KHO/2011/72

2011 false KHO:2011:72 Julkisista hankinnoista annettu laki ei aseta estettä sille, että hankintayksikkö oman sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi sulkee tarjouskilpailusta tarjouksen, joka ei täytä tarjoukselle asetettuja vaatimuksia silloin, kun nämä vaatimukset eivät ole hankintalain vastaisia. Hankintalain vastaista ei ollut vaatia tarjouksissa ilmoittamaan lisä- ja muutostöissä käytettäviä yksikköhintoja. Kun yhtiö, toisin kuin esimerkiksi voittanut tarjoaja, ei ollut lainkaan ilmoittanut tarjouksessaan vaadittuja lisä- ja muutostöiden, aputöiden eikä muitakaan yksikköhintoja, hankintayksikkö oli voinut sulkea yhtiön tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Laki julkisista hankinnoista 2 § 1 momentti, 69 § 1-3 momentti, 72 § 1 momentti Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Markkinaoikeus 4.6.2010 nro 251/2010 Asian aikaisempi käsittely Huittisten kaupunki on pyytänyt 20.4.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Lauttakylän lukion B-rakennuksen peruskorjauksen rakennusteknisistä töistä. Hankinnasta on julkaistu 17.4.2009 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Tarjouksia on saatu kolme. Huittisten kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 19.5.2009 § 103 sulkenut MVR-Yhtymä Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta, koska siitä ovat puuttuneet pyydetyt lisä- ja muutostöiden yksikköhinnat, ja hyväksynyt Rakennustyöt Ville Kauppi Oy:n tarjouksen edellyttäen, että kaupunginvaltuusto hyväksyy Lauttakylän lukion peruskorjauksen talousarviomuutoksen. Huittisten kaupunginvaltuusto on päätöksellään 8.6.2009 § 49 hyväksynyt teknisen lautakunnan esityksen lisämäärärahasta Lauttakylän lukion B-rakennuksen peruskorjaukseen. Huittisten kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 11.8.2009 § 151 hylännyt MVR-Yhtymä Oy:n oikaisuvaatimuksen. MVR-Yhtymä Oy on markkinaoikeudelle tekemässään hakemuksessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Huittisten kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 19.5.2009 § 103 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi yhtiö on vaatinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 61 828 euroa. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 962,50 eurolla korkoineen. Markkinaoikeus on 22.6.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt MVR-Yhtymä Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankintasopimus on allekirjoitettu 3.7.

1. Markkinaoikeuden ratkaisu Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Huittisten kaupungin suorittamaan MVR-Yhtymä Oy:lle hyvitysmaksuna 30 000 euroa ja velvoittanut korvaamaan MVR-Yhtymä Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla korkoineen. Markkinaoikeus on perustellut päätöstään hankintamenettelyn osalta seuraavasti: Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen sekä olla objektiivisia ja syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti. Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ”Lauttakylän lukion B-rakennuksen peruskorjauksen rakennusteknisistä töistä hankintoineen oheisten urakka-asiakirjojen mukaisesti täysin valmiiksi”. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen tekemisestä ja hintojen ilmoittamisesta seuraavaa: ”Tarjous tulee jättää oheisen tarjouslomakkeen muodossa liitteenä oleviin urakka-asiakirjoihin perustuen. Tarjousta voi täydentää erillisillä liitteillä. Pyydetyistä yksikköhinnoista (alv 0 %) tarjous tulee antaa kaikkine kuluineen.” Tarjouspyynnön urakka-asiakirjoihin kuuluneen urakkaohjelman kohdassa ”2.2 Maksuperuste” on ilmoitettu, että kysymyksessä oleva rakennustyöurakka suoritetaan kokonaishintaurakkana. Urakkaohjelman kohdassa ”10.1 Urakkahinnan muodostuminen” on puolestaan ilmoitettu, että tarjoushinnassa on eroteltava arvonlisäveroton hinta ja arvonlisävero ja että urakkasopimukseen merkitään urakan kokonaishinta arvonlisävero eritellen. Tarjouspyyntöön liitetyssä tarjouslomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan hinnat, joilla tarjoaja tarjoutuu ”suorittamaan Lauttakylän lukion B-rakennuksen peruskorjauksen rakennustekniset työt urakka-asiakirjojen mukaisesti hankintoineen täysin valmiiksi”. Tarjouslomakkeella on tullut ilmoittaa rakennustöiden osalta hinta ilman arvonlisäveroa, arvonlisäveron osuus ja arvonlisäverollinen hinta sekä lisä- ja muutostöiden, aputöiden sekä muut yksikköhinnat arvonlisäverottomina. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on tarjouspyynnössä tarkemmin ilmoitetuin painoarvoin asetettu tarjoushinta, referenssit ja henkilöstö. Tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluvassa urakkaohjelmassa on edellä selostetun mukaisesti ilmoitettu, että kysymyksessä oleva rakennustyöurakka on kokonaishintaurakka ja että tarjoushinnassa on eroteltava arvonlisäveroton hinta ja arvonlisävero. Tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella on pyydetty ilmoittamaan rakennustöiden hinta arvonlisäverottomana ja arvonlisäveron osuus eriteltynä. Markkinaoikeus katsoo asiakirjoista ilmenevän perusteella, että tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoushinnalla on tarkoitettu rakennusteknisistä töistä tarjottua kokonaishintaa. Lisä- ja muutostöiden, aputöiden sekä muissa yksikköhinnoissa on ollut kysymys varsinaiseen urakka-asiakirjojen mukaiseen kokonaishintaiseen rakennustyöurakkaan kuulumattomista, ennalta määrittelemättömistä töistä, joita rakennusurakoitsijalla mahdollisesti jouduttaisiin rakennustyöurakan lisäksi teettämään. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että lisä- ja muutostöiden, aputöiden tai muut yksikköhinnat otettaisiin huomioon tarjousten hintavertailussa. Näin ollen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi ilmoitetun tarjoushinnan osalta on tullut vertailla urakasta tarjottuja kokonaishintoja, kuten hankintayksikkö on tarjousvertailuasiakirjasta ilmenevän mukaan tehnytkin. Hakijan tarjouksesta puuttuneilla lisä- ja muutostöiden, aputöiden tai muilla yksikköhinnoilla ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole ollut vaikutusta hakijan antaman tarjouksen vertailukelpoisuuteen tarjousvertailussa. Hakijan tarjousta ei näin ollen olisi tullut kysymyksessä olevien yksikköhintojen puuttumisen vuoksi pitää sillä tavoin tarjouspyynnön vastaisena, että se olisi tullut tällä perusteella heti sulkea tarjouskilpailusta. Asiaa ei tältä osin anna aihetta arvioida toisin myöskään se hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämä, että etukäteen tiedossa olevilla tunti- tai yksikköhinnoilla on suuri merkitys rakennuttajan oikeusturvan kannalta lisä- ja muutostyötilanteissa. Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että Huittisten kaupunki on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, että siitä ovat puuttuneet pyydetyt lisä- ja muutostöiden yksikköhinnat. (- - -) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Huittisten kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen. Huittisten kaupunki on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Huittisten kaupungilla on ollut oikeus hylätä MVR-Yhtymä Oy:n tarjous tarjouspyynnön vastaisena. Kaupungin koulurakennusten peruskorjaushankkeissa yksikköhintojen perusteella laskutettujen lisätöiden osuus hankkeen kokonaiskustannuksista on ollut 5-7 prosenttia. Käsiteltävässä Lauttakylän B-osan peruskorjauksen toteutuneessa rakennusurakassa yksikköhintojen perusteella laskutettujen lisätöiden osuus on ollut 6,8 prosenttia eli 53 554,63 euroa. Näin ollen puuttuvalla yksikköhintatiedolla ja niiden pyytämisellä tarjouspyyntövaiheessa on ollut tosiasiallista ja olennaista merkitystä hankintamenettelyssä. Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman kohdassa ”10.4.1 muutostyötarjous- ja hinnat” todetaan, että ”muutostöissä noudatetaan YSE 44 § mukaista menettelyä”. YSE 44 §:ssä todetaan, että sellaisesta rakennussuunnitelman muuttumisesta, joka johtaa urakoitsijan velvollisuuksien lisääntymiseen, urakoitsijan tulee saada urakkahintaan muutosta vastaava lisäys. Lisäksi todetaan, että muutostöissä noudatetaan sopimusasiakirjoissa määritettyjä tai näiden puuttuessa vastaavin perustein määritettyjä hintoja. MVR-Yhtymä Oy:n esittämä näkemys kokonaishinnasta ei ole urakkaohjelmassa käytettäväksi ilmoitetun ”Rakennusurakan yleiset sopimusehdot YSE 1998” 44 §:n mukainen eikä alan käytäntöjen mukainen. Urakkaohjelman YSE 44 §:n viittauksesta seuraa yksikköhintojen määrittely muutos- ja lisätöitä varten. Markkinaoikeuden ratkaisu tarkoittaa käytännössä, että tarjousta ei voitaisi hylätä sellaisten puutteellisten tietojen perusteella, joita ei ole ilmoitettu vertailussa käytettäviksi. Markkinaoikeus on eräässä päätöksessään katsonut, että hankintayksikkö on voinut sulkea tarjoajan tarjouskilpailusta, vaikka maksuehtoa ei ollut ilmoitettu käytettäväksi tarjousten vertailussa, kun tarjoaja oli ilmoittanut maksuehdoksi 14 päivää, vaikka tarjouspyynnössä maksuehdoksi oli ilmoitettu 30 päivää. Maksuaika ja vaadittu yksikköhinta ovat rinnasteisia tarjouspyynnössä vaadittuja tietoja, joilla on olennainen merkitys hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Kaupunki on lisäksi viitannut markkinaoikeudessa lausumaansa sekä markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevään eri mieltä olleen jäsenen lausuntoon. MVR-Yhtymä Oy on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Huittisten kaupungin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen. MVR-Yhtymä Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Yhtiön tarjousta ei olisi tullut yksikköhintojen puuttumisen vuoksi sulkea tarjouskilpailusta. Yhtiön tarjouksesta puuttuneilla yksikköhinnoilla ei ole ollut merkitystä vertailukelpoisuuteen tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoushinnalla on tarkoitettu rakennusteknisistä töistä tarjottua kokonaishintaa. Lisä- ja muutostöiden, aputöiden sekä muissa yksikköhinnoissa on ollut kysymys tähän rakennusurakkaan kuulumattomista, ennalta määrittelemättömistä töistä. Tarjousasiakirjoissa ei ole määritelty, miten lisä- ja muutostöiden sekä aputöiden osuus tullaan arvioimaan. Koska kyseessä on ollut kokonaisurakka ja tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksessaan kokonaishinta, yksikköhintojen puuttumisella ei ole ollut merkitystä tarjousten vertailussa eikä niiden puuttuminen ole voinut vaarantaa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vertailussa. Hankintayksikön valituksessaan viittaamilla YSE-ehdoilla ei ole asiassa merkitystä. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut arviointiperusteeksi lisä-, muutos- eikä aputöitä. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettava tiedot, joilla on merkitystä hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö pyrkii ehtojen kautta vasta nyt valitusvaiheessa kiertämään sen tosiasian, ettei tarjouspyynnössä ole mitään mainintaa lisä-, muutos- eikä aputöistä tai niiden painoarvoista. Hankintayksikkö on valituksessaan ilmoittanut tiedossaan olleen lisätöiden osuuden jopa 7 prosentiksi kokonaiskustannuksista. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan ilmoittanut tätä tarjouspyynnössä. Rakennustyöt Ville Kauppi Oy ja Rakennusliike P. Hällfors Ky ovat ilmoittaneet yksikköhinnat puutteellisesti. Rakennustyöt Ville Kauppi Oy on ilmoittanut lisä- ja muutostöiden osalta ainoastaan kirvesmiehen tuntihinnan, muttei materiaali-, työnjohto- ja yleiskustannuksia. Rakennusliike P. Hällfors Ky on ilmoittanut lisä- ja muutostöiden sekä aputöiden yksikköhinnan, mutta se ei ole eritellyt, kattaako hinta työkustannusten lisäksi materiaali-, työnjohto- sekä yleis- ja alihankintakustannukset. Lisäksi Rakennusliike P. Hällfors Ky on jättänyt kohdan ”Muut yksikköhinnat” täyttämättä. Jos MVR-Yhtymä Oy:n tarjous olisi tullut hylätä, myös muut tarjoukset olisi edellä mainittujen puutteellisuuksien vuoksi tullut hylätä. Kaupunki ei ole perustellut hankintapäätöstään asianmukaisesti. MVR-Yhtymä Oy olisi voittanut tarjouskilpailun, jos sen tarjous olisi hyväksytty tarjousten vertailuun. Yhtiön tarjous on ollut kahden tärkeimmän vertailuperusteen eli hinnan ja referenssien osalta selkeästi edullisin. Kolmannen vertailuperusten osalta yhtiö ei ole ollut muita tarjoajia huonommassa asemassa. Huittisten kaupunki on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että hankintayksikön ilmoittama lisätöiden odotettavissa oleva osuus perustuu kokemukseen eikä se ole ennakkoon tiedossa yksittäisen urakan kohdalla tarjouspyyntövaiheessa. Alan käytännön, saati urakoitsijan tai rakennuttajan edun mukaista ei ole ennalta määrittelemättömän määrän lisätöitä sisältävän kiinteähintaisen kokonaisurakan tarjoaminen. MVR-Yhtymä Oy pyrkii nyt kokonaisurakkaan vetoamalla kiertämään sen tosiasian, ettei se ole antanut pyydettyjä kohteen valmistumiseen ja kustannusten ennakointiin tähtäävän hankintamenettelyn kannalta tosiasiallisia ja olennaista merkitystä sisältäviä yksikköhintatietoja. Hankintapäätöksen perusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Laadittu pisteytys perusteluineen on esitelty toimielimelle kokouksessa. Pisteytyksen ilmoittamistapa on viestintälinjavalinta, ei hankintamenettelyasia. Julkisuuslainsäädännön perusteella pisteytys ja muu materiaali on saatavilla hankintayksiköstä. Vastaselitys on annettu tiedoksi MVR-Yhtymä Oy:lle. MVR-Yhtymä Oy on lisälausumassaan ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määrän korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lisälausuma on annettu tiedoksi Huittisten kaupungille. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hylkää MVR-Yhtymä Oy:n hakemuksen sekä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen markkinaoikeudessa.
3. Korkein hallinto-oikeus hylkää MVR-Yhtymä Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Perustelut
4. Markkinaoikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet huomioon ottaen Huittisten kaupungin teknisellä lautakunnalla ei ole ollut velvollisuutta sulkea tarjouskilpailusta MVR-Yhtymä Oy:n tarjousta. Asiassa on kuitenkin Huittisten kaupungin valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Huittisten kaupungin teknisellä lautakunnalla ollut oikeus sulkea tarjouskilpailusta MVR-Yhtymä Oy:n tarjous tarjouksen puutteellisuuden vuoksi. Hankintalaki ei aseta estettä sille, että hankintayksikkö oman sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi sulkee tarjouskilpailusta tarjouksen, joka ei täytä tarjoukselle asetettuja vaatimuksia silloin, kun nämä vaatimukset eivät ole hankintalain vastaisia. Tarjouspyynnön vaatimus lisä- ja muutostöiden ja aputöiden sekä muiden yksikköhintojen ilmoittamisesta tarjouksessa ei ole hankintalain vastainen. Tarjouspyynnön mukaan pyydetyistä yksikköhinnoista tarjous on tullut antaa kaikkine kuluineen. Tämä huomioon ottaen tarjouspyyntö ei ole ollut alalla toimiville tarjoajille MVR-Yhtymä Oy:n esittämin tavoin epäselvä sen suhteen, mitä tarjouspyynnön ilmauksella ”yksikköhinnat” on tarkoitettu. Kun MVR-Yhtymä Oy, toisin kuin esimerkiksi voittanut tarjoaja, ei ole lainkaan ilmoittanut tarjouksessaan vaadittuja lisä- ja muutostöiden, aputöiden eikä muitakaan yksikköhintoja, hankintayksikkö on voinut sulkea MVR-Yhtymä Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Kun otetaan huomioon hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohta, hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä ei näin ollen ole. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava ja MVR-Yhtymä Oy:n hakemus on hylättävä. Asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus markkinaoikeudessa on hylättävä.
5. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, MVR-Yhtymä Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.