§:n 1 momentissa säädettyyn velvollisuuteen neuvotella yhteenliittämisestä, ja kyseinen neuvotteluvelvollisuus koskee vastaavasti ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreita. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella yhteenliittämistä koskevia neuvotteluja pyytänyttä yritystä ei katsottu yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi. Viestintämarkkinalaki 2 § ja 39 § Käyttöoikeusdirektiivi 2002/19/EY johdannon 5, 6 ja 8 kohta sekä 2, 4, 5 ja 8 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY) Puitedirektiivi 2002/21/EY 2 artikla (Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY) Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Viestintäviraston päätös 11.12.2006 nro 789/936/2006 1. ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY 1.1 iMEZ Ab:n toimenpidepyyntö iMEZ Ab on toimittanut 10.5.2006 Viestintävirastoon kirjeen, jossa yhtiö on pyytänyt Viestintävirastoa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin tekstiviestien (SMS-viesti) ja multimediaviestien (MMS-viesti) välittämistä koskevan yhteenliittämissopimuksen solmimiseksi Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n välillä. Viestintävirasto on 18.5.2006 siirtänyt asian viestintämarkkinalain (393/2003) 126 §:n 3 ja 4 momentin mukaiseen sovittelumenettelyyn. Osapuolet ovat sittemmin ilmoittaneet, ettei asiassa ole edellytyksiä sovittelumenettelyn jatkamiselle. iMEZ Ab on toimittanut 7.8.2006 Viestintävirastoon asiaa koskevan toimenpidepyynnön. iMEZ Ab on vaatinut toimenpidepyynnössään, että Viestintävirasto 1) velvoittaa Sonera Mobile Networks Oy:n täyttämään
§:n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla iMEZ Ab:lle vastavuoroista yhteenliittämissopimusta kohtuullisin ehdoin tai 2) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:llä ole ensimmäisessä kohdassa mainittua velvollisuutta, asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 19 §:n mukaisella muulle teleyritykselle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä
§:n 3 momentin mukaisen vastavuoroisen SMS- ja MMS-viestejä koskevan yhteenliittämisvelvollisuuden sekä viestintämarkkinalain 37 §:n ja 84 §:n mukaisen velvollisuuden hinnoitella kyseisten viestien terminointi matkaviestinverkkoonsa kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja tai 3) jos Viestintävirasto katsoo, ettei Sonera Mobile Networks Oy:lle voida asettaa myöskään toisessa kohdassa mainittuja velvollisuuksia, määrittelee liikenne- ja viestintäministeriön kanssa viestintämarkkinalain 16 §:n mukaisesti SMS- ja MMS-viestien terminoinnin yksittäiseen matkaviestinverkkoon merkitykselliseksi viestintämarkkinaksi Suomessa, määrää viestintämarkkinalain 17 §:n mukaisella päätöksellä Sonera Mobile Networks Oy:n huomattavan markkinavoiman yritykseksi kyseisten viestien terminointimarkkinoilla sen matkaviestintäverkkoon sekä asettaa Sonera Mobile Networks Oy:lle viestintämarkkinalain 18 §:n mukaisella huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskevalla päätöksellä 2) kohdassa mainitut velvollisuudet. 1.2 Viestintäviraston päätös 11.12.2006 Viestintävirast on valituksenalaisessa päätöksessään 11.12.2006 katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt sillä olevaa
§:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta. Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että Sonera Mobile Networks Oy:n tulee korjata menettelynsä ja sen tulee neuvotella vilpittömässä mielessä tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. Kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään. Neuvottelujen tulee tapahtua niistä lähtökohdista, että SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja. Viestintävirasto on lausunut ratkaisunsa perusteluina muun ohella seuraavaa: Yhteenliittämistä koskeva neuvotteluvelvollisuus ja vilpittömän mielen vaatimus Viestintämarkkinalain 2 §:n 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Yhteenliittämisestä säädetään yksityiskohtaisemmin lain 5 luvussa. Lain esitöiden (39 §:n perustelut) mukaan aineellisella yhdistämisellä tarkoitetaan johtojen ja laitteiden fyysisellä tasolla tapahtuvaa yhdistämistä ja toiminnallisella yhdistämisellä järjestelmien saattamista muutoin sellaiseen tilaan, että televiestintä yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä on mahdollista. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että esimerkiksi matkaviestinverkosta voi soittaa kiinteään puhelinverkkoon.
§:n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Lainkohdan perustelujen mukaan säännös koskee kaikkia teleyrityksiä. Koska säännös koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on katsonut, että yrityksillä olevan neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta sillä ei ole itsenäistä merkitystä, onko kysymys verkkojen vai palvelujen yhdistämisestä. Olennaista yhteenliittämisen toteutumisen kannalta on se, että viestintäverkot tai viestintäpalvelut yhteenliitetään aineellisesti ja toiminnallisesti siten, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.
§:n 1 momentissa ei ole eritelty tarkemmin neuvotteluvelvollisuuden sisältöä. Lainkohtaa koskevien perustelujen mukaan säännös kuitenkin vastaa sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 12.1 artiklan esimerkkiluettelon
§:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta, mikäli on selvää, että neuvotteluissa tarjotut ehdot ovat kohtuuttomia. Viestintävirasto ei kuitenkaan voi, käsiteltäessä yritysten neuvotteluvelvollisuuden täyttymistä koskevaa asiaa, määrätä yhteenliittämissopimukseen otettavien yksittäisten ehtojen sisällöstä. Viestintävirasto ei siten voi määrätä yrityksiä solmimaan yhteenliittämissopimusta esimerkiksi täysin vastavuoroisin ehdoin tai määrätä yrityksiä toteuttamaan yhteenliittäminen tiettyä tekniikkaa soveltaen, mikäli palvelujen toimivuus voidaan toteuttaa usealla eri tavalla. Yritysten toimittamista selvityksistä on käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n järjestelmät ovat aiemmin olleet yhteenliitettyinä toisiinsa ja että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla olisi voitu toteuttaa teknisesti SMS- ja MMS-palvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä. Saaduista selvityksistä on kuitenkin käynyt ilmi, että Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle yhteenliittämistä vain yksipuolisilla ehdoilla, joissa Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon välitetyistä viesteistä olisi peritty korvauksia, mutta iMEZ Ab:n suuntaan välitetyt viestit olisivat olleet vastikkeettomia. Saatujen selvitysten perusteella on myös syytä epäillä, että kehittyneemmät MMS-palvelut iMEZ Ab:n ja Sonera Mobile Networks Oy:n välillä eivät ole toimineet, kun yritysten välillä ei ole ollut suoraa yhteenliittämissopimusta. Yhdysliikenne on luonteeltaan teleyritysten välistä vastavuoroista palvelua. Vastavuoroisten palvelujen yhteenliittämisen lähtökohtana voidaan pitää sitä, että yritykset tarjoavat yhteenliittämistä toisilleen pääpiirteissään toisiaan vastaavin ehdoin. Saatujen selvitysten perusteella Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n toiminta ja yritysten verkkojen rakenne kuitenkin poikkeavat olennaisilta osin toisistaan. iMEZ Ab tarjoaa asiakkailleen laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettua SMS- ja MMS-viestien välityspalvelua omistamiensa tekstiviestikeskusten (SMSC) ja multimediaviestikeskusten (MMSC) välityksellä, eikä iMEZ Ab:llä ole omaa radioverkkoa. Matkaviestinverkkoyrityksenä toimivan Sonera Mobile Networks Oy:n matkaviestinverkon välityksellä voidaan tarjota esimerkiksi puhe-, tekstiviesti-, multimediaviesti- ja datapalveluja. Saatujen selvitysten mukaan yritysten välinen tekstiviesti- ja multimediaviestiliikenne ei näytä olevan luonteeltaan vastavuoroista, sillä laajoilta vastaanottajajoukoilta tulevien paluuviestien määrä iMEZ Ab:n verkkoon on oletettu olevan hyvin vähäistä Sonera Mobile Networks Oy:n suuntaan lähetettyihin viesteihin verrattuna. Viestintäviraston näkemyksen mukaan yritysten väliset yhteenliittämistä koskevat ehdot voivat poiketa perustellusti toisistaan, koska yritykset poikkeavat rakenteellisesti olennaisesti toisistaan ja operaattoreiden välinen liikenne on luon¬teeltaan ennemmin yksisuuntaista kuin vastavuoroista. Vaikka yhteenliittämisen ehdot Sonera Mobile Networks Oy:n ja iMEZ Ab:n välillä voivat Viestintäviraston näkemyksen mukaan poiketa perustellusti toisistaan, Viestintävirasto on katsonut, ettei Sonera Mobile Networks Oy ole täyttänyt
§:n 1 momenttiin perustuvaa velvollisuuttaan neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä iMEZ Ab:n kanssa, koska Sonera Mobile Networks Oy on tarjonnut iMEZ Ab:lle yhteenliittämistä vain täysin yksisuuntaisilla ehdoilla. Sonera Mobile Networks Oy:n tarjoamat ehdot ovat olleet omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet iMEZ Ab:tä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää Sonera Mobile Networks Oy:n verkkoon liittyneille loppuasiakkaille multimediaviestejä. Kyseisten palvelujen toimimattomuus ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Velvoitteiden asettaminen viestintämarkkinalain 19 §:n nojalla tai SMS- ja MMS-terminointimarkkinoiden määrittely Viestintävirasto on katsonut, ettei tässä vaiheessa ole syytä arvioida tarkemmin iMEZ Ab:n toissijaisia pyyntöjä yhteenliittämisvelvoitteen ja siihen liitännäisten kustannussuuntautuneisuus- ja syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisesta Sonera Mobile Networks Oy:lle eikä SMS- ja MMS-terminointimarkkinoiden määrittelyä. 2. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA 2.1 TeliaSonera Finland Oyj:n valitus TeliaSonera Finland Oyj, johon Sonera Mobile Networks Oy on 31.12.2006 sulautunut, on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus 1) vahvistaa, että Viestintävirasto ei ole toimivaltainen asettamaan sisällöllisiä vaatimuksia TeliaSonera Finland Oyj:n ja iMEZ Ab:n tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisneuvotteluiden tavoitteena olevan sopimuksen ehtoihin; ja 2) vahvistaa, että TeliaSonera Finland Oyj on täyttänyt
§:ssä asetetun neuvotteluvelvoitteensa; ja 3) kumoaa Viestintäviraston päätöksen, jonka mukaan TeliaSonera Finland Oyj:n tulee jatkaa iMEZ Ab:n kanssa neuvotteluja teksti- ja multimediaviestien yhteenliittämisestä yritysten järjestelmien välillä. TeliaSonera Finland Oyj on valituksensa perusteluina muun ohella lausunut, että tulkitsemalla
§:n 1 momentissa asetettua neuvotteluvelvollisuutta käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti Viestintävirasto on katsonut olevansa toimivaltainen liittämään viestintämarkkinalaissa asetettuun neuvotteluvelvollisuuteen kohtuullisuutta koskevan ehdon. Sovellettua lainkohtaa ei kuitenkaan tule tulkita laajentavasti siten, että Viestintävirastolla olisi toimivalta asettaa osapuolille sopimusehtojen sisältöä koskevia vaatimuksia. Osapuolilla on oltava oikeus neuvotella sopimusehdot itsenäisesti sopimusvapautensa puitteissa. TeliaSonera Finland Oyj on neuvottelujen kuluessa esittänyt kaksi ratkaisumallia, joilla iMEZ Ab:n palvelu voitaisiin liittää TeliaSonera Finland Oyj:n järjestelmiin siten, että TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat tavoitettaisiin. TeliaSonera Finland Oyj on viitannut yhteenliittämissopimuksen ohella palvelutuotannon ratkaisusopimukseen, joka yhtiön mukaan mahdollistaa teksti- ja multimediaviestien lähettämisen ja vastaanottamisen päätelaitteiden ja yritysten tietojärjestelmien välillä. TeliaSonera Finland Oyj:n ja iMEZ Ab:n toiminta ja verkkojen rakenne poikkeavat olennaisilta osin toisistaan. iMEZ Ab:llä ei ole omaa radioverkkoa eikä myöskään loppuasiakkaita, joille liikennettä voitaisiin reitittää. 2.2 Viestintäviraston lausunto Viestintävirasto on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä. Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa: Yhteenliittämisellä tarkoitetaan viestintämarkkinalain 2 §:n 13 kohdan mukaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.
§:n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä koskee kaikkia teleyrityksiä. Koska yhteenliittämisellä tarkoitetaan laissa sekä viestintäverkkojen että viestintäpalvelujen yhdistämistä ja neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia teleyrityksiä, neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta ei ole itsenäistä merkitystä sillä, onko kysymyksessä verkkojen vai palvelujen yhteenliittäminen. Käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan b) kohdan mukaan operaattoreita voidaan vaatia neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä.
§:n 1 momenttia tulee tulkita käyttöoikeusdirektiivin 12.1 artiklan
§:n 1 momentin tavoin säätää, että mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa ja, jos vastaus tähän on myönteinen, 1.
§:n 1 momentin mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Neuvotteluvelvollisuus soveltuu kaikkiin teleyrityksiin eli sekä viestintämarkkinalain mukaisiin verkkoyrityksiin että palveluyrityksiin. Viestintämarkkinalaissa verkkoyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon. Palveluyrityksellä puolestaan tarkoitetaan yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa. Viestintämarkkinalain yhteenliittämisen määritelmä on laajempi kuin vastaava käyttöoikeusdirektiivin määritelmä. Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Käyttöoikeusdirektiivin mukainen yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka direktiivin mukaisesti toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Yhteenliittämisen määritelmä on edelleen sama sähköisen viestinnän direktiiveihin tehtyjen muutosten jälkeen. Sen sijaan yleisen viestintäverkon määritelmä on muuttunut puitedirektiiviin tehtyjen muutosten myötä. Puitedirektiivin 2 artiklan d alakohdan mukaan yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti sellaisten yleisön saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan, jotka tukevat tiedonsiirtoa verkon liityntäpisteiden välillä. Toisin kuin käyttöoikeusdirektiivissä, jonka perusteella ainoastaan yleisten viestintäverkkojen teleyritykset ovat velvollisia neuvottelemaan yhteenliittämisestä, koskee viestintämarkkinalain mukainen neuvotteluvelvollisuus kaikkia teleyrityksiä. Viestintämarkkinalain mukaisesti operaattoreita voidaan vaatia paitsi neuvottelemaan verkkojen yhteenliittämisestä myös neuvottelemaan palvelujen yhteentoimivuudesta sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäpalveluihin. Koska voimassa oleva viestintämarkkinalain mukainen neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on asiassa ratkaisua tehdessään arvioinut ensisijaisesti, onko iMEZ Ab:tä pidettävä teleyrityksenä. Neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei sen sijaan ole ollut sillä, onko iMEZ Ab viestintämarkkinalain mukainen palveluyritys vai verkkoyritys. Relevanttia ei myöskään ole ollut kysymys siitä, onko asiassa kyse verkkojen vai palvelujen yhdistämisestä. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion vaikutus Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa todetaan, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta on esteenä viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin, kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Tuomion mukaisesti käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta seuraa, että kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on varmistaa paitsi yhteenliittäminen, myös riittävät käyttöoikeudet sekä palvelujen yhteentoimivuus keinoin, joita ei ole lueteltu tyhjentävästi. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi mahdollistaa
§:n 1 momentin soveltamisen siten, että sen perusteella myös muilla kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota neuvotteluvelvollisuuteen muun muassa varmistaakseen SMS- ja MMS-viestipalvelujen yhteentoimivuus yritysten järjestelmien välillä. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perusteella TeliaSonera Finland Oyj voidaan velvoittaa neuvottelemaan vilpittömässä mielessä iMEZ Ab:n kanssa yritysten verkkojen yhteenliittämisestä, mikäli iMEZ Ab:n katsotaan olevan yleisen viestintäverkon operaattori tai toisaalta velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj neuvottelemaan iMEZ Ab:n kanssa teksti- ja multimediaviestipalvelujen yhteentoimivuudesta, mikäli iMEZ Ab:tä ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi. IMEZ Ab on asiassa vaatinut, että Viestintävirasto velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n täyttämään
§:n 1 momentin mukaisen velvollisuutensa neuvotella vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla iMEZ Ab:lle vastavuoroista yhteenliittämissopimusta SMS- ja MMS-viesteille kohtuullisin ehdoin. Viestintäviraston näkemyksen mukaan iMEZ Ab:n vaatimuksessa on nimenomaan kyse käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun neuvotteluvelvollisuuden asettamisesta. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomion perusteella kyseisenlaisen neuvotteluvelvollisuuden asettaminen on mahdollista ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden välillä. Mikäli iMEZ Ab:n katsotaan olevan yleisen viestintäverkon operaattori, neuvotteluvelvollisuuden asettaminen on annetun tuomion perusteella ollut mahdollista. Mikäli iMEZ Ab ei sen sijaan ole yleisen viestintäverkon operaattori, neuvotteluvelvollisuutta ei olisi tullut asettaa. Viestintävirasto on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta tuomioistuimen tuomion mukaisesti ratkaisemaan, onko iMEZ Ab:tä pidettävä yleisen viestintäverkon operaattorina. Viestintäviraston näkemyksen mukaan siihen, että
§:n 1 momentti on tuomion perusteella ristiriidassa käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kanssa, tulee ensisijaisesti puuttua lainsäädännön keinoin. 4.2 TeliaSonera Finland Oyj:n lausunto TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus vahvistaa TeliaSonera Finland Oyj:n täyttäneen neuvotteluvelvoitteensa ja kumoaa Viestintäviraston päätöksen teksti- ja multimediaviestien yhteenliittämistä koskevien neuvottelujen jatkamisesta TeliaSonera Finland Oyj:n esittämän valituksen mukaisesti. TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut yhteisöjen tuomioistuimen käsittely mukaan lukien 12 500 eurolla. Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio yksiselitteisesti vahvistaa kiellon soveltaa
§:ssä säädettyä neuvotteluvelvollisuutta muihin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreihin ja siten velvoittaa kumoamaan Viestintäviraston päätöksen, jossa velvoitetaan TeliaSonera Finland Oyj jatkamaan yhteenliittämisneuvotteluja iMEZ Ab:n kanssa. Viestintävirasto on päätöksessään nimenomaisesti soveltanut yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden välistä neuvotteluvelvoitetta ja siihen perustuen jättänyt ottamatta huomioon Soneran esittämän palveluntarjoajaratkaisun, koska se Viestintäviraston näkemyksen mukaan eroaa logiikaltaan olennaisesti horisontaalisesta suorasta yhteenliittämisestä, josta
§:ssä on kysymys. Yleisten viestintäverkkojen operaattorin määritelmä iMEZ Ab on asemansa ja toiminnan luonteensa perusteella palveluntarjoaja, ei yleisten viestintäverkkojen operaattori. Kysymys neuvotteluvelvoitteen soveltamispiiristä on varsin olennainen sen vaikutusten kannalta, ja velvoitteen laajentava tulkinta johtaisi kilpailun vääristymiseen sekä käyttöoikeusdirektiivin ja viestintämarkkinalain tavoitteiden vastaiseen ennakoimattomaan vaikutukseen heikentämällä merkittävästi yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden edellytyksiä ylläpitää korkealaatuisia ja turvallisia viestintäverkkoja Suomessa. TeliaSonera Finland Oyj on viitannut julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi haluamallaan tavalla laajentaa niiden tahojen ryhmää, jotka kutsutaan sopimaan yhteenliittämisestä, sillä tällöin riski mahdollisesta vapaan kilpailun rajoittamisesta kasvaisi. Yleisiä viestintäverkkojen operaattoreita koskeva neuvotteluvelvollisuus on poikkeus, ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti. iMEZ Ab:n asema ja toiminnan luonne Arvioitaessa iMEZ Ab:n palvelua on tarkasteltava erityisesti sitä, soveltuuko iMEZ Ab:n ”verkko” yleisesti saatavilla olevien viestintäpalvelujen tarjontaan vai onko iMEZ Ab:n palvelussa pikemmin kyse verkkoon tukeutuvasta liitännäistoiminnosta. iMEZ Ab:n verkko iMEZ Ab tarjoaa asiakkailleen laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettua SMS- ja MMS -viestin välityspalvelua. iMEZ Ab tuottaa palvelua omistamiinsa teksti- ja multimediaviestikeskuksiin (SMSC ja MMSC) yhdistetyllä järjestelmällä, jota iMEZ Ab tarjoaa asiakkaidensa käyttöön viestien muodostamista ja niiden edelleen lähettämistä varten. iMEZ Ab:llä ei ole omaa viestintäverkkoa eikä se liioin tarjoa sellaisia liitännäistoimintoja tai palveluja, joilla yleisö tai muut operaattorit voisivat välittää viestejä suoraan sen loppuasiakkaille, vaan viestit toimitetaan aina iMEZ Ab:n omaan viestijärjestelmään. iMEZ Ab:n palvelu ei millään tavoin poikkea toiminnallisesti muiden vastaavien viestipalveluntarjoajien ratkaisuista, jotka nykyisellään tarjoavat viestinvälityspalveluitaan TeliaSonera Finland Oyj:n tarjoamaa palveluntarjoajaratkaisua käyttäen. iMEZ Ab:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n toiminnan ja verkkojen rakenteen olennaisen eron on myös Viestintävirasto todennut päätöksessään. Yleisten viestintäverkkojen operaattorit ja viestintäpalvelujen käyttäjät (kuten iMEZ Ab) toimivat täysin toisistaan poikkeavien lainsääntöpuitteiden alaisina. iMEZ Ab:n palvelutuotannossa käyttämät tunnukset iMEZ Ab:n esittämällä Ruotsin kansallisen viranomaisen myöntämällä matkaviestinverkkotunnuksella (Mobile Network Code) ei voida katsoa olevan vaikutusta TeliaSonera Finland Oyj:n neuvotteluvelvoitteeseen tai iMEZ Ab:n asemaan Suomessa. Erityisesti ulkomailla myönnetyillä tunnuksilla ei tulisi olla rajat ylittävää vaikutusta Suomen televiestintämarkkinoihin, sillä matkaviestinverkkotunnus myönnetään yrityksille käyttöön vaihtelevin kriteerein kansallisen harkinnan mukaisesti. Samaan tulkintaan on päätynyt myös julkisasiamies ratkaisusuosituksessaan. iMEZ Ab:n kaupalliset sopimukset Suomessa TeliaSonera Finland Oyj:llä ei ole tarkkaa tietoa iMEZ Ab:n esittämien suomalaisten operaattorien kanssa solmittujen kaupallisten sopimusten sisällöstä, mutta katsoo, että riippumatta mahdollisten sopimusten sisällöstä niillä ei ole vaikutusta iMEZ Ab:n asemaan Suomessa. Korkeimman hallinto-oikeuden ei kuitenkaan tule täysin sivuuttaa iMEZ Ab:n ja Elisa Oyj:n välistä mahdollista kaupallista yhteyttä, sillä jos iMEZ Ab käyttäisi Suomessa Elisa Oyj:n infrastruktuuria, tavoittaisi iMEZ Ab TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat Elisa Oyj:n verkon kautta ilman erillistä palveluntarjoajasopimusta TeliaSonera Finland Oyj:n kanssa. Erillinen palveluntarjoajasopimus ei siis olisi edellytys palvelujen tarjoamiseksi TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaille. TeliaSonera Finland Oyj:n palvelutuotannon ratkaisu TeliaSonera Finland Oyj toteuttaa, muiden verkko-operaattorien tapaan, viestipalveluntarjoajien palvelut vakioidun rajapinnan avulla. Esitetty ratkaisu on toimialalla vakiintunut ja tavanomainen käytäntö, joka takaa palveluntarjoajille avoimet ja tasa-arvoiset puitteet palveluiden tarjoamiselle operaattorin verkossa verkon vakautta ja turvallisuutta sekä operaattorin asiakkaiden oikeuksia vaarantamatta. TeliaSonera Finland Oyj:n iMEZ Ab:lle tarjoama palvelu on toimiva ja ehdoiltaan kohtuullinen ratkaisu, jolla iMEZ Ab halutessaan tavoittaisi multimediaviestipalveluillaan TeliaSonera Finland Oyj:n asiakkaat. Tätä palveluntarjoajaratkaisua käyttävät TeliaSonera Finland Oyj:n kaikki noin 150 palveluntuottajakumppania mukaan lukien TeliaSonera Finland Oyj:n omistamat viestipalveluntarjoajat. Oikeudenkäyntikulut TeliaSonera Finland Oyj on perustellut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimustaan lausumalla, että Viestintäviraston päätös on perustunut selvästi virheelliseen laintulkintaan ja päätöksen oikaiseminen on edellyttänyt valitusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 4.3 iMEZ Ab:n lausunto iMEZ Ab on lausunut, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion valossa TeliaSonera Finland Oyj:n valitus tulee hylätä ja Viestintäviraston päätös pysyttää ennallaan. Tuomio osoittaa, että Viestintävirasto ja iMEZ Ab ovat tulkinneet relevantteja säännöksiä oikealla, direktiivien sisältöä ja tavoitteita vastaavalla tavalla. Viestintävirastolla on ollut toimivalta 11.12.2006 tehdyn päätöksen tekemiseen. Yleisten viestintäverkkojen operaattorin määritelmää ei ole harmonisoitu, vaan tällaisen aseman määrittäminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön. Sekä Suomen että Ruotsin televiestintäalan säännösten mukaan iMEZ Ab:tä on pidettävä yleisen viestintäverkon operaattorina ja sen viestintäverkon luonne vastaa yleisten viestintäverkkojen luonnetta. Yleisten viestintäverkkojen operaattorina iMEZ Ab:llä on kansallisen lainsäädännön nojalla mahdollisuus vedota laissa asetettuun neuvotteluvelvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Koska TeliaSonera Finland Oyj:llä on määräämisvalta yhteyksistä loppukäyttäjiin, se voidaan kansallisen viranomaisen päätöksellä velvoittaa neuvottelemaan iMEZ Ab:n kanssa ainakin teksti- ja multimediaviestipalvelujen yhteenliittämisestä siitä riippumatta, pidettäisiinkö iMEZ Ab:tä yleisten viestintäverkkojen operaattorina. Yhteisöjen tuomioistuin vahvistaa tuomiossaan sen, että kansallinen sääntelyviranomainen voi esittää neuvottelujen sisältöä koskevia vaatimuksia pyrkien muun muassa huolehtimaan siitä, että kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla ei estettäisi tarjoamalla yhteenliittämistä pelkästään yksisuuntaisin ehdoin. 4.4 Korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Viestintävirastolta perustellun lausunnon siitä, onko iMEZ Ab:tä pidettävä käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yleisten viestintäverkkojen operaattorina. 4.5 Viestintäviraston lausunto Viestintävirasto on lausunut korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyynnön johdosta seuraavaa: Yleisen viestintäverkon operaattorin määritelmä Puitedirektiivin 2 artiklan d alakohdassa yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan. Viestintämarkkinalain vastaavan määritelmän mukaan yleisellä viestintäverkolla tarkoitetaan viestintäverkkoa, jota tarjotaan käyttäjäpiirille, jota ei ole etukäteen rajattu. Viestintämarkkinalain 2 §:n 23 kohdan mukaan yleisellä teletoiminnalla puolestaan tarkoitetaan verkkopalvelun tai viestintäpalvelun tarjoamista käyttäjäpiirille, jota ei ole etukäteen rajattu. Lain perustelujen mukaan yleisen teletoiminnan käsite on määritelty yleisen viestintäverkon käsitteen avulla. Viestintämarkkinalaissa on pääasiassa yleistä teletoimintaa harjoittavia teleyrityksiä koskevia säännöksiä. Laissa säännellään myös eräitä muita viestintämarkkinoilla toimivia yrityksiä, kuten puhelinluettelopalvelun tarjoajia ja teleurakoitsijoita. Teleyritys on viestintämarkkinalaissa yläkäsite, jolla viitataan sekä verkkoyritykseen että palveluyritykseen. Teleyrityksen käsitettä käytetään viestintämarkkinalaissa toisin sanoen ainoastaan yleisen teletoiminnan harjoittajista eli yrityksistä, jotka tarjoavat palveluitaan yleisölle. iMEZ Ab:n asema viestintämarkkinalain mukaisena teleyrityksenä Viestintämarkkinalaissa palveluyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa. Verkkoyrityksellä puolestaan tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon. Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan iMEZ Ab on asian vireille tullessa tarjonnut SMS- ja MMS-viestien välityspalveluja asiakkailleen Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa. iMEZ Ab on rekisteröity matkaviestinverkkoyritykseksi Ruotsissa ja sillä on Ruotsissa oma matkaviestinverkko-operaattoritunnus (MNC eli Mobile Network Code). iMEZ Ab omistaa tekstiviesti- (SMSC) ja multimediaviesti- (MMSC) keskukset. Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan iMEZ Ab:llä ei ole omaa radioverkkoa. iMEZ Ab:n tarjoamia viestipalveluja voidaan käyttää SMS- ja MMS-viestien käsittelyyn ja lähettämiseen esimerkiksi tiedotus- tai mainostustarkoituksessa laajoille vastaanottajajoukoille kerrallaan. Tarjottava palvelu antaa vastaanottajille mahdollisuuden vastata lähetettyyn viestiin ja mahdollistaa vastausten käsittelyn. iMEZ Ab:llä on suora vastavuoroinen yhteenliittämissopimus Suomessa Elisa Oyj:n kanssa ja Ruotsissa kaikkien matkaviestinverkkoyritysten kanssa. Koska voimassa oleva
§:n mukainen neuvotteluvelvollisuus koskee kaikkia teleyrityksiä, Viestintävirasto on asiassa ratkaisua tehdessään arvioinut ensisijaisesti, onko iMEZ Ab:tä pidettävä teleyrityksenä. Neuvotteluvelvollisuuden arvioinnin kannalta merkitystä ei sen sijaan ole ollut sillä, onko iMEZ Ab viestintämarkkinalain mukainen palveluyritys vai verkkoyritys. Viestintämarkkinalain terminologiassa yleistä teletoimintaa eli ennalta rajaamattomalle käyttäjäpiirille tarjottavaa verkko- tai viestintäpalvelua säännellään pääsääntöisesti tekemättä eroa verkko- ja palveluyrityksen välillä. Viestintämarkkinalain mukaisia velvoitteita asetetaan joko yleisesti teleyritykselle tai esimerkiksi puhelinpalveluiden osalta puhelinverkossa toimivalle teleyritykselle. Yleisen teletoiminnan harjoittajia, palveluyritykset mukaan lukien, voidaan pitää yleisen viestintäverkon teleyrityksinä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan iMEZ Ab täyttää ainakin viestintämarkkinalain palveluyrityksen määritelmän kriteerit, sillä se siirtää SMS- ja MMS-viestejä käyttäjien välillä hallussaan olevassa viestintäverkossa. Viestintävirasto on unionin tuomioistuimen asiassa antaman ratkaisun jälkeen arvioinut, voidaanko iMEZ Ab:tä pitää myös viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna verkkoyrityksenä. Viestintämarkkinalaissa verkko- ja palveluyrityksen ero on keskeinen muun muassa radiotaajuuksien käyttöä edellyttävässä matkaviestinverkon toimilupasääntelyssä viestintämarkkinalain 2 luvussa, huomattavaan markkinavoimaan (HMV) liittyvien käyttöoikeuksien luovutusten sääntelyssä (lain 4 luku) ja yleispalveluvelvoitteiden kohdistamisessa (lain 6 a luku). SMS- ja MMS-viestien välittämiseen tarvittavat verkkopalvelut tai käyttöoikeuksien luovutukseen liittyvät sopimukset eivät kuulu itsenäisenä kokonaisuutena minkään edellä mainitun sääntelyn piiriin, joten iMEZ Ab:n toiminnan verkkoyritysluonteen arvioimiseen ei löydy suoraa vastausta tai tukea näistä erityisesti verkkoyrityksiä koskevista säännöksistä. iMEZ Ab:n mahdollista verkkoyritysasemaa voidaan arvioida viestintäverkon määritelmän avulla. Viestintämarkkinalaissa viestintäverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä johtimista sekä laitteista muodostuvaa järjestelmää, joka on tarkoitettu viestien siirtoon tai jakeluun johtimella, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla. Viestintämarkkinalaissa on määritelty viestintäverkon lisäksi erityisiä sääntelytarkoituksia varten erityisiä viestintäverkkotyyppejä kuten matkaviestinverkko, kiinteä puhelinverkko tai kaapelitelevisioverkko. Osa viestintäverkoista ei kuulu mihinkään näistä erityisistä verkkotyypeistä, jolloin niitä koskevat ainoastaan yleisesti viestintäverkkoja koskevat säännökset. Matkaviestinverkolla tarkoitetaan laissa pääasiassa kohdeviestintään käytettävää verkkoa, jossa päätelaitteen yhteys viestintäverkkoon on toteutettu vapaasti etenevien radioaaltojen välityksellä. Matkaviestinverkkojen sääntely kohdistuu radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun toimiluvanvaraisuuteen (viestintämarkkinalain 4 §) ja radiotaajuuksia edellyttävän verkkokapasiteetin luovutusvelvollisuuteen (viestintämarkkinalain 23 §). Viestintämarkkinalain kannalta matkaviestinverkkoyrityksiä ovat siis Viestintäviraston käsityksen mukaan teleyritykset, joille valtioneuvosto on myöntänyt verkkotoimiluvan. Matkaviestinverkossa voi toimia myös virtuaalisia verkkoyrityksiä (MVNO eli Mobile Virtual Network Operator), joilla ei ole omaa verkkotoimilupaa, vaan jotka vuokraavat radioverkkokapasiteetin toimilupayritykseltä. Vuokratun radioverkkokapasiteetin lisäksi MVNO:lla voi olla hallussaan omia matkaviestinverkon välttämättömiä elementtejä kuten keskus (MSC) ja käyttäjärekisteri (HLR eli Home Location Register). Viestintämarkkinalaki ei sisällä erillistä virtuaaliverkkoyrityksen määritelmää. MVNO:ta voidaan kuitenkin pitää sen hallussa olevien verkkoelementtien perusteella lain tarkoittamana verkkoyrityksenä. MVNO-aseman merkitys sääntelyn kannalta on se, että koska se katsotaan verkkoyritykseksi, sillä voi olla oma yhteenliittämisrajapinta muiden verkkoyritysten kanssa. Matkaviestinverkkoyritysstatukseen liittyy myös MNC-tunnus. Viestintävirasto myöntää MNC-tunnukset (Mobile Network Code) vain matkaviestinverkkoyritykselle tai MVNO:lle liikenteen ohjaamiseen verkkojen välillä. MNC-tunnus on tekninen ohjausnumero, jota käyttäjä ei valitse ja jonka tarkoitus on osoittaa yhdessä maakohtaisen MCC-tunnuksen (Mobile Country Code) kanssa yksikäsitteisesti matkaviestinpäätelaitteen tai käyttäjän kotiverkko. Tunnusten myöntäminen perustuu viestintämarkkinalain 48 §:ään, jonka nojalla Viestintävirasto päättää teleyritysten ja muiden henkilöiden käyttöön annettavista numeroista ja tunnuksista. iMEZ Ab:lle ei ole Suomessa myönnetty toimilupaa verkkopalvelun tarjoamiseen matkaviestinverkossa, eikä sillä Viestintävirastolla olevan tiedon mukaan ole sopimusperusteisesti hallinnassaan matkaviestinverkon radiotaajuuskapasiteettia. iMEZ Ab:tä ei siten Suomessa katsota matkaviestinverkkoyritykseksi tai virtuaaliverkkoyritykseksi. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, etteikö iMEZ Ab voisi olla viestintämarkkinalain kannalta muu verkkoyritys. iMEZ Ab:n lainsäädännöllistä asemaa voidaan tarkastella MVNO:n aseman arvioinnin tavoin. Huomiota voidaan kiinnittää muun muassa siihen, onko yrityksen omassa hallinnassa olevien verkkoelementtien ja -toimintojen tekninen kokonaisuus sellainen, että sitä voidaan pitää itsenäisenä verkkona. Erotuksena MVNO-toimintaan iMEZ Ab ei Viestintäviraston tietojen mukaan tarjoa matkaviestinliittymiä, vaan sen SMS- ja MMS-viestintäpalvelut tarjotaan muiden teleyritysten liittymien välityksellä. MNC-koodi on tarpeellinen matkaviestinliittymien kotiverkon eli matkaviestinverkkoyrityksen tai MVNO:n yksilöinnissä, mutta SMS- ja MMS-palveluissa iMEZ Ab:n verkkoelementit ovat yksilöitävissä muilla teknisillä tunnuksilla (esimerkiksi SMS-palveluissa merkinantoverkon merkinantopistekoodeilla), joita voidaan myöntää teleyritykselle. MNC-koodin tarpeellisuus ei siten ole ratkaisevaa arvioitaessa, onko kysymyksessä verkkoyritys. Tekstiviestipalvelun (SMS) toteutuksessa olennainen verkkoelementti on tekstiviestikeskus (SMSC), johon päätelaitteelta/sovellukselta lähtevä tekstiviesti ohjataan ja joka lähettää edelleen viestin sille tarkoitetulle vastaanottajalle. Viestin välityksessä tarvitaan lisäksi radioverkko loppukäyttäjän päätelaitteen ja matkaviestinverkon tukiaseman välillä sekä matkaviestinverkon muita peruselementtejä kuten matkaviestinkeskus (MSC) sekä kyseisten verkkoelementtien väliset yhteiskanavamerkinantoverkon yhteydet. Multimediaviestipalvelun (MMS) toteutuksessa vastaavasti olennainen verkkoelementti on multimediaviestikeskus (MMSC), johon päätelaitteelta/sovellukselta lähtevä multimediaviesti ohjataan ja joka lähettää edelleen viestin sen tarkoitetulle vastaanottajalle. Viestin välityksessä tarvitaan lisäksi radioverkko loppukäyttäjän päätelaitteen ja matkaviestinverkon tukiaseman välillä sekä matkaviestinverkon muita peruselementtejä kuten SGSN (Serving GPRS Support Node) ja yhteenliittämisspiste GRX teleyritysten välillä sekä kyseisten verkkoelementtien väliset data-/IP-yhteydet. SMSC ja MMSC ovat verkkoelementtejä, joita ilman SMS- tai MMS-palvelua ei ole mahdollista toteuttaa. SMS- ja MMS-palvelut ovat matkaviestinverkkojen päätelaitteille tarkoitettuja palveluita, joten SMSC ja MMSC on yhteenliitettävä matkaviestinverkon muiden verkkoelementtien kanssa palveluiden toteuttamiseksi. Edellä kuvatun mukaisesti iMEZ Ab:llä on hallussaan omia verkkoelementtejä (SMSC ja MMSC), jotka on yhteenliitettävä muiden teleyritysten verkkoelementtien kanssa SMS- ja MMS-viestien siirtämiseksi. Nämä verkkoelementit eivät yksinään riitä viestien välittämiseen käyttäjältä käyttäjälle asti, mutta verkkopalvelun tai verkkoyrityksen määritelmä ei edellytäkään tällaista. iMEZ Ab tarjoaa asiakkailleen liitäntöjä omistamiinsa SMSC- ja MMSC-keskuksiin laajoille vastaanottajajoukoille tarkoitettujen SMS- ja MMS-viestien siirtoon ja siirtää asiakkailtaan kyseisten liitäntöjen kautta saamansa viestit edelleen niiden tarkoitetuille vastaanottajille SMSC- ja MMSC-keskustensa ja niiden kanssa yhteenliitettyjen muiden operaattoreiden matkaviestinverkkojen komponenttien kautta. Samalla tavoin myös muiden teleyritysten asiakkaiden viestit voivat periaatteessa kulkea iMEZ Ab:n asiakkaille. Yhteenvetona voidaan edellä esitetyn perusteella todeta, että iMEZ Ab:n harjoittamassa yleisessä teletoiminnassa on sekä verkko- että palveluyrityksen piirteitä. iMEZ Ab:n asemaa yleisen viestintäverkon verkko-operaattorina puoltaa se, että iMEZ Ab:n hallinnassa olevien verkkoelementtien ja verkkotoimintojen tekninen kokonaisuus on sellainen, että sen kautta voidaan siirtää ja vastaanottaa viestejä käyttäjäkunnalle, jota ei ole etukäteen rajattu. Oikeudenkäyntikulut Viestintäviraston 11.12.2006 antamassa päätöksessä on kyse viranomaisen suorittamasta normaalista laintulkinnasta. Viestintävirasto on parhaansa mukaan pyrkinyt asiassa oikeudenmukaiseen lopputulokseen ja on tehnyt päätöksensä voimassa olevaa viestintämarkkinalakia noudattaen. Se, että asiassa on pyydetty ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta viestintämarkkinalain yhdenmukaisuudesta sähköisen viestinnän direktiivien kanssa, on omalta osaltaan osoitus asian monimutkaisuudesta. Ottaen huomioon sen, että oikeudenkäynti ei ole johtunut Viestintäviraston virheestä, on vähintäänkin kohtuullista, että TeliaSonera Finland Oyj joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. 4.6 iMEZ Ab:n selitys iMEZ Ab on selityksessään lausunut, että Viestintäviraston esittämät perustelut pitävät paikkansa ja Viestintäviraston lausunnon yhteenveto vastaa iMEZ Ab:n käsitystä asiasta. Sonera Mobile Networks Oy:n (pitäisi olla TeliaSonera Finland Oyj:n) valitus asiassa tulisi hylätä perusteettomana, koska Viestintävirastolla on ollut toimivalta ja perusteet velvoittaa Sonera Mobile Networks Oy neuvottelemaan SMS- ja MMS-liikenteen kansainvälisestä yhteenliittämisestä iMEZ Ab:n kanssa Viestintäviraston päätöksen mukaisesti. Vaikka korkein hallinto-oikeus päätyisi Viestintäviraston kannan vastaisesti lopputulokseen, että iMEZ Ab ei ole käyttöoikeusdirektiivin 2002/19/EY 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yleisten viestintäverkkojen operaattori, Viestintäviraston päätös on ollut sen toimivallan puitteissa ja perusteltu, koska iMEZ Ab:n pyytämä yhteenliittäminen Soneran Mobile Networks Oy:n verkkoon on välttämätöntä iMEZ Ab:n palveluiden toimivuuden kannalta ja kansainvälisen yhteenliittämisen osalta iMEZ Ab:n operaattoristatusta tulee arvioida Ruotsin säännösten mukaan Ruotsissa ja iMEZ Ab on kiistatta yleisten viestintäverkkojen operaattori Ruotsissa. 4.7 TeliaSonera Finland Oyj:n kuuleminen TeliaSonera Finland Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen Viestintäviraston ja iMEZ Ab:n lausuntojen johdosta. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU 1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. 2. Viestintävirasto määrätään korvaamaan TeliaSonera Finland Oyj:lle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja Euroopan unionin tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 4 000 eurolla. Perustelut 1. Pääasia 1.1
§:n 1 momentin mukainen neuvotteluvelvollisuus 1.1.1 Ratkaistava kysymys Käyttöoikeusdirektiivin yritysten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan 4 artiklan 1 kohdan mukaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus ja, vastaavan valtuutuksen omaavan toisen yrityksen sitä pyytäessä, velvollisuus neuvotella keskenään yhteenliittämisestä yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiseksi, jotta varmistetaan palvelujen tarjonta ja yhteentoimivuus koko yhteisössä. Käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tarkoittamasta neuvotteluvelvollisuudesta säädetään
§:n 1 momentissa, jonka mukaan teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Euroopan unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden tekemän ennakkoratkaisupyynnön johdosta 12.11.2009 antamassaan tuomiossa, asia C-192/08, lausunut, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan viidennen, kuudennen ja kahdeksannen perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, on esteenä viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Kun otetaan huomioon tämä unionin oikeutta koskeva tulkinta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus vedota
§:n 1 momentissa säädettyyn velvollisuuteen neuvotella yhteenliittämisestä. Vastaavasti velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä on ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla. Asiassa lausutun perusteella TeliaSonera Finland Oyj on yleisten viestintäverkkojen operaattori. Sen ratkaiseminen, voiko iMEZ Ab vedota edellä tarkoitettuun neuvotteluvelvollisuuteen suhteessa TeliaSonera Finland Oyj:hin, edellyttää ratkaisua siitä, voidaanko iMEZ Ab:tä pitää sen aseman ja verkon luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattorina. 1.1.2 Sovellettavat säännökset Kysymys iMEZ Ab:n asemasta yleisten viestintäverkkojen operaattorina on unionin tuomioistuimen tuomion mukaisesti ratkaistava käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklassa ja puitedirektiivin 2 artiklassa esitettyjä määritelmiä noudattaen. Puitedirektiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan ”sähköisellä viestintäverkolla” tarkoitetaan siirtojärjestelmiä sekä soveltuvin osin kytkentä- tai reitityslaitteistoa ja muita välineitä, joilla voidaan siirtää signaaleja johtojen välityksellä, radioteitse, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, mukaan luettuina satelliittiverkot, kiinteät (piiri- ja pakettikytkentäiset, mukaan luettuna Internet) ja maanpäälliset matkaviestintäverkot, sähkökaapelijärjestelmät siinä määrin kuin niitä käytetään signaalinsiirtoon, radio- ja televisiolähetyksiin käytetyt verkot sekä kaapelitelevisioverkot riippumatta siitä, minkä tyyppistä informaatiota niissä siirretään. Kyseisen artiklan c alakohdan mukaan ”sähköisellä viestintäpalvelulla” tarkoitetaan tavallisesti korvausta vastaan suoritettuja palveluja, jotka muodostuvat kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa, mukaan lukien televiestintäpalvelut ja siirtopalvelut radio- ja televisiotoiminnassa käytetyissä verkoissa, mutta jättäen ulkopuolelle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen avulla siirretyt sisältöpalvelut tai sisältöä toimituksellisessa valvonnassaan pitävät palvelut; kyseinen palvelu ei käsitä myöskään direktiivin 98/34/EY ensimmäisessä artiklassa määriteltyjä tietoyhteiskunnan palveluja, jotka eivät muodostu kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa. Kyseisen artiklan d alakohdan mukaan ”yleisellä viestintäverkolla” tarkoitetaan sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan. Artiklan e alakohdan mukaan ”liitännäistoiminnolla” tarkoitetaan toimintoja, jotka liittyvät sähköiseen viestintäverkkoon ja/tai sähköiseen viestintäpalveluun ja joilla palvelut voidaan tarjota ja/tai jotka tukevat palvelujen tarjoamista kyseisen verkon ja/tai palvelun kautta. Tähän kuuluvat myös ehdollisen käyttöoikeuden järjestelmät ja sähköiset ohjelmaoppaat. Artiklan m alakohdan mukaan ”sähköisen viestintäverkon tarjoamisella” tarkoitetaan tällaisen verkon luomista, ylläpitoa, valvontaa tai saataville asettamista. Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan nojalla direktiivissä sovelletaan puitedirektiivin 2 artiklassa säädettyjä määritelmiä ja 2 kohdan mukaisia määritelmiä. Artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ”käyttöoikeudella” tarkoitetaan järjestelmien ja/tai palvelujen asettamista toisen yrityksen saataville määritellyin ehdoin joko yksinoikeudella tai muutoin sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista varten. Se kattaa muun muassa verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuden, johon saattaa sisältyä laitteiden liittäminen kiinteää tai muuta kuin kiinteää tapaa käyttäen (tässä tarkoitetaan erityisesti tilaajayhteyksien sekä sellaisien toimintojen ja palvelujen käyttöoikeutta, joita tarvitaan palvelujen tarjoamiseksi tilaajayhteyksien kautta); fyysisten perusrakenteiden käyttöoikeuden, mukaan lukien rakennukset, kaapelikanavat ja mastot; asiaan kuuluvien ohjelmistojen käyttöoikeuden, mukaan lukien käyttötukijärjestelmät; numeronmuuntoa tai vastaavia toimintoja tarjoavien järjestelmien käyttöoikeuden; kiinteiden ja matkaviestintäverkkojen käyttöoikeuden erityisesti verkkovierailua varten; digitaalitelevisiopalvelujen ehdollisen käyttöoikeuden; järjestelmien käyttöoikeuden; virtuaaliverkkopalvelujen käyttöoikeuden. Artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan ”yhteenliittämisellä” tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Palveluja voivat tarjota yhteenliitetyt osapuolet tai muut osapuolet, joilla on verkon käyttöoikeus. Yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken. Artikla 2 kohdan c alakohdan mukaan ”operaattorilla” tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa tai jolla on valtuutus tarjota yleistä sähköistä viestintäverkkoa tai sen liitännäistoimintoa. Viestintämarkkinalain 2 §:n 1 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan viestintäverkolla toisiinsa liitetyistä johtimista sekä laitteista muodostuvaa järjestelmää, joka on tarkoitettu viestien siirtoon tai jakeluun johtimella, radioaalloilla, optisesti tai muulla sähkömagneettisella tavalla, ja 2 kohdan mukaan yleisellä viestintäverkolla viestintäverkkoa, jota tarjotaan etukäteen rajaamattomalle käyttäjäpiirille. Pykälän 13 kohdan mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Pykälän 17 kohdan mukaan verkkoyrityksellä tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon, ja 19 kohdan mukaan palveluyrityksellä yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa. 1.1.3 Kysymyksen arviointi Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, että iMEZ Ab:llä on hallussaan tekstiviesti- ja multimediaviestikeskukset, joita Viestintäviraston mukaan voidaan pitää verkkoelementteinä, mutta nämä eivät yksinään riitä viestien välittämiseen käyttäjältä käyttäjälle asti. iMEZ Ab:n viestintäpalvelut tarjotaan muiden teleyritysten liittymien välityksellä ja iMEZ Ab:n viestikeskukset on yhteenliitettävä muiden teleyritysten verkkoelementtien kanssa teksti- ja multimediaviestien siirtämiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että iMEZ Ab harjoittaa teksti- ja multimediaviestien välityspalvelutoimintaa siten, että se tarjoaa tällaisten viestien muodostamista ja niiden edelleen lähettämistä varten tarvittavan ohjelmiston. Sillä ei kuitenkaan ole omaa radioverkkoa tai vuokrattua radioverkkokapasiteettia tai muita laitteita, jolla voidaan siirtää käyttäjältä käyttäjälle viestien lähettämisen edellyttämät sähkömagneettiset signaalit. iMEZ Ab:n harjoittaman toiminnan on katsottava olevan sähköisen viestintäpalvelun tarjoamista eikä yleisen viestintäverkon tarjoamista. Näin ollen ja ottaen lisäksi huomioon sen, että unionin tuomioistuin on todennut yleisten viestintäverkkojen operaattorin neuvotteluvelvollisuuden olevan poikkeus, jota on tulkittava suppeasti, iMEZ Ab:llä ei voida katsoa olevan yleisten viestintäverkkojen operaattorin asemaa. Ruotsin viranomaisen myöntämällä matkaviestinverkko-operaattoritunnuksella ei ole merkitystä tässä asiassa. Koska iMEZ Ab:tä ei voida katsoa yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi, se ei ole voinut vedota
§:n 1 momentissa tarkoitettuun neuvotteluvelvollisuuteen. Kun Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut TeliaSonera Finland Oyj:llä olevan
§:n 1 momentin tarkoittaman velvollisuuden neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä iMEZ Ab:n kanssa ja lausunut tämän neuvotteluvelvollisuuden täyttämättä jättämisestä ja velvoittanut TeliaSonera Finland Oyj:n neuvottelemaan yhteenliittämisestä päätöksessä todetuin ehdoin, on Viestintäviraston päätös kumottava. 1.2 iMEZ Ab:n toimenpidepyynnössä esitetyt muut vaatimukset Viestintävirasto on katsoessaan TeliaSonera Finland Oyj:n jättäneen täyttämättä neuvotteluvelvollisuutensa todennut, ettei ole syytä arvioida tarkemmin iMEZ Ab:n toimenpidepyynnössä esitettyjä toissijaisia vaatimuksia. Tämän vuoksi asia on palautettava Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. 2. Oikeudenkäyntikulut Kun otetaan huomioon asian laatu ja lopputulos olisi kohtuutonta, jos TeliaSonera Finland Oyj joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Viestintävirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan TeliaSonera Finland Oyj:n kohtuullisiksi katsotut oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja unionin tuomioistuimessa ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Pirkko Ignatius, Irma Telivuo, Anne E. Niemi ja Riitta Mutikainen. Asian esittelijä Anne Nenonen.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.