KHO/2012/100

2012 false KHO:2012:100 Kuntayhtymän ylläpitämän yliopistollisen sairaalan magneettikuvauspalveluita koskeva hankinta oli annettu yhteistyösopimuksen perusteella kaupungin organisaatioon kuuluvan seudullisen hankintatoimen hoidettavaksi. Hankintaa koskevan tarjouspyynnön valmisteluun oli virka-asemansa perusteella asiantuntijana osallistunut kyseisen yliopistollisen sairaalan ylilääkäri, joka työskenteli sivutoimen työnantajansa ja tarjouskilpailuun osallistuneen yhtiön välisen sopimuksen perusteella jälkimmäiselle yhtiölle kuusi tuntia kuukaudessa olematta kuitenkaan suorassa taloudellisessa suhteessa kyseiseen yhtiöön. Ylilääkäri oli ollut esteellinen käsitellessään kyseessä olevaa hankintamenettelyä koskevaa asiaa. Hankintapäätös oli esteellisyyden vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kuntalaki 52 § 2 momentti Hallintolaki 27 § ja 28 § 1 momentti 4 kohta Hallintolainkäyttölaki 74 § Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Kuopion hallinto-oikeus 5.3.2010 nro 10/0129/1 Asian aikaisempi käsittely Kuopion seudun hankintatoimikunta on 18.11.2008 (§ 155) tehnyt hankintapäätöksen Kuopion yliopistollisen sairaalan magneettikuvauspalveluista (MRI) Suomen Terveystalo Oyj:n kiinteän ratkaisun hyväksi sopimuskaudelle 1.10.2008 - 31.12.2009 yhden vuoden lisäoptiolla. Päätöksen selostusosasta ilmenee, että hankintatoimi oli kilpailuttanut magneettikuvaukset (MRI) Kuopion yliopistollisen sairaalan pyynnöstä. Määräaikaan mennessä tarjouksen olivat antaneet M.A.S.T. Data Oy ja Suomen Terveystalo Oyj. Kuopion kaupunginhallitus on 26.1.2009 (§ 50) hylännyt M.A.S.T. Data Oy:n hankintatoimikunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Kuopion hallinto-oikeus on M.A.S.T. Data Oy:n valituksesta kumonnut Kuopion seudun hankintatoimen ja Kuopion kaupunginhallituksen päätökset. Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut Kuopion kaupungin korvaamaan M.A.S.T. Data Oy:n oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen yhteensä 2 424,75 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Esteellisyys Asiassa on selvitettävä, ovatko A ja B olleet valituksessa esitetyillä perusteilla esteellisiä kyseessä olevassa asiassa. Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Hallituksen eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta antaman esityksen 72/2002 yksityiskohtaisten perustelujen mukaan virkamiehen esteellisyyttä koskevia säännöksiä sovellettaisiin lisäksi muuhun asian käsittelyyn osallistuvaan henkilöön. Näin virkamiehen käsite ulottuisi myös julkista valtaa käyttävään henkilöön. Julkista valtaa käyttävällä henkilöllä tarkoitettaisiin varsinaisen päätöksentekijän ohella sitä, jonka viranomaiselta lain tai asetuksen nojalla saadun toimeksiannon perusteella kuuluu osallistua päätöksen valmisteluun tekemällä päätösesitys tai -ehdotus, laatimalla selvitys tai suunnitelma, ottamalla näyte tai suorittamalla tarkastus taikka muulla vastaavalla tavalla. Edelleen hallituksen esityksen 72/2002 mukaan hallintolain 27 §:ssä käytetyt ilmaisut käsittelyyn osallistumisesta ja läsnäolosta asiaa käsiteltäessä ovat sisällöltään laajoja. Niillä ei tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistä vaan myös toimia, jotka välittömästi edeltävät asian ratkaisemista. Näitä ovat asian esittely ja valmistelu. Esteellinen virkamies ei saisi millään tavalla osallistua sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Tällaisia ovat esimerkiksi lausuntojen pyytäminen, asianosaisten kuuleminen sekä muiden selvitysten hankkiminen. Tavanomainen toimistotyö ja siihen verrattavat toimet eivät sen sijaan ole esteellisyyden kannalta merkityksellisiä. Valituksen mukaan Kuopion seudun hankintatoimi on vastineessaan markkinaoikeudelle ilmoittanut, että hankintamenettelyn valmistelu on tapahtunut KYS-Kuvantamiskeskuksen organisaation mukaisesti normaalina virkavastuun alaisena virkatyönä. Edelleen valituksen mukaan Kuopion yliopistollisen keskussairaalan osalta tarjouspyynnön valmistelusta vastannut professori, ylilääkäri A toimii Itä-Suomen Sydäntutkimus Oy:n sivutoimisena työntekijänä radiologian erikoislääkäripalvelujen tuottajana. Hän työskentelee Itä-Suomen Sydäntutkimus Oy:n ja Suomen Terveystalon sopimalla tavalla Suomen Terveystalossa yhteensä noin kuusi tuntia kuukaudessa lausuen tavallisia röntgennatiivikuvaustutkimuksia. Hänellä ei ole mitään suoraa taloudellista suhdetta Suomen Terveystaloon. Valituksen mukaan asiantuntijana käytetty, magneettikuvaustoiminnasta vastaava professori, ylilääkäri B toimii Suomen Terveystalossa ammatinharjoittajana valvoen ja lausuen magneettikuvaustutkimuksia neljästä kuuteen tuntia kuukaudessa. Hän ei tule osallistumaan Kuopion yliopistollisen sairaalan potilaiden magneettikuvaustutkimusten tekoon Suomen Terveystalossa. Hän on Suomen Terveystalon passiivinen pienosakas eikä osallistu yrityksen liiketoimintaan. Kaupunginhallitus ei ole lausunnossaan riitauttanut mainittua selvitystä. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan hankintatoimikunta on kaupunginhallituksen alainen toimielin ja siten osa Kuopion kaupungin organisaatiota ja hallintoa. Asiantuntijoina asiassa käytetyt A ja B eivät ole kuitenkaan virka- tai työsuhteessa kaupunkiin. He eivät ole myöskään kaupungin luottamushenkilöitä eli hankintatoimikunnan tai kaupunginhallituksen jäseniä. Asian käsittelystä on vastannut hankintatoimikunta. Johtopäätökset Edellä selostettu asiasta saatu selvitys huomioiden hallinto-oikeus katsoo, että A, toimiessaan tarjouspyyntöjen valmistelusta vastaavana henkilönä, on osallistunut asian valmisteluun hankintatoimikunnalta saamansa toimeksiannon perusteella. Näin ollen häneen tulee sovellettavaksi mitä hallintolain 27 §:ssä säädetään. Edelleen hallinto-oikeus katsoo, että A on hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa hankintamenettelyssä voittaneen tarjouksen tehneeseen Suomen Terveystaloon. Näin ollen A on ollut esteellinen käsitellessään kyseessä olevaa hankintamenettelyä koskevaa asiaa. Koska magneettikuvausten kilpailuttamista koskevan asian käsittelyyn on osallistunut esteellinen henkilö, on Kuopion seudun hankintatoimen päätös syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän johdosta Kuopion seudun hankintatoimen päätös 18.11.2008 § 155 ja kaupunginhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta tekemä päätös 26.1.2009 § 50 on kumottava. Asiakirjoista ei ole saatavissa tarkkaa selvitystä siitä, mikä B:n osuus on ollut asian valmistelussa. Hallinto-oikeus katsoo B:n osalta jääneen näyttämättä, että häneen tulisi sovellettavaksi mitä hallintolain 27 §:ssä säädetään. Oikeudenkäyntikulut Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä ja päätökset valituksen johdosta kumotaan, olisi kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Kuopion kaupunki velvoitetaan korvaamaan M.A.S.T. Data Oy:n vaatimat, kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut 2 424,75 euroa laillisine korkoineen. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut ja Kuntalaki 52 § 2 momentti Hallintolainkäyttölaki 74 § Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kuopion kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kuopion kaupunginhallituksen päätös 26.1.2009 § 50 jää voimaan. Kaupunginhallitus on perustellut vaatimustaan seuraavasti: Hallinto-oikeus on soveltanut virheellisesti hallintolain esteellisyyttä koskevaa säännöstä ja tulkinnut virheellisesti myös mainitun säännöksen sisältämää oikeusohjetta. Hankintapäätöksen on tehnyt Kuopion seudun hankintatoimikunta, joka on kaupunginhallituksen alainen toimielin ja siten osa Kuopion kaupungin organisaatiota ja hallintoa. Kilpailutuksesta on vastannut Kuopion kaupungin hankintatoimikunta Kuopion yliopistollisen sairaalan - ylläpitäjänä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - lukuun ja pyynnöstä. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut ja asiantuntijoina käytetyt henkilöt eivät ole virka- tai työsuhteessa Kuopion kaupunkiin. He eivät ole myöskään hankintatoimikunnan tai kaupunginhallituksen jäseniä. Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, Kuopion yliopistollisen sairaalan ylilääkäri A ei ole osallistunut asian valmisteluun Kuopion kaupungin hankintatoimelta saamansa toimeksiannon perusteella, vaan magneettikuvauspalveluita koskeva kilpailutus on tehty Kuopion seudun hankintatoimikunnassa Kuopion yliopistollisen sairaalan lukuun ja pyynnöstä. A ei ole hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamalla tavalla palvelussuhteessa tai toimeksiantosuhteessa hankintakilpailun voittaneeseen Suomen Terveystalo Oyj:öön. A:lla ei ole myöskään mitään taloudellista tai muutakaan toimeksiantosuhdetta Suomen Terveystalo Oyj:öön. M.A.S.T. Data Oy on selityksessään vaatinut, että valitus tulee hylätä ja Kuopion kaupunki tulee velvoittaa korvaamaan M.A.S.T. Data Oy:lle selityksen antamisesta aiheutuneet arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 750 euroa laillisine viivästyskorkoineen. M.A.S.T. Data Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohessa seuraavasti: Hallinto-oikeuden ratkaisu on A:n esteellisyyden osalta oikea. A on ollut esteellinen osallistumaan asian valmisteluun ja päätöksentekoon. A on ollut käyttämässä asiassa julkista valtaa kaupunginhallituksen alaisessa toimielimessä. A ei ole osallistunut asian käsittelyyn kaupungin toimielimessä ilman hankintatoimikunnan lupaa ja toimeksiantoa. Myös hankintatoimikunta on todennut asian käsittelyn tapahtuneen tavanomaisen virkavastuun mukaisena työnä. A on ollut palvelussuhteessa tai vastaavassa toimeksiantosuhteessa Suomen Terveystalo Oyj:öön. A:n suhde Suomen Terveystalo Oyj:öön on vaarantanut hänen puolueettomuutensa asian käsittelyssä. Menettely ei ole ollut puolueetonta ja riippumatonta, minkä myös markkinaoikeus on todennut asiassa 18.12.2009 antamassaan M.A.S.T. Data Oy:lle myönteisessä päätöksessä. Mikäli kaupungin näkemys esteellisyydestä sallittaisiin, johtaisi se siihen, että osa asian käsittelyyn osallistuvista henkilöistä voisi olla lakien ulkopuolella ja kuinka esteellisiä tahansa. Asian arvioinnin kannalta on olennaista, miltä asia näyttää ulkopuolisen kannalta. Suomen Terveystalo Oyj:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu. Kuopion kaupungille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. 2. M.A.S.T. Data Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Perustelut 1. Asiassa on riidatonta, että Kuopion yliopistollisen sairaalan ylilääkäri A on osallistunut hankintakilpailua koskeneen tarjouspyynnön valmisteluun. Ylilääkäri A:n osallistuminen asian valmisteluun ei ole perustunut hallinto-oikeuden katsomin tavoin A:n hankintatoimikunnalta saamaan toimeksiantoon, vaan Kuopion yliopistollisen sairaalan ja Kuopion seudun hankintatoimen väliseen yhteistyöhön hankinta-asiassa, jossa asiantuntemus Kuopion seudun hankintatoimen hoidettavaksi annetun hankintakilpailun kohteena olleista magneettikuvauspalveluista on ollut Kuopion yliopistollisella sairaalalla ja sen viranhaltijoilla. A:n osallistuminen asian valmisteluun on johtunut hänen asemastaan Kuopion yliopillisen sairaalan viranhaltijana ja kuulunut hänen ylilääkärin virkansa virkatehtäviin. Koska A on virka-asemansa perusteella tosiasiallisesti osallistunut hankintatoimikunnan päätöksellä ratkaistun hankinta-asian valmisteluun asiantuntijana, häneen tulee sovellettavaksi mitä hallintolain 27 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Esteellisyys ei ole johtunut hankintatoimikunnan hänelle antamasta toimeksiannosta. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että A on hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa tarjouksen tehneeseen Suomen Terveystalo Oyj:hin. Näin ollen A on ollut esteellinen käsitellessään kyseessä olevaa hankintamenettelyä koskevaa asiaa. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. 2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Tällä päätöksellä ratkaistu asia on ollut oikeudellisesti epäselvä. Oikeudenkäynnin ei näin ollen ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ei ole kohtuutonta, että M.A.S.T. Data Oy:n vaatimus sille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä hylätään. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Pia Repo.