2011 false KHO:2011:36 Energiamarkkinaviraston päätöksellä yhtiön A jalostamon päästölupaa muutettiin siten, että yhtiö sai vähentää siirtokertoimella 0,02 paperinvalmistuksen täyteaineen (PCC) valmis

§:n mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyisin työ- ja elinkeinoministeriö) asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä päästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä. Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut 31.5.2007 asetuksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä (647/2007). Asetuksen määritelmiä koskevan 2 §:n 14 kohdan mukaan tarkoitetaan siirretyllä hiilidioksidilla tarkkailtavasta laitoksesta EY:n tarkkailuohjeessa tarkoitetulla tavalla ja tarkoituksessa tuotteeseen tai toiseen laitokseen siirretystä hiilestä tai hiiliyhdisteestä peräisin olevaa hiilidioksidia. Asetuksen 4 §:n mukaan laitoksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailumenetelmän valintaan, tarkkailun toteuttamiseen ja päästöjen määrittämiseen sovelletaan EY:n tarkkailuohjetta, jollei mainitussa asetuksessa toisin säädetä. Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajalta toiselle siirretty, fossiilisesta polttoaineesta tai raaka-aineesta peräisin oleva hiilidioksidimäärä voidaan päästökauppaviranomaisen luvalla vähentää sen laitoksen hiilidioksidipäästöstä, josta päästö on peräisin edellyttäen, että vähennys tehdään myös hiilidioksidipäästöjen kansallisessa inventaariossa. Pykälän 3 momentin mukaan kansallisen inventaarion periaatteiden mukaisesti päästökauppaviranomainen voi tarvittaessa määrittää siirtokertoimen, joka ilmaisee sen osuuden, joka siirretystä hiilidioksidista sallitaan vähennettäväksi laitoksen päästöselvityksessä. Päästökauppalain 5 §:n 15 kohdan mukaan Suomen päästökauppaviranomainen on Energiamarkkinavirasto. Kasvihuonekaasupäästöjen kehitystä seurataan vuosittain. Tilastokeskuksesta annetun lain (48/1992) 2 §:n mukaan Tilastokeskuksen tehtävänä on laatia yhteiskuntaoloja koskevia tilastoja ja selvityksiä sekä huolehtia valtion tilastotoimen yleisestä kehittämisestä yhteistyössä muiden valtion viranomaisten kanssa. Lisäksi Tilastokeskus suorittaa sille erikseen säädetyt tai määrätyt muut tehtävät. Suomen kasvihuonekaasujen inventaarioyksikkönä toimii valtioneuvoston 30.1.2003 tekemän periaatepäätöksen nojalla Tilastokeskus. Asiassa saatu selvitys Energiamarkkinavirasto on 4.3.2010 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä hyväksynyt vähennettäväksi yhtiön jalostamon päästöselvityksessä B:lle siirrettyä hiilidioksidia vain siltä osin kuin se käytetään PCC:n valmistukseen lukuun ottamatta polttoon päättyviä PCC:tä sisältäviä tuotteita. Energiamarkkinavirasto on katsonut, että siirto voidaan vain tältä osin huomioida kansallisessa inventaariossa. Tilastokeskus on asiassa antamassaan 10.2.2010 päivätyssä lausunnossa todennut, että perusedellytyksenä vähennyksen tekemiselle inventaariossa on hiilidioksidin pitkäaikainen (pysyvä) varastoituminen kohteeseen, johon se on siirretty. Tilastokeskus on edelleen todennut, että hiilidioksidipäästöjen siirto PCC:n valmistukseen täyttää tarkkailuasetuksen ja -ohjeen vaatimukset hiilidioksidin vähentämiselle päästökaupassa, lukuun ottamatta kotimaassa polttoon päättyviä PCC:tä sisältäviä tuotteita. Tilastokeskus on tehnyt metsäteollisuudessa syntyvien hiilidioksidipäästöjen siirrosta PCC:n valmistukseen vastaavan vähennyksen kansalliseen inventaarioon. Tilastokeskus on lausunnossaan todennut, että nykyiset inventaarion laadintaa koskevat menetelmä- ja raportointiohjeet eivät anna ohjeita hiilidioksidin talteenoton ja varastoinnin päästövaikutusten arviointiin. Uusimpien ohjeiden mukaan talteenotto ja varastointi voidaan ottaa huomioon päästöjen vähenemisenä tapauksissa, joissa hiilidioksidi siirretään pitkäaikaiseen varastoon. Nykyinen raportointiohjelmisto ei kuitenkaan tue uusien ohjeiden mukaisen käytännön noudattamista. Asian oikeudellinen arviointi Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on edistää kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöjen tulee vuosina 2005-2012 pysyä komission hyväksymissä kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määritellyn kokonaismäärän rajoissa. Päästökauppajärjestelmä perustuu päästöoikeuksiin, jotka jäsenvaltiot jakavat kasvihuonekaasujen päästöluvan saaneiden laitosten toiminnanharjoittajille. Päästölupaan liittyy laitoksille asetettavia päästöjen seuranta- ja raportointivelvoitteita sekä velvoite palauttaa vuosittain toimivaltaiselle viranomaiselle päästöoikeusmäärä, joka vastaa laitoksen edellisen kalenterivuoden päästöjä. Komissio on päästökauppadirektiivin 14 artiklan nojalla antanut päätöksellään ohjeet päästöjen tarkkailua ja raportointia varten. Tavoitteena on niin sanotun siirretyn hiilidioksidin osalta ollut yhdenmukaistaa menettelyä Kioton pöytäkirjan mukaisten jäsenvaltioiden raportointivaatimusten kanssa. Päästökauppadirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön päästökauppalailla. Tarkkailumenettelystä on päästökauppalain 7 luvun ohella ja mainitun lain 59 §:n valtuuksin säädetty asetustasoisesti. Päästökauppaviranomaisena Suomessa toimiva Energiamarkkinavirasto on päätöksellään yhtiön jalostamon päästöluvan muuttamisesta dnro 435/310/2009 lisännyt hiilidioksidin tarkkailusuunnitelmaan siirretyn hiilidioksidin tarkkailumenettelyn. Valituksenalaisella päätöksellään Energiamarkkinavirasto on päästökauppalain 11 §:n 2 momentin mukaisesti tarkistanut päästöjen tarkkailua koskevia lupaehtoja edelleen tarkkailumenettelyyn liittyvän siirretyn hiilidioksidin siirtokertoimen osalta. Yhtiön jalostamon B:lle toteuttama hiilidioksidin siirto on hyväksytty huomioitavaksi kansallisessa inventaariossa vain sikäli kuin se käytetään PCC:n valmistukseen ja silloinkin lukuun ottamatta polttoon päättyviä PCC:tä sisältäviä tuotteita. Päästökauppaa koskevan sääntelyn perusteella yhtiöllä ei toiminnanharjoittajana ole lakiin perustuvaa oikeutta vähennyksen tekemiseen siirretyn hiilidioksidin osalta. Vähennyksen tekemisestä viranomaisen luvalla on voitu säätää asetuksella. Toiminnanharjoittaja voi tehdä vähennyksen ainoastaan Energiamarkkinaviraston harkintansa mukaan myöntämän luvan perusteella. Vähennyslupaa ei kuitenkaan saa myöntää, ellei siirrettyä hiilidioksidimäärää vastaavaa vähennystä ole tehtävissä hiilidioksidipäästöjä koskevassa kansallisessa inventaariossa. Tilastokeskus laatii vuosittain Suomen kasvihuonekaasujen inventaarioyksikkönä kasvihuonekaasuja koskevan kansallisen inventaarion noudattaen Hallitusten välisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) ja EU:n Kioton pöytäkirjan osapuolena asiasta antamia ohjeita. Kasvihuonekaasupäästöt on laskettava ja raportoitava käyttäen yhteisesti sovittuja ohjeita, menetelmiä ja laatuvaatimuksia, jotta eri maiden toimittamat tiedot ovat keskenään vertailukelpoisia ja päästötavoitteen toteutumista voidaan seurata. Tilastokeskuksen lausunnon mukaan perusedellytyksenä vähennyksen tekemiselle inventaariossa on hiilidioksidin pitkäaikainen (pysyvä) varastoituminen kohteeseen, johon se on siirretty. Kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu, Energiamarkkinavirasto on voinut määrittää siirrettävän hiilidioksidin siirtokertoimen nollaksi siltä osin kuin vähennettäväksi vaadittu siirretty hiilidioksidi ei ole kansallisen inventaarion periaatteiden mukaisesti vähennettävissä inventaariossa. Päätöstä ei ole syytä valituksen johdosta muuttaa. Hallinto-oikeus on viitannut soveltaminaan oikeusohjeina perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi ilmastonmuutosta koskevaan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimukseen (SopS 61/1994) ja asetukseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen voimaansaattamisesta (659/1994) sekä tasavallan presidentin asetukseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan voimaansaattamisesta sekä pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetun lain voimaantulosta (13/2005). Lisäksi hallinto-oikeus on päätöksessään viitannut Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen (280/2004/EY) järjestelmästä yhteisön kasvihuonekaasupäätösten seuraamiseksi ja Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi.

1. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.1 Yhtiön valitus Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätökset kumotaan ja yhtiön jalostamon päästölupaa muutetaan siten, että siirretyn hiilidioksidin siirtokerroin on vuoden 2009 alusta 0,
2. Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväk­si. Yhtiön jalostamo kuuluu päästökauppalain mukaisen päästökaupan piiriin. Osaa jalostamolla syntyneestä polttokaasusta ei joh­deta piipusta ilmakehään, vaan nämä polttokaasut puhdistetaan, jolloin niiden sisältämä hiilidioksidi otetaan talteen ja käytetään hyödyllisiin tarkoituksiin toisaalla Suomessa tai ulkomailla. Yhtiö on vaatinut Energiamarkkinavirastolta päästöluvan muuttamista niin, että 56 prosenttia talteen otetusta hiilidioksidista ei lueta yhtiön päästöksi. Energiamarkkinavirasto on hyväksynyt osuudeksi vain kaksi prosenttia. Hallinto-oikeus on pysyttänyt Energiamarkkinaviraston päätöksen. Yhtiö on hyväksynyt sen, että yhtiön päästöä on kaikki laitoksella syntynyt hiilidioksidi, joka lisää Suomessa tapahtuvia kasvihuonekaasupäästöjä (laitoksesta ilmaan pääsevä hiilidioksidi sekä 44 prosenttia talteen otetusta muualle siirretystä hiilidioksidista). Energiamarkkinaviraston ja hal­linto-oikeuden päätöksissä yhtiön päästöksi on tämän lisäksi luettu myös sellainen hiilidioksidi, joka ei lisää Suomen alueella tapahtuvia kasvihuonekaasupäästöjä. Energiamarkkinaviraston ja hallinto-oikeuden päätökset eivät ole yhdenmukaisia aiemman hallintokäytännön kanssa. Jos asiassa olisi sovellettu samoja periaatteita, joita Energiamarkkinavirasto on aiemmassa ratkaisukäytännössä soveltanut paperinvalmistuksen lisäaineen PCC:n osalta, yhtiön vaatimus olisi hyväksytty. Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus ovat viitanneet perusteluissaan Tilastokeskuksen tekemiin ratkaisuihin, jotka eivät perustu laissa säänneltyyn toimivaltaan ja jotka on tehty salaisessa menettelyssä säädöksinä julkaisemattomien ohjeiden perusteella. Energiamarkkinaviraston ja hallinto-oikeuden päätösten mukainen tapa määrittää laitoksen päästöt on vastoin päästö­kauppalain selvää sanamuotoa. Yhtiö on vaatinut Energiamarkkinaviraston sille myöntämän päästökauppalain mukaisen päästöluvan muuttamista siten, että yhtiön päästöä eivät ole kasvi­huonekäyttöön tai kuljetusjäähdytykseen Suomessa käytetty hiilidiok­sidi eikä mikään osa ulkomaille kuljetetusta hiilidioksidista. Hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksen (647/2007, niin sanottu tarkkailuasetus) 5 §:n ja komission tarkkailuohjeen (2007/589/EY) mukaisesti asiassa on merkitystä sillä, vähennetäänkö laitokselta pois siirretty hiilidioksidi YK:n ilmastosopimuksen mukaisessa kansallisessa inventaarissa toiminnon ja laitok­sen tiedoissa. Hallinto-oikeuden päätöksessä on kansalliselle inventaariolle annettu ratkaiseva merkitys siten, että vähennyslupaa ei saa myöntää, ellei siirrettyä hiilidioksidimäärää vastaavaa vähennystä ole tehtävissä hiilidioksidipäästöjä koskevassa kansallisessa inventaariossa. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, mihin säännöksiin tai ohjeisiin hallinto-oikeuden mainitsemat kansallisen inventaarion periaatteet perustuvat. Ainoana lähtökohtana on ollut Tilastokeskuksen asiasta antama lau­sunto. Tilastokeskuksen lausunnossa ei viitata yhteenkään raportointia koskevan säännöksen tai ohjeen kohtaan. Lausunnon mukaan nykyiset menetelmä- ja raportointiohjeet eivät anna ohjeita hiilidioksidin tal­teenoton ja varastoinnin osalta. Uudemmat IPCC:n ohjeetkin käsittelevät vain tal­teen otetun hiilidioksidin siirtoa pitkäaikaiseen varastoon, mikä on eri asia kuin puhdistetun ja tuotteistetun hiilidioksidin siirto muualla käytettäväksi. Tilastokeskuksen lausunnossa ei ole edes väitetty, että ulkomaille siirrettyä hiilidioksidia ei olisi mahdollista vähentää Suomen päästöistä. Voimassa olevien säännösten, Tilasto­keskuksen lausunnon ja asiasta annettujen päätösten perusteella ei ole mahdollista arvioida, pitääkö Tilastokeskuksen tulkinta vähennyksen tekemisen perusedellytyksistä paikkaansa. Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus eivät ole selvittäneet, voitaisiinko Suomesta tuotteena Ruotsiin siirretty hiilidioksidi vähentää Suomen päästöistä ja raportoida Ruotsin hiilidioksidipäästönä. Tilastokeskuksen lausunnon perusteella ei voida päätellä, että tämä ei olisi mahdollista. Lausunnon perusteella raportointitavan muutokseen ei haluta ryhtyä, koska siirrot ovat kansallisessa mittakaavassa pieniä, monimutkaistavat laskentaa ja lisäävät raportoinnin resurssitarpeita. Suomen päästöistä vähennetään tällä hetkellä kansallisessa inventaariossa sellainen hiilidioksidi, joka sitoutuu PCC:hen ja edelleen paperiin. Näin tapahtuu siltäkin osin kuin tällainen paperi kuljetetaan ulkomaille ja poltetaan siellä, jolloin PCC:hen sitoutunut hiilidioksidi vapautuu ulkomailla. Ainoastaan kotimaassa tapahtuvan polton yhteydessä vapautuva hiilidioksidi lasketaan sen laitoksen päästöksi, jossa PCC:hen sitoutunut hiilidioksidi on syntynyt. Tarkkailuasetuksessa viitatussa kansallisessa inventaariossa Suomen päästöksi lasketaan tällä hetkellä sellainen syntynyt hiilidioksidi, joka siirretään tuotteena ulkomaille. Sen sijaan sitä, olisiko vähennys mahdollista tehdä voimassa olevan ohjeistuksen perusteella, ei ole selvitetty eikä perusteltu. Tilastokeskuksen lausunnon ja aiemman PCC:tä koskevan käytännön perusteella on pe­rusteltua olettaa, että ulkomaille tuotteena siirrettyä hiilidioksidia ei olisi välttämätöntä raportoida Suomen päästönä. Tähän ei ole ryhdytty nähtävästi sen vuoksi, että Tilastokeskus ei ole katsonut sitä tarkoituksenmukaiseksi, vaan liian työlääksi. Hallinto-oikeuden päätöksen maininta, jonka mukaan ulkomaille siirretty hiilidioksidi ei olisi kansallisen inventaarion periaatteiden mukaisesti vähennettävissä inventaariossa, ei ole perusteltu. Tarkkailuasetuksen vaatimukset täyttyvät ulkomaille viedyn hiilidioksidin osalta. Hallinto-oikeuden päästöjen perusteluissa ei ole käsitelty erikseen kasvihuonekäyttöön ja kuljetusjäähdytykseen siirrettyä hiilidioksidia. Kansallisesta inventaariosta vastaava Tilastokeskus on lausunnossaan todennut, että "tarkkailuasetuksen ja -ohjeen vaatimusten voidaan siis katsoa toteutuvan näille sovelluksille". Näin siksi, että "CO 2 :n käyttö kuljetusjäähdytyksessä ja kasvihuoneissa vähentää fossiilisten polttoaineitten käyttöä ja näkyy inventaariossa fossiilisten polttoaineiden käytöstä aiheutuvien päästöjen pienentymisenä". Energiamarkkinavirasto ja hallinto­ oikeus ovat tulkinneet Tilastokeskuksen tekemää kansallista in­ven­taariota eri tavalla kuin Tilastokeskus itse. Hallinto-oikeus on hyväksynyt Energiamarkkinaviraston kannan, jonka mukaan "vähenemää ei ole allokoitu CO 2 :a talteen ottaville laitoksille, vaan se näkyy käyttösovelluksen energiankäytön päästöjen vähenemisenä siltä osin kuin se vähentää fossiilisten polttoaineiden käyttöä". Tämä on kuitenkin Tilastokeskuksen raportointitekniikkaan liittyvä seikka. Tilastokeskus ei tällä hetkellä raportoi mitään hiilidioksidin sitoutumista sen laitoksen päästötietojen kohdalla, jossa päästöt syntyvät. Tarkkaan ottaen raportissa ei raportoida minkään yksittäisen laitoksen päästöjä. Tämä pätee myös PCC:hen, johon sitoutunut hiilidioksidi ei Energiamarkkinaviraston ratkaisukäytännön mukaan ole sen laitoksen päästöä, jossa hiilidioksidi on syntynyt. Hiilen sitoutuminen ei näy kansallisessa inventaariossa laitok­sen tai toiminnan kohdalla siinä syntyneiden päästöjen vähentymise­nä. Puhdistetun hiilidioksidin käyttö kasvihuoneissa ja kuljetusjäähdytyksessä vähentää Suomen hiilidioksidipäästöjä ja näkyy kansalli­sessa inventaariossa Suomen kasvihuonekaasupäästöjen vähentymisenä. Tarkkailuasetuksen vaatimukset täyttyvät näiden hiilidioksidierien kohdalla. Hallinto-oikeuden mukaan toiminnanharjoittajalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta vähennyksen tekemiseen ja se voi tehdä vähennyksen ainoastaan Energiamarkkinaviraston harkintansa mukaan myön­tä­män luvan perusteella. Hallinto-oikeuden päätöksestä jää epäselväksi, onko Energiamarkkinaviraston väitetyllä harkintavallalla ollut merkitystä asian lopputuloksen kannalta vai onko hallinto-oikeus ratkaissut asian kansalliseen inventaarioon liittyvien seikkojen perusteella. Pelkästään tarkkailuasetuksen sanamuodosta ("hiilidioksidimäärä voidaan päästökauppaviranomaisen luvalla vähentää" ja "päästökauppaviranomainen voi määrätä siirtokertoimen") ei ole mahdollista tehdä johtopäätöksiä viranomaisen harkintavallan laajuudesta. Tarkkailuasetuksen vaatimukset täyttyvät nyt kyseessä olevan hiilidioksidin kohdalla. Mitään erityisiä syitä laskea tämä hiilidioksidi yhtiön päästöksi ei ole. Vastaavasti on toimittu aiemmin muiden toiminnanharjoittajien päästöjen kohdalla PCC:n osalta. Hallintolain tarkoitussidonnaisuuden ja yhdenvertaisuuden vaatimukset edellyttävät, että näin menetellään myös nyt. Tarkkailuasetuksen vaatimukset täyttyvät nyt kyseessä olevan hiilidioksidin osalta eikä kyseessä ole yhtiön jalostamon päästö. Asiassa tulee ottaa huomioon, että tarkkailuasetuksen säännös on ristiriidassa sekä perustuslain että päästökauppalain kans­sa. Näin ollen tarkkailuasetuksen asiaa koskevat säännökset tulee jättää soveltamatta tai niitä on tulkittava siten, että ristiriitaa ei synny. Päästöoikeudet ovat aineetonta varallisuusarvoista omaisuutta. Toiminnanharjoittaja saa päästöoikeuksia ensin maksutta viranomaisilta. Tämä tapahtuu ilman viranomaisen harkintavaltaa päästökauppalain mukaisessa päätöksenteossa. Lisäksi toiminnanharjoittaja voi os­taa päästöoikeuksia muualta. Päästöoikeuksia voi myydä tai muutoin luovuttaa vapaasti, ja niillä on merkittävä markkinoilla määräytyvä arvo. Päästöluvan perusteella määritellään, kuinka pal­jon toiminnanharjoittajan on palautettava päästöoikeuksia päästökauppalain 49 §:n mukaisesti. Päästölupa ja erityisesti nyt kyseessä oleva siirtokerroin eivät liity suoraan siihen, kuinka paljon toiminnasta saa syntyä pääs­töjä. Sen sijaan siirtokerroin määrittää perusteet sille, kuinka paljon toiminnanharjoittajan on luovutettava omaisuuttaan päästöoikeusrekisteriin mitätöitäväksi. Päästöoikeuksien luovuttamisen laiminlyönti johtaa rangaistusluonteisiin seuraamuksiin. Edellä sanottu huomioon ottaen asiassa tulee ottaa huomioon perus­tuslain 15 §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensim­mäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukainen omaisuuden suoja. Kumpikin kattaa erilaiset immateriaali- ja aineettomat oikeudet. Päästöoikeuksien merkitys omaisuudensuojan kannalta ilmenee myös perustuslakivaliokunnan asiaa koskevasta mietinnöstä, jonka mukaan jo säännökset päästöoikeuksien jakamisesta ovat merkityksellisiä perustuslain omaisuuden suojan kannalta. Toiminnanharjoittajal­le luovutettuihin tai toiminnanharjoittajan ostamiin päästöoikeuksiin puuttuminen on omaisuudensuojan kannalta vielä olennaisempi ky­symys. Myös oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että toiminnanharjoit­tajalle luovutetut päästöoikeudet nauttivat omaisuuden suojaa. Perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen turvaama omaisuudensuoja ei ole ehdoton. Perusoikeuksien rajoitusten tulee kuitenkin perustua eduskuntalakiin, rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti yksilöityjä ja rajoituksissa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä. Vastaavasti ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan omaisuudensuojan rajoitusperusteena olevalla säädöksellä tulee olla perusta valtionsisäisessä oikeudessa, sen on oltava asianomaisen saatavilla, säädös tulee muotoilla tietyllä ennustettavuuden turvaavalla tarkkuudella ja sen on tarjottava oi­keussuojaa viranomaisia vastaan. Nämä hallinto-oikeuden perusteluissaan sivuuttamat seikat on otettava huomioon arvioitaessa asiaa päästön kannalta. Hallinto-oikeuden tulkinta ei poista asiaan liittyviä perustuslaillisia ongelmia. Kansallisen inventaarion laatimista koskevat ohjeet tai edes raportoinnin pääperiaatteet eivät ilmene hallinto-oikeuden viittaamista Suomessa lakina voimaan saatetuista ilmastonmuutosta koskevasta puiteso­pimuksesta tai Kioton pöytäkirjasta taikka EU:n raportointia koskevasta päätöksestä (280/2004/EY). Kuten Tilastokeskuksen 10.2.2010 päivätystä lausunnosta ilmenee, Tilastokeskuksen lausunto perustuu inventaariota koskeviin laajoihin me­netelmä- ja raportointiohjeisiin, mutta pääosin Tilastokeskuksen tulkintaan siitä, mitä inventaarion tekemisen yleiset julkaisemattomat periaatteet voisivat olla. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan yhtiön päästöjen kuuluminen päästökaupan piiriin voitaisiin ratkaista ilman ohjeistusta tai sellaisen ohjeistuksen perusteella, jota ei ole Suomessa julkaistu, käännetty eikä saatettu kansallisesti voimaan. Näihinkään ohjeisiin hallinto-oikeus ei ole tutustunut, vaan se käyttää perustelunaan ainoastaan Tilastokeskuksen tulkintaa asiasta. Kun otetaan huomioon edellä omaisuudensuojasta lausuttu sekä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavalle lainsäädännölle asetettavat vaatimukset muutoin, ratkaisu ei ole hyväksyttävä. Hallinto-oikeuden päätöksessä on katsottu, että yhtiöllä toiminnanharjoittajana ei ole lakiin perustuvaa oikeutta vähennyksen tekemiseen siirretyn hiilidioksidin osalta. Päätöksen lähtökohtana näyttää siis olleen, että laitoksella syntynyt hiilidioksidi olisi laitoksen päästöä ja tarvittaisiin erityinen oikeus, että tästä voisi tehdä vähennyksiä. Päästökauppalaissa on määritelty päästö, jolla tarkoitetaan laitoksesta ilmaan päästettyjä kasvihuonekaasuja. Laissa on määritelty myös termi laitos samankaltaisesti kuin ympäristönsuojelulaissa. Mikään laissa tai sen esitöissä ei viittaa siihen, että päästöllä voitaisiin tarkoittaa sellaista kasvihuonekaasua, joka valmistetaan laitoksessa tuotteeksi ja joka mahdollisesti vapautuu ilmakehään esimerkiksi toisessa valtiossa vuosien kuluttua. Sekä Energiamarkkinaviraston että hallinto-oikeuden päätöksissä lähtökohdaksi on otettu, että kaikki laitoksella syntynyt hiilidioksidi on laitoksen päästöä. Sen jälkeen Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus ovat tarkastelleet, voidaanko tästä tehdä vähennys sen perusteella, että osa laitoksella syntyneestä hiilidioksidista siirretään pois. Tämä lähtökohta ei perustu lakiin, vaan on vastoin päästökauppalain nimenomaisia säännöksiä. Päästökauppalain mukaan laitoksen päästöä ovat laitokselta il­maan päästetyt kasvihuonekaasut, eivät laitoksella syntyneet kas­vihuo­ne­kaasut. Jos laitoksen päästöihin katsotaan kuuluvan sieltä ilmaan päässeiden päästöjen lisäksi myös laitoksella syntyneet, mutta pois kuljetetut kasvihuonekaasut, vaatisi tämä erityisiä perusteita. Päästökauppalakia voidaan verrata ympäristönsuojelulakiin, jonka perusteella laitosten päästöistä voidaan antaa lupamääräyksiä ja säätää asetuksella. Hallinto-oikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätöksissään omaksuma tulkinta vastaa analogisesti sitä, että ympäristönsuojelulain perusteella asetettaisiin lupamääräyksiä teollisuuslaitoksissa syntyville aineille, jotka eivät pääse ilmaan laitoksessa, vaan tämä tapahtuu vasta myöhemmin. Näin ei kuitenkaan voida tehdä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan vähennyksen tekemisestä viranomaisen luvalla on voitu säätää asetuksella. Viranomainen ei kuitenkaan saa perustuslain 107 §:n mukaan soveltaa lain kanssa ristiriitaista asetusta. Ristiriidalta ei vaadita ilmeisyyttä, kuten perustuslain 106 §:ssä säädetyissä tapauksissa. Energiamarkkinaviraston ja hallinto­-oikeuden tulkitsemalla tavalla tarkkailuasetuksen 5 § on ristiriidassa päästökauppalain kanssa eikä sitä voida soveltaa nyt tehdyllä tavalla. Asetus ei myöskään perustu laissa annettuun valtuutukseen.

§:n mukainen asetuksenantovaltuus koskee päästöjen tarkkailua. Tähän asetuksenantovaltuuteen ja sen tarkkuuteen kiinnitettiin jo sen nykyisessä muodossa erityistä huomiota eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Myös asetuksenantovaltuuden antaminen ministeriölle valtioneuvoston sijasta osoittaa, että kyse voi olla vain teknisluontoi­sesta sääntelystä. Tyypillisiä päästöjen tarkkailuun liittyviä kysymyksiä ovat esimerkiksi säännökset mittalaitteiden tarkkuudesta ja päästöker­toimien määrittämisestä. Mikään asetuksenantovaltuudessa ei viittaa siihen, että sillä voitaisiin muuttaa päästön käsitettä. Laissa ei olisi edes voitu valtuuttaa ministeriötä antamaan asetusta siitä, mikä on päästö. Kyseessä on sellainen yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin sekä omaisuuden­ suojaan liittyvä kysymys, joka tulee ratkaista lain tasolla. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että muun muassa perustuslain 80 §:n säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä. Asetuksella tai viranomaisen määräyksellä ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista. Perustuslakivaliokunnan käytännössä asetuksenantovaltuutusta valtioneuvostolle ei ole hyväksytty esimerkiksi silloin, kun lääke­korvaukseen liittyvässä asiassa säännöksen sanamuodon perusteella asetuksella näyttäisi olevan rajoituksetta mahdollista antaa sisältö laissa käytetyille käsitteille. Ministeriötä ei puolestaan voitu valtuuttaa kolttalaissa antamaan säännöksiä tukitasojen kohdentamisesta ja tukitasoista. Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus ovat käytännössä hyväksyneet, että kauppa­- ja teollisuusministeriön asetuksella rajoitetaan yrityksen omaisuuden suojaa sekä määrätään voimakkaasti yrityksen oikeuksiin ja velvolli­suuksiin liittyvästä asiasta lain sanamuodon vastaisesti ja ilman laissa olevaa asetuksenantovaltuutta. Tämä ei ole hyväksyttävää. Päätösvalta hallinnon ja yksityisten suhdetta koskevissa merkittävissä asioissa kuuluu lainsäätäjälle. Yhtiön laitoksen hiilidioksidin talteenotto on ympäristön kannalta hyödyllistä toimintaa, joka vähentää Suomen alueelta tapahtuvia kasvihuonekaa­supäästöjä. Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena ei ole säännellä kaikkia kasvihuonekaasupäästöjä. Siitä, että laitoksessa syntyy hiilidioksidia, ei voida yksin päätellä, että tämä hiilidioksidi olisi päästökauppajärjestelmän mukaista päästöä. Tehdasalueelta poistuessaan puhdistettu hiilidioksidi ei ole jäte eikä päästö, vaan arvokas tuote. Se, että tämän tuotteen käyttö voi myöhemmin joissain tapauksissa aiheuttaa esimerkiksi toi­sessa valtiossa hiilidioksidipäästöjä ilmakehään, ei osoita, että tuotteen sisältämä hiilidioksidi on yhtiön päästöä. Laitoksella syntyneen hiilidioksidin jääminen pieneltä osin päästökaupan ulkopuolelle ei johda automaattisesti siihen, että myö­hemmin mahdollisesti syntyviä päästöjä ei voitaisi säännellä. Puhdasta hiilidioksidia käyttäville laitoksille voidaan tarvittaessa asettaa esimerkiksi veroja, maksuja ja lupamääräyksiä. Sääntelytavan valinta on poliittista harkintaa vaativa kysymys, jota ei voi tehdä ministeriön ase­tuksella ja Energiamarkkinaviraston päätöksellä ilman lain tukea eikä lain sanamuodon vastaisesti. Yhtiön vaatimuksen hyväksyminen johtaisi ainakin lyhyellä aikavälil­lä siihen, että YK:n ilmastosopimuksen mukainen päästölaskenta ja päästökauppalain mukainen päästöjen määrittely eivät täysin vastaisi toisiaan. YK:n ilmastosopimuksen ja päästökauppajärjestelmän pääs­tölaskennan yhdenmukaisuus on poliittinen tavoite, joka ei tällä hetkellä täysin toteudu muissakaan kohteissa. Useissa tapauksissa päästöt lasketaan eri tavalla päästökauppajärjestelmässä ja YK:n ilmastosopi­muksen mukaisessa kansallisessa inventaariossa. Päästöjen laskenta eri tavalla kansallisessa inventaariossa ja päästökauppajärjestelmässä ei ehkä ole tyylikästä tai toivottavaa, mutta kyseessä ei ole päästökauppa­järjestelmän perusteiden kannalta ongelmallinen seikka. Vaatimuksen hyväksyminen ei ole ristiriidassa komission tarkkailuohjeen kanssa. Oikeusvarmuuden ja lainalaisuuden periaatteet estävät joka tapauksessa tulkitsemasta kansallista oikeussäännöstä yksityisen ja jäsenvaltion välisessä kiistassa tavalla, joka merkitsisi yk­silön velvollisuuden tai vastuun laajentumista siitä, mitä se on kansallisen oikeussäännöksen valossa. Jos nykyinen päästökauppalaki joh­taisi ristiriitaan EU-oikeuden kanssa, lakia tulisi muuttaa ja samalla varmistaa lain tasolla, että asiaa koskeva sääntely on riittävän ennus­tettavaa, päätöksenteko tapahtuu asianmukaisten valtuutuksien perusteella ja oikeusturvajärjestelyt on toteutettu asianmukaisesti. 4.2 Energiamarkkinaviraston lausunto Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi seuraavaa: Kasvihuoneilmiö on maailmanlaajuinen ongelma ja kasvihuoneilmiön hillitsemiseksi Suomi on mukana EU-laajuisessa päästökauppajärjestelmässä ja sitoutunut vähentämään päästöjään Kioton pöytäkirjan velvoitteiden mukaisesti. Suomen päästökauppalainsäädäntö nojaa vahvasti Euroopan unionin päästökaupasta annettuihin säädöksiin. EU:n jäsenmaiden päästöjä ei voida pienentää sillä periaatteella, että jäsenmaassa toimivan yhtiön päästöt siirretään toisen maan päästötaseeseen. Jos yhtiön esittämä näkemys saisi kannatusta, kannattaisi jokaisen EU:n jäsenmaan ottaa kasvihuonekaasujaan talteen, viedä ne ulkomaille ja vähentää päästöt omasta taseestaan. Tämä romuttaisi koko päästökauppajärjestelmän. Päästökauppajärjestelmässä päästökauppaviranomaiselle on annettu laaja harkintavalta päästökauppaan kuuluvissa asioissa. Tarkkailuasetusluonnoksen lausuntokierroksella kukaan lausunnon antaneista ei kyseenalaistanut ministeriön asetuksella säätämisen lainmukaisuutta. Hallinto-oikeus ei myöskään ole havainnut asetuksessa lainvastaisuutta. Energiamarkkinavirasto ei siten ole menetellyt virheellisesti soveltaessaan asetusta. Tilastokeskus vastaa Suomen kansallisesta inventaariosta. Kansallisella inventaariolla on keskeinen merkitys asian ratkaisemisen kannalta. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan päävastuu asian riittävästä ja asiamukaisesta selvittämisestä on viranomaisella. Tällä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii kaikki sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. On selvää, että siirretyn hiilidioksidin vähennyskelpoisuutta koskevassa asiassa Energiamarkkinavirasto pyytää Tilastokeskuksen lausunnon asian selvittämistä varten. Päästöoikeudet ovat toiminnanharjoittajan omaisuutta sen jälkeen, kun ne on siirretty tämän tilille. Päästökauppalain mukaan päästöoikeuksien vastaanottamiseen liittyy samalla velvoite, että päästöoikeuksia tai niihin verrattavia päästöyksiköitä on vuosittain palautettava päästöjä vastaava määrä päästökaupparekisteriin. Päästöoikeuksien omistusoikeus ei siis lähtökohtaisestikaan ole rajoittamaton. Päästöoikeudet on jaettu toiminnanharjoittajille ilman vastiketta, jolloin luovutuksen antajalla on aika laajat mahdollisuudet asettaa luovutukselle ehtoja. Energiamarkkinavirasto on katsonut, ettei syytä Energiamarkkinaviraston ja hallinto-oikeuden päätösten muuttamiseen ole ja että valitus on hylättävä. 4.3 Työ- ja elinkeinoministeriön lausunto Työ- ja elinkeinoministeriö on lausunnossaan todennut, että päästökauppadirektiivin 2003/87/EY tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöt pysyvät päästökauppakausilla 2005-2007 ja 2008-2012 kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määriteltyjen kokonaispäästömäärien rajoissa. Päästökauppadirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön päästökauppalailla (683/2004). Päästökauppajärjestelmään kuuluvan laitoksen on annettava päästökauppadirektiivin 6 artiklan mukaan selvitys laitoksen päästöistä kansalliselle päästökauppaviranomaiselle. Laitoksella on velvoite palauttaa kunakin kalenterivuonna aiheutuneita, päästökauppadirektiivin 15 artiklan mukaisesti todennettuja laitoksen kokonaispäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia neljän kuukauden kuluessa kyseisen vuoden lopusta. Päästökauppadirektiivin mukaan päästöillä tarkoitetaan jonkin laitoksen päästölähteistä ilmaan päästettyjä kasvihuonekaasuja. Päästökauppakaudella 2008-2012 päästökauppadirektiiviä sovelletaan vain sen soveltamisalaan kuuluvien laitosten hiilidioksidipäästöihin. Päästökauppalaki sisältää vastaavat säännökset. Näin ollen päästökauppalaki on päästökauppadirektiivin mukainen ja päästökauppalain sisältö vastaa direktiivissä asetettuja tavoitteita. Päästökauppadirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa ohjeistuksen päästöjen tarkkailua ja raportointia varten. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että päästöjä tarkkaillaan näitä ohjeita noudattaen. Kyseiset ohjeet on annettu komission päätöksellä 2007/589/EY (jäljempänä komission tarkkailuohje).

§:n mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä päästöjen tarkkailusta. Hallituksen esityksessä (HE 49/2004

1. vp)on nimenomaisesti mainittu ministeriön asetuksella säädettävän komission tarkkailua ja raportointia koskevan päätöksen soveltamisesta. Kauppa- ja teollisuusministeriön asetus (jäljempänä tarkkailuasetus) hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä (647/2007) on komission tarkkailuohjeen mukainen. Komission tarkkailuohjeen 5.7 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen luvalla toiminnanharjoittaja voi vähentää laitoksen lasketusta päästömäärästä kaiken sen hiilidioksidin, joka ei poistu laitoksesta päästönä, vaan joka siirretään laitoksesta puhtaana aineena tai käytetään suoraan ja sidotaan tuotteisiin taikka käytetään syöttöaineena. Näin voidaan toimia, jos vähennys huomioidaan vastaavana vähennyksenä toiminnon ja laitoksen tiedoissa, jotka asianomainen jäsenvaltio raportoi kansallisessa inventaarissaan, joka toimitetaan Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen sihteeristölle. Kyseinen hiilidioksidimäärä ilmoitetaan muistiotietona. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava kyseiset laitokset komissiolle direktiivin 2003/87/EY 21 artiklan velvoitteiden mukaisesti. Komission tarkkailuohjeen mukaan laitoksesta siirretty hiilidioksidi voi olla esimerkiksi: - juomien hiilihapotukseen käytettävää puhdasta hiilidioksidia; - jäähdytystarkoituksiin käytettävän kuivajään valmistukseen tarvittavaa puhdasta hiilidioksidia; - sammutus- tai jäähdytysaineena taikka laboratoriokaasuna käytettävää puhdasta hiilidioksidia; - puhdasta hiilidioksidia, jota käytetään viljan puhdistamiseen tuholaisista; - elintarvike- tai kemianteollisuuden liuottimena käytettävää puhdasta hiilidioksidia; - selluloosa- ja kemianteollisuudessa tuotteissa tai syöttöaineissa käytettävää ja niihin sidottua hiilidioksidia (esimerkiksi urea tai saostetut karbo­naa­tit); - karbonaatteja, jotka on sidottu savukaasujen puolikuivasta puhdistuksesta syntyvään sumutuskuivattuun absorptiotuotteeseen (SDAP). Ministeriön tarkkailuasetuksen 2 §:n 14 kohdan mukaan siirretyllä hiilidioksidilla tarkoitetaan tarkkailtavasta laitoksesta EY:n tarkkailuohjeessa tarkoitetulla tavalla ja tarkoituksessa tuotteeseen tai toiseen laitokseen siirretystä hiilestä tai hiiliyhdisteestä peräisin olevaa hiilidioksidia. Asetuksen 4 §:n mukaan laitoksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailumenetelmän valintaan, tarkkailun toteuttamiseen ja päästöjen määrittämiseen sovelletaan EY:n tarkkailuohjetta, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä. Ministeriön tarkkailuasetuksen 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajalta toiselle siirretty, fossiilisesta polttoaineesta tai raaka-aineesta peräisin oleva hiilidioksidimäärä voidaan päästökauppaviranomaisen luvalla vähentää sen laitoksen hiilidioksidipäästöstä, josta päästö on peräisin edellyttäen, että vähennys tehdään myös hiilidioksidipäästöjen kansallisessa inventaariossa. Siirrettyä hiilidioksidimäärää tarkkailee ja siitä päästöselvityksessä ilmoittaa sen laitoksen toiminnanharjoittaja, jonka laitokselta siirretty hiilidioksidimäärä on peräisin. Kansallisen inventaarion periaatteiden mukaisesti päästökauppaviranomainen voi tarvittaessa määrittää siirtokertoimen, joka ilmaisee sen osuuden, joka siirretystä hiilidioksidista sallitaan vähennettäväksi laitoksen päästöselvityksessä. Päästökauppadirektiivissä, sen nojalla annetussa komission tarkkailuohjeessa ja ministeriön tarkkailuasetuksessa ei ole hyväksytty muita hiilidioksidin talteenottokeinoja, joilla voisi vähentää päästöselvityksessä päästöjen määrää päästökauppakaudella 2008-2012. Tarkkailuasetuksen ja komission tarkkailuohjeen tarkoituksena ei ole myöskään päästöjen määrittäminen, vaan tarkkailuasetuksen mukaisen siirretyn hiilidioksidin määrän määrittäminen tarkkailuasetuksessa annettujen ehtojen puitteessa. Sekä komission tarkkailuohjeen että kansallisen tarkkailuasetuksen mukaan toiminnanharjoittajalta toiselle siirretty hiilidioksidimäärä voidaan vähentää laitoksen hiilidioksidipäästöstä edellyttäen, että vähennys tehdään myös kansallisessa inventaariossa. Tilastokeskuksen lausunnon mukaan perusedellytys vähennyksen tekemiselle kansallisessa inventaariossa siirretyn hiilidioksidin perusteella on CO 2 :n pitkäaikainen (pysyvä) varastoituminen kohteeseen, johon se on siirretty. PCC:n valmistukseen käytettävä hiilidioksidi vähennetään kansallisessa inventaariossa, koska pitkäkestoisesti varastoituvan hiilidioksidin määrä pystytään perustellusti osoittamaan. PCC:n valmistukseen käytettävä hiilidioksidi voidaan vähentää Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaisesti myös yhtiön jalostamon hiilidioksidipäästöistä. Muilta osin (ulkomaille siirretty hiilidioksidi ja kasvihuoneissa ja kuljetusjäähdytyksessä käytettävä hiilidioksidi) perusteltua tietoa hiilidioksidin varastoitumisesta ja sen kestosta ei ole riittävästi tai kyseessä on välittömästi tai lyhyellä viiveellä vapautuva hiilidioksidi. Fossiilisen polttoaineen käytön väheneminen on jo otettu huomioon kansallisessa inventaariossa ja siitä aiheutuvien alhaisempien päästöjen vähentäminen johtaisi päästöjen vähennyksen osalta kaksinkertaiseen laskentaan. Komissio valmistelee parhaillaan päästökaupan tarkkailu- ja raportointiasetusta sekä todentamisasetusta, jotka on määrä hyväksyä vuoden 2011 loppuun mennessä. Komission uusia asetuksia on tarkoitus soveltaa vuoden 2013 alussa alkavalla päästökauppakaudella. Tässä yhteydessä hiilidioksidin siirtoon liittyviä säännöksiä tullaan todennäköisesti tiukentamaan. Tiukentamisen taustalla on se, että tarve päästöjen laskennan yhdenmukaisuuteen päästökauppajärjestelmässä ja kansallisessa inventaariossa korostuu entisestään. Myös päästökauppajärjestelmään kuuluvan siirretyn kasvihuonekaasun todentamiseen liittyvät ongelmat tulevat vaikuttamaan siirtoon liittyvien säännösten kehittymiseen erityisesti siinä tilanteessa, jos kasvihuonekaasu siirretään päästökauppasektorin ulkopuolelle. Komissio on suhtautunut myös nykyisin kielteisesti laajaan tulkintaan sovellettaessa komission tarkkailuohjeen säännöksiä siirretystä hiilidioksidista. Valtioneuvosto teki 14.2.2008 päätöksen laitoskohtaisten päästöoikeuksien myöntämisestä päästökauppakaudelle 2008-2012. Sen mukaan koko Suomen päästökauppasektorin eli päästökauppaan kuuluvien laitosten vuotuinen päästöoikeuksien määrä on 37,557891 miljoonaa päästöoikeutta kaudella 2008-2012. Päästökauppajärjestelmän keskeinen periaate on, että päästökauppasektorin laitokset vastaavat päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten päästöistä eli ne raportoivat laitosten hiilidioksidipäästöt ja palauttavat päästöjä vastaavat päästöoikeudet. - ljynjalostamoiden päästöoikeuksien jakoperusteista päästökauppakaudelle 2008-2012 säädetään päästökauppalain 31 e §:ssä. - ljynjalostukselle päästökauppakaudelle 2008-2012 myönnetyt yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet laskettiin kertomalla keskimääräinen polttoainekulutus keskimääräisellä ominaispäästökertoimella. Ominaispäästökertoimen määrittämisessä käytetään 31 b §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti polttolaitosyksikön tai prosessin hiilidioksidipäästöjä. Tähän päästöoikeusmäärään lisättiin toiminnanharjoittajan arvioima vedyntuotannon määrä vuonna 2007 tonneina kerrottuna luvulla 5,6. Näin saatuun lukuun lisättiin se jalostamon polttoainekulutuksen kasvusta aiheutuvien hiilidioksidipäästöjen määrä vuonna 2007, joka oli seurausta jalostamomuutoksen aiheuttamista lopputuoterakenteen merkittävistä muutoksista, ja kertomalla tämä tulo alaryhmän A tehostamiskertoimella 0,95. Jalostamolle päästöoikeudet on laskettu erikseen energiantuotantokattiloiden sekä prosessipolttoaineiden osalta. Päästöoikeuksien laskennassa on huomioitu vuosien 2005-2007 aikana tapahtunut jalostamomuutos ja sen aiheuttama päästöjen lisäys jalostamolla. Yhtiön jalostamoa koskevassa päästöoikeushakemuksessa ei ole mitenkään huomioitu hiilidioksidin siirtoa eikä päästöoikeuslaskelmissa ole siten myöskään sitä huomioitu. Mikäli hiilidioksidin siirto olisi hakemuksessa ja sitä myöten laskelmissa huomioitu, olisi myönnetty päästöoikeusmäärä ollut vastaavasi pienempi. Nyt myös siirrettyjä hiilidioksidipäästöjä vastaan on myönnetty päästöoikeuksia. Edellä esitetyn perusteella työ- ja elinkeinoministeriö on katsonut, että hallinto-oikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa. Siirretyn hiilidioksidin vähentäminen päästöselvityksessä on poikkeussääntö päästökauppadirektiivin ja päästökauppalain pääsääntöön, jonka mukaan laitos palauttaa päästöoikeuksia tuottamistaan päästöistä. Todentamisvelvollisuus tästä pääsäännöstä poikkeamiselle on toiminnanharjoittajalla. Tässä tapauksessa yhtiön selvitys ei ole osoittanut, että se olisi oikeutettu tekemään suuremman vähennyksen tarkkailuasetuksen ja -ohjeen perusteella kuin Energiamarkkinaviraston päätöksessä on hyväksytty. Vastaavia vähennyksiä ei ole myöskään haettu eikä tehty laitoksen päästöoikeuksien ilmaisjaossa. 4.4 Yhtiön vastaselitys Yhtiö on vastaselityksessään esittänyt, että se ei ole etsinyt valituksellaan tapaa kiertää päästökauppalain velvoitteita. Yhtiö on hyväksynyt sen, että merkittävä osa laitoksen ulkopuolella ilmakehään pääsevästä hiilidioksidista lasketaan laitoksen päästöksi. Yhtiö ei kuitenkaan hyväksy, että sen päästöksi lasketaan hiilidioksidi, jota ei tule lukea laitoksen päästöksi komission tarkkailuohjeen mukaan ja jonka poistaminen kansallisesta inventaariosta estyy Tilastokeskuksen lausunnon mukaan tarkoituksenmukaisuussyistä ja resurssipulan vuoksi. Tällaisen päästön lukeminen yhtiön päästöksi on myös vastoin lain säännöksiä. Puhdistamattoman savukaasun vienti toiseen valtioon on laitoksen päästökauppalain mukaista päästöä. Yhtiön laitokselta ei kuitenkaan siirretä muihin maihin päästöjä, vaan korkealaatuista tuotetta. Tuotetta käytettäessä sen sisältämä hiilidioksidi joko vapautuu ilmakehään tai sitoutuu pysyvästi. Tällaisia päästöjä voidaan säännellä usealla eri tavalla, esimerkiksi asettamalla tuotteen käytölle maksuja tai muita vaatimuksia. Päästökauppajärjestelmän perusajatus ei vaadi, että välilliset toisessa maassa tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvat päästöt luettaisiin sen laitoksen päästöksi, jossa hiilidioksidi on syntynyt. Päästökauppa­laissa ja päästökauppadirektiivissä lähtökohdaksi on otettu, että vain laitoksesta ilmaan pääsevä hiilidioksidi on laitoksen päästöä. Päästökauppalainsäädännössä on säännelty yksityiskohtaisesti päästöoikeuksiin ja päästöihin vaikuttavista seikoista. Lain tasolla on tarkat laskukaavat laitoksille jaettavista maksuttomista päästöoikeuksista. Päästölupa on laitokselle myönnettävä, jos lain 9 §:n edellytykset täyttyvät. Päästökauppaviranomaiselle annettu laaja harkintavalta päättää siitä, mikä on päästöä, olisi ristiriidassa lain perusperiaatteiden kanssa. Yhtiö ei ole arvostellut sitä, että Energiamarkkinavirasto on pyytänyt asiassa Tilastokeskuksen lausunnon, vaan sitä, että Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus ovat ottaneet lausunnon jotkin osat päätöksensä ainoaksi lähtökohdaksi ilman, että tätä olisi perusteltu millään säädöksillä tai edes ohjeilla. Toisaalta kasvihuonekäytön ja kuljetusjäähdytyksen osalta Energiamarkkinavirasto ja hallinto-oikeus ovat päätyneet eri ratkaisuun kuin Tilastokeskus lausunnossaan. Toiminnanharjoittaja voi saada päästöoikeuksia maksutta ja ostamalla niitä esimerkiksi toisilta toiminnanharjoittajilta. Maksuttomien päästöoikeuksien luovutukseen ei ole liitetty mitään ehtoja päästöoikeuksien käytöstä, vaan toiminnanharjoittaja voi vapaasti myydä, lahjoittaa tai mitätöidä näitä oikeuksia. Toiminnanharjoittaja on laissa velvoitettu palauttamaan maksutta saamiaan tai muutoin hankkimiaan päästöoikeuksia päästökaupparekisteriin. Omistusoikeuden suoja asettaa vaatimuksia sille, millä tasolla ja millä tavoin tästä palautusvelvollisuudesta säädetään ja määrätään. Työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon yhteenvedossa on sanottu muun muassa, että siirretyn hiilidioksidin vähentäminen päästöselvityksessä on poikkeussääntö päästökaup­padirektiivin ja päästökauppalain pääsääntöön, jonka mukaan laitos palauttaa päästöoikeuksia tuottamistaan päästöistä. Edelleen lausunnossa on katsottu, että todentamisvelvollisuus tästä pääsäännöstä poikkeamiselle on toiminnanharjoittajalla. Vastaava näkemys välittyy hyvin monesta lau­sunnon yksityiskohdasta ja sanamuodosta. Nähtävästi tästä perusläh­tökohdasta seuraa ministeriön mukaan, että siirretyn hiilidioksidin lukemisesta laitoksen päästöiksi voidaan määrätä osittain kauppa- ja te­ollisuusministeriön asetuksella ja osittain Tilastokeskuksen ja Energiamarkkinaviraston vapaalla harkinnalla. Ministeriön lausunnon peruslähtökohta on virheellinen. Päästökauppadirektiivin ja päästökauppalain mukaan pääsääntö on, että laitoksen päästöjä ovat laitoksesta ilmaan pääsevät kasvihuonekaasut. Laitoksesta pois siirretyn hiilidioksidin lukeminen laitoksen päästöksi on vastoin tätä pääsääntöä. Viranomaisen tulee täsmällisten säännösten perusteella pystyä osoittamaan, miksi pois siirretty hiilidioksidi luettaisiin laitoksen päästöksi. Näin ei tässä tapauksessa ole tapahtunut. Muualle siirretty hiilidioksidi voi olla laitoksen päästöä, jos sitä ei siirretä valtakunnan taserajan ulkopuolelle. Yhtiö on hyväksynyt, että 44 prosenttia puhdistetusta ja talteen otetusta hiilidioksidista luetaan jalostamon päästöksi. Ministeriön lausunnon mukaan hallituksen esityksessä (HE 49/2004
2. vp)on nimenomaisesti mainittu ministeriön asetuksella säädettävän komission tarkkailua ja raportointia koskevan päätöksen soveltamisesta. Lausunnossa on todettu, että asetus hiilidioksidipäästöjen tark­kailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä (647/2007) on komission tarkkailuohjeen mukainen. Lausunnossa on jätetty mainitsematta, että mainittua hallituksen esitystä käsiteltäessä oli voimassa komission tarkkailuohje (2004/156/EY), joka ei ollut ristiriidassa päästökauppalain sanamuodon kanssa. Tämän ohjeen mukaan siirretty hiilidioksidi ei ollut lain mukaista päästöä. Päästökauppalain eduskuntakäsittelyssä ei ole missään vaiheessa ollut esillä uusi asetus 647/2007, joka johtaa Energiamarkkinaviraston tulkitsemalla tavalla ristiriitaan päästökauppalain kanssa. PCC:n osalta pitkäkestoisen varastoinnin osoittamiseksi on riittänyt se, että hiilidi­oksidi sitoutuu tuotteeseen (PCC ja edelleen paperi), joka siirretään ulkomaille. Mitään selvitystä siitä, kuinka pitkään hiilidioksidi pysyy si­toutuneena ulkomaille vietyyn paperiin, ei ole vaadittu. Sen sijaan jalostamon tapauksessa tuotteen (puhdas hiilidioksidi) siirtäminen ulkomaille on katsottu kokonaan jalostamon päästöksi. Ministeriön lausunnossa on esitetty, että fossiilisten polttoaineiden käytön väheneminen on jo otettu huomioon kansallisessa in­ventaariossa ja siitä aiheutuvien alhaisempien päästöjen vähentäminen johtaisi päästöjen vähennyksen osalta kaksinkertaiseen laskentaan. Väitettä on vaikea ymmärtää. Tilastokeskuksen tekemässä kansallisessa inventaa­riossa on otettu huomioon se, että hiilidioksidin käyttö kasvihuoneissa ja kuljetusjäähdytyksessä alentaa fossiilisten polttoaineiden käyttöä ja edelleen kasvihuonekaasupäästöjä. Tämän Tilastokeskus on lausunnossaan todennut. Yhtiö ei ole vaatinut, että kansallista inventaariota pitäisi muuttaa siten, että päästöjen vähentäminen otettaisiin huomioon kahteen kertaan. Yhtiön vaatimus on, että päästökauppalain mukaisessa jalos­tamon päästöjen määrittämisessä jalostamon päästöistä vähennetään se hiilidioksidi, joka siirretään muualle ja jonka käyttö kasvihuoneissa ja kuljetusjäähdytyksessä vähentää fossiilisten polttoaineiden käyttöä ja edelleen hiilidioksidipäästöjä. Se, että tämä päästöjen vähennys nä­kyy kansallisessa inventaariossa fossiilisten polttoaineiden käytön vä­hene­misenä eikä öljynjalostustoiminnan päästöjen pienenemisenä, on kansallisen inventaarion raportointitekniikkaan liittyvä seikka, joka ei vaikuta päästökauppalain mukaiseen harkintaan. Koska hiilidioksidin käyttö kasvihuoneissa ja kuljetusjäähdytyksessä on otettu huomioon kansallisessa inventaariossa, tämä on otettava huomioon yhtiön päästöjen määrittelyssä päästökauppalain tarkoittamalla tavalla. Ministeriö on viitannut komission valmistelussa oleviin uusiin vuoden 2013 alusta alkavalla päästökauppakaudella sovellettaviin asetuksiin. Asiassa annettavan päätöksen merkitys rajoittuu enintään vuoteen 2012 saakka, joten tällä seikalla ei ole merkitystä nykyisen lain tulkintaan. Ministeriön lausunnon mukaan jalostamoa koskevassa päästöoikeushakemuk­sessa ei ole huomioitu hiilidioksidin siirtoa. Lausunnon mukaan nyt siirrettyjä hiilidioksidipäästöjä vastaan on myönnetty päästöoikeuksia. Maksuttomia päästöoikeuksia koskeva päätös ei ole olennainen valituksessa käsiteltävänä olevan asian kannalta. jalostamon saamien maksuttomien päästöoikeuksien määrä on perustunut päästökauppalain 31 e §:n laskentakaavoihin ja 31 r §:n mukaiseen kohtuullistamiseen. Maksuttomien päästöoikeuksien määrään on ensinnäkin vaikuttanut päästökauppalain 31 e §:n 1 momentissa todetuin tavoin keskimääräi­nen polttoaineenkulutus kerrottuna keskimääräisellä ominaispäästökertoimella. Saman pykälän 2 ja 3 momentin mukaan nämä lasketaan vuosien 1998-2002 vuosihavaintojen perusteella. Maksuttomien päästöoikeuksien määrään ovat siis vaikuttaneet päästöt vuosina 1998-2002. Näinä vuosina jalostamolla ei otettu talteen hiilidioksidia. Talteen otettu ja siirretty hiilidioksidi ei ole voinut vaikuttaa maksuttomien päästöoikeuksien määrään tältä osin. Vastaavasti ministeriön lausunnon viittaus 31 b §:n 1 momentin 1 kohtaan on merkityksetön. Päästöoikeuksien myön­tämiseen on vaikuttanut ainoastaan vuosien 1998-2002 ominaispääs­tökerroin eikä näinä vuosina jalostamoilta ole otettu talteen tai siirret­ty hiilidioksidia. Toiseksi maksuttomien päästöoikeuksien määrään on vaikuttanut lai­toksen vedyn tuotannon määrä vuonna 2007. Lain 31 e §:n 1 momentissa mainitun mukaisesti lähtökohtana on ollut toiminnanharjoittajan arvioima vedyntuotannon määrä vuonna 2007. Lain 31 r §:n mukaisessa kohtuullistamisratkaisussa on hyväksytty kuitenkin tästä poiketen, että lähtökohtana on ainoastaan vety-yksikön elokuun 2007 vedyntuotanto. Kohtuullistamisratkaisu perustuu siihen, että vety-yksikkö oli vuonna 2007 vasta käyttöönottovaiheessa ja useina kuukausina vedyntuotanto oli poikkeuksellisen alhainen. Tyypilliseksi toimintakuukaudeksi katsotun elokuun 2007 tietoihin perustuva vedyntuotanto on kerrottu päästökauppalaissa mainitulla kertoimella 5,6, jotta on saatu vedyntuotantoon liittyvä maksuttomien päästöoikeuksien määrä. Laitoksen hiilidioksidimäärät eivät ole vaikuttaneet maksuttomien päästöoikeuksien määrään, vaan ainoas­taan vety-yksikössä vuoden 2007 elokuussa tuotetun vedyn määrä. Kolmanneksi maksuttomien päästöoikeuksien määrä on riippunut jalostamon polttoainekulutuksen kasvusta aiheutuvan hiilidioksidipäästöjen mää­rästä vuonna 2007, joka on ollut seurausta jalostamomuutoksen aiheuttamista loppu­tuoterakenteen merkittävistä muutoksista. Jalostamolla on tapah­tunut jalostamorakenteen muutos ja tämä on lisännyt laitoksen hiili­dioksidi­pääs­töjä. Tätä jalostamoilta tulevaa hiilidioksidia ei oteta tal­teen ja siirretä, vaan talteenotto kohdistuu vedyntuotannon hiilidioksidipäästöihin. Tähänkään tekijään hiilidioksidin talteenotto ei ole vaikuttanut. Yhtiön maksuttomia päästöoikeuksia koskeva hakemus on tehty oikein. Myöskään valtioneuvoston maksut­tomien päästöoikeuksien myöntämistä koskevassa päätöksessä ei ole virhettä. Yhtiö on ilmoittanut päästöoikeushakemuksessaan kaikki oikeat tiedot ja maksuttomiin päästöoikeuksiin liittyvät laskelmat on tehty asianmukaisesti. Edellä sanotun mukaisesti päästökauppalain säännökset johtavat sii­hen, että jalostamon vety-yksiköltä vuodesta 2007 alkaen pois siirretty hiilidioksidi ei vaikuta laitoksien saamien maksuttomien päästöoikeuksien määrään. Sen sijaan pois siirretty hiilidioksidi vähentää osittain laitoksen niitä päästöjä, joiden mukaisesti laitoksen tulee palauttaa maksuttomia päästöoikeuksia. Päästökauppalain tarkoituksena on ollut, että öljynjalostamot saisivat päästöoikeuksia vuosina 2008-2012 lähes niiden arvioidun tarvittavan määrän. Asiaa koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluva prosessiteollisuus, eli massa- ja paperiteollisuus, rauta- ja terästeollisuus, mineraaliai­neteollisuus, petrokemianteollisuus sekä öljynjalostus ei voi merkittävästi vähentää kasvihuonekaasupäästöjään rajoittamatta tuotantoaan. Tämä johtuu siitä, että päästöt ovat peräisin prosesseissa käytetyistä raaka- tai polttoaineista. Prosessiteollisuuden lopputuotteiden hinnat määräytyvät maailmanmarkkinoilla, joten yritykset eivät voi siirtää päästökaupasta aiheutuneita lisä­kustannuksia tuotteiden loppuhintoihin hintakilpailukyvyn heikentymättä. Näistä syistä prosessiteollisuudelle pyrittäisiin hallituksen esityksen mukaan jaka­maan päästöoikeuksia strategian linjausten mukaisesti lähes niiden arvioidun tarpeen mukainen määrä. Teollisuuden prosessipäästöjen eli alaryhmän A osalta sovellettaisiin pientä tehostamiskerrointa (0,95) ja energiantuotannon eli alaryhmän B osalta hieman suurempaa tehostamiskerrointa (0,90). Lopullisessa laissa tehostamiskertoimeksi tuli 0,91. Päästökauppalain tavoitteena siis oli, että öljynjalostamot saisivat maksutta lähes sen määrään päästöoikeuksista, jonka ne todella tarvitsevat. Yhtiön valitus kohdistuu 1.1.2009 jälkeiseen aikaan, ja päästöjen todellinen määrä vuosilta 2009 ja 2010 on jo tiedossa. Vuoden 2010 päästötiedot ovat vielä todentamattomia. Seuraavassa taulukossa on kuvattu vety-yksikön maksuttomien päästöoikeuksien suhde todellisiin päästöihin (vuoden 2010 päästöt ovat todentamattomia) Vety-yksikön perusteella saadut vuosittaiset maksuttomat päästöoikeudet v. 2009, 509 310 v. 2010, 509 242 Laitoksessa syntynyt CO 2 v. 2009, 590 310 v. 2010, 602 640 Pois siirretty CO 2 v. 2009, 137 923 v. 2010, 121 569 EMV:n päätöksen perusteella lasketut päästöt (siirtokerroin 0,02) v. 2009, 587 552 v. 2010, 600 209 Maksuttomien päästöoikeuksien osuus EMV:n päätöksen perusteella lasketuista todellisista päästöistä v. 2009, 86,7 % v. 2010, 84,8 % Yhtiön vaatimuksen perusteella lasketut päästöt (siirtokerroin 0,56) v. 2009, 513 073 v. 2010, 534 561 Maksuttomien päästöoikeuksien osuus yhtiön valituksen perusteella lasketuista todellisista päästöistä v. 2009, 99 % v. 2010, 95 % Laskelman perusteella yhtiön vaatimus johtaa siihen, että vety- yksikön perusteella vuosille 2009 ja 2010 saadut maksuttomat päästö­oikeudet kattavat 95-99 prosenttia vety-yksikön näiden vuosien päästöistä. Seuraavina vuosina osuus on todennäköisesti pienempi. Esimerkiksi vuoden 2010 päästöjä on vähentänyt tuohon vuoteen ajoittunut suurseisokki. Jalostamon kokonaispäästöt ovat ylittäneet ja­lostamolle myönnettyjen maksuttomien päästöoikeuksien määrän. Vuonna 2009 ylitys oli yli 200 000 tonnia. Myös vuonna 2010 päästöt ylittivät maksuttomien päästöoikeuksien määrän noin 65 000 tonnilla pitkäaikaisesta seisokista huolimatta. Yhtiön valituksen mukainen päästöjen määrittäminen johtaa päästökauppalain tarkoituksen mukaiseen lopputulokseen, jossa vety-­yksikölle jaetaan päästöoikeuksia lähes niiden arvioidun tarpeen mu­kainen määrä. Maksuttomat päästöoikeudet eivät kuitenkaan kata kaikkia päästöjä, vaan jalostamolle joudutaan sekä vety-yksikön tarpeiden vuoksi että muutoin ostamaan jatkuvasti päästöoi­keuksia myös markkinoilta. Maksuttomista päästöoikeuksista on päättänyt valtioneuvosto 14.2.2008 tekemällään päätöksellä päästökauppalain 3 b luvun perusteella. Valituk­senalaisen päätöksen on tehnyt Energiamarkkinavirasto 4.3.2010 päästökauppalain 11 §:n säännösten perusteella. Säännösten lähtökohdat poikkeavat toisistaan, joten siirretyn hiilidioksidin käsittelystä maksuttomia päästöoikeuksia myönnettäessä ei voida tehdä johtopäätöksiä sen suhteen, miten siirrettyä hiilidioksidia tulee käsitellä todellisia päästöjä määriteltäessä. 5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. 5.1 Perustelut 5.1.1 Yleistä EU:n päästökauppajärjestelmästä Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät heinäkuussa 2003 direktiivin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (jäljempänä päästökauppadirektiivi). Päästökauppadirektiivi tuli voimaan 25 päivänä lokakuuta 2003. Päästökauppadirektiivin tarkoituksena on, että päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvien toimialojen päästöt pysyvät kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määriteltyjen kokonaispäästömäärien rajoissa. Kansallinen jakosuunnitelma on tullut laatia ensimmäisen kerran kaudelle 2005-2007, minkä jälkeen siirrytään Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutossopimusta täydentävän Kioton pöytäkirjan mukaiseen velvoitekauteen 2008-2012. Suomessa Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset on saatettu voimaan lailla 383/2002. Kioton pöytäkirjassa määritellään teollisuusmaille sitovat kasvihuonekaasujen päästövähennysvelvoitteet sitoumuskaudeksi 2008-2012. Kioton pöytäkirjan mukaan kaksi tai useampi teollisuusmaa voi keskenään sopia päästövähennysvelvoitteidensa yhteisestä täyttämisestä edellyttäen, että pöytäkirjassa näille maille määriteltyjen päästökattojen summa ei ylity. EU:n jäsenmaiden päästövähennysvelvoitteita ei eriytetty pöytäkirjan sopimusneuvottelujen yhteydessä, vaan kaikille jäsenmaille kirjattiin pöytäkirjan liitteeseen B sama kahdeksan prosentin vähennysvelvoite. EU:n jäsenmaat ovat päättäneet käyttää mahdollisuutta sopia oman taakanjakonsa ja jakaa pöytäkirjan liitteen I mukaiset päästövähennysvelvoitteensa uudestaan keskenään. Euroopan unionin neuvoston päätöksen 2002/358/EY mukaisesti Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohdan mukaiset velvoitteensa yhteisesti pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti ja ottaen kaikilta osin huomioon EY:n perustamissopimuksen määräykset. Neuvoston päätöksellä vahvistetun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat vuosina 2008-2012 olla keskimäärin korkeintaan samat kuin mitä ne olivat vuonna 1990. Suomessa päästökauppadirektiivi on pantu täytäntöön 4 päivänä elokuuta 2004 voimaan tulleella päästökauppalailla (683/2004). Päästökauppalakia on muutettu 12 päivänä helmikuuta 2007 voimaan tulleella lailla (108/2007), 1 päivänä tammikuuta 2008 voimaan tulleella lailla (1468/2007) ja 1 päivänä helmikuuta 2010 voimaan tulleella lailla (16/2010). Viimeksi mainitulla lailla on annettu säännökset, joilla valmistellaan päästökauppakauden 2013-2020 järjestelmään siirtymistä. Päästökauppakausilla 2005-2007 ja 2008-2012 päästöoikeudet on Suomessa jaettu toiminnanharjoittajille maksutta. Jakoperusteena on ollut pääsääntöisesti laitosten päästöhistoria vuosilta 1998-2002 (lauhdesähkön päästöoikeuksia laskettaessa käytettiin kuitenkin vuosien 2000-2003 päästöhistoriaa). Kaudella 2008-2012 päästöhistorian perusteella laskettuihin laskennallisiin päästöoikeusmääriin on sovellettu alaryhmäkohtaisia tehostamis- ja leikkauskertoimia, joista on säädetty tarkemmin päästökauppalain muuttamisesta annetulla lailla (108/2007). Valtioneuvosto teki 22 päivänä helmikuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppakaudelle 2008-2012. Valtioneuvoston esityksen mukaan vuotuinen päästöoikeuksien määrä oli 39,6 miljoonaa tonnia. Jakosuunnitelmaesityksessä varattiin uusille osallistujille päästöoikeuksia koko päästökauppakaudelle 7 miljoonaa hiilidioksiditonnia vastaava määrä. Komissio teki 4 päivänä kesäkuuta 2007 päätöksen Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä kaudelle 2008-2012. Komission päätöksen mukaan päästöoikeuksien kokonaismäärää oli pienennettävä 2,042109 miljoonalla hiilidioksiditonnilla vuodessa eli päästöoikeuksien kokonaismäärä Suomessa on 37,557891 miljoonaa tonnia vuodessa päästökauppakaudella 2008-2012. Komission päätöksen vuoksi päästökauppalakiin on sisällytetty lailla (1468/2007) säännökset, joilla päästöoikeuksien kokonaismäärän leikkaus on kohdennettu tasaisesti eri alaryhmille. Mainitulla lailla on muun ohella muutettu päästökauppalaissa eri alaryhmille lailla (108/2007) määriteltyjä tehostamis- ja leikkauskertomia. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/29/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi on annettu 23 päivänä huhtikuuta 2009. Uusi päästökauppadirektiivi on tullut voimaan 25 päivänä kesäkuuta 2009. Uusi päästökauppadirektiivi koskee vuoden 2012 jälkeistä aikaa. Uuden direktiivin mukaisesti EU:n riippumaton 20 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 vuoden 1990 tasosta pannaan toimeen ja jaetaan EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten (päästökauppasektorin) ja päästökauppasektorin ulkopuolisten päästölähteiden (ei-päästökauppasektorin) kesken. Uuden direktiivin mukainen EU-tason päästövähennystavoite päästökauppasektorille on 21 prosentin vähennys vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Päästökaupan ulkopuolisia sektoreita koskeva päästövähennystavoite on 10 prosenttia vuoden 2005 tasoon verrattuna. Uudessa direktiivissä luovutaan kansallisista jakosuunnitelmista. Euroopan komissio päättää koko EU:n päästökauppaan kuuluvien toimialojen eli päästökauppasektorin vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän direktiivin säännösten mukaisesti. Lisäksi direktiivin mukaan päästöoikeuksien jaossa siirrytään eri sektoreiden harmonisoituihin jakomenetelmiin. Maksutta jaettavien päästöoikeuksien harmonisoiduista jakoperusteista säädetään direktiivin nojalla annettavassa komission säädöksessä. Päästökauppakausi pitenee kahdeksaan vuoteen kattaen vuodet 2013-2020. Päästökauppadirektiivin muutoksen vuoksi päästökauppalaki korvattaisiin uudella samannimisellä lailla (HE 315/2010 vp). Eduskunta on hyväksynyt mainittuun hallituksen esitykseen sisältyvän päästökauppalain muuttamattomana (TaVM 42/2010 vp). Uutta päästökauppalakia sovelletaan päästökauppakauden 2013-2020 alusta lukien kyseisen päästökauppakauden päästöoikeuksien jakoon ja päästölupiin. Uuteen lakiin sisältyvät säännökset ilmaisjaon periaatteista sekä säännökset siitä, että ilmaisjakoon sovelletaan komission ilmaisjakosäädöstä. Laissa on myös säännökset päästöoikeuksien laitoskohtaisen ilmaisjaon valmistelusta ja päätöksenteosta. Uuden lain mukaan Suomen saamat huutokaupattavat päästöoikeudet huutokaupataan komission ja EU:n jäsenvaltioiden yhteisesti valitseman huutokauppapaikan kautta ja huutokaupasta saatavat tulot tuloutetaan valtiolle. Lakiin on sisällytetty säännökset huutokauppojen toteuttamisperiaatteista sekä huutokauppoihin osallistumisoikeutta koskevat säännökset. Lain ohella huutokauppoihin sovelletaan komission päästökauppadirektiivin nojalla antamaa huutokauppa-asetusta. Uuden päästökauppalain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 315/2010
3. vp)mukaan uuden lain säännökset päästöluvasta, päästöoikeuksien kirjaamisesta, palauttamisesta ja mitätöinnistä, päästöjen tarkkailusta ja todentamisesta, valvonnasta ja seuraamuksista sekä muutoksenhausta vastaavat suurelta osin voimassa olevaa päästökauppalakia (638/2004). Päästökauppalakia (638/2004) sovelletaan edelleen päästökauppakausia 2005-2007 ja 2008-2012 koskeviin laitosten toiminnanharjoittajiin, todentajiin ja viranomaisiin. 5.1.2 Sovellettavat säännökset ja muut oikeusohjeet 5.1.2.1 Päästökauppadirektiivi (2003/87/EY) ja komission päätös (2007/589/EY) Päästökauppadirektiivin 1 artiklan mukaan mainitulla direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen ja päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti. Päästökauppadirektiivin 2 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuviin päästöihin ja liitteessä II lueteltuun kuuteen kasvihuonekaasuun. Direktiivin liite I koskee tiettyjä energia-alan, rautametallien tuotannon ja jalostuksen, mineraaliteollisuuden sekä paperimassaa valmistavien teollisuuslaitosten sekä paperia ja kartonkia valmistavien teollisuuslaitosten toimintoja siltä osin kuin niistä aiheutuu hiilidioksidipäästöjä. Päästökauppadirektiivin 3 artiklan a kohdan mukaan päästöoikeudella tarkoitetaan mainitun direktiivin vaatimusten täyttämiseksi määritettyä ja tämän direktiivin säännösten mukaisesti siirrettävissä olevaa oikeutta päästää ympäristöön yhtä hiilidioksiditonnia vastaava määrä tiettynä ajanjaksona. Mainitun artiklan b kohdan mukaan päästöillä tarkoitetaan jonkin laitoksen lähteistä ilmaan päästettyjä kasvihuonekaasuja. Artiklan e kohdan mukaan laitoksella tarkoitetaan kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää toimintaa, joka on teknisesti yhteydessä laitoksella suoritettuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Päästökauppadirektiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 päivästä tammikuuta 2005 mikään laitos ei harjoita liitteessä I lueteltua toimintaa, josta aiheutuu kyseiseen toimintaan liittyviä nimettyjä päästöjä, ilman että toimivaltainen viranomainen on myöntänyt sen toiminnanharjoittajalle luvan 5 ja 6 artiklan mukaisesti tai laitos on jätetty väliaikaisesti yhteisön järjestelmän ulkopuolelle 27 artiklan nojalla. Päästökauppadirektiivin 5 artiklassa säädetään kasvihuonekaasujen päästölupahakemusten sisällöstä. Mainitun artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti päästölupahakemukseen on sisällytettävä laitoksesta aiheutuvien liitteessä I lueteltujen kaasujen päästöjen lähteet. Päästökauppadirektiivin 6 artiklassa säädetään kasvihuonekaasujen päästöluvan ehdoista ja sisällöstä. Artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen myöntää luvan päästää kasvihuonekaasuja koko laitoksesta tai sen osasta, jos sille on osoitettu, että toiminnanharjoittaja pystyy tarkkailemaan päästöjä ja raportoimaan niistä. Artiklan 2 kohdan mukaan päästöluvan on sisällettävä seuraavat tiedot:
4. a)toiminnanharjoittajan nimi ja osoite;
5. b)kuvaus laitoksen toiminnoista ja päästöistä;
6. c)päästöjen tarkkailua koskevat vaatimukset, joissa määritellään tarkkailumenetelmät ja -tiheys;
7. d)päästöraportointia koskevat vaatimukset; ja
8. e)velvoite palauttaa kunakin kalenterivuonna aiheutuneita, 15 artiklan mukaisesti todennettuja laitoksen kokonaispäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia neljän kuukauden kuluessa kyseisen vuoden lopusta. Päästökauppadirektiivin 7 artikla koskee laitoksen muutoksia. Mainitun artiklan mukaan toiminnanharjoittajan on ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle kaikista suunnitelluista laitoksen luonteen tai toiminnan muutoksista tai laitoksen laajennuksista, jotka voivat edellyttää kasvihuonekaasujen päästöluvan päivittämistä. Toimivaltaiset viranomaiset päivittävät luvan tarvittaessa. Päästökauppadirektiivin 8 artiklassa säädetään päästöluvanvaraisen toiminnan yhteensovittamisesta direktiivin 96/61/EY kanssa. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että jos laitokset harjoittavat direktiivin 96/61/EY liitteeseen I sisältyvää toimintaa, kasvihuonekaasujen päästöluvan myöntämisehdot ja -menettely yhteensovitetaan mainitussa direktiivissä säädettyjen lupaehtojen ja -menettelyn kanssa. Tämän direktiivin 5, 6 ja 7 artiklan vaatimukset voidaan sisällyttää direktiivissä 96/61/EY säädettyihin menettelyihin. Yhteensovituksesta direktiivin 96/61/EY kanssa säädetään tarkemmin päästökauppadirektiivin 26 artiklassa, jolla on muutettu direktiiviä 96/61/EY lisäämällä viimeksi mainitun direktiivin 9 artiklaan 3 kohta. Mainitun kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan, jos laitoksen kasvihuonekaasupäästöt nimetään päästökauppadirektiivin liitteessä I kyseisessä laitoksessa harjoitettavaan toimintaan liittyviksi, viimeksi mainitun direktiivin mukaisessa luvassa ei saa asettaa kyseisen kaasun suoralle päästölle raja-arvoa, ellei ole tarpeen varmistaa, että merkittävää paikallista pilaantumista ei aiheudu. Päästökauppadirektiivin 9 artiklassa säädetään kansallisen jakosuunnitelman valmistelusta ja hyväksynnästä. Direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion tehtyä artiklan 1 kohdan mukaisen ilmoituksen kansallisesta jakosuunnitelmasta komissio voi kolmen kuukauden kuluessa hylätä suunnitelman tai sen osan sillä perusteella, että se ei ole liitteessä III lueteltujen perusteiden tai 10 artiklan mukainen. Jäsenvaltio voi tehdä 11 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisen päätöksen vain, jos komissio hyväksyy ehdotetut muutokset. Direktiivin liitteen III kohdan 1 mukaan kunakin kautena jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän on vastattava jäsenvaltion päästörajoitusvelvoitetta, joka perustuu päätökseen 2002/358/EY ja Kioton pöytäkirjaan ottaen huomioon toisaalta kokonaispäästömäärä, jota nämä päästöoikeudet vastaavat verrattuna tämän direktiivin soveltamisalaan kuulumattomista lähteistä aiheutuviin päästöihin, ja toisaalta kansalliset energiapolitiikat, ja sen olisi oltava kansallisen ilmastonmuutosohjelman mukainen. Jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä ei saa ylittää tässä liitteessä olevien perusteiden tinkimättömäksi soveltamiseksi todennäköisesti tarvittavaa määrää. Direktiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tullut jakaa vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta kaudella 2005-2007 ja vähintään 90 prosenttia seuraavalla viiden vuoden kaudella. Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan myönnettyjä päästöoikeuksia voidaan siirtää ja niillä voidaan käydä kauppaa henkilöiden välillä yhteisössä sekä tietyin edellytyksin yhteisössä olevien henkilöiden ja kolmansissa maissa olevien henkilöiden välillä. Päästökauppadirektiivin 12 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion on varmistettava, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittaja palauttaa joka vuosi 30 päivään huhtikuuta mennessä kyseisestä laitoksesta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia ja että nämä päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen. Päästökauppadirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa ohjeet direktiivin liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuvien, kyseisiin toimintoihin liittyvien nimettyjen kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailua ja raportointia varten. Ohjeiden on perustuttava liitteessä IV esitettyihin päästöjen tarkkailua ja raportointia koskeviin periaatteisiin. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että päästöjä tarkkaillaan näitä ohjeita noudattaen. Direktiivin liitteen IV mukaan päästöjä tarkkaillaan laskennallisesti tai mittausten perusteella. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisten ohjeiden vahvistamisesta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailua ja raportointia varten tehdyn komission päätöksen 2007/589/EY yleisten ohjeiden kohdan 5.7 mukaan toimivaltaisen viranomaisen luvalla toiminnanharjoittaja voi vähentää laitoksen lasketusta päästömäärästä kaiken sen hiilidioksidin, joka ei poistu laitoksesta päästönä, vaan joka siirretään laitoksesta puhtaana aineena tai käytetään suoraan ja sidotaan tuotteisiin taikka käytetään syöttöaineena. Näin voidaan toimia, jos vähennys huomioidaan vastaavana vähennyksenä toiminnon ja laitoksen tiedoissa, jotka asianomainen jäsenvaltio raportoi kansallisessa inventaarissaan, joka toimitetaan Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen sihteeristölle. Kyseinen hiilidioksidimäärä ilmoitetaan muistiotietona. Päätöksen edellä mainitussa kohdassa 5.7 on mainittu esimerkkeinä laitoksesta siirretystä hiilidioksidista muun ohella juomien hiilihapotukseen käytettävä puhdas hiilidioksidi, jäähdytystarkoituksiin käytettävän kuivajään valmistukseen tarvittava puhdas hiilidioksidi ja sammutus- tai jäähdytysaineena taikka laboratoriokaasuna käytettävä puhdas hiilidioksidi. Päätöksen kohdan 5.7 mukaan vuosittain siirretyn hiilidioksidin tai karbonaatin massa määritellään alle 1,5 prosentin enimmäisepävarmuudella joko suoraan käyttäen tilavuus- tai massamittareita, punnitsemalla tai välillisesti tuotteen massasta (esimerkiksi karbonaateista tai ureasta), jos tarpeen ja asianmukaista. Edellä mainitun päätöksen johtolauseen kohdan

§:n mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyisin työ- ja elinkeinoministeriö) asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä päästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä. Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut

§:n nojalla 31 päivänä toukokuuta 2007 asetuksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä (647/2007, jäljempänä tarkkailuasetus). Tarkkailuasetuksella on kumottu hiilidioksidipäästöjen tarkkailusta ja päästöistä laadittavasta selvityksestä 11 päivänä elokuuta 2004 annettu kauppa- ja teollisuusministeriön asetus (741/2004), jota on sovellettu ensimmäisellä päästökauppakaudella 2005-2007. Tarkkailuasetuksen 2 §:n 1 kohdan mukaan EY:n tarkkailuohjeella tarkoitetaan Euroopan yhteisöjen komission päätöstä päästökauppadirektiivin 2003/87/EY mukaisten ohjeiden vahvistamisesta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailua ja raportointia varten päästökauppakaudella 2008-2012. Tarkkailuasetuksen 2 §:n 14 kohdan mukaan siirretyllä hiilidioksidilla tarkoitetaan tarkkailtavasta laitoksesta EY:n tarkkailuohjeessa tarkoitetulla tavalla ja tarkoituksessa tuotteeseen tai toiseen laitokseen siirretystä hiilestä tai hiiliyhdisteestä peräisin olevaa hiilidioksidia. Tarkkailuasetuksen 4 §:n mukaan laitoksen hiilidioksidipäästöjen tarkkailumenetelmän valintaan, tarkkailun toteuttamiseen ja päästöjen määrittämiseen sovelletaan EY:n tarkkailuohjetta, jollei mainitussa asetuksessa toisin säädetä. Tarkkailuasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajalta toiselle siirretty, fossiilisesta polttoaineesta tai raaka-aineesta peräisin oleva hiilidioksidimäärä voidaan päästökauppaviranomaisen luvalla vähentää sen laitoksen hiilidioksidipäästöstä, josta päästö on peräisin edellyttäen, että vähennys tehdään myös hiilidioksidipäästöjen kansallisessa inventaariossa. Pykälän 3 momentin mukaan kansallisen inventaarion periaatteiden mukaisesti päästökauppaviranomainen voi tarvittaessa määrittää siirtokertoimen, joka ilmaisee sen osuuden, joka siirretystä hiilidioksidista sallitaan vähennettäväksi laitoksen päästöselvityksessä. Päästökauppalain 5 §:n 15 kohdan (108/2007) mukaan Suomen päästökauppaviranomainen on Energiamarkkinavirasto. Tilastokeskuksesta annetun lain (48/1992) 2 §:n mukaan Tilastokeskuksen tehtävänä on laatia yhteiskuntaoloja koskevia tilastoja ja selvityksiä sekä huolehtia valtion tilastotoimen yleisestä kehittämisestä yhteistyössä muiden valtion viranomaisten kanssa. Lisäksi Tilastokeskus suorittaa sille erikseen säädetyt tai määrätyt muut tehtävät. Tilastokeskus toimii Suomen kasvihuonekaasujen inventaarioyksikkönä valtioneuvoston 30.1.2003 tekemän periaatepäätöksen nojalla. 5.1.3 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5.1.3.1 Yhtiön vaatimukset Asiassa on kysymys yhtiön päästökauppaluvan muuttamisesta sen johdosta, että yhtiön jalostamolla syntyvää hiilidioksidia sisältävä polttokaasu johdetaan jalostamoalueella toisen yhtiön talteenottolaitokselle. Yhtiön laitokselta tulevan ja toiselle laitokselle johdettavan polttokaasun hiilidioksidipitoisuus on noin 50 prosenttia. Toisen yhtiön laitoksella polttokaasusta puhdistetaan hiilidioksidia, jota viedään yhtiön ilmoituksen mukaan pääosin Ruotsiin sekä käytetään Suomessa paperinvalmistuksen täyteaineen (PCC) valmistukseen, kuljetusjäähdytykseen ja kasvihuoneissa. Yhtiön hallinto-oikeudessa esittämän mukaisesti tällä tavoin talteen otettu ja ilmakehään yhtiön laitokselta päästämätön hiilidioksidimäärä on ollut noin 143 000 tonnia vuonna 2008 ja noin 138 000 tonnia vuonna 2009. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa siirtokertoimeen perustuva vähennys kohdistuisi vuoden 2010 päästöihin, joista yhtiön on tehtävä selvitys huhtikuun 2011 loppuun mennessä. Energiamarkkinavirasto on yhtiön hakemuksesta hyväksynyt yhtiölle PCC:n valmistuksen osalta siirtokertoimen 0,02. Muilta osin virasto ei ole hyväksynyt siirtokertoimen määrittelyä. Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiö vaatii, että hallinto-oikeuden päätös, jolla yhtiön valitus Energiamarkkinaviraston päätöksestä on hylätty, kumotaan ja että Energiamarkkinaviraston päätöstä muutetaan siten, että yhtiön päästöluvassa siirtokertoimeksi hyväksytään 0,56. Mainitun siirtokertoimen hyväksyminen tarkoittaisi, että 56 prosenttia yhtiön jalostamolla talteen otetusta hiilidioksidista ei luettaisi yhtiön päästökauppalaissa tarkoitetuksi päästöksi. Yhtiön hallinto-oikeudessa ilmoittaman mukaisesti hyvitettäväksi vaadittu hiilidioksidimäärä vastaa vuoden 2009 päästöjen perusteella noin 76 600 tonnia eli noin 0,1 prosenttia Suomen kasvihuonekaasupäästöistä mainittuna vuonna. Asialla on yhtiölle merkittävä taloudellinen merkitys, kun otetaan huomioon hiilidioksidipäästöoikeuksien markkinahinnat. Edellä mainittu siirtokerron 0,56 muodostuu ulkomaille siirretyn hiilidioksidin osuudesta (0,474), kasvihuone- ja jäähdytyskäytön osuudesta (0,064) ja Energiamarkkinaviraston hyväksymästä osuudesta (0,02). 5.1.3.2 Valitusperusteiden valtiosääntöoikeudellinen tarkastelu Yhtiö on valituksessaan jo hallinto-oikeudessa esittänyt, että yhtiön hakemusta ei ole voitu hylätä ensinnäkään sillä perusteella, että Tilastokeskuksen tehtäväksi ei ole perustuslain 2 §:n 3 momentin vaatimukset huomioon ottaen säädetty lailla kansallisen kasvihuonekaasupäästöjen inventaarion tekemistä. Yhtiö on samoin jo asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä todennut, että tarkkailuasetusta ei voida perustuslain 107 § huomioon ottaen soveltaa. Yhtiö on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa tämän lisäksi katsonut, että siirtokertoimen hyväksymismenettelystä on säädetty perustuslain vastaisesti asetuksella, vaikka kysymys on perustuslain 15 §:n 1 momentissa tarkoitetusta omaisuuden suojasta ja perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetusta elinkeinon harjoittamisen oikeudesta. Myöskään perustuslain 80 §:n 1 momentti huomioon ottaen asiasta ei ole voitu säätää ministeriön asetuksella. Väärän säädöstason vuoksi järjestely loukkaa myös ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa turvattua omaisuuden suojaa. Näilläkään perusteilla asiassa ei ole tullut soveltaa perustuslain 107 § huomioon ottaen lainvastaista ministeriön antamaa tarkkailuasetusta.

1. a)Tilastokeskuksen tehtävät Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tilastokeskuksesta annetun lain (48/1992) 2 §:n mukaan Tilastokeskuksen tehtävänä on laatia yhteiskuntaoloja koskevia tilastoja ja selvityksiä sekä huolehtia valtion tilastotoimen kehittämisestä yhteistyössä muiden valtion viranomaisten kanssa. Pykälän mukaan Tilastokeskus suorittaa muutoin sille erikseen säädetyt tai määrätyt muut tehtävät. Valtioneuvosto on tehnyt 30.1.2003 periaatepäätöksen, jolla on linjattu, miten ministeriöiden ja niiden alaisten viranomaisten tehtävät ja yhteistyö järjestetään Suomen ilmastopolitiikan valmistelussa ja toimeenpanossa. Periaatepäätös on perustunut vuoden 2002 joulukuussa mietintönsä jättäneen kauppa- ja teollisuusministeriön mietintöön "Ilmastopolitiikan viranomaistoimet" (KTM:n työryhmä- ja toimikuntaraportteja 15/2002). Valtioneuvoston periaatepäätöksessä on todettu ilmastopolitiikkaan liittyvistä inventaarioista, tilastoista ja kansainvälisistä raporteista seuraavaa: "Tarkoitus on, että Tilastokeskus nimetään kansalliseksi kasvihuonekaasujen inventaarioyksiköksi (National authority, NA). Tarvittaessa muutetaan toimivalta- ja aineellisia säännöksiä periaatepäätöksen toimeenpanemiseksi. Asiantuntijalaitosten (Suomen ympäristökeskus ja Valtion teknillinen tutkimuskeskus, Metsäntutkimuslaitos, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus) osuutta inventaarioiden ja laajemmin inventaarioraportin (National Inventory Report, NIR) mukaisten erillisraporttien laadinnassa vahvistetaan. Työnjako sekä tarvittava tietojen vaihto inventaarion vastuuyksikön ja asiantuntijalaitosten välillä määritellään sopimuksin. Kansallisen inventaarioyksikön eri asiantuntijalaitosten kanssa tekemät sopimusjärjestelyt ja päästötilastojen ja -inventaarioiden sekä raportointien tuottamisjärjestelmä on kokonaisuudessa Kioton pöytäkirjassa tarkoitettu 'kansallinen järjestelmä' (National system). Inventaarioyksikkö vastaa myös inventaarioraporttien kokoamisesta ja viimeistelystä sekä niiden toimittamisesta YK:n ilmastosopimuksen sihteeristölle ja EY:n komissiolle. Inventaarioraportit ja maaraportin käsittelisi asianomainen ministerityöryhmä. Kansalliselle inventaarioyksikölle tulee asettaa ympäristöministeriön nimeämä, eri ministeriöitä ja asiantuntijalaitoksia edustava määräaikainen ohjausryhmä, jotta raporttien kokoaminen ja ohjeistuksen noudattaminen muutosvaiheessa varmistuisi. Tilastokeskuksen tulee ottaa vastuu laskentajärjestelmästä viimeistään vuoden 2004 loppuun mennessä, jolloin olisi valmiudet määritellä Suomen päästökiintiö sitoumuskaudelle 2008-2012 lopullisesti. Inventaarioraporttiin ja muihinkin raportteihin tarvittavat inventaariodatan ja inventaariojärjestelmän kuvaukset valmistelee inventaarioyksikkö sopimuskumppaneineen. Raporteissa tarvittavan politiikkatoimien kuvauksen ja arvioinnin sekä skenaariotarkastelujen kokoamisesta vastaa edellä mainitun mukaisesti kauppa- ja teollisuusministeriö. Sektoriministeriöt toimittavat raporteissa tarvittavat erillistiedot, kuten rahoitusapu kehitysmaille ja öljyntuottajille. Myös joka kolmas tai neljäs vuosi tehtävän maaraportin kokoaminen tulee vastuuttaa kansalliselle inventaarion vastuuyksikölle. Ilmastonhavainnointiraportin eli maailmanlaajuisen ilmastontarkkailujärjestelmän 'Global Climate Observation Systems' -raportin (GCOS) tuottaa Ilmatieteen laitos. Kansallisesti on varmistettava sopimuksista seuranneiden päätösten ja ohjeiden noudattaminen toiminnassa ja toimitettavien tietojen sisällön yhteensopivuus eri sopimusten välillä. Ympäristöministeriö on vastuussa kansainvälisten ympäristösopimusten yleisestä toimeenpanosta. Jos ministeriöiden ulkopuoliset toimijat ovat ympäristöministeriön hallinnonalalla, ovat keskinäiset vastuusuhteet järjestettävissä olemassa olevia menettelyjä käyttäen. Tapauksessa, jossa toimijat ovat muilta hallinnon sektoreilta, yhteistyö ja -toiminta järjestetään tarvittaessa sopimuksin." Valtioneuvoston päätöksen antamisen jälkeen ei ole muutettu Tilastokeskusta koskevaa organisaatiolakia eikä sisällytetty päästökauppalakiin Tilastokeskuksen tehtäviä koskevia tarkempia säännöksiä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että valtioneuvoston periaatepäätöksellä Tilastokeskukselle on annettu päästökauppajärjestelmään liittyviä tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan kansainvälisiin sopimusvelvoitteisiin ja EU:n päästökauppaan liittyviä näiden järjestelmien täytäntöönpanon laskennallisia raportointitehtäviä ja että nämä tehtävät liittyvät muutoin Tilastokeskuksen laissa säädettyyn toimialaan ja tehtäviin, hallinto-oikeuden päätöstä ja Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ole kumottava sillä yhtiön esittämällä valitusperusteella, että Tilastokeskuksen tehtävistä päästökaupan täytäntöönpanossa ei ole säädetty laissa.
2. b)Tarkkailuasetus suhteessa perustuslain 107 §:ään Yhtiö on valituksessaan katsonut, että tarkkailuasetuksen soveltamisen esteeksi muodostuu ensinnäkin se, että asetus ei vastaa laissa olevaa valtuutussäännöstä (59 §). Asetus on tämän vuoksi perustuslain 80 §:n 1 momentin vastainen eikä sitä tule perustuslain 107 §:n nojalla soveltaa. Perustuslain 107 §:n soveltamiseen tulisi johtaa myös se seikka, että yhtiön hakemusta ei ole voitu hylätä perustuslaissa ja ihmisoikeussopimuksessa turvattuun omaisuuden suojaan ja perustuslain turvaamaan elinkeinovapauteen liittyvistä syistä. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemman­asteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

§:n mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön (nyttemmin työ- ja elinkeinoministeriön) asetuksella annetaan tarkempia sään