneet tehtäväänsä riittävällä huolellisuudella ja selvityksiä hyödyntäen. Pirkanmaan maakuntamuseo on laatinut inventoinnin liitteenä olevan kartan kanssa ristiriitaiset tuoreemmat kartat ja rajannut tarkemmin arvoalueet. Pispalanrinne-kohteen valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön aluerajaus tulisi rajata koskemaan arvoluokan I alueita vuoden 2002 Pispalan Rakennusinventointi -loppuraportin ja tuoreemman vuoden 2008 inventoinnin I-luokan aluekokonaisuuksien rajauksien mukaisesti. On epäselvää, mitä Pispalanrinne tarkoittaa, vaikka Museoviraston kuvaus on muutoin hyvä: "Pispalanrinteen poikkeuksellinen sijainti jyrkkärinteisellä harjulla kahden järven välissä on tehnyt siitä Suomen tunnetuimman 1800- ja 1900-lukujen taitteessa suurten kaupunkien ulkopuolelle, kaavoittamattomalle maalle ilman valvontaa rakentuneista työväen asuinalueista." Nyt tehdyssä päätöksessä Näsijärven puoleisen osan (Santalahti) poistaminen inventointialueesta on samalla poistanut jäljelle jääneeltä alueelta Pispalan erityisyyden. Pispalan alueen rakennuskanta tai muu kulttuuriympäristö ei sisällä museaalisten viranomaisten eikä kaavoittajan käsityksen mukaan mitään erityisiä valtakunnallisia arkkitehtonisia arvoja. Pispalan tapaisessa kohteessa kysymys on maiseman, topografian ja rakennustavan muodostamasta suurmaisemakokonaisuudesta, ei vain toisesta rinteestä Pispalanharjulla, eikä mistään yksittäisestä rakennuksesta. Esitetty aluerajaus ei paranna tarkoituksenmukaisella tavalla alueen kulttuuriperinnön säilymistä. Päinvastoin se estää alueen jatkuvaa kehittymistä mosaiikkimaisella tavalla. Vanhan inventoinnin määrittämän alueen jakaminen täydennysrakentamisalueeksi ja suojelualueeksi estää alueen kulttuuriympäristön säilymisen. Santalahden uutta asemakaavoitusta käsittelevän sivuston etusivu havainnollistaa, mitä kulttuuriympäristön yhteydessä tapahtuva uusi asuinalue voi merkitä Pispalan maisemakokonaisuudelle. Museovirasto on ympäristöministeriön pyynnöstä antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa: Museoviraston käsityksen mukaan valittajalla ei ole valitusoikeutta hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla, koska päätös ei välittömästi vaikuta hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa. Valittaja ei ole selvittänyt, millä tavoin päätös vaikuttaa hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa. Joka tapauksessa päätös ei välittömästi vaikuta esimerkiksi maanomistajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Päätöksellä ei ole välittömiä oikeusvaikutuksia yksittäiseen kiinteistöön tai rakennukseen, vaan kiinteistön maankäyttö, rakennuksen suojeleminen tai rakennuksen purkaminen ratkaistaan kaavoituspäätöksellä, rakennussuojelulain mukaisella päätöksellä tai maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella purkamislupapäätöksellä. Ympäristöministeriö on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä sekä pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus määräisi, että valituksenalainen valtioneuvoston päätös voidaan panna täytäntöön heti. Ympäristöministeriö on lausunnossaan viitannut Museoviraston antamaan lausuntoon sekä esittänyt valituksen johdosta muun ohella seuraavaa: Museovirasto toimii muun muassa kulttuuriperinnön ja -ympäristön suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena ja huolehtii kulttuuriperinnön tutkimisesta ja sitä koskevan tiedon tallentamisesta. Tehtävänsä mukaisesti Museovirasto on uudistanut aiemman, vuonna 1993 valmistuneen valtakunnallisesti merkittävien kulttuuriympäristöjen inventoinnin vuosina 2000-2003 ja saatujen lausuntojen jälkeen tehnyt tarkistuksia kohteisiin ja niiden rajauksiin. Tämän inventoinnin on Museoviraston erityisistunto hyväksynyt 12.3.

1. Valituksenalainen päätös RKY 1993 inventoinnin korvaamisesta valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa Museoviraston uudella inventoinnilla merkitsee erityisesti sen arvioimista, onko inventoinnin valmistelu ollut riittävän laaja-alaista. Rakennusten ja kiinteistöjen omistajia ei ole kuultu lausuntokierroksilla, koska inventoinneilla ei ole suoraan omistajiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Tehdyn inventoinnin merkitys alueiden käyttöön ratkaistaan kaavoitusprosessissa, jossa omistajilla ja muilla osallisilla on mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä saattaa kaavaratkaisu tuomioistuimen tutkittavaksi. Samassa prosessissa selvitetään myös kaavan kohtuullisuus maanomistajan kannalta. Tehdyt inventoinnit ja niiden aluerajaukset toimivat suunnittelun lähtökohtina, mutta niiden vaikutukset ratkaistaan kaavoitusprosessissa, joten valtioneuvoston päätös ei ympäristöministeriön käsityksen mukaan ole vaikuttanut välittömästi valittajan oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Inventointi käsittää koko maassa 1 260 kohdetta, joista Tampereen kaupungissa on 20 kohdetta. Maakuntakaavoitus, jossa valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen inventointia erityisesti hyödynnetään, on nyt aktiivisessa vaiheessa. Tällä hetkellä maakunnan liitoissa on valmisteilla 15 maakunta- tai vaihekaavaa. Nyt voimassa oleva vuoden 1993 inventointi on vanhentunut. Uutta inventointia on mahdollisuus käyttää jo nyt, mutta siltä puuttuu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen oikeudellinen asema. Tämän vuoksi uusi inventointi on tarpeen saattaa heti voimaan. A on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut asiassa. Lisäksi A on esittänyt valitusoikeuden ja kiinteistönomistajiin kohdistuvien vaikutusten osalta muun ohella seuraavaa: Museoviraston käsitys valitusoikeudesta on virheellinen. Valtioneuvoston päätös vaikuttaa suoraan valittajan oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuksiin. Päätöksellä on suoraan vaikutusta muun muassa seuraavien A:n luottamustehtävien sekä velvollisuuksien hoitoon: kaupunginvaltuutettu, kaupunginhallituksen varajäsen, Pirkanmaan maakuntavaltuuston jäsen, omistaja-isännöitsijä kahdessa kiinteistössä, joihin Pispalanrinne-RKY-kohde -muutos suoraan vaikuttaa sekä Pispalan-Epilän kiinteistöyhdistyksen kunnallisteknisen toimikunnan jäsenyys. Päätöksellä on vaikutusta maakuntakaavatasolla sekä suuri merkitys Tampereen kaupungille ja erityisesti Pispalan kaupunginosalle. Valittajan kokemuksen mukaan mukaan RKY2009 -aluerajausta tullaan sellaisenaan käyttämään valittajaa yksityisesti koskevassa päätöksenteossa. Uuden aluerajauksen vaikutukset tulisivat päivitetyn VAT:n myötä olemaan vieläkin suuremmat kuin aiemmin. Esimerkiksi seuraavien asioiden käsittelystä ilmenee, miten aiemmin voimassa oleva aluerajaus RKY1993 on valittajaan suoraan kiinteistönomistajana vaikuttanut: Tampereen Pispalan rakennuslupakäsittelijä on aluerajauskarttaan viitaten selostanut, että koska kiinteistö sijaitsee valtakunnallisesti merkittävällä kulttuuriympäristöalueella, asetetaan rakentamiselle kovia kriteereitä ja että lupakuviin halutaan siksi muutoksia. Rajauksella oli suuri ja suora merkitys valittajan oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin. Tässä tapauksessa tontti oli rakennuskelpoinen, rakennusoikeutta oli jäljellä, eikä kaavassa ei myöskään ollut suojelumerkintöjä. Lisäsuunnittelutarpeesta kulttuuriympäristörajauksesta johtuen on tähän päivään mennessä aiheutunut kustannuksia 2 000 euroa ja viivettä lupahakemuksen käsittelyyn yli yksi vuosi. Valittajan hakiessa kahdelle talousrakennukselle purkamislupaa valtakunnallisesti merkittävässä kulttuuriympäristössä purkamista ei hyväksytty normaaliin tapaan ilmoituksen pohjalta, vaan purkamislupa tuli erikseen hakea yhdyskuntalautakunnalta. Tästä aiheutui usean kuukauden viive purkamisluvan saannissa ja noin 2 000 euron kulut. Valtioneuvoston päätös vaikuttaa siten suoraan menettelyyn purkamislupa-asiassa. Monimutkaistettu purkamisprosessi ja -kriteeristö seuraa suoraan valtioneuvoston päätöksestä. Museovirasto on lausunnossaan todennut rajausta tarkennetun Selinin- ja Torpankatujen läheisyydessä ja pyytäneensä näistä lausuntoja vuonna
2. Valittaja omistaa kiinteistön 837-213-1317-003 juuri Selinin- ja Torpankatujen välissä, muutoksen välittömällä vaikutusalueella. Muutokset RKY2009-aluerajauksissa vaikuttavat suoraan valittajan kiinteistön asemaan muun muassa rajaamalla naapuritontteja kokonaan pois RKY-alueesta. Käytännössä pääkatselusuunnat, joihin kiinteistöltä avautuu näkymiä, ovat tippuneet pois RKY-alueesta. Valittajan kiinteistö uhkaa jäädä Pispalan museonurkkaukseen, jonka lähiympäristö on rakennettu täyteen uusia kerros- ja rivitaloja Santalahden esimerkin mukaisesti. Tampereen kaupungin suppeassa lausuntoprosessissa vuonna 2008 valittajaa ei ole kuultu häneen suoraan vaikuttavassa asiassa. Rajauksen muutoksen tekee ihmeelliseksi se, että samanaikaisesti Pirkanmaan maakuntamuseon laatimissa inventointikorteissa on päinvastaisia toteamuksia kiinteistöjen arvoluokitusten osalta. RKY-aluerajauksesta on poistettu juuri korkeimman arvoluokan kiinteistöjä ja rakennuksia. Tämä osoittaa valmistelun puutteellisuutta ja osoittaa, ettei tuoreimpia selvityksiä ole käytetty lausuntoja annettaessa tai aluerajauksia muutettaessa. Huonokuntoisten ja osittain purkukuntoisten rakennusten sijainti RKY2009-aluerajauksissa vaikuttaa suoraan byrokratiaa lisäävästi ja haitallisesti valittajan oikeuksiin. Haittaa aiheutuu sekä rakennusvalvonnan taksojen että monimutkaisemman ja pidemmän käsittelyn kautta. Myös riski, että edellytetään poikkeamislupaa, rakennuslupaa tai naapureiden kuulemista, korostuu jo pienissäkin hankkeissa. Pispalassa on meneillään asemakaavoitus, jossa kaavoittajan mukaan tullaan osoittamaan suojelumerkintöjä Museoviraston inventointien mukaisesti. Valittajan kiinteistö 837-213-1317-003 on inventoitu
3. luokkaan. Pispalan asemakaavoittajat ovat kertoneet, että suojelumerkinnät tullaan antamaan inventointien mukaisesti, sillä rakennukset sijaitsevat VAT-RKY-alueella. Valtioneuvoston RKY-päätös "sinetöi" siten valittajan kiinteistön kohtalon ja päätöksellä on suora syy-seuraussuhde asemakaavoituksen tavoitteisiin sekä lopputulokseen. Asemakaavoituksen osallisille on kerrottu Pispalassa, että pääasiallinen tapa saada korjauksia esimerkiksi asemakaavoituksen virheellisiin RKY-lähtökohtatietoihin on valittaminen valmiista kaavasta. Valittaminen kaavasta on kuitenkin aina epävarmaa ja valittamisesta aiheutuu kuluja. Toisaalta päätöksellä on sellaisia suoria vaikutuksia, joita kaavasta valittamalla ei voi kumota. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus poistaa valtioneuvoston päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättää A:n valituksen tutkimatta. Perustelut Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 päättänyt valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Päätöstä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.
4. Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt, että Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) korvaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevassa päätöksessä mainitun ympäristö­ministeriön ja Museoviraston vuonna 1993 julkaiseman inventoinnin. Tällaisen päätöksen tekemisestä ei ole säädetty maankäyttö- ja raken­nuslaissa tai muussakaan laissa. Valituksenalaisella päätöksellä ei myöskään ole miltään osin muutettu valtakunnallisista alueidenkäyttö­tavoitteista tehtyjä päätöksiä. Mainittu RKY-inventointi korvaa valtakunnallisia alueidenkäyttöta­voitteita koskevan päätöksen jakson 4.
5. erityistavoitteissa mainitun julkaisun MV/YM 16/
6. Päätöksellä on siten ainoastaan muutettu inventointia, joihin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteita koske­vassa päätöksessä on viitattu. Inventoinnin tarkistamisen yhteydessä muuttuneen tietopohjan ja -aineiston merkitys tulee ratkaistavaksi vasta myöhempää alueidenkäytön suunnittelua tai muita yksittäisiä hallinto­päätöksiä koskevassa päätöksenteossa. Edellä lausuttuun nähden valtioneuvoston päätös ei sisällä hallinto­lainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua. Tämän vuoksi valtioneuvoston päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava ja ottaen lisäksi huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti ja 51 §:n 2 mo­mentti, A:n valitus jätettävä tutkimatta. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.