§:n 1 momentissa edellytetyin tavoin kohtuullista. Energiamarkkinavirasto oli päättänyt, että Gasum Oy:n tuli muuttaa toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoitteluaan 1.1.2008 alkavasta tilikaudesta lähtien siten, että maakaasun myyntiliiketoiminnan vuotuisten liikevoittoprosenttien keskiarvo ei ylittänyt 2,5 prosenttia seuraavan kolmen vuoden tarkastelujaksolla. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan Gasum Oy oli voinut hinnoitella eri tuotteensa vapaasti, kunhan hinnoittelu oli kokonaisuudessaan kohtuullista.
§:n 1 momentissa tarkoitettu toimitusvelvollisuus oli Energiamarkkinaviraston päätöstä tehtäessä koskenut käytetystä tuotenimikkeestä riippumatta kaikkea Gasum Oy:n maakaasun myyjänä myymää maakaasua. Maakaasulle mahdollisesti vaihtoehtoisten energialähteiden saatavuutta asiakkaille ei ollut
§:n 1 momentti huomioon ottaen ollut tarpeen selvittää yhtiön toimitusvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa. Energiamarkkinaviraston menettely Gasum Oy:n maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisessa ei ollut ollut virheellistä yksinomaan sen vuoksi, että Energiamarkkinavirasto oli arvioinut maakaasun myynnin hinnoittelua kokonaisuutena, tai sen vuoksi, että se oli perustanut hinnoittelun arvioimisen liikevoittoprosentin tarkastelemiseen. Gasum Oy:n hinnoittelun kohtuullisuutta oli voitu arvioida Energiamarkkinaviraston päätöksestä tältä osin ilmenevin perustein edellyttäen, että maakaasumarkkinalain esitöistä ilmenevät hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteet oli tällä tavoin voitu ottaa ja otettu asianmukaisesti huomioon. Energiamarkkinavirasto oli katsonut, että 2,5 prosentin tason mukaista liikevoittoprosenttia voitiin pitää maakaasun myynnissä kohtuullisuuden ylärajana. Mainittu liikevoittoprosentti vastasi Gasum Oy:n Energiamarkkinavirastolle toimittamassa asiantuntijaselvityksessä esitetyn kohtuullisen käyttökateprosentin vaihteluvälin mukaista korkeinta tasoa, jonka asettamisessa oli selvityksen nojalla otettu huomioon Gasum Oy:n toimintaan liittyvät erilaiset riskit. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan Gasum Oy:n liikevoittoprosentti vastasi nyt kysymyksessä olleelta osalta käytännössä sen käyttökateprosenttia. Tämän vuoksi ja kun muutoin otettiin huomioon asiassa esitetty selvitys, Energiamarkkinaviraston päätöstä ei voitu pitää Gasum Oy:n riskien arvioimisen osalta puutteellisista perusteluistaan huolimatta lopputulokseltaan virheellisenä. Energiamarkkinavirasto oli maakaasumarkkinalain mukaisen toimivaltansa nojalla voinut velvoittaa Gasum Oy:n korjaamaan
§:n 1 momentin vastaiseksi todetun maakaasun hinnoittelun. Energiamarkkinavirasto oli voinut määrätä Gasum Oy:n hinnoittelun korjattavaksi päätöksestään ilmenevällä tavalla. Maakaasumarkkinalaki 4 luku 1 § 1 momentti sekä 7 luku 1 § 2 momentti ja 2 § 1 momentti (1293/2004) Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Markkinaoikeus 27.5.2009 nro 244/2009 I ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY 1. Energiamarkkinaviraston päätös Energiamarkkinavirasto on 9.5.2008 tekemässään päätöksessä (dnro 1144/730/2007) katsonut, että Gasum Oy:n toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoittelu ei vuosina 2006 ja 2007 ole ollut
§:n 1 momentissa edellytetyin tavoin kohtuullista. Energiamarkkinavirasto on päättänyt, että Gasum Oy:n tulee muuttaa toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoitteluaan 1.1.2008 alkavasta tilikaudesta lähtien siten, että maakaasun myyntiliiketoiminnan vuotuisten liikevoittoprosenttien keskiarvo ei ylitä 2,5 prosenttia seuraavan kolmen vuoden tarkastelujaksolla (2008 - 2010). Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan Gasum Oy voi edelleen vapaasti hinnoitella eri tuotteensa parhaan harkintansa mukaan, kunhan hinnoittelu on kokonaisuudessaan kohtuullista. Energiamarkkinaviraston päätöksessä on todettu, että liikevoittoprosentin määrittelyssä kaikkien niin sanottuihin vanhoihin kokonaistoimitussopimuksiin liittyvien erien vaikutus tulee eliminoida kokonaan pois laskelmista. Lisäksi aikaisemmin muihin liiketoimintoihin kirjatut maakaasun toimitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat erät (lisäkaasu ja kaasupörssin kautta myytävät erät) tulee päätöksen mukaan kirjata maakaasun myyntiliiketoimintaan ja siten huomioida hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa. Energiamarkkinavirasto on päätöksessään määrännyt Gasum Oy:n ilmoittamaan 1.10.2008 mennessä, miten se aikoo muuttaa hinnoitteluaan päätöksen mukaiseksi. Energiamarkkinaviraston päätöksessä on lisäksi määrätty, että sitä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta. 2. Energiamarkkinaviraston päätöksen täytäntöönpanoa koskevat ratkaisut Markkinaoikeus on päätöksellään 27.6.2008 (dnro 307/08/E2) hylännyt Gasum Oy:n vaatimuksen Energiamarkkinaviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 20.11.2008 taltionumero 2934 hylännyt Gasum Oy:n edellä mainitusta markkinaoikeuden päätöksestä tekemän valituksen. II MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Gasum Oy:n Energiamarkkinaviraston päätöksestä tekemän valituksen. Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa: Asian tausta ja kysymyksenasettelu Maakaasumarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 134/1999 vp) on todettu, että maakaasumarkkinalailla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/30/EY maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä. Maakaasun sisämarkkinoita koskevia yhteisiä sääntöjä on uudistettu voimassa olevalla direktiivillä 2003/55/EY. Sekä aikaisempi että voimassa oleva direktiivi sallivat Suomelle väliaikaisia poikkeuksia. Niin kauan kuin Suomesta ei ole maakaasuputkiyhteyttä toiseen EU-valtioon ja Suomessa toimii vain yksi maakaasuntoimittaja, Suomi ei ole velvollinen avaamaan maakaasumarkkinoita kokonaisuudessaan kilpailulle mainitussa direktiivissä säädetyin tavoin. Käynnissä olevan siirtymäkauden aikana kilpailun piirissä ovat ainoastaan niin sanotut jälkimarkkinat, joilla jälkimarkkinaosapuolet voivat myydä Gasum Oy:ltä (jäljempänä myös Gasum) hankkimaansa maakaasua. Gasum toimii verkonhaltijana ja maakaasun tukkumyyjänä, mutta Gasum ei ole jälkimarkkinakaupan osapuolena. Maakaasun myynti ei ole Suomessa luvanvaraista toimintaa, mutta maakaasun jälkimarkkinoilla voivat maakaasumarkkinalain 2 luvun 3 §:ssä säädettyjen kriteerien mukaisesti toimia vain merkittävät vähittäismyyjät ja loppukäyttäjät. Jälkimarkkinapaikkaa ylläpitää Gasumin tytäryhtiö Kaasupörssi Oy (jäljempänä Kaasupörssi). Asiassa on Gasumin valituksen perusteella ratkaistavana Energiamarkkinaviraston toimivalta kysymyksessä olevan velvoitepäätöksen osalta ylipäänsä sekä viraston päätöksessään asettamien velvoitteiden aineellinen sisältö. Kysymys on toisin sanoen siitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut velvoittaa Gasumin muuttamaan maakaasun myynnin hinnoitteluaan päätöksestä ilmenevällä tavalla. Valvontaviranomaisen toimivalta Gasum on valituksessaan esittänyt, ettei Energiamarkkinavirastolla ole ollut toimivaltaa säännellä päätöksessään tuotekohtaisen hinnoittelun tai myyntiehtojen sijasta ainoastaan yhtiön kirjanpidollista liikevoittoa kokonaisuutena asetetulla kolmen vuoden tarkastelujaksolla. Maakaasumarkkinalain 7 luvun 1 §:n 2 momentin nojalla Energiamarkkinaviraston tehtävänä on valvoa maakaasumarkkinalain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Mainitun luvun 2 §:n 1 momentin mukaan jos joku rikkoo tai laiminlyö tässä laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä säädettyjä velvoitteitaan, valvontaviranomaisen on velvoitettava hänet korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Velvoitepäätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin virhe tai laiminlyönti tulee korjata sekä palauttamaan asiakkaalle virheellisesti peritty maksu. Hallituksen esityksessä laiksi maakaasumarkkinalain muuttamisesta (128/2004 vp s. 13) on todettu, että lain 7 luvun 2 §:ssä säädettäisiin valvontaviranomaisina toimivien maakaasumarkkinaviranomaisen sekä kauppa- ja teollisuusministeriön jälkikäteisestä valvontatoimivallasta. Viranomaisten valvontatoimivalta olisi jälkikäteistä, ellei toimivaltaa erikseen ole säädetty muualla laissa etukäteiseksi.
§:n 1 momentin mukaan maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa olevan maakaasun myyjän on toimitettava maakaasua kohtuulliseen hintaan verkkoon liittyneen asiakkaan sitä pyytäessä, jos asiakkaalla ei ole muita taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja maakaasun hankkimiseksi maakaasuverkon kautta (toimitusvelvollisuus). Markkinaoikeus toteaa, että maakaasumarkkinalaissa tai lain esitöissä ei ole säädetty siitä, miten valvontaviranomaisena toimivan Energiamarkkinaviraston tulee havaitsemassaan
§:n säännöksen rikkomistapauksessa velvoittaa valvottava korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Tältä osin säännöksessä voidaan katsoa jätetyn valvontaviranomaiselle varsin paljon harkintavaltaa. Laissa ei sen esitöidenkään perusteella ole tarkoitettu rajoittaa viraston velvoitepäätöksen ajallista ulottuvuutta siten, ettei valvottavan jo toteuttaman hinnoitteluvirheen korjaaminen olisi mahdollista tulevaan hinnoitteluun puuttumalla. Markkinaoikeus katsoo, että maakaasumarkkinalain 7 luvun 2 §:ssä on kysymys valvontaviranomaisen velvoitepäätöksen sisällön osalta joustavasta normista, joka ei ole luonut Energiamarkkinavirastolle estettä arvioida jälkikäteen Gasumin myyntitoiminnan kohtuullisen hinnoittelun toteutumista tai ulottaa korjaavia toimenpiteitä koskevaa ratkaisuaan päätöksestä ilmenevällä tavalla usean vuoden tarkastelujaksolle. Valituksenalainen päätös ei näin ollen ole viraston toimivallan ylittävällä tavalla lainvastainen Gasumin valituksessaan esittämällä tavalla. Energiamarkkinaviraston päätöstä ja siinä Gasumille asetettuja velvoitteita onkin seuraavaksi tarkasteltava kokonaisuutena sen arvioimiseksi, onko Gasum rikkonut tai laiminlyönyt
§:ssä säädettyä toimitusvelvollisuuttaan ja onko Energiamarkkinavirasto ylittänyt harkintavaltansa hinnoittelua koskevassa arvioinnissaan ja päätöksellään asettamansa velvoitteen määrittelemisessä. Maakaasumarkkinalaissa säädetty toimitusvelvollisuus Hallituksen esityksen 134/1999 vp yleisperusteluissa on todettu, että ehdotetussa laissa markkinaolosuhteisiin vaikuttava sääntely kohdistuisi erityisesti verkkotoimintaan. Kuitenkin sellaiselle myyjälle, joka on asiakkaisiinsa nähden määräävässä markkina-asemassa, ehdotetaan säädettäväksi velvoite toimittaa maakaasua kohtuulliseen hintaan maakaasun käyttäjille. Toimitusvelvollisuutta voidaan perustella asiakkaan maakaasun käyttämiseksi tekemillä investoinneilla sekä mittavilla lisäkustannuksilla, jotka asiakkaalle aiheutuisivat siirtymisestä, mikäli se ylipäänsä olisi mahdollista, käyttämään korvaavia energialähteitä. Toimitusvelvollisuutta ei olisi niiden asiakkaiden osalta, jotka voivat tosiasiallisesti kilpailuttaa maakaasun myyjiä.
§:ää koskevien esitöiden mukaan määräävässä markkina-asemassa maakaasuverkossa oleva maakaasun myyjä olisi pykälässä tarkoitetun mukaisesti toimitusvelvollinen. Maakaasuverkolla tarkoitetaan sen verkonhaltijan maakaasuverkkoa, johon asiakas on liittynyt. Tarkoituksena on, että kullakin maakaasun käyttäjällä olisi yksi toimitusvelvollinen maakaasun myyjä, jollei käyttäjällä ole taloudellisesti kilpailukykyisiä maakaasun hankintavaihtoehtoja. Lain 10 luvun 1 §:ssä määriteltynä siirtymäaikana maakaasun käyttäjät eivät täysimääräisesti voi kilpailuttaa maakaasun myyjiä ja kuuluvat siksi käytännössä kaikki toimitusvelvollisuuden piiriin. Lisäksi maakaasuverkossa saattaa olla alueita, joita ei jostain teknisestä tai muusta syystä voida avata kilpailulle. Kun maakaasun tarjonta monipuolistuu, toimitusvelvollisuuden piirissä olevien asiakkaiden määrä vähenee. Kyseessä on siten järjestely, joka takaa siirtymäkauden hallitun ja erityisesti pienten asiakkaiden aseman turvaavan kehityksen. Niiden maakaasun käyttäjien osalta, joilla on tosiasiallinen mahdollisuus ostaa maakaasua useammalta eri myyjältä, ei ole tarpeen säilyttää toimitusvelvollisuutta. Tosiasiallinen mahdollisuus katsotaan olevan silloin, kun maakaasun käyttäjä on kytkeytyneenä sellaiseen maakaasuverkkoon, jossa toisistaan riippumattomat myyjät tarjoavat maakaasua kyseiselle kuluttajaryhmälle (HE 134/1999 vp). Gasum on esittänyt, että ainoastaan peruskaasun eli pitkäaikaisten tehovarauksilla turvattujen perusenergiatoimitusten kaupassa on kysymys
§:n 1 momentin mukaisen toimitusvelvollisuuden piiriin kuuluvasta maakaasun myynnistä. Sen sijaan lyhyen kaupan tuotteet ja lisäkaasu eivät Gasumin mukaan kuulu toimitusvelvollisuuden piiriin. Lisäkaasun osalta Gasum on esittänyt, että lisäkaasu tasekaasuna kuuluu maakaasumarkkinalain 2 ja 3 lukujen soveltamisalaan. Ohjausfunktiota palvelevassa tasekaasussa ei ole kysymys maakaasun myynnistä asiakkaille vaan Suomen maakaasuverkoston saattamisesta tasapainotilaan siten, ettei maakaasun käyttö ylitä maakaasun toimittajan kanssa sovittuja hankintavolyymirajoja. Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan
§:n 1 momentin sanamuodon ja kyseisen lainkohdan esitöiden perusteella on selvää, että toimitusvelvollinen myynti koskee maakaasuverkon kautta myytävää maakaasua kunkin verkonhaltijan verkossa. Energiamarkkinavirasto ei ole pitänyt maakaasumarkkinalain mukaisena Gasumin esittämää tarkastelutapaa, jossa sen maakaasun myynti jaetaan pitkäaikaiseen ja lyhytaikaiseen kauppaan, joista jälkimmäisen osalta relevantit tuotemarkkinat olisivat maakaasumarkkinoita laajemmat polttoaineiden markkinat. Energiamarkkinavirasto on arvioidessaan Gasumin
§:n 1 momentissa tarkoitettua määräävää markkina-asemaa ottanut huomioon ainoastaan Gasumin omassa siirtoverkossaan kohtaaman muiden maakaasun myyjien aiheuttaman kilpailupaineen määrän. Lisäkaasun osalta Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan todennut, että valituksenalainen päätös koskee vain toimitusvelvollisen maakaasun hinnoittelun kohtuullisuutta eikä siinä puututa siirtoliiketoimintaan tai järjestelmävastuuseen kuuluviin asioihin. Energiamarkkinavirastolla ei ole ollut päätöstä valmistellessaan syytä epäillä, ettei Gasum olisi noudattanut siirtoliiketoiminnan ja järjestelmävastuuseen liittyvää eriyttämisvelvoitettaan. Tasevastuuta hoitavan yksikön eriyttäminen maakaasun hankintaa ja myyntiä hoitavista toimintayksiköistä edellyttää viraston mukaan, että kyseinen taseyksikkö hankkii tarvitsemansa maakaasun ostamalla sen maakaasun myyjältä, kuten Gasumin maakaasun myyntiliiketoiminnalta. Tällöin tasevastuun hoitamiseen liittyvät kustannukset ja tuotot tulee kirjata järjestelmävastuun hoitoon, joista säädetään maakaasumarkkinalain 2 ja 3 luvuissa, ja taseyksikön ostama maakaasu tulee kirjata puolestaan maakaasun hankinta- ja myyntitoimintaa harjoittavalle yhtiölle eli tässä tapauksessa Gasumin myyntiliiketoimintaan. Maakaasumarkkinalain 5 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan maakaasualan yrityksen on eriytettävä maakaasuverkkotoiminta ja maakaasun myynti- ja varastointitoiminta toisistaan sekä maakaasualaan kuulumattomista liiketoiminnoista. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn, että maakaasumarkkinalain systematiikassa lisäkaasu eli avoin toimitus on lähtökohtaisesti osa tasehallintaa ja kauppojen selvitysmekanismia. Gasum on kuitenkin tältä osin esittänyt, että sen asiakkaat tilaavat peruskaasua vähemmän kuin todennäköisesti tulevat tarvitsemaan, ja kun tilattu peruskaasu on kulutettu, osa asiakkaista jättäytyy lisätoimituksen varaan. Gasumille myönnetyssä maakaasuverkkolupaa koskevassa päätöksessä 21.8.2001 (dnro 59/711/2001) on ehtoina esitetty, että järjestelmävastaavan tulee organisoida järjestelmävastuuseen kuuluvat tehtävät siten, että maakaasukaupan esteet ovat mahdollisimman vähäiset. Siirtojärjestelmän tasevastuun ja maakaasukauppojen selvityksen hoitamiseen kuuluvien tehtävien suorittaminen tulee järjestää joko maakaasun hankintaa ja myyntiä hoitavista toimintayksiköistä erillisen toimintayksikön tai järjestelmävastaavan kokonaan omistaman yhtiön tehtäväksi. Markkinaoikeus katsoo asiassa osoitetun, että lisäkaasusta on muodostunut ainakin osalle Gasumin asiakkaita tapa optimoida maakaasuostojensa ajoitusta, mikä vaikeuttaa lisäkaasun selkeää kvalifiointia maakaasumarkkinalaissa tarkoitetuksi tasevastuun hoitamiseen kuuluvaksi eräksi. Gasumille myönnetyn maakaasuverkkoluvan ehdot ja lisäkaasun käytöstä maakaasun myyntitoiminnassa esitetty selvitys eivät kuitenkaan anna aihetta arvioida lisäkaasun kuulumista toimitusvelvollisuuden piiriin eri tavalla kuin Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään tehnyt. Edellä on todettu, että
§:n 1 momentin mukaan toimitusvelvollisuus koskee maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa olevaa maakaasun myyjää, jos verkkoon liittyneellä asiakkaalla ei ole muita taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja maakaasun hankkimiseksi maakaasuverkon kautta. Asiassa on selvitetty, että maakaasun maahantuonnista ja tukkumyynnistä Suomessa vastaa yksinomaan Gasum. Käynnissä olevan siirtymäkauden aikana maakaasuverkossa tapahtuvan usean eri myyjän välisen kilpailun piirissä ovat saadun selvityksen mukaan ainoastaan niin sanotut jälkimarkkinat, joilla jälkimarkkinaosapuolet voivat myydä Gasumilta hankkimaansa maakaasua. Gasumin toimittamassa Pöyry Energy Oy:n 26.1.2009 päivätyssä selvityksessä on kuvattu kaasun hankinnan keskimääräistä jakautumista Suomessa vuoden 2006 alusta lähtien. Selvityksessä on todettu, että peruskaasun osuus maakaasun kokonaiskulutuksesta on ollut Suomessa viime vuosina keskimäärin 92 %, lisäkaasun osuus 5 %, Gasum Plussan osuus 2 % ja jälkimarkkinakaasun osuus alle 1 %. Markkinaoikeus katsoo asiassa selvitetyksi, että jälkimarkkinakaasun merkitys on vähäinen arvioitaessa yhtäältä sitä, onko Gasum maakaasuverkossa maakaasumarkkinalain tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa ja toisaalta sitä, onko Gasumin asiakkaalla taloudellisesti kilpailukykyisiä maakaasun hankintavaihtoehtoja maakaasuverkon kautta. Arvioitaessa Gasumin toimitusvelvollisuuden laajuutta maakaasuverkossa ei maakaasumarkkinalain ja sen esitöiden valossa voida antaa merkitystä myöskään sille seikalle, että useilla Gasumin maakaasuasiakkailla on käytännössä ainakin osin mahdollisuus korvata energiantarvettaan muilla energianlähteillä. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Gasumin maakaasuverkossaan myymät maakaasutuotteet ovat kuuluneet kokonaisuudessaan
§:n 1 momentin mukaisen toimitusvelvollisuuden piiriin. Toimitusvelvollisen maakaasun kohtuullinen hinnoittelu Hallituksen esityksen (134/1999
§:n 1 momentin vastaista edellyttäen, että erilaiset hinnat perustuvat suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin. Lahti Energia Oy oli mainitussa asiassa vedonnut siihen, että se hankkii maakaasua jakeluverkkonsa eri alueille hintatasoltaan erilaisilla hankintasopimuksilla. Energiamarkkinavirasto ei ollut kysymyksessä olleessa päätöksessään arvioinut Lahti Energia Oy:n myymän maakaasuenergian hinnoittelun kohtuullisuutta. Sanotusta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ei siten voida tehdä sitä Gasumin markkinaoikeudessa esittämää johtopäätöstä, että toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arvioinnin on välttämättä tapahduttava suoritteen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että Gasumin maakaasun myyntitoiminnan olosuhteissa Energiamarkkinaviraston on ollut perusteltua arvioida toimitusvelvollisen maakaasun myynnin kohtuullista hinnoittelua vertaamalla Gasumin liikevoittotasoa ulkomaisten maakaasuyhtiöiden liikevoittotasoon, kuten Gasumin ja Energiamarkkinaviraston teettämissä asiantuntijaselvityksissä on tehtykin. Energiamarkkinavirasto on päätöksessään viitannut tältä osin kahteen asiantuntijaselvitykseen, jotka ovat Gasumin ruotsalaiselta KPMG Corporate Finance -yhtiöltä tilaama selvitys ja viraston FIM Corporate Finance Oy:ltä tilaama selvitys maakaasun myynnin kohtuullisesta tuottomarginaalista. Markkinaoikeus toteaa, että Gasumin toimeksiannosta 20.9.2005 laaditussa selvityksessä KPMG Corporate Finance on käyttänyt vertailuyritysaineistona muun muassa eurooppalaisilla maakaasumarkkinoilla myyjinä toimivia yhtiöitä ja katsonut, että kyseisten maakaasuyhtiöiden käyttökateprosentti on ollut useimmiten kahden ja kolmen välillä. KPMG Corporate Finance on tullut Gasumin maakaasun myynnin kohtuullista liikevoittotasoa arvioidessaan siihen johtopäätökseen, että Gasumin osalta kysymyksessä oleva käyttökate tulisi olla välillä 1 - 2,5 prosenttia riippuen yhtiön sopimusportfolion riskitasosta. Niin kauan kuin Gasum on pääosin riippuvainen yhdestä toimittajasta sekä hankinta- ja myyntisopimusten välillä vallitsee epätasapaino esitetyn haarukan yläpäässä olevat kannattavuustasot olisivat oikeutettuja. FIM Corporate Finance Oy:n 17.3.2006 päivätyn lausunnon mukaan selvitystyön tavoitteena on ollut löytää mittari / mittaristo, jonka avulla Gasum Oy:n maakaasun myyntiliiketoiminnan kohtuullisuutta voidaan arvioida. Kyseisessä lausunnossa liikevoittoprosenttia on pidetty parhaana vertailuyritysaineistosta laskettavana kohtuullisen kannattavuustason mittarina. Lausunnossa on kohtuullisen liikevoittoprosentin valinnassa painotettu vertailuyritysaineiston alasegmenttiä ”Kaasun tukkumyyjät” ja Pohjois-Amerikkaa, joka on markkinana kaasunmyynnin osalta Eurooppaa kilpaillumpi ja kuvastaa siten paremmin sitä kohtuullista tuottotasoa, joka on kilpailullisella markkinalla energian tukkumyyntitoiminnassa perustellusti ylläpidettävissä. FIM Corporate Finance Oy on päätynyt suosittelemaan maakaasun myyntiliiketoimintaan mallia, jolla myyntiliiketoiminnan kannattavuus liikevoittoprosentilla mitattuna on keskimäärin 1,5 prosenttia. Mainitulla liikevoittoprosentilla Gasumin kokonaispääoman tuotto vastaa lausunnon mukaan painotettujen vertailuryhmien kokonaispääoman tuottotasoa. Kolmantena asiaan liittyvänä selvityksenä on valituksenalaisessa päätöksessä otettu huomioon lisäksi LTT-Tutkimus Oy:n 22.2.2006 päivätty muistio maakaasun myyntihinnan kohtuullisuuden arvioinnista. Markkinaoikeus toteaa muistiossa esitettävän päätökseen kirjatun lisäksi muun muassa, että Gasumin myymän maakaasun hinnan kohtuullisuuden arvioimisen tilinpäätösperusteisella kustannusanalyysillä olevan tässä yhteydessä empiirisesti haastavaa, ja todennäköisesti johtavan tulkinnanvaraisuuksiin hintakomponenttien asetannassa. Lisäksi kustannusperusteisella analyysillä on LTT-Tutkimus Oy:n mukaan erittäin vaikeaa muodostaa arviota siitä, onko mahdollinen ylihinnoittelu hyväksyttävyyden rajoissa. Valituksenalaisessa päätöksessä on tältä osin asiantuntijaselvityksiin viitaten johtopäätöksenä todettu, että kilpailtujen markkinoiden puolella toimivien vertailuyritysten liikevoittoprosentit ovat olleet hyvin alhaisia. Markkinaoikeus toteaa, että Energiamarkkinavirasto ei ole sinänsä päätöksessään tarkemmin yksilöinyt, mitä markkinoita se on tarkastelussaan päätynyt pitämään kilpailtuina. Toisaalta on otettava huomioon KPMG Corporate Financen selvityksessä eurooppalaisten maakaasumarkkinoiden vertailuyritysten osalta esiin tuotu seikka, että on vaikeaa ylipäänsä löytää riittävästi puhtaasti maakaasun myyntitoimintaan rajoittuvaa taloudellista informaatiota. Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut asianosaisten teettämät selvitykset eivät yksiselitteisesti kerro siitä, että kilpailtujen markkinoiden maakaasun myyntitoimintaan keskittyneiden vertailuyritysten liikevoittoprosentit olisivat poikkeuksetta hyvin alhaisella tai keskenään samalla tasolla. Esitetyistä selvityksistä kuitenkin ilmenee, että Pohjois-Amerikan ilmeisesti Eurooppaa kovemmin kilpailluilla maakaasumarkkinoilla maakaasun myyntitoimintaa harjoittavien yritysten liikevoittoprosentti on tyypillisesti liikkunut yhden ja kahden prosentin tuntumassa, kun puolestaan eurooppalaisilla maakaasumarkkinoilla maakaasun myyntiyhtiöiden liikevoittoprosentti on ollut keskimäärin hieman edellä mainittua liikevoittotasoa korkeampi. Asiantuntijaselvitykset eri maantieteellisillä markkina-alueilla toteutuneista liikevoittoprosenteista eivät markkinaoikeuden näkemyksen mukaan voi antaa selkeää vastausta siihen, mikä on maakaasun myynnin osalta kohtuullisen hinnoittelun taso Suomen markkinoilla. Energiamarkkinaviraston päätöksessään viittaamat selvitykset kuitenkin tukevat selvästi sitä, että maakaasun myyntitoiminnan liikevoittoprosentti soveltuu hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiin. Gasumin vuosina 2006 ja 2007 noudattaman maakaasun hinnoittelun tuotekohtaisten katteiden erot kertovat osaltaan siitä, että yhtiö on ilmeisesti voinut peruskaasutoimituksia lukuun ottamatta noudattaa erilaista hinnoittelupolitiikkaa eri markkinatilanteissa. Näin ollen voidaan sinänsä todeta, ettei myyntitoiminnan keskimääräisestä liikevoitosta ole yksin muodostettavissa kokonaiskuvaa Gasumin noudattamista eri tuotteiden hinnoittelutavoista. Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Gasumin myymien maakaasutuotteiden keskimääräinen vajaan viiden prosentin liikevoittotaso vuosina 2006 ja 2007 on ollut kohtuuton. Energiamarkkinavirasto on lisäksi katsonut Gasumin myyntiliiketoiminnan riskitason olevan matala asiakkaiden sitoutuessa etukäteen vastaanottamaan tietyn määrän kaasua, johon myös Gasumin hankintasopimuksessa määritelty toimituksen alaraja perustuu. Ottaen huomioon Gasumin maakaasun myyntitoiminnasta ja ulkomaisten maakaasuyritysten myyntitoiminnan kannattavuudesta esitetyn ja muun saadun selvityksen, markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut perustellusti valita toimitusvelvollisen maakaasun myynnin kohtuullisen hinnoittelun arviointiperusteeksi myyntitoiminnan liikevoittoprosentin ja päätyä suorittamassaan arvioinnissa siihen, että Gasumin maakaasun myyntitoiminnan tuotto vuosina 2006 ja 2007 on ollut kohtuuton. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka Energiamarkkinavirasto on valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevillä perusteilla katsonut 2,5 prosentin liikevoittotason olevan kohtuullisuuden ylärajan, virasto ei ole tosiasiallisesti asettamassaan velvoitteessa suoraan puuttunut Gasumin vuosien 2006 ja 2007 mainittuun ylärajaan nähden lähes kaksinkertaiseen liikevoittoon. Gasumin liikevoiton kertyminen eri vuodenaikoina ja erilaisissa markkinatilanteissa jakautuu selvitetysti kalenterivuosittain sekä tuotteittain hyvin epätasaisesti. Kohtuullista hinnoittelua koskevaa päätöstä tehtäessä Energiamarkkinaviraston on lisäksi tullut ottaa huomioon se seikka, että lisäkaasun hinnan on oltava poikkeuksellisissa markkinaolosuhteissa myös kysyntää rajoittava tekijä. Markkinaoikeus katsoo tällä perusteella, että lisäkaasun hinnoittelun hetkellistä kohtuuttomuutta on vaikea määrittää eikä sen kohtuulliselle hinnalle ole siten perusteltua asettaa tarkkaa ylärajaa edes pidemmälle tarkastelujaksolle. Gasumin on mahdollista myydä Kaasupörssissä toimitusehdoiltaan ja hinnaltaan toisistaan poikkeavia tuotteita. Markkinaoikeus katsoo, että Kaasupörssin kautta myytävien lyhyen kaupan tuotteiden enimmäishinnan tai -liikevoittoprosentin asettaminen olisi Gasumin liiketoimintamahdollisuuksien rajoittamista tarkoittavana toimenpiteenä tästäkin syystä ongelmallista. Punnittuaan asianosaisten toisiinsa nähden vastakkaisia näkemyksiä Energiamarkkinaviraston suorittaman kohtuullisen hinnoittelun valvonnasta ja viraston päätöksessään asettamasta velvoitteesta, markkinaoikeus katsoo, ettei
§:ssä säädetty sinänsä tulkinnanvarainen velvoite maakaasun toimittamisesta kohtuulliseen hintaan merkitse sitä, että Energiamarkkinaviraston tulisi suorittaa toimitusvelvollisuuden piirissä olevan maakaasun myynnin osalta tuotekohtaista hinnoitteluvalvontaa. Energiamarkkinaviraston päätöksessään Gasumin vuosien 2006 ja 2007 maakaasun myynnin kohtuuttoman hinnoittelun korjaavana toimenpiteenä asettama velvoite myyntiliiketoiminnan tulevista keskimääräisistä liikevoittoprosenteista on ollut Gasumille määritetyn kohtuullisen liikevoittotason ylärajan osalta ja tuotekohtaisen hinnoitteluvapauden säilyttävänä ratkaisuna kohtuullinen. Asiassa tulee vielä arvioida sitä, onko Energiamarkkinavirasto voinut asettaa liikevoittotason vuosittaista keskiarvoa koskevan velvoitteen kolmen vuoden ajanjaksolle. Markkinaoikeus katsoo, että Gasumin kannalta kolmen vuoden tarkastelujaksolla tapahtuva kohtuuttoman hinnoittelun korjaamista tarkoittava velvoite on arvioitava lähtökohtaisesti helpommin toteutettavaksi kuin välittömiä toimenpiteitä edellyttävä velvoite. Gasumin eri tuotteiden myynnin ja hinnoittelumahdollisuuksien on selvitetty poikkeavan olennaisesti toisistaan. Tulevaisuuteen kohdistuvalla tarkastelujaksolla toteutettavat korjaavat toimenpiteet voivat tämän vuoksi olla Gasumille käytännössä ongelmallisia panna täytäntöön. Kun kysymyksessä olevalla velvoitepäätöksellä puututaan melko voimakkaasti Gasumin maakaasun myyntitoiminnan aiemmin toteutuneeseen liikevoiton tasoon, päätöksen aiheuttama muutostarve voi periaatteessa olla tavanomaisilla liiketoiminnallisilla ratkaisuilla vaikeasti toteutettavissa. Lisäksi Energiamarkkinaviraston 9.6.2008, oikeastaan 9.5.2008, antama päätös korjata liikevoittotasoa vuosina 2008 - 2010 on merkinnyt taannehtivasti voimaan tullutta velvoitetta. Gasum on vastaselityksessään tarkastellut maakaasun myyntiliiketoimintansa liikevoittoprosentin kehittymistä vuoden 2008 osalta ja todennut maakaasun kulutukseen ja kulutusprofiiliin vaikuttavia tekijöitä olevan muun ohella ilman- ja lämpötilan vaihtelut sekä yleinen taloudellinen suhdanne. Gasumin esittämät kausiluontoiset hinnoittelua koskevat poikkeukselliset tekijät huomioon ottaen korjaavan velvoitteen asettaminen pitemmälle ajanjaksolle on perusteltua. Asiassa esitetty Gasumin maakaasun myyntitoiminnan liikevoiton kehittymisestä esitetty selvitys tukee markkinaoikeuden käsitystä siitä, että Gasumille asetettu vuosien 2008 - 2010 keskimääräistä liikevoittotasoa koskeva velvoite ei ole ollut yhtiön kannalta kohtuuton. Taannehtivasta voimaantulostaan huolimatta päätös on jättänyt Gasumille riittävän ajanjakson sopeuttaa maakaasun myyntitoimintansa liikevoitto kohtuulliselle tasolle. Näillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Energiamarkkinavirasto ole ylittänyt maakaasumarkkinalain nojalla sille kuuluvaa harkintavaltaa velvoittaessaan valituksen kohteena olevassa päätöksessään Gasumin muuttamaan toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoitteluaan 1.1.2008 alkavasta tilikaudesta lähtien ja asettaessaan maakaasun myyntiliiketoiminnan vuotuisten liikevoittoprosenttien keskiarvolle 2,5 prosentin enimmäisrajan tarkastelujaksolle 2008 - 2010. III KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA 1. Gasum Oy:n valitus Gasum Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätökset kumotaan. Toissijaisesti Gasum Oy on vaatinut, että asia palautetaan Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Gasum Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Maakaasumarkkinalaissa säädetty toimitusvelvollisuus Gasum Oy:llä on kolme toisistaan poikkeavaa maakaasutuotetta: peruskaasu, Gasum Plussa ja lisäkaasu markkinatuotteena. Näiden tuotteiden myyntiehdot ja markkinalogiikka poikkeavat toisistaan. Gasum Oy täyttää
§:ssä tarkoitetun toimitusvelvollisuuden tarjoamalla asiakaskunnalleen peruskaasua kunkin asiakkaan itse määrittämän ja tilaaman määrän mukaisesti. Energiamarkkinaviraston jälkikäteisen hinnoittelun kohtuullisuusarvioinnin tulee kohdistua vain tähän tuotesegmenttiin. Energiamarkkinaviraston toimivalta Energiamarkkinavirastolla on maakaasutuotteiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa tuotekohtaisiin hintoihin kohdistuva jälkikäteinen toimivalta. Maakaasumarkkinalain nojalla annettava velvoitepäätös voi kohdistua vain lain 4 luvun 1 §:n 1 momentin noudattamiseen. Energiamarkkinavirastolla on säännöksen nojalla toimivalta arvioida eri kaasutuotteiden hintoja ja katteita, päättää eri tuotehintojen kohtuullisuudesta sekä kohdistaa hinnoittelun kohtuullisuutta koskeva velvoitepäätös jälkikäteen maakaasutoimijan tuotehintaan tai myyntiehtoihin. Energiamarkkinavirastolla ei sen sijaan ole maakaasumarkkinalain perusteella toimivaltaa säännellä Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan kokonaiskannattavuutta. Maakaasumarkkinalain perusteella virasto voi valvoa ainoastaan siirtoliiketoiminnan kokonaiskannattavuutta, sillä tähän laki antaa nimenomaisesti toimivallan. Vastaavaa toimivaltaa säännellä myyntiliiketoiminnan kokonaiskannattavuutta tai liikevoittoa ei Energiamarkkinavirastolle ole säädetty. Tällaista toimivaltaa ei voida virastolle johtaa myöskään maakaasumarkkinalain joustavalla tulkinnalla, kuten virasto ja markkinaoikeus asiassa ovat tehneet. Maakaasumarkkinalain sanamuodosta ja esitöistä ilmenee se vakiintunut ja myös kilpailuoikeudessa noudatettava periaate, jonka mukaan hinnoittelun kohtuullisuusarvioinnissa on aina kysymys tietyn markkinan tietyn tuotteen tai suoritteen hintojen arvioinnista. Myös Gasum Oy:n liiketoiminnan ja oikeusturvan kannalta on olennaista tietää, mihin tuotteeseen Energiamarkkinaviraston hinnoittelua koskeva moite täsmällisesti kohdistuu. Tämän perusteella yhtiö voi tietää, mille asiakkaille ja millä perusteella ylihinnoittelu on mahdollisesti korvattava ja mihin asiakkaisiin Energiamarkkinaviraston mahdollisesti asettama liikaa perittyjen maksujen palautusvelvoite voisi kohdistua. Energiamarkkinavirasto tai markkinaoikeus eivät ole päätöksissään täsmentäneet, mikä Gasum Oy:n maakaasutuote on ollut kohtuuttomasti hinnoiteltu ja mihin tuotteeseen yhtiölle asetettu korjaustoimenpide tulisi kohdistaa.
ja 2 § muodostavat hinnoittelun kohtuullisuutta ja sen arviointikriteerejä koskevan normatiivisen kokonaisuuden. Maakaasumarkkinalain 4 luvun 2 § edellyttää, että tuotteiden myyntiehdot ja -hinnat eivät saa olla kohtuuttomia eikä niihin myöskään saa sisältyä maakaasukaupan kilpailua rajoittavia ehtoja tai rajoituksia. Lähtökohta on, että kohtuullisuutta on arvioitava tietyn toimitusvelvollisuuden alaisen energiatuotteen myyntiehtojen ja -hintojen perusteella. Energiamarkkinaviraston olisi näin ollen tullut päätöksessään täsmentää, minkä tuotteen kohdalla maakaasumarkkinalain tarkoittama kohtuullinen hinta on ylitetty. Tämän jälkeen virasto olisi voinut asettaa lakiin perustuvan korjausvelvoitteen. Hinnoitteluvirheen analysointi samoin kuin korjausvelvoite voivat kohdistua vain tiettyyn tuotteeseen ja sen hinnoitteluun. Tuotekohtaiset hinnat ovat maakaasua käyttävän asiakkaan kannalta keskeiset valvontakohteet. Maakaasumarkkinalakia säädettäessä ei ole tarkoitettu asettaa maakaasun myynnin eli kokonaisen liiketoiminnan kirjanpidollisen liikevoiton tasoon kohdistuvaa valvontaa, jossa eri tuotteiden myyntiehtojen sisältöön ja hintojen tasoon ei erikseen kiinnitetä huomiota.
§:ään perustuva maakaasuenergiatuotteiden kohtuullisuusvalvontaa koskeva valvontamalli on täysin erilainen kuin lain 7 luvun 1 a - 1 c §:ään perustuva verkkoliiketoiminnan tuoton valvontamalli. Verkkoliiketoiminnan osalta lainsäätäjä on katsonut asianmukaiseksi valvoa verkkoliiketoiminnan eli käytännössä tästä toiminnasta vastaavan liiketoimintayksikön tuottoa. Samaa valvontamalliratkaisua ei ole tehty verkon kautta tarjottavien energiatuotteiden ja niiden ehtojen osalta. Maakaasumarkkinalain esitöiden perusteella määräävässä asemassa olevaa maakaasun myyjää tulisi arvioida ja kohdella määräävässä asemassa olevana toimijana samalla tavoin kuin kilpailusäännöissä. Lain esitöissä mikään ei viittaa siihen, että maakaasun myyjälle voitaisiin asettaa uudenlaisia velvoitteita, jotka menevät normaalin dominanssivalvonnan ulkopuolelle. Sekä maakaasumarkkinalain että kilpailusääntöjen kannalta yrityksen väitettyä ylihinnoittelua tulee tarkastella tuotteittain. Yrityksen oikeusturva edellyttää, että ylihinnoiteltu tuote identifioidaan ja ylihinnoittelumoite perustellaan. Ainoastaan tällöin yritys voi vastata ylihinnoittelua koskeviin syytöksiin esittämällä asianmukaiset kustannus- ja muut hinnoittelunsa perusteet. Maakaasumarkkinalain tai kilpailusääntöjen perusteella viranomainen ei voi joustavien normien sisällä tai yleisiin kohtuusnäkökohtiin viitaten siirtyä yritystoiminnan kannattavuusvalvontaan. Energiamarkkinavirasto on nyt tekemässään päätöksessä ottanut itselleen verkkoliiketoiminnan valvontamekanismia vastaavan toimivallan myös maakaasutuotteiden hintavalvonnassa. Lain perusteella virastolla ei tällaista toimivaltaa ole. Myyntiliiketoiminnan jäykkä kannattavuustasovalvonta poistaa kannustimen kehittää yhtiön liiketoimintaa ja markkinoita. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen valvontamalli merkitsee, että Gasum Oy ei enää voi tarjota asiakkailleen nykyiseen tapaan Gasum Plussa -joustotuotetta eikä lisäkaasua markkinatuotteena. Yhtiön lyhyessä kaupassa mahdollisesti saavuttamat voitot leikattaisiin valvontajaksolla viraston päätöksen mukaiselle tasolle peruskaasun alennuksilla. Tappiot jäisivät sen sijaan käytännössä yhtiölle, kun liiketoiminnan kannattavuustason nostamiseen sallitulle tasolle ei kesken valvontajakson olisi käytännössä mitään keinoa. Viraston soveltama myyntiliiketoiminnan kokonaiskannattavuuteen kohdistuva valvontamalli ei myöskään anna mahdollisuutta kohtuuttomiksi mahdollisesti todettavien hintojen palauttamista koskevaan päätökseen. Palautuspäätös on rakenteellisesti mahdollinen ainoastaan sillä edellytyksellä, että kohtuullisuutta arvioidaan tietyn tuotteen hinnan osalta ja, mikäli hinta todetaan kohtuuttomaksi, tuotteen voittomarginaalista osa määrätään palautettavaksi juuri kyseisen tuotteen ostajille. Energiamarkkinavirasto ja markkinaoikeus ovat suorittaneet lakiin perustumatonta yleistä kohtuullisuusarviointia.
§:n perusteella tulee arvioitavaksi, onko asiakas saanut maakaasua kohtuulliseen hintaan, eikä se, mitä on pidettävä määräävässä markkina-asemassa olevan maakaasun myyjän kohtuullisena liikevoittoprosenttina päätöksentekohetkellä tai tulevaisuudessa. Mikäli Energiamarkkinavirastolle olisi tarkoitettu tällaista toimivaltaa antaa, se olisi tullut tehdä lainsäädäntöteitse. Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi
§:n esitöissä toimitusvelvollisuuden sisällön ja hinnan kohtuullisuuden arvioiminen on rinnastettu kilpailunrajoituslain nojalla tehtävään arviointiin. Kilpailunrajoituslaista ja sen soveltamiskäytännöstä on siten saatavissa johtoa siihen, miten hinnan kohtuullisuutta tulee arvioida. Kilpailuoikeudessa on vakiintuneesti katsottu, että hinnan kohtuullisuuden määrittäminen on normatiivinen, lainkäyttöelimen kokonaisharkintaa edellyttävä kysymys. Harkinnassa on otettava kaikki relevantit seikat huomioon. Maakaasumarkkinalain esitöissä lähdetään kustannuspohjaisesta hinnoitteluarvioinnista. Tämä edellyttää riski- ja kustannusanalyysin tekemistä ja sen perusteella määriteltävän kohtuullisen katteen arvioimista. Analyysi on tehtävä kunkin tuotteen osalta erikseen. Liiketoiminnalliset ja taloudelliset riskit on pääomitettava kustannuspohjaan. Maakaasu tulee Suomeen yksinomaan Venäjältä eikä vaihtoehtoisia hankintalähteitä ole. Yhden hankintalähteen olemassaolo muodostaa kaasun hankinnan keskeisen riskin. Suomen maakaasumarkkinat ovat yksinomaan venäläisen Gazprom-konsernin tuottaman maakaasun ja siten Gasum Oy:n sen kanssa tekemän hankintasopimuksen varassa. Kyseessä on poikkeuksellisen pitkä sopimusjärjestely, ja Gasum Oy:n niin sanottu hankintamassa on etukäteisen sitoutumisen vuoksi suuri. Jokaiselle vuodelle on määritelty tietty veloitettava määrä (take or pay). Gasum Oy ei ole siirtänyt take or pay -riskiään asiakassopimuksiin. Jos jokin yksittäinen maakaasun käyttäjä lopettaa maakaasun käytön esimerkiksi tehtaan sulkemisen vuoksi, Gasum Oy on kuitenkin velvollinen maksamaan omalle toimittajalleen tästä käyttämättä jääneestä volyymista. Gasum Oy kantaa volyymiriskin. Markkinaoikeus on hyväksynyt Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan liikevoittoprosentin suoraan valvonnan kohteeksi ja siten ainoaksi oikeudellisesti merkitykselliseksi kriteeriksi hinnoittelun kohtuullisuusarvioinnissa. Liiketoiminnan kannattavuustasotarkastelu on kuitenkin vain yksi tuotehinnoittelun kriteeri. Markkinaoikeus on lainvastaisesti sivuuttanut muut tuotehinnoittelun kokonaistarkastelussa merkitykselliset tekijät, joita ovat muun ohella Gasum Oy:n toimintaan liittyvät riskit sekä yhtiön kustannusrakenne. Suomen markkinoilla maakaasun loppuasiakashinta on alhainen.
§:n 1 momentin säännöksellä pyritään nimenomaan siihen, että asiakkaalla on mahdollisuus saada eri kaasutuotteita kohtuulliseen hintaan. Olennaista on siis se, onko peritty suoritehinta asiakkaan näkökulmasta muu kuin kohtuullinen. Pelkästään Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan liikevoittoprosentin perusteella tätä ei ole mahdollista arvioida. Loppuasiakashinnan tasoa ei siten myöskään olisi tullut sivuuttaa Gasum Oy:n hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisessa. Gasum Oy on teettänyt KPMG Corporate Finance -yhtiöllä käyttökateselvityksen ja LTT-Tutkimus Oy:llä selvityksen hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnista. Selvitysten perusteella Gasum Oy on tehnyt liiketoiminnallisen ratkaisun, jonka mukaan peruskaasutoimituksissa pyritään 2,5 prosentin katteeseen. Selvityksissä ei ole otettu kantaa siihen, mikä olisi maakaasumarkkinalain mukaista sallittua hinnoittelua. Näille selvityksille on markkinaoikeudessa annettu liikaa painoarvoa. Energiamarkkinaviraston FIM Corporate Finance Oy:llä teettämää selvitystä ei myöskään voida käyttää perustana määriteltäessä maakaasun hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteita. Energiamarkkinaviraston yhtiölle antama toimeksianto on johtanut virheellisesti määrittämään Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan kohtuullisuutta, eikä sitä, miten maakaasun hinnan kohtuullisuutta tulisi maakaasumarkkinalain mukaisesti arvioida. FIM Corporate Finance Oy:n selvitys on lisäksi puhdas liikevoitto-tunnuslukuanalyysi, eikä sisällä selvitystä siitä, onko vertailuyhtiöiden kotimaissa tuotteiden myyntihintoihin kohdistuvaa sääntelyä. Edelleen selvityksessä läpi käytyjen eurooppalaisten ja amerikkalaisten markkinoiden rakenne ja riskit poikkeavat täysin Suomen markkinoista. Yksinomaan näillä markkinoilla toimivien yhtiöiden kannattavuustarkastelulla ei voida selvittää sitä, onko Gasum Oy:n eri tuotteiden muodossa myymä maakaasuenergia ollut hinnaltaan kohtuullista. Markkinaoikeus on sivuuttanut FIM Corporate Finance Oy:n selvitykseen sisältyvät ilmeiset ongelmat ja pitänyt virheellisesti kyseistä selvitystä tosiasiassa Energiamarkkinaviraston valvontamallin yksinomaisena oikeuttajana. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisessa olisi tullut ottaa huomioon Gasum Oy:n tuotehinnoittelun pohjana oleva kustannus- ja riskipohja sekä sen ajallinen vaihtelu. Markkinoiden toimintaan ja elinkeinon harjoittamisen vapauteen tulee puuttua vain silloin, kun se on välttämätöntä. Energiamarkkinaviraston ja markkinaoikeuden omaksuma laintulkinta johtaa käytännössä Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan tiukkaan etukäteiseen hintasääntelyyn. Hintasääntely on äärimmäinen sekä perustuslakivaliokunnan kannanottojenkin perusteella viimesijainen ja poikkeuksellinen toimenpide. Tässä asiassa ei ole esiintynyt sellaista hintasääntelyn käyttöön ottamista perustelevaa ylihinnoitteluongelmaa, joka olisi selvitetty oikeudellisesti kestävin ja Gasum Oy:n oikeusturvan huomioon ottavin perustein. Myös komissio on kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden mahdollisuuksia koskevassa tiedonannossaan (KOM
§:n 1 momentin mukaisesti samalla tavoin kuin perusmyyntitapahtumaa konsernin ulkopuoliselle maakaasun ostajalle. Kun sen sijaan järjestelmävastuullinen yksikkö myy ostamansa lisäkaasuerän tasekaasuna maakaasumarkkinalain 3 luvun mukaisia tehtäviä suorittaessaan, tasekaasun myyntihinnoittelu arvioidaan osana verkkoliiketoiminnan sääntelymallia. Käyttäessään lisäkaasua hintaohjausvälineenä Gasum Oy toimii siten oikeudellisesti tarkasteltuna järjestelmävastuullisen siirtoverkonhaltijan ominaisuudessa. Lisäkaasu on järjestelmävastuupalvelu ja se kuuluu tällöin maakaasumarkkinalain 2 ja 3 lukujen soveltamisalaan. Markkinaoikeus ja Energiamarkkinavirasto ovat virheellisesti katsoneet, että säätötilanteissa Gasum Oy:n järjestelmävastuulliselle yksikölle syntyvä lisäkaasutuotto olisi kokonaisuudessaan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisessa huomioitavaa tuloa eli järjestelmävastuullisen yksikön tasekaasutuotot tulisi tulouttaa maakaasun myyjän myyntiliiketoimintaan. Ratkaisu on lainvastainen. Ohjausvälineenä käytettävästä lisäkaasusta (tasekaasu) on erotettava Gasum Oy:n myyntituotteena tarjoama lisäkaasu. Myyntituotteena tarjottava lisäkaasu on eri tuote kuin ohjausvälineenä käytettävä lisäkaasu, vaikka niitä nimitetään samalla yleisnimellä. Gasum Oy on asiakaskunnan joustotarpeiden vuoksi sallinut asiakkaidensa käyttävän lisäkaasua lyhyen aikavälin energiatarpeidensa hoitamiseen ja siten vaihtoehtona Kaasupörssi Oy:n kautta ostettavalle Gasum Plussa -tuotteelle. Tällöin lisäkaasu ei toimi järjestelmävastuullisen säätökeinona, vaan myyntituotteena, jolloin sen hinnoittelu tulee arvioitavaksi
§:n 1 momentin mukaisin edellytyksin. 2. Energiamarkkinaviraston lausunto Energiamarkkinavirasto on Gasum Oy:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään. Energiamarkkinavirasto on esittänyt vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Gasum Oy on määräävässä markkina-asemassa Suomen maakaasumarkkinoilla ainoana maakaasun maahantuojana ja tukkumyyjänä. Kaikki maakaasuverkostossa oleva maakaasu on peräisin Gasum Oy:ltä. Maakaasun myyntiä ei ole vapautettu kilpailulle kuin jälkimarkkinoiden osalta, mutta tältäkin osin kilpailu on laissa tehtyjen rajausten vuoksi suppeaa. Gasum Oy:n maakaasun myynti sen oman maakaasuverkon kautta kuuluu kaikilta osin
§:n 1 momentin mukaisen toimitusvelvollisuuden piiriin. Kaikkia yhtiön maakaasutuotteita koskee siten sanotussa lainkohdassa määritelty kohtuullisen hinnoittelun vaatimus. Mikäli Gasum Oy saisi vapaasti hinnoitella muut kuin peruskaasutuotteensa, se voisi hinnoittelurakennettaan muuttamalla ohjata käyttäjiä valitsemaan muita tuotteita peruskaasun sijaan ja näin kiertää maakaasumarkkinalaissa säädettyä kohtuullisen hinnan vaatimusta. Lisätuotteiden tarjoamiselle ei maakaasumarkkinalain perusteella ole sinänsä estettä, mutta ne kuuluvat peruskaasun tavoin toimitusvelvollisuuden piiriin ja niitä koskee kohtuullisen hinnoittelun vaatimus. Markkinaoikeus on arvioinut Energiamarkkinaviraston harkintavallan laajuuden oikein. Maakaasumarkkinalaissa tai sen esitöissä ei ole säädetty siitä, millä tavoin Energiamarkkinaviraston tulee lain 4 luvun 1 §:n 1 momentin rikkomistapauksissa velvoittaa valvottava korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Laista tai sen esitöistä ei ole luettavissa Gasum Oy:n esittämää vaatimusta tuotekohtaisen hinnoittelun määrittelyyn. Esillä olevassa asiassa ei ole ollut tarpeen määritellä erikseen sitä, mikä Gasum Oy:n maakaasutuote on hinnoiteltu kohtuuttomasti ja mihin tuotteeseen korjaustoimenpide olisi tullut kohdentaa. Kaikki maakaasuverkon kautta kuljetettava maakaasu on toimitusvelvollista. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaisesti Gasum Oy:n on sallittua kehittää ja myydä erilaisia maakaasutuotteita eikä virasto ole puuttunut yhtiön tuoteportfolion sisältöön. Tuotteet voivat olla myös hinnoittelultaan toisistaan eroavia sillä edellytyksellä, että hinnoittelu kokonaisuudessaan on kohtuullista ja kustannusvastaavaa. Sanotuista syistä johtuen maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuutta on ollut perusteltua tarkastella kokonaisuutena. Energiamarkkinaviraston toimivalta ja harkintavallan laajuus määräytyvät maakaasumarkkinalain ja Energiamarkkinavirastosta annetun lain perusteella. Mainituissa säädöksissä virastolle on jätetty laaja harkintavalta sen määrätessä korjaavista toimenpiteistä. Maakaasumarkkinalaissa tai sen esitöissä ei ole vaatimusta siitä, että Energiamarkkinaviraston tulisi maakaasumarkkinoita koskevassa päätöksenteossa soveltaa analogisesti kilpailunrajoituslakia tai perustaa päätöksensä kilpailuoikeudellisiin perusteisiin. Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa tutkia Gasum Oy:n menettelyä kilpailunrajoituslain kannalta. Päätöksessä asetettu kolmen vuoden tarkastelujakso on ajoittunut sinänsä tulevaisuuteen, mutta se ei ole merkinnyt sitä, että Energiamarkkinavirasto olisi siirtynyt käyttämään maakaasun myynnin valvonnassa etukäteistä toimivaltaa. Korjaavat toimenpiteet on määrätty siten, että Gasum Oy ei ole joutunut kohtuuttomiin vaikeuksiin hinnoittelunsa muuttamisessa. Yhtiölle on annettu kolme vuotta aikaa tasoittaa hinnoittelunsa vastaamaan Energiamarkkinaviraston päätöksessä määriteltyä kohtuullista tasoa. Markkinaoikeus on oikein todennut, että Energiamarkkinavirasto on voinut valita maakaasun myynnin kohtuullisen hinnoittelun arviointiperusteeksi myyntitoiminnan liikevoittoprosentin. Gasum Oy on itsekin valituksessaan todennut, että liiketoiminnan kannattavuustasotarkastelu on sallittu ja vakiintunut tuotehinnoittelun kriteeri. Energiamarkkinavirasto on arvioinut Gasum Oy:n myyntiliiketoiminnan riskitason matalaksi. Tämä perustuu muun ohella siihen, että yhtiön asiakkaat sitoutuvat etukäteen vastaanottamaan tietyn määrän kaasua, johon myös Gasum Oy:n hankintasopimuksessa määritelty toimituksen alaraja perustuu. Gasum Oy:n valituksessa kuvatulla take or pay -menettelyllä ei ole sellaista merkitystä, että asiaa tulisi arvioida toisin. Kyse on yhtiön itse valitsemasta menettelytavasta, ja muitakin vaihtoehtoja olisi ollut. Gasum Oy ei kohtaa sellaista kilpailua, että sillä olisi oikeus tapauskohtaiseen hinnoitteluun. Energiamarkkinavirastolla ei ole ollut maakaasumarkkinalain perusteella velvollisuutta tarkastella yhtiön myyntitoiminnan hinnoittelua myöskään asiakaskohtaisella tarkkuudella. Maakaasun myynnin kohtuullisuutta koskevan arvioinnin ei välttämättä tarvitse tapahtua suoritteen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Liikevoittoprosentin käyttäminen tunnuslukuna sisältää kuitenkin itsessään kustannusvastaavuuden arvioinnin. Tuotteen hintaa (liikevaihto) verrataan yrityksen kustannuksiin (kustannusvastaavuus) ja näin päädytään objektiivisesti todennettavissa olevaan suureeseen eli liikevoittoon. Liikevoittoprosentti saadaan suhteuttamalla saatu luku yhtiön liikevaihtoon. Energiamarkkinaviraston FIM Corporate Finance Oy:llä teettämässä tutkimuksessa suositeltiin maakaasun myyntiliiketoiminnan sääntelyyn mallia, jossa myyntiliiketoiminnan kannattavuus liikevoittoprosentilla mitattuna olisi keskimäärin 1,5 %. Energiamarkkinavirasto kuitenkin huomioi myös Gasum Oy:n teettämät selvitykset, joissa yhtiön myyntiliiketoiminnan sopivaksi käyttökateprosentiksi oli sopimusportfolion riskitasosta riippuen arvioitu 1 - 2,5 %. Gasum Oy:n tapauksessa liikevoittoprosentti ja käyttökateprosentti ovat käytännössä hyvin lähellä toisiaan. Kaikki selvitykset tukevat sitä, että Energiamarkkinaviraston päätöksessään soveltama menetelmävalinta ja siinä määritetty liikevoittoprosentti ovat olleet oikeat. Energiamarkkinavirasto päätyi ratkaisussaan valitsemaan tehdyistä selvityksistä yhtiölle kaikkein edullisimman vaihtoehdon. Suomen maakaasumarkkinoissa on useita erityispiirteitä jo Suomen maantieteellisestä sijainnista johtuen. Tämän vuoksi on ymmärrettävää, että suoraan samanlaista vertailukohdetta ei ole kansainvälisesti löydettävissä. Asiassa saadut selvitykset on kuitenkin tehty parhaalla mahdollisella tavalla, eivätkä Gasum Oy:n esittämät erot eri markkinoiden välillä muuta selvitysten merkitystä esillä olevassa asiassa. Energiamarkkinaviraston päätös Gasum Oy:n maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisesta on lain mukainen. Gasum Oy käyttää eräästä lyhyen kaupan tuotteestaan nimitystä lisäkaasu. Tästä lisäkaasusta on erotettava tasekaasu, jota järjestelmävastaava ostaa ja myy järjestelmävastuunsa hoitamiseksi. Tasekaasu on osa järjestelmävastuuta, jota valvotaan maakaasumarkkinalain 2 ja 3 lukujen nojalla. Energiamarkkinaviraston päätös ei kohdistu lisäkaasuun siltä osin kuin kyseessä on tasekaasu, jota järjestelmävastaava ostaa ja myy tasevastaavana. Päätös kohdistuu siihen kaasuun, jota Gasum Oy:n myyntiyksikkö myy tai toimittaa avoimena toimittajana järjestelmävastaavalle yksikölle myytäväksi edelleen tasekaasuna. Tätä edellyttää myös maakaasumarkkinalain mukainen eriyttäminen. Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteena olleet Gasum Oy:n myyntimäärät ovat tosiasiassa sisältäneet myös tasekaasun. Tämä on tullut ilmi vasta viraston päätökseen kohdistuvassa muutoksenhaussa. Päätöstä antaessaan Energiamarkkinavirasto on olettanut Gasum Oy:n hoitaneen tasekaasun eriyttämisen lain edellyttämällä tavalla. Energiamarkkinavirasto ei ollut siirtänyt tasekaasua ja sen tuottoja myynnin kohtuullisuutta koskevan päätöksen piiriin, vaan Gasum Oy on omalla maakaasumarkkinalain vastaisella menettelyllään aiheuttanut sen, että päätöksen myyntimäärissä on ollut tasekaasu mukana. 3. Gasum Oy:n vastaselitys Gasum Oy on antanut Energiamarkkinaviraston lausunnon johdosta vastaselityksen. Vastaselitys on lähetetty Energiamarkkinavirastolle tiedoksi. IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT 1. Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt Maakaasumarkkinalain (508/2000) 4 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa olevan maakaasun myyjän on toimitettava maakaasua kohtuulliseen hintaan verkkoon liittyneen asiakkaan sitä pyytäessä, jos asiakkaalla ei ole muita taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja maakaasun hankkimiseksi maakaasuverkon kautta (toimitusvelvollisuus). Maakaasumarkkinalain 7 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan maakaasumarkkinaviranomaisen tehtävänä on valvoa kyseisen lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Saman luvun 2 §:n 1 momentin (1293/2004) mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö tässä laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä säädettyjä velvoitteitaan, valvontaviranomaisen on velvoitettava hänet korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Velvoitepäätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin virhe tai laiminlyönti tulee korjata sekä palauttamaan asiakkaalle virheellisesti peritty maksu, jos palautukseen ei sovelleta 1 c §:ssä säädettyä palautusmenettelyä. Maakaasumarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 134/1999 vp) on lain 4 luvun 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälässä tarkoitettu maakaasun toimitusvelvollisuus olisi ainakin sellaisella myyjällä, joka on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla määräävässä markkina-asemassa tietyn käyttäjäryhmän kannalta. Hallituksen esityksen mukaan näillä maakaasun käyttäjillä ei ole muita taloudellisesti kilpailukykyisiä maakaasun hankintavaihtoehtoja maakaasuverkon kautta. Hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on, että kullakin maakaasun käyttäjällä olisi yksi toimitusvelvollinen maakaasun myyjä, jollei käyttäjällä ole taloudellisesti kilpailukykyisiä maakaasun hankintavaihtoehtoja.
§:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu, että niiden maakaasun käyttäjien osalta, joilla on tosiasiallinen mahdollisuus ostaa maakaasua useammalta eri myyjältä, ei ole tarpeen säilyttää toimitusvelvollisuutta. Hallituksen esityksen mukaan tosiasiallinen mahdollisuus katsotaan olevan silloin, kun maakaasun käyttäjä on kytkeytyneenä sellaiseen maakaasuverkkoon, jossa toisistaan riippumattomat myyjät tarjoavat maakaasua kyseiselle kuluttajaryhmälle. Vielä
§:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että maakaasun hinnan on oltava toimitusvelvollisuuden piirissä oleville asiakkaille kohtuullinen, eli maakaasun hinnan tulee vastata mahdollisimman pitkälle näiden käyttäjien aiheuttamia kustannuksia. Kohtuulliseen hintaan sisältyy hallituksen esityksen mukaan myyjän voittomarginaali, joka ei saa olla kohtuuttoman suuri toiminnan riskitasoon suhteutettuna. Myyjän asettaman hinnan voidaan katsoa olevan kohtuuton, jos se ei perustu suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin, minkä vuoksi määräävässä asemassa olevan yrityksen on kiinnitettävä huomiota myös toimintansa tehokkuuteen, koska tehottomuudesta ja sitä kautta hintojen kohtuuttomuudesta kärsivät juuri määräävässä asemassa olevan yrityksen tarjonnasta riippuvaiset asiakkaat. Hallituksen esityksen mukaan kilpailun piirissä olevien asiakkaiden osalta maakaasun myyjällä olisi oikeus tapauskohtaiseen hinnoitteluun. Tällöinkin myyjän hinnoittelun tulee kuitenkin olla kustannusvastaavaa. Maakaasumarkkinalain 7 luvun 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 128/2004 vp) on puolestaan todettu muun ohella, että valvontaviranomainen voisi päätöksessään määrätä ne nimenomaiset toimenpiteet, joilla valvottava velvoitetaan säännösten rikkomistapauksessa korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Hallituksen esityksen mukaan valvontaviranomaisille annettaisiin lisäksi toimivalta määrätä palautettavaksi yksittäisille asiakkaille näiltä maakaasumarkkinalain vastaisesti perityksi todettuja maksuja. Maakaasumarkkinaviranomaiselle ehdotettu toimivalta koskisi tältä osin niitä tapauksia, joissa maakaasumarkkinaviranomainen on nimenomaisesti todennut verkonhaltijan menetelleen valvottavien säännösten vastaisesti. Sen sijaan toimivalta ei ulottuisi verkonhaltijan tai tämän asiakkaan välisiin sopimusriitoihin, jotka kuuluvat yleisten tuomioistuinten ratkaistaviksi. 2. Maakaasumarkkinalaissa säädetyn maakaasun toimitusvelvollisuuden laajuus Energiamarkkinavirasto on päätöksessään katsonut, että kaikki Gasum Oy:n maakaasuverkossaan myymät kaasuerät tilauksen ja toimituksen välisestä aikajänteestä riippumatta kuuluvat
§:n 1 momentissa tarkoitetun toimitusvelvollisuuden piiriin.
§:n 1 momentissa säädetty toimitusvelvollisuus koskee maakaasun myyjää, joka on maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa. Säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 134/1999 vp) viitatun kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
§:ää koskevan edellä mainitun hallituksen esityksen perusteella säännöksen mukaisen toimitusvelvollisuuden tarkoituksena on, että kullakin maakaasun käyttäjällä olisi yksi toimitusvelvollinen maakaasun myyjä, jollei käyttäjällä ole taloudellisesti kilpailukykyisiä maakaasun hankintavaihtoehtoja. Hallituksen esityksestä ilmenee, että toimitusvelvollisuutta koskevan sääntelyn taustalla on tavoite turvata määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen tarjonnasta riippuvaisten asiakkaiden asema. Gasum Oy toimii ainoana maakaasun maahantuojana ja tukkumyyjänä Suomessa. Yhtiö omistaa maakaasun siirtoverkon, jossa maakaasua toimitetaan, ja hallinnoi sitä. Gasum Oy:n maakaasutuotteiden osuus maakaasun kokonaiskulutuksesta Suomessa on välittömästi Energiamarkkinaviraston päätöksen tekemistä edeltäneinä vuosina ollut keskimäärin 99 prosenttia. Lopun osan kokonaiskulutuksesta on muodostanut maakaasun jälkimarkkinoilla myytävä maakaasu. Gasum Oy:n markkina-asemasta esitetyn selvityksen perusteella yhtiö on
§:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa oleva maakaasun myyjä. Tällaisena myyjänä yhtiön on kyseisessä säännöksessä edellytetyllä tavalla toimitettava maakaasua kohtuulliseen hintaan verkkoon liittyneen asiakkaan sitä pyytäessä, jos asiakkaalla ei ole muita taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja maakaasun hankkimiseksi maakaasuverkon kautta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että
§:n 1 momentissa säädetty maakaasun toimitusvelvollisuus on luonteeltaan yleinen. Toimitusvelvollisuutta ei ole laissa rajattu koskemaan vain tietyt vähimmäisehdot täyttävää toimitustapaa tai tuotetta taikka tiettyä osaa maakaasun käyttäjän kokonaiskulutuksesta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon
§:n 1 momentin edellä mainittu tavoite turvata määräävässä markkina-asemassa olevasta maakaasun myyjästä riippuvaisten asiakkaiden asema sekä Gasum Oy:n markkina-asemasta ja maakaasumarkkinoiden rakenteesta edellä lausuttu,
§:n 1 momentissa tarkoitettu toimitusvelvollisuus on Energiamarkkinaviraston päätöstä tehtäessä koskenut käytetystä tuotenimikkeestä riippumatta kaikkea Gasum Oy:n maakaasun myyjänä myymää maakaasua. Gasum Oy:n markkina-asemasta ja markkinoiden rakenteesta esitetty selvitys huomioon ottaen yhtiön asiakkailla ei myöskään ole tuolloin ollut muita taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja maakaasun hankkimiseksi maakaasuverkon kautta kuin hankkia maakaasua Gasum Oy:ltä. Maakaasulle mahdollisesti vaihtoehtoisten energialähteiden saatavuutta ei
§:n 1 momentti huomioon ottaen ole ollut tarpeen selvittää Gasum Oy:n toimitusvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa. Edellä olevan perusteella kaikkea Gasum Oy:n maakaasun myyjänä myymää maakaasua on Energiamarkkinaviraston päätöstä tehtäessä koskenut
§:n 1 momentissa säädetty toimitusvelvollisuus. Gasum Oy on näin ollen ollut säännöksessä tarkoitetuin tavoin velvollinen toimittamaan maakaasua kohtuulliseen hintaan verkkoon liittyneen asiakkaan sitä pyytäessä. 3. Gasum Oy:n maakaasun myynnin hinnoittelun arvioiminen 3.1 Hinnoittelun arvioimisen yleiset perusteet Energiamarkkinavirasto on päätöksessään tarkastellut Gasum Oy:n maakaasun hinnoittelua yhtenä kokonaisuutena siten, että hinnoittelun kohtuullisuutta on arvioitu maakaasun myyntitoiminnalle määritellyn liikevoittoprosentin perusteella. Energiamarkkinavirasto on katsonut hinnoittelun tarkastelemisen yhtenä kokonaisuutena olevan perusteltua, koska Gasum Oy:n maakaasun myynti kuuluu kaikilta osin
§:n 1 momentissa tarkoitetun toimitusvelvollisuuden piiriin. Energiamarkkinavirasto on lisäksi esittänyt, että nyt kyseessä olevan kaltaisten niin sanottujen trading-toimintojen kannattavuutta arvioidaan tyypillisesti liikevoiton ja sen perusteella laskettavien tunnuslukujen perusteella. Energiamarkkinaviraston mukaan maakaasun myyntiliiketoimintaan sitoutunut pääoma ei ole kovin merkittävä, minkä vuoksi kyseisen liiketoiminnan kannattavuuden arviointi pääoman tuottoasteen perusteella on hankalaa. Gasum Oy on katsonut muun ohella, että maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuutta olisi tullut arvioida tuotekohtaisesti. Gasum Oy:n mukaan Energiamarkkinavirastolla ei ole ollut toimivaltaa rajoittaa yhtiön maakaasun myyntiliiketoiminnan kannattavuutta eikä muutoinkaan asettaa velvoitteita, jotka ovat asiallisesti laajempia kuin määräävässä markkina-asemassa olevaa yritystä kilpailuoikeudellisten sääntöjen perusteella koskevat velvoitteet. Gasum Oy:n mukaan liiketoiminnan kannattavuustason tarkastelu on sinänsä sallittu ja vakiintunut tuotehinnoittelun arviointikriteeri. Yhtiön mukaan huomioon olisi kuitenkin tullut ottaa myös muut yhtiön maakaasun hinnoittelun arvioimisessa merkitykselliset tekijät, kuten yhtiön kustannus- ja riskirakenne. Energiamarkkinaviraston FIM Corporate Finance Oy:llä teettämää selvitystä ei yhtiön mukaan ole voitu käyttää perusteena määritettäessä maakaasun hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteita, koska Energiamarkkinaviraston toimeksiannon rajaus on vaikuttanut kyseisen selvityksen lopputulokseen. Maakaasumarkkinalaissa ei ole määritelty, milloin maakaasun hinnoittelu on kohtuullista, eikä sitä, miten Energiamarkkinaviraston tulee valvontaviranomaisena menetellä valvoessaan maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuutta. Maakaasumarkkinalaissa on näin ollen jätetty Energiamarkkinavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä. Maakaasumarkkinalakia koskevan edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 134/1999 vp) perusteella lain 4 luvun 1 §:n 1 momentin mukainen kohtuullinen hinnoittelu tarkoittaa sitä, että maakaasun hinnan tulee vastata mahdollisimman pitkälle käyttäjien aiheuttamia kustannuksia ja että hinnan tulee perustua suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Hallituksen esityksen mukaan kohtuulliseen hintaan sisältyy myös myyjän voittomarginaali, joka ei saa olla kohtuuttoman suuri toiminnan riskitasoon suhteutettuna. Energiamarkkinavirasto valvoo maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuutta sille maakaasumarkkinalain mukaan kuuluvan toimivallan perusteella. Maakaasumarkkinalain mukaisen arvion tekeminen siitä, että maakaasun hinnoittelu ei täytä kyseisen lain 4 luvun 1 §:n 1 momentissa asetettua kohtuullisuuden vaatimusta, ei edellytä sitä, että hinnoittelua tulisi voida samanaikaisesti pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien tai muiden kilpailuoikeudellisten sääntöjen perusteella kiellettynä. Kilpailuoikeudellisista säännöistä ei muutoinkaan johdu Energiamarkkinavirastolle maakaasumarkkinalain nojalla kuuluvalle toimivallalle Gasum Oy:n esittämiä rajoituksia. Maakaasumarkkinalaista tai sen esitöistä ei ilmene sellaista vaatimusta, että Energiamarkkinaviraston tulisi maakaasun hinnoittelun kohtuullisuutta valvoessaan arvioida asianomaisen maakaasun myyjän hinnoittelua jokaisen sen maakaasutuotteen osalta erikseen. Tällaista vaatimusta ei voida perustaa myöskään maakaasumarkkinalain 4 luvun 2 §:n 1 momenttiin. Kyseinen säännös koskee maakaasun myyntiehtojen ja -hintojen sekä niiden määräytymisperusteiden saatavilla pitämistä ja sisältöä. Energiamarkkinavirasto on markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevin tavoin teettänyt FIM Corporate Finance Oy:llä selvityksen maakaasun myynnin kohtuullisesta tuottomarginaalista. Kyseisen selvityksen suositusosassa on todettu muun ohella, että selvityksen laatija on pitänyt liikevoittoprosenttia parhaana vertailuyritysaineistosta laskettavana kohtuullisen kannattavuustason mittarina. Gasum Oy on teettänyt KPMG Corporate Finance -yhtiöllä niin ikään selvityksen maakaasun myynnin kohtuullisesta marginaalista. Kyseisessä selvityksessä Gasum Oy:n kohtuullista marginaalia on arvioitu selvityksessä määritellyn käyttökateprosentin perusteella. Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteella Gasum Oy:n liikevoittoprosentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osalta käytännössä sen käyttökateprosenttia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Energiamarkkinaviraston valitseman maakaasun hinnoittelun arviointimenetelmän yleiset perusteet perustuvat asiassa hankittuihin asiantuntijaselvityksiin. Markkinaoikeuden toteamin tavoin asiantuntijaselvitykset tukevat liikevoittoprosentin soveltuvuutta maakaasun hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteeksi. Asiantuntijaselvitysten lopputulosten asiallinen yhdenmukaisuus huomioon ottaen ei voida katsoa, että Energiamarkkinaviraston FIM Corporate Finance Oy:lle antaman toimeksiannon painotukset tai rajaukset olisivat vaikuttaneet kyseisen selvityksen lopputulokseen tavalla, joka antaisi Gasum Oy:n esittämällä tavalla aiheen epäillä sen oikeellisuutta. Maakaasumarkkinalaissa valvontaviranomaiselle on edellä todetuin tavoin jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä. Tämän vuoksi ja muutoin edellä olevan perusteella Energiamarkkinaviraston menettelyä Gasum Oy:n maakaasun myynnin hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisessa ei voida pitää virheellisenä yksinomaan sen vuoksi, että Energiamarkkinavirasto on arvioinut maakaasun myynnin hinnoittelua kokonaisuutena, tai sen vuoksi, että se on perustanut hinnoittelun arvioimisen päätöksestään ilmenevin tavoin liikevoittoprosentin tarkastelemiseen. Gasum Oy:n hinnoittelun kohtuullisuutta on voitu arvioida Energiamarkkinaviraston päätöksestä tältä osin ilmenevin perustein edellyttäen, että maakaasumarkkinalain esitöistä ilmenevät hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteet on tällä tavoin voitu ottaa ja otettu asianmukaisesti huomioon. 3.2 Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi Maakaasumarkkinalain esitöiden perusteella lain 4 luvun 1 §:n 1 momentin mukainen kohtuullinen hinnoittelu tarkoittaa edellä todetuin tavoin sitä, että maakaasun hinnan tulee vastata mahdollisimman pitkälle käyttäjien aiheuttamia kustannuksia ja että hinnan tulee perustua suoritteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Kohtuulliseen hintaan sisältyy myös myyjän voittomarginaali, joka ei saa olla kohtuuttoman suuri toiminnan riskitasoon suhteutettuna. Gasum Oy on esittänyt muun ohella, että Energiamarkkinaviraston päätöksessä ei ole otettu asianmukaisesti huomioon yhtiön kustannusrakennetta eikä sen liiketoimintaan liittyviä riskejä. Gasum Oy:n mukaan sen liiketoiminnalliset ja taloudelliset riskit olisi tullut pääomittaa toiminnan kustannuspohjaan. Loppuasiakashinnan alhaista tasoa ei myöskään olisi tullut sivuuttaa. Gasum Oy on valituksessaan yleisesti kyseenalaistanut maakaasun myyntiliiketoiminnan kokonaistarkasteluun perustuvan Energiamarkkinaviraston arviointimallin. Gasum Oy:n valituksen perusteella ei kuitenkaan ole todettavissa, että Energiamarkkinavirasto olisi tosiasiassa jättänyt ottamatta huomioon joitakin yhtiölle nyt kysymyksessä olevien suoritteiden tuottamisesta aiheutuneita todellisia kustannuksia. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että Gasum Oy:n viittaamalla loppuasiakashinnan tasolla olisi ollut yhtiön suoritteiden tuottamisesta aiheutuvien kustannusten tai muutoin maakaasun hinnoittelun perusteiden kannalta sellaista vaikutusta, joka maakaasumarkkinalain esitöistä ilmenevien hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden nojalla olisi tullut ottaa huomioon Gasum Oy:n maakaasun hinnoittelua arvioitaessa. Tämän vuoksi ja muutoin asiassa esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Energiamarkkinaviraston päätöksessä ole jätetty ottamatta huomioon sellaisia kustannuksia tai maakaasun loppuasiakashinnan tasoon liittyviä seikkoja, jotka maakaasumarkkinalain esitöistä ilmenevien hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden nojalla olisi tullut päätöksessä ottaa huomioon. Gasum Oy on toimintansa riskien osalta esittänyt asiaa Energiamarkkinavirastossa käsiteltäessä selvitystä erityisesti niin sanotusta ota tai maksa -riskistä (take or pay), tämän riskin merkityksestä ja vaikutuksista yhtiön liiketoimintaan sekä yhtiön soveltamista myyntiehdoista suhteessa sen omiin asiakkaisiin. Gasum Oy on esittänyt muun ohella, että jos sen asiakaskunta vuoden aikana käyttää sopimusehtojen mukaista oikeuttaan laskea maakaasun tilaustehoaan, Gasum Oy kantaa riskin käyttämättä jääneestä maakaasusta. Gasum Oy:n KPMG Corporate Finance -yhtiöllä teettämässä selvityksessä, jonka yhtiö on toimittanut Energiamarkkinavirastolle, on seikkaperäisesti selostettu tätä ja muita yhtiön liiketoimintaan liittyviä riskejä sekä arvioitu niiden merkitystä maakaasun hinnoittelun kohtuullisuuden kannalta. Energiamarkkinavirasto on päätöksessään todennut arvioineensa Gasum Oy:n toiminnan riskitason olevan matala yhtiön asiakkaiden sitoutuessa etukäteen vastaanottamaan maakaasua tietyn määrän, johon myös Gasum Oy:n hankintasopimuksessa määritelty toimituksen alaraja perustuu. Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan toistanut tämän käsityksensä ja esittänyt, että Gasum Oy:n kuvaamalla ota tai maksa -menettelyllä ei ole sellaista merkitystä, että asiaa tulisi arvioida toisin. Energiamarkkinavirasto ei kuitenkaan ole sinänsä kyseenalaistanut Gasum Oy:n toimintansa riskeistä esittämiä tietoja tai tietoja, joita yhtiö on esittänyt omien asiakkaidensa maakaasun hankinnan ehdoista. Asiassa esitetyn selvityksen voidaan näin ollen katsoa osoittavan, että Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteeksi tältä osin esitetyt seikat on päätöksessä kuvattu sisällöltään osin epätarkasti. Tämän vuoksi, ja kun Energiamarkkinaviraston päätöksessä ei muulla tavoin ole arvioitu Gasum Oy:n toimintaan liittyviä riskejä tai niiden merkitystä maakaasun hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisen kannalta, korkein hallinto-oikeus katsoo Energiamarkkinaviraston päätöksen perustelujen olevan Gasum Oy:n toimintaan liittyvien riskien arvioimisen osalta sinänsä puutteelliset. Energiamarkkinaviraston päätöksen hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimista koskevasta jaksosta kuitenkin ilmenee, että Gasum Oy:n hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisen perustana Energiamarkkinavirastossa ovat olleet asiassa hankitut asiantuntijaselvitykset. Päätöksessä on tältä osin viitattu muun ohella Gasum Oy:n Energiamarkkinavirastolle toimittamaan KPMG Corporate Finance -yhtiön selvitykseen, jossa on edellä todetuin tavoin käsitelty muun ohella Gasum Oy:n ota tai maksa -riskiä ja muita yhtiön liiketoimintaan liittyviä riskejä sekä niiden vaikutusta maakaasun myynnin kohtuulliseen marginaaliin. KPMG Corporate Finance -yhtiön selvityksessä on johtopäätöksenä todettu muun ohella, että kohtuullinen käyttökate Gasum Oy:n maakaasun myynnille on yhden ja 2,5 prosentin tason välillä riippuen yhtiön sopimusportfolion riskien arvioinnista. Selvityksen mukaan Gasum Oy:n tuolloisessa toimintaympäristössä asteikon yläpäähän sijoittuvaa käyttökatteen tasoa voitiin pitää perusteltuna. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan Gasum Oy:n liikevoittoprosentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osalta käytännössä sen käyttökateprosenttia. Energiamarkkinavirasto on päätöksessään varovaisuuden periaatteeseen viitaten katsonut, että 2,5 prosentin tason mukaista liikevoittoprosenttia ei voida maakaasun myynnissä pitää kohtuuttomana. Energiamarkkinavirasto on lisäksi katsonut, että kyseistä liikevoittoprosenttia voidaan pitää kohtuullisuuden ylärajana. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen liikevoittoprosentti vastaa edellä sanotun perusteella KPMG Corporate Finance -yhtiön selvityksessä esitetyn vaihteluvälin mukaista korkeinta tasoa, jonka asettamisessa oli selvityksen nojalla otettu huomioon Gasum Oy:n toimintaan liittyvät erilaiset riskit. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, Energiamarkkinaviraston päätöstä ei voida pitää Gasum Oy:n riskien arvioimisen osalta puutteellisista perusteluistaan huolimatta lopputulokseltaan virheellisenä. 3.3 Lisäkaasun merkitys hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimisen kannalta Maakaasumarkkinalain 5 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan maakaasualan yrityksen on eriytettävä muun ohella maakaasuverkkotoiminta ja maakaasun myyntitoiminta toisistaan. Eriytettäville maakaasuliiketoiminnoille on lain 5 luvun 2 §:n mukaan laadittava tilikausittain tuloslaskelma ja tase. Tässä asiassa on kysymys maakaasuverkossa määräävässä markkina-asemassa olevalle maakaasun myyjälle
§:n 1 momentin perusteella kuuluvasta velvollisuudesta toimittaa maakaasua kohtuulliseen hintaan. Asia ei näin ollen koske Gasum Oy:n maakaasuverkkotoimintaa, joka sen on tullut eriyttää maakaasun myyntitoiminnasta. Gasum Oy on vastaselityksessään todennut, että siltä osin kuin yhtiön myyntiyksikkö myy lisäkaasun ohjausvälineeksi järjestelmävastuuvelvolliselle, asianomaisen myyntitapahtuman ja siitä saatavan tulon arvioimista osana muuta peruskaasun myyntiä voidaan pitää
§:n 1 momentin soveltamisessa oikeudellisesti perusteltuna. Yhtiö on todennut, että se ei ole tästä Energiamarkkinaviraston kanssa asiallisesti eri mieltä. Maakaasumarkkinalain 5 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesta eriyttämisvelvollisuudesta seuraa, että Gasum Oy:n järjestelmävastuuvelvollisen maakaasuverkkotoiminnan tuotot eivät ole saaneet sisältyä Gasum Oy:n maakaasun myyntitoiminnasta laaditun eriytetyn tuloslaskelman mukaiseen liikevaihtoon tai -voittoon, jonka perusteella määritetyn liikevoittoprosentin tarkastelusta tässä asiassa on kysymys. Yhtiön maakaasun myyntitoiminnasta laaditun eriytetyn tuloslaskelman mukaiseen liikevaihtoon ja -voittoon on tullut sisältyä kaikki maakaasun myyntitoiminnasta saadut tuotot myös silloin, kun myynti on tapahtunut järjestelmävastuuvelvolliselle yksikölle. Energiamarkkinavirasto on päätöksessään todennut, että Gasum Oy:n toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoittelu ei vuosina 2006 ja 2007 ole ollut
§:n 1 momentissa edellytetyin tavoin kohtuullista. Päätökseen on liitetty laskelma, josta ilmenevät hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan johtopäätöksen perusteena olevat liikevaihto- ja liikevoittotiedot. Kun otetaan huomioon Energiamarkkinaviraston päätöksen liitteenä olevasta laskelmasta ilmenevät tiedot sekä muu asiassa esitetty selvitys, Energiamarkkinaviraston vuosien 2006 ja 2007 osalta toteama hinnoittelun kohtuuttomuus ei ole johtunut yksinomaan tai edes pääasiassa siitä, että päätöksessä tarkasteltuun Gasum Oy:n myyntitoiminnan liikevaihtoon tai -voittoon olisi sisältynyt eriä, joita siihen ei eriyttämisvelvollisuutta koskevat säännökset huomioon ottaen olisi tullut sisältyä. Energiamarkkinaviraston päätöksen lopputulos ei näin ollen ole tällä perusteella lainvastainen.
§:n 1 momentin vastaiseksi todetun maakaasun hinnoittelun. Hinnoittelun korjaaminen on luonteensa puolesta tulevaisuuteen kohdistuva toimenpide. Maakaasumarkkinalain edellä mainittujen säännösten nojalla Energiamarkkinavirasto on voinut siten määrätä Gasum Oy:n hinnoittelun korjattavaksi siten, että yhtiön maakaasun myyntiliiketoiminnan vuotuisten liikevoittoprosenttien keskiarvo ei ylitä päätöksen mukaista kohtuulliseksi katsottua liikevoittoprosentin tasoa, ja määritellä ajanjakson, jolla tämän korjaamismääräyksen toteutumista arvioidaan. Energiamarkkinaviraston päätöksessä Gasum Oy:lle asetettu velvollisuus hinnoittelun korjaamiseen ei ole lainvastainen. 5. Lopputulos Energiamarkkinaviraston päätös, jonka mukaan Gasum Oy:n toimitusvelvollisen maakaasun myynnin hinnoittelu ei vuosina 2006 ja 2007 ole ollut
§:n 1 momentissa edellytetyin tavoin kohtuullista ja jossa Gasum Oy on velvoitettu korjaamaan hinnoittelunsa, ei ole lainvastainen. Markkinaoikeuden päätöksen, jolla Gasum Oy:n Energiamarkkinaviraston päätöksestä tekemä valitus on hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole aihetta. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Irma Telivuo, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.