KHO/2012/22

2012 false KHO:2012:22 Maanomistaja oli laatinut ranta-asemakaavan yhden tilan alueelle. Tilaan kuului kaksi osa-aluetta, joihin kuului muunnettua rantaviivaa yhteensä noin 1 100 metriä kahden järven ranta-alueella. Toinen järvistä oli pinta-alaltaan noin 39 hehtaaria ja toinen noin 61 hehtaaria. Ranta-asemakaavassa kaava-alueen rantarakentaminen oli keskitetty pienemmän järven ranta-alueelle. Vaikka kaava-alue jakaantuikin kahteen osa-alueeseen, se muodosti maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden, kun otettiin huomioon, että osa-alueet sijaitsivat toistensa yhteydessä ja niitä erotti toisistaan vain kapea salmi. Keskitettäessä rakennusoikeus pienemmän järven ranta-alueelle ei kuitenkaan ollut selvitetty, voitiinko tuon järven ranta-alueen muiden maanomistajien alueille lisätä vastaavalla tavalla rantarakentamista, ottaen erityisesti huomioon järven ranta-alueiden virkistysarvon ja viihtyisyyden säilyminen. Kaupungin ranta-alueiden maankäytön järjestämistä ei ollut selvitetty myöskään yleiskaavalla, mutta yleiskaavan laatiminen oli parhaillaan vireillä. Koska ranta-asemakaavaa laadittaessa ei ollut tehty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiä selvityksiä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voitiin arvioida olevan olennaisia vaikutuksia, kaupunginvaltuuston päätös, jolla ranta-asemakaava oli hyväksytty, oli lainvastainen. Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 73 § 1 ja 2 momentti ja 74 § 2 momentti Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.1.2010 nro 10/0024/2 Asian aikaisempi käsittely Oriveden kaupunginvaltuusto on 27.10.2008 §:n 53 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Oriveden kaupungin Kalkun kylässä sijaitsevaa tilaa Lehtimäki RN:o 1:86 koskevan ranta-asemakaavan. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja B:n valituksen siltä osin kuin se on koskenut kaavan laatijan ja kunnallisten päätöksentekijöiden kaavoituksen aikana heihin kohdistamaa menettelyä. Hallinto-oikeus on hylännyt C:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta sekä C:n ja hänen asiakumppaniensa, A:n ja B:n sekä G:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa: Tutkimatta jättäminen Kaavan laatijan ja kunnallisten päätöksentekijöiden menettelyä koskeva valitusperuste on sellainen kantelunluontoinen väite, jonka tutkiminen ei hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä tässä laissa säädetään suullisesta käsittelystä. C asiakumppaneineen on vaatinut, että hallinto-oikeus toimittaisi paikalla katselmuksen suunnittelualueen ympäristöarvojen toteamiseksi. Koska muutoksenhakijoiden valituksen käsittelemiseksi on saatu riittävästi selvitystä hallinto-oikeudelle toimitetuista asiakirjoista, katselmuksen toimittaminen on tarpeetonta. Menettelyä koskevat valitusperusteet Esteellisyys ja puolueettomuus Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään. Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen muun ohessa: 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Esteellisyyden todentaminen edellyttää objektiivisesti osoitettavissa olevaa perustetta. A ja B eivät ole tuoneet esiin sellaista perustetta, jonka nojalla Oriveden kaupungin viranomaiset olisivat olleet esteellisiä nyt esillä olevassa kaavahankkeessa siitä syystä, että heidän puolueettomuutensa olisi vaarantunut. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tällä A:n ja B:n esittämällä valitusperusteella. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Näin ollen menettely kaavaa laadittaessa ei ole ollut lainvastainen sillä perusteella, että maanomistaja on laatinut omistamalleen alueelle ranta-asemakaavaehdotuksen tai sillä perusteella, että hän on toiminut sihteerinä nyt esillä olevaa kaavaa koskevissa neuvotteluissa ja ollut muistioiden laatijana eikä myöskään sillä perusteella, että hän on aikanaan toiminut kunnan rakennustarkastajana. Kaavanlaatija ei ole kunnan viranomaisena eikä myöskään luottamushenkilönä osallistunut kaavoitusprosessiin kunnassa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä näillä A:n ja B:n esittämillä valitusperusteilla eikä myöskään C:n asiakumppaneineen esittämillä kaavoitusprosessin puolueettomuuteen liittyvillä valitusperusteilla. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole menettelyn osalta syntynyt lainvastaisessa järjestyksessä A:n ja B:n eikä C:n asiakumppaneineen esittämillä perusteilla. Vuorovaikutus kaavoituksessa ja osallisten mielipiteiden huomioon ottaminen Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavan vaikutuksia ja lausua kirjallisesti ja suullisesti mielipiteensä asiasta. Saman lain 63 §:n 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista ja osallistumis- ja arviointimenettelystä. Saman lain 65 §:n 2 momentin mukaan sellaisena kuin se on ollut ranta-asemakaavaa laadittaessa, muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Kaavaselostuksesta ja asiakirjoista ilmenee, että asemakaavan vireilletulosta on ilmoitettu kuulutuksella osallistumis- ja arviointisuunnitelman ja kaavaluonnoksen nähtävilläolosta Oriveden Sanomat -lehdessä 17.7.

1. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä kaavaluonnos on pidetty nähtävänä 20.
2. - 2.8.2007 Oriveden kaupunginviraston ympäristötoimistossa. Luonnosvaiheen kuulutuksesta jätettiin seitsemän kirjallista mielipidettä. Ympäristölautakunta on käsitellyt mielipiteitä kokouksessaan 30.8.
3. Kaavaselostuksesta ilmenee, että kirjallisen mielipiteensä ovat ilmaisseet muun ohella A ja B, C, D, E ja F. Kaavoittaja on myöskin antanut vastineensa kyseisiin mielipiteisiin. Vastineista ja ympäristölautakunnan kokousmuistiosta ilmenee, että kaavaluonnosta on muutettu saatujen mielipiteiden johdosta osin mielipiteissä esitetyllä tavalla muun ohella laskemalla mitoitusta ja siirtämällä mielipiteissä esitettyjä rakennuspaikkoja osin toiseen paikkaan ja osoittamalla AM 1 -alueen rantasaunalle sitova rakennusala, jolle merkitään rakennusoikeus. Lisäksi alueen luontoselvitystä on täydennetty linnuston osalta. Ranta-asemakaavaehdotus on ollut nähtävillä 14.
4. - 14.3.2008 Oriveden kaupunginviraston ympäristötoimistossa. Tästä on ilmoitettu lehtikuulutuksella Oriveden Sanomat -lehdessä 12.2.
5. Ehdotusvaiheen kuulutuksesta jätettiin kolme kirjallista muistutusta. Muistutuksen ovat jättäneet muun ohella A ja B, C, D, E ja F. Kaavoittaja on antanut vastineensa muistutuksiin. Kaupunginhallituksen päätöksestä on myöskin ilmennyt, miten kaavaehdotusta on ollut tarkoitus muuttaa vielä ennen kaupunginvaltuuston hyväksymiskäsittelyä. Edellä kerrotusta ilmenee, että A:lla ja B:llä sekä C:llä asiakumppaneineen ja myös muilla osallisilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun ja saada siitä tietoja siinä laajuudessa, kuin mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetään. Kaavaselostuksesta ilmenee, että edellä kerrotut henkilöt ovat myöskin tosiasiallisesti osallistuneet kaavan valmisteluun ja heidän esittämänsä seikat ovat olleet kaavoitusmenettelyssä esillä. Kaavoitusmenettely ei ole ollut lainvastaista sillä perusteella, että kaavan suunnittelussa on toteutettu vain osa heidän esittämistään seikoista. C:llä asiakumppaneineen on myös ollut perustuslain 20 §:n edellyttämällä tavalla mahdollisuus osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Kaavoitusmenettely ei ole ollut edellä kerrotuilta osin lainvastaista. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat kuullaan erikseen. Asiakirjoista ilmenee, että 31.7.2008 muutettua kaavaehdotusta on muutettu ehdotusvaiheessa nähtävillä olleeseen kaavaehdotukseen nähden kieltämällä MY-alueella rakentaminen, AM 1 -alueen rakennusala on siirretty etäämmälle rantaviivasta noin 100 metriin ja kerroslukumerkintä on korjattu ja siitä lisätty selitys kaavamääräyksiin. Mainittujen muutosten voidaan katsoa koskevan vain yksityistä, kaavoitettavan alueen maanomistajan etua. Muutettua kaavaehdotusta ei ole tullut asettaa uudelleen nähtäville eikä myöskään varata siinä yhteydessä tai muulla tavoin yksityisille naapurimaanomistajille tai ympäristökeskukselle tilaisuutta lausua mielipidettään muutetusta kaavaehdotuksesta. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole menettelyn osalta syntynyt virheellisessä järjestyksessä tällä A:n ja B:n valituskirjelmästä ilmenevällä valitusperusteella. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että kaavaa laadittaessa pidettäisiin kaavoitettavalla alueella katselmus siksi, että osallisille selvitettäisiin suunnittelualueen rakentamissuunnitelmat. Hallintolain 38 §:stä ilmenee, että viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Oriveden kaupunki on voinut harkintansa mukaan olla toimittamatta katselmuksen. Sillä perusteella, että alueella ei ole pidetty A:n ja B:n valituskirjelmässään tarkoittamaa katselmusta, valtuuston päätös ei ole lainvastainen. Lausunnon pyytäminen Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 28 §:n mukaan asemakaavaehdotuksesta on pyydettävä asetuksesta ilmenevin edellytyksin lausunto maakunnan liitolta, alueelliselta ympäristökeskukselta sekä toiselta kunnalta. Asetuksen 4 kohdan mukaan lausunto on pyydettävä myös tarpeen mukaan muilta viranomaisilta, joiden toimialaa asemakaavassa käsitellään, sekä asemakaavan kannalta keskeisiltä yhteisöiltä. Edellä kerrotusta maankäyttö- ja rakennusasetuksesta ilmenee ne tahot, joilta on pyydettävä lausunto kaavaehdotusvaiheessa. Lisäksi mainitun asetuksen 4 kohdan mukaan kunta voi harkintansa mukaan pyytää lausunnon lausunnonhankkimistarpeen perusteella niiltä keskeisiltä tahoilta, joiden toimialaa kaavahanke koskee. Tiehoitokunta ja kalastuskunta eivät ole niiden tahojen joukossa, joilta kunnan on pyydettävä lausunto. Kunta on voinut harkintansa mukaan jättää pyytämättä lausunnon A:n ja B:n valituskirjelmästä ilmeneviltä tahoilta, tiehoitokunnalta ja kalastuskunnalta. Mainitut yhteisöt ovat voineet lausua mielipiteensä kaavasta muutoinkin kaavaprosessin aikana. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole menettelyn osalta syntynyt virheellisessä järjestyksessä edellä kerrotulla A:n ja B:n valituskirjelmästä ilmenevällä valitusperusteella. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole menettelyn osalta syntynyt valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaisessa järjestyksessä. Esitetyt selvitykset ja niiden riittävyys Oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön 2) veteen 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonarvoihin 4) yhdyskuntarakenteeseen 5) maisemaan Luonto ja maisema Asiakirjoista ilmenee, että suunnittelualueella ja osin sen ulkopuolisella alueella on ympäristönsuojelusihteeri DI Hannu Alén tehnyt 3.10.2007 päivätyn ja liito-oravan osalta 11.5.2008 tarkennetun luonto- ja maisemaselvityksen. Selvityksestä ilmenee, että suunnittelualue on osin metsää ja osin viljeltyä peltoa. Kalkunjärven kaakkoisranta on pääosin kuusivaltaista mustikka- tai mustikka-käenkaalityypin tuoretta kangasmetsää. Myllyveden pohjoispuoli on pääosin viljeltyä. Metsäsaarekkeet kasvavat tiheähköä nuorta sekapuuta ja aluskasvillisuus on niukkaa. Talouskeskuksen alue on villiintymään päässyttä kulttuurikasvillisuutta. Korentosalmen länsiranta on kokonaisuudessaan viljeltyä ja sen takarinteessä kasvaa nuorta metsää. Alueen eteläosa on lehtoa, joka jatkuu naapuritilan puolelle. Alueen maisemallisesti arvokkain osa on Korentosalmen molemmin puolin sijaitseva avoin pelto. Metsäisillä alueilla ei sijaitse maisemallisesti merkittäviä avoimia kalliopaljastumia eikä jyrkänteitä. Suunnittelualueen linnustoon kuuluu tavanomaisia metsälajeja. Keväällä sulassa Korentosalmessa uiskenteli isokoskelo, telkkä ja sinisorsa. Aikaisin sulavalla salmella on merkitystä lintujen muutonaikaisena levähdyspaikkana. Muutamalla loma-asunnolla ei ole linnuston olosuhteita heikentävää vaikutusta, mikäli niitä ei sijoiteta aivan salmen rannalle. Suunnittelualueelta ei löydetty uhanalaisia, EU:n direktiivi- eikä muutoinkaan erityisiä lajeja. Alueella ei myöskään ollut suojeltavia luontotyyppejä. Liito-orava Suomen lainsäädännön mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa. Säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon luonnonsuojelulain 5 §:n säännös suotuisasta suojelutasosta. Eliölajien suojelutaso on pykälän 3 momentin mukaan suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään. Naapuritilan puolella Korentosalmen länsipuolella on joitakin vanhoja haapoja, joiden juurelta tavattiin liito-oravan jätöksiä. Lajille sopivia vanhoja haapoja sijaitsee myös suunnittelualueen pohjoispuolella Salmenvainion alueella. Liito-oravan liikkuminen näiden kahden Korentosalmen länsipuolella sijaitsevan alueen välillä tapahtuu suunnittelualueen ulkopuolella sijaitsevien korkeampien puiden kautta. Yhteenveto Asiakirjoista ja kaavatarkastelusta ilmenee, että suunnittelualueen rakentaminen on voitu luonto- ja maisemaselvityksen perusteella osoittaa suunnittelualueella sellaisille paikoille, joilla ei ole erityisiä luonto- tai maisema-arvoja. Korentosalmen molemmin puolin on osoitettu MY-osa-aluevarauksin maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja. Kaavamääräyksen mukaan alueella ei sallita rakentamista. Luonnonympäristö tulee pääosin säilyttää. Alueella ei ole jäljellä rantaan tukeutuvaa rakennusoikeutta. Alueella ei sallita avohakkuita. Liito-oravaselvityksestä ilmeneviin liito-oravan mahdollisiin kahteen kaava-alueen ulkopuolella olevaan elinympäristöön ja niiden väliseen mahdolliseen liito-oravan kulkuväylään rajoittuva suunnittelualueen osa on osoitettu kaavassa M-aluevarauksin maa- ja metsätalousalueeksi. Liito-orava-alueeseen rajoittuva rannan osa on kokonaisuudessaan viljeltyä peltomaata. Kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa ainoastaan maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan muun ohella lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Edellä kerrotun perusteella luonto- ja maisemaselvitys on tehty siten, että sen nojalla on ollut mahdollista arvioida hankkeen toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella veteen, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonarvoihin ja maisemaan. Tehdyn selvityksen nojalla on ollut myös mahdollista arvioida, että kaava toteutuessaan ei myöskään hävitä tai heikennä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Suunnittelualueella mitoitus on suhteellisen alhainen, 5,4 lomarakennusta muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Kalkunjärvi on melko väljästi rakennettu. Näistä syistä myös muille maanomistajille on mahdollista osoittaa rakennusoikeutta vastaavalla mitoituksella siten, että otetaan huomioon kulloinkin kyseessä olevan kaavoitettavan alueen luonto- ja maisema-arvot alueelle kaavoituksen yhteydessä tehtävien selvitysten nojalla ilman, että nyt esillä olevan hankkeen yhteydessä olisi tullut selvittää kaavoitettavan alueen ulkopuolisten maanomistajien rakennusoikeuden sijoittumista Kalkunjärven ranta-alueelle ja sen vaikutuksia lähialueen ympäristöön ja elämiseen. Sillä seikalla, että suunnittelualueella on tehty luonto- ja maisemaselvityksen teon jälkeen A:n ja B:n muutoksenhakukirjelmässään mainitsema osittainen uudistushakkuu ja Korentosalmen rantakasvillisuuden poistaminen ei ole luonto- ja maisemaselvityksen riittävyyden ja kaavapäätöksen laillisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä. Tehdyn selvityksen ja kaavaselostuksesta ilmenevän vaikutusten arvioinnin (alueen rakennettuun ympäristöön, yhdyskuntarakenteeseen, palveluihin ja maisemaan sekä luonnonympäristöön) perusteella on ollut arvioitavissa, täyttääkö ranta-asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain ranta-asemakaavalle asettamat vaatimukset. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole selvitysten riittämättömyyden perusteella lainvastainen. Asiakirjoista ei ilmene, että viranomaiset olisivat toiminnassaan menetelleet myöskään hallintolain 31 §:n tarkoittaman viranomaisen selvittämisvelvollisuuden vastaisesti. Ranta-asemakaavan sisältövaatimuksiin kohdistuvat valitusperusteet Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava muun ohella siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Asemakaavaa laadittaessa tulee muun ohella luonnonympäristöä vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä asemakaavasta muutoin säädetään katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueelle jää riittävästi rakentamatonta aluetta Ranta-asemakaavoituksen perusteisiin kuuluu myös perustuslain 6 §:n vaatimus maanomistajien yhdenvertaisuudesta lain edessä. Säännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys Kaavaselostuksesta ilmenee, että suunnittelualue sijaitsee Oriveden kaupungin Kalkun kylässä kaupunkitaajamasta noin 25 kilometriä koilliseen ja Jämsän kaupungin Länkipohjan taajamasta noin 6 kilometriä pohjoiseen. Kaava-alue sijaitsee tilalla Lehtimäki RN:o 1:86, jonka kaikille Kalkunjärven ja Myllyveden ranta-alueille laaditaan ranta-asemakaava. Kaavoitettavan alueen pinta-ala on noin 23,7 hehtaaria. Alueelle tulee 4 uutta vapaa-ajan asuntoa ja yksi maatilan talouskeskukseen liittyvä rantasauna. Talouskeskuksessa on olemassaoleva asuinrakennus ja sinne on mahdollista rakentaa toinen yksi- tai kaksiasuntoinen asuinrakennus, jonka kerrosala saa olla enintään 250 kerrosneliömetriä. Alueen järvet kuuluvat Kokemäenjoen vesistöön. Kalkunjärvi ja Myllyvesi ovat puhdas- ja kirkasvetisiä järviä. Alueen metsät ovat enimmäkseen havumetsävaltaisia kangasmetsiä. Luontoselvityksessä kaavoitettavalta alueelta ei löytynyt merkkejä liito-oravasta. Luonnon monimuotoisuus on voimakkaasti maa- ja metsätalouden muokkaamaa. Alueella ei ole luonnonsuojelu- tai muitakaan suojeluohjelmien alaisia alueita. Yhdyskuntarakenne kaavoitettavan alueen lähialueella on hajanainen ja asumattomiksi jääneiden talojen vuoksi hiljenevä. Kaava-alueen vaikutuspiirissä olevissa kylissä asuu muutamia kymmeniä ihmisiä. Liikennejärjestelyt toimivat nykyisellä tiestöllä perustuen lähinnä oman auton käyttöön. Alueen kaavallinen selvitys Alueella on voimassa Pirkanmaan
6. maakuntakaava, jossa ei ole osoitettu suunnittelualueelle tai sen lähiympäristöön muita aluevarausmerkintöjä kuin Kalkunjärvelle ja Myllyveteen valtakunnallinen melontareitti (mer014). Alueella ei ole oikeusvaikutteista osayleiskaavaa. Kaupunginhallitus on kokouksessaan 22.10.2007 tehnyt päätöksen kaupungin kaikki ranta-alueet kattavan rantaosayleiskaavahankkeen käynnistämisestä. Asemakaavan tavoitteet Kaavoituksella pyritään luomaan viihtyisiä rantarakennuspaikkoja vapaa-ajan asumiselle sekä myös vakituiselle asumiselle. Kaavoituksella pyritään varmistamaan luonnon monimuotoisuuden ja arvokkaiden luonto- ja maisemakohteiden säilyminen, mikä on otettu huomioon rakennuspaikkojen sijoittelussa ja kaavamääräyksissä. Rakennuspaikat on sijoitettu yhtenäisiin kortteleihin sekä keskenään että suhteessa rakennettuun ympäristöön. Muiden rantamaanomistajien mahdollinen tuleva rantojen käyttö on ohjannut rakennuspaikkojen sijoittelua. Maa- ja metsätalousalueilla (M ja MY) otetaan huomioon luonnonarvojen ja maiseman kannalta arvokkaat alueet. Alueen liikenne perustuu olemassa olevaan tilustiehen. Rakentamisen vaikutukset Säilyttämällä ranta-alueiden kasvillisuus ja puusto etenkin rakennusten ja vesialueiden välillä mahdollisimman luonnonmukaisena ja alueelle tyypillisenä, varmistetaan maisema-arvojen säilyminen. Luonto- ja maisemaselvityksen perusteella suunnittelualueella sijaitsevien, paikallisesti arvokkaiden kohteiden säilyminen, voidaan riittävästi turvata kaavamääräyksin. Loma-asuntokorttelit on pyritty keskittämään sekä sijainniltaan että toiminnallisesti tarkoituksenmukaisesti. Esitetty maankäyttö ei heikennä alueen luonto- ja maisema-arvoja vähäistä enempää. Mitoitus Kaavaselostuksesta ilmenee, että Kalkunjärven vesipinta-ala on noin 39 hehtaaria ja Myllyveden noin 61 hehtaaria, mitoitus on kuusi rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Kaavahankkeen todellinen rantaviivan määrä on 1 596 metriä ja mitoittavan rantaviivan määrä on noin 1 100 metriä. Kaavoitettavan alueen pinta-ala on noin 23,7 hehtaaria, josta loma-asuntojen korttelialuetta (RA) on noin 1,8 hehtaaria, maatilan talouskeskuksen alueita (AM) on noin 1,2 hehtaaria, maa- ja metsätalousaluetta (M) on noin 15,4 hehtaaria ja maa- ja metsätalousaluetta, jolla on erityisiä ympäristöarvoja on noin 5,3 hehtaaria. Todellisesta rantaviivan määrästä noin 17 prosenttia tulee rakennetuksi ja 83 prosenttia rantaviivasta jää rakentamiselta vapaaksi. RA-korttelin rakennusten tulee olla muodoltaan ja väritykseltään maisemaan soveltuvia. Rakennusten etäisyyksien, kerrosalojen ja rakennuspaikkojen pinta-alojen määrittelyssä käytetään pääsääntöisesti Oriveden kaupungin rakennusjärjestysehdotuksen mitoitusperusteita. Puusto rakennusten ja rannan välillä tulee säilyttää mahdollisimman luonnonmukaisena. Kaavamerkinnät ja määräykset Loma-asuntojen korttelialue (RA), alueelle saa rakentaa yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen ja erillisen rantasaunan sekä talousrakennuksia. Tontin pinta-alan tulee olla vähintään 3 000 kerrosneliömetriä. Kokonaisrakennusoikeus on enintään viisi rakennusta ja kerrosala enintään seitsemän prosenttia rakennuspaikan pinta-alasta kuitenkin enintään 250 kerrosneliömetriä. Asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 150 kerrosneliömetriä. Rakennuksen etäisyyden rantaviivasta tulee olla vähintään 30 metriä. Enintään 25 kerrosneliömetrin suuruisen rantasaunan saa rakentaa 15 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Maatilan talouskeskuksen korttelialue (AM), alueelle saa rakentaa yhden yksi- tai kaksiasuntoisen omakotitalon sekä talousrakennuksia. Tontin pinta-alan tulee olla vähintään 10 000 kerrosneliömetriä. Tontin kokonaisrakennusoikeus on enintään kuusi rakennusta ja kerrosala yhteensä enintään 500 kerrosneliömetriä. Rakennusten etäisyyden keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta tulee olla vähintään 100 metriä. Enintään 25 kerrosneliömetrin suuruisen rantasaunan saa rakentaa 15 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Kaavaselostuksesta ilmenee, että AM-korttelin nykyinen rakennuskanta on noin 350 kerrosneliömetriä, joka säilytetään pääosin ja sallitaan lisärakennusoikeutta siten, että kokonaisrakennusoikeus on 500 kerrosneliömetriä. Maa- ja metsätalousalue (M), alueelle saa rakentaa maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia, joiden etäisyys rantaviivasta on oltava vähintään 80 metriä. Alueella ei ole jäljellä rantaan tukeutuvaa rakennusoikeutta. Maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY), alueelle ei sallita rakentamista. Luonnonympäristö tulee pääosin säilyttää. Alueella ei ole jäljellä rantaan tukeutuvaa rakennusoikeutta. Alueella ei sallita avohakkuita. Emätilatarkastelu Kaavaselostuksesta ilmenee, että tilan Lehtimäki RN:o 1:86 kantatila on ollut tila RN:o 1:17, josta on lohkottu 16.8.2007 rekisteröidyllä lohkomistoimituksella Lehtirannan tila RN:o 1:89, jolla sijaitsee lomarakennus. Emätilan todellisen rantaviivan määrä on ollut noin 1 600 metriä ja muunnetun rantaviivan määrä noin 1 100 metriä. Emätilalla RN:o 1:17 on kaavan toteutumisen jälkeen 6 omarantaista rakennuspaikkaa, kaksi olemassa olevaa ja neljä uutta, joten emätilan mitoitukseksi tulee 5,4 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Johtopäätökset Yleiskaavoitus Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset eivät edellytä, että asemakaavaa laadittaessa alueella tulee olla oikeusvaikutteinen yleiskaava. Asemakaavaa laadittaessa on soveltuvin osin yleiskaavan puuttuessa otettava huomioon muun ohella, mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Tämä merkitsee selvitysten tekemistä ja vaikutusten arviointia muun ohella tarvittavilta osin yleiskaavan sisältövaatimuksista ilmenevistä seikoista. Kaavaselostuksesta ilmenee, että nyt esillä olevan kaavoituksen yhteydessä alueella ja liito-oravan elinympäristön osalta osin sen ulkopuolella on tehty luonto- ja maisemaselvitys ja kaavoituksen vaikutuksia on arvioitu edellä kerrotuilta osin. Asiakirjoista ilmenee myöskin suunnittelualueen ja sen ympäristön vähäinen rakentuneisuus ja kaavoituksen vaikutus siihen ja alueen vesistöön. Suunnittelualueen mitoitus on jokseenkin alhainen 5,4 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden ja rakennuspaikat on yhtä lukuun ottamatta osoitettu lomarakentamiseen. Mikäli suunnittelualueen ulkopuolella Kalkunjärvellä käytetään kaavaa laadittaessa vastaavaa mitoitusta on arvioitavissa, että myös ulkopuolisilla alueilla on mahdollisuus vastaavanlaiseen maanomistajien tasapuoliset rakentamismahdollisuudet sekä maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla rakentamisen vaikutukset muun ohella rantamaiseman, vesiensuojelun ja riittävät yhtenäiset rakentamattomiksi jätettävät alueet turvaavaan kaavoittamiseen. Suunnittelualueen ulkopuolisia alueita kaavoitettaessa on myöskin mahdollista ottaa kaavaan nyt esillä olevassa kaavassa oleva määräys jätevesien käsittelystä. Oriveden kaupungin selvityksen liitteestä ilmenee myöskin, että kaavoitettaessa pieniä järviä Orivedellä pyritään mitoitukseen 2 vesihehtaaria/rakennuspaikka. Edellä kerrottu huomioon ottaen nyt esillä olevaa kaavaa laadittaessa on otettu huomioon soveltuvin osin ne yleiskaavan sisältövaatimukset, joiden nojalla on ollut mahdollista arvioida nyt esillä olevan kaavan sisällön lainmukaisuus. Näissä olosuhteissa, ottaen huomioon hankkeen laatu ja laajuus, asiakirjoista ilmeneviä, yleiskaavan sisältövaatimuksistakin nousevia, selvityksiä ja vaikutusarviointeja on pidettävä riittävinä. Kaavapäätös ei ole lainvastainen edellä kerrotuilla A:n ja B:n eikä C:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusperusteilla. Sillä seikalla, että koko Kalkunjärvellä tai laajemmin koko järvialueella ei ole ennen tämän kaavan laatimista yleiskaavoituksen yhteydessä osoitettu mitoitusvyöhykkeitä eikä laadittu mitoitusperusteita, ei ole tämän kaavan laillisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä. Kaavoitettava alue, tarkoituksenmukainen kokonaisuus Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Kaavoitettavan alueen tulee pinta-alan ja rantaviivan pituuden osalta muodostaa suunnittelullinen kokonaisuus ja sen tulee olla yhtenäinen. Tällöin voidaan huomioida saman järven vastakkaisilta rannoilta yhteen kaavaan liitetyt alueet. Kun otetaan huomioon nyt esillä olevan ranta-asemakaavan pinta-ala 23,7 hehtaaria, kaavoitettavan alueen rantaviivan pituus noin 1 600 metriä sekä kaavoitettavan alueen yhtenäisyys ja sen sijoittuminen Korentosalmen vastakkaisille rannoille sekä kaavoitettavan alueen ympäristön luonnonolosuhteet ja toteutunut maankäyttö, niin asemakaavoitettava alue muodostaa tarkoituksenmukaisen kaavoituksellisen kokonaisuuden. Sillä seikalla, että tämän kaavapäätöksen yhteydessä ei ole tutkittu Kalkunjärven rannan- ja maanomistajien tulevia rakennustarpeita, ei ole ratkaisevaa merkitystä tarkoituksenmukaista kokonaisuutta harkittaessa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen tällä C:n asiakumppaneineen esittämällä valitusperusteella. Poikkeamisluvan huomioiminen kaavoituksessa Sillä seikalla, että kaavapäätös on mahdollisesti ristiriidassa kaavoitettavalle alueelle aiemmin annetun poikkeamislupapäätöksen perustelujen kanssa, ei ole ratkaisevaa merkitystä tämän kaavapäätöksen laillisuuden kannalta. Poikkeamisluvan ja sen perustelujen ohjausvaikutus ei ulotu kaavoitukseen muutoin kuin poikkeamisluvin alueelle osoitettujen rakennusoikeuksien osalta. Poikkeamisluvin myönnetyt kaksi lomarakennuksen rakennusoikeutta on osoitettu kaavassa. Rakennusoikeuden siirto Luonto- ja maisemaselvityksestä ilmenee, että kaavoitettavan alueen arvokkain osa on Korentosalmen molemmin puolin avautuvat peltomaisemat. Myllyvedelle oli osoitettu kaavaluonnoksessa Korentopohjan maisemallisesti arvokkaiden peltoalueiden viereen, alavalle pelto- ja metsäalueen rajalle rakentamista. Alueelle osoitettu toinen rakennuspaikka siirrettiin Kalkunjärvelle jo olemassa olevan rakennetun rannan jatkeeksi rakentamiseen paremmin soveltuvalle alueelle. Toinen rakennusoikeus poistettiin kokonaan. Luonto- ja maisemaselvityksestä ilmenee, että mainitulla kohdalla Kalkunjärven alueella ei ole erityisiä luonto- tai maisema-arvoja. Edelleen kaavamääräyksistä ilmenee, että suunnittelualueen jätevedet tulee käsitellä jätevesiasetuksen ja kunnallisten määräysten mukaisesti. Rakennusluvan myöntämisen ja rakentamisen yhteydessä rakennusvalvontaviranomaiset valvovat kyseisen määräyksen toteutumista. Edellä kerrottu huomioon ottaen on ollut perusteltua siirtää Myllyveden rakennusoikeus Kalkunjärvelle. Mitoittava rantaviiva Pirkanmaan ympäristökeskuksen kaavaluonnoksesta antamasta lausunnosta ilmenee, että Myllyveden / Väärä-Kalkun järvialueella alin suositeltava rakentamiskorkeus on + 106,55 (N60). Kaavakartalta ilmenee, että Korentopohjassa ja Korentosalmessa vesiraja kulkee jokseenkin korkeuskäyrällä
7. Tällä alueella veden korkeuden vaihtelut on otettava huomioon, jos alueelle osoitettaisiin rakentamista. Nämä ranta-alueet eivät ole lähtökohtaisesti rakentamiseen kelpaamattomia. Se, että ne on luonto- ja maisemaselvityksessä luokiteltu paikallisesti arvokkaiksi luonto- ja maisema-alueiksi ei estä ottamasta kyseisiä alueita huomioon mitoittavaa rantaviivaa laskettaessa. Kaavapäätös ei ole tällä A:n ja B:n eikä C:n asiakumppaneineen esittämällä valitusperusteella lainvastainen. Emätilaperiaate Kaavaselostuksesta ilmenee, että suunnittelualueen mitoituksessa on emätilaperiaatteen lisäksi otettu huomioon alueen rakennusoikeuden laskemisessa ja sen sijoittamisessa maastoon muun ohella luonto- ja maisema-arvot, rakennettu ympäristö, rakennusjärjestyksen määräykset ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun kaavoitukselle asettamat vaatimukset. Muun ohella emätilaperiaatteen huomioon ottaminen kaavoituksessa varmistaa myös nyt kaavoitettavan alueen ulkopuolisten maanomistajien tasapuolisen kohtelun myöskin nyt esillä olevaan kaavaan nähden. Kaavapäätös ei ole tällä A:n ja B:n esittämällä valitusperusteella lainvastainen. Maankäyttö- ja rakennuslain asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten ottaminen huomioon kaavahankkeessa Luonto- ja maisemaselvityksestä ilmenee, kuten edellä jo mainittiin, että kaavassa rakentamiseen osoitetuilla alueilla ei ole erityisiä luonto- ja maisema-arvoja. Kaavakartalta ja kaavamääräyksistä ilmenee, että loma-asuntojen vahvistuvat rakennusalat on sijoitettu lähimmillään 30 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Saunan saa rakentaa lähimmillään 15 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Rantaviiva ja puusto etenkin rakennusten ja rantaviivan välisellä alueella tulee säilyttää mahdollisimman luonnonmukaisena. Rakennusten tulee olla muodoltaan ja väritykseltään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön soveltuvia. Yksittäinen lomarakennus voi olla korkeintaan 150 kerrosneliömetriä. Edelleen kaavakartalta ja kaavamääräyksistä ilmenee, että maatilan talouskeskuksen vahvistuva rakennusala sijoittuu lähimmillään 100 metrin etäisyydelle rantaviivasta ja alueella olemassa oleva asuinrakennus 170 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Alueen kokonaisrakennusoikeus on 500 kerrosneliömetriä. Alueella on asiakirjojen mukaan käytettyä rakennusoikeutta noin 350 kerrosneliömetriä, joka tullaan lähes kokonaan hyödyntämään. Alueelle saa rakentaa, mikäli käyttämätön rakennusoikeus sen sallii, 250 kerrosneliömetrin suuruisen yksi- tai kaksiasuntoisen omakotitalon. Enintään 25 kerrosneliömetrin suuruisen rantasaunan saa rakentaa 15 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Myöskään AM-aluevarauksin osoitetulla alueen osalla ei ole luonto- ja maisemaselvityksen perusteella erityisiä luonto- tai maisema-arvoja. Jäljempänä mainitut seikat ilmenevät asiakirjoista: Alueen mitoitus on suhteellisen alhainen 5,4 rakennusta muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Kaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu olemassa olevan rakentamisen yhteyteen. Peltomaisemat jäävät rakentamiselta vapaaksi. Rakentaminen sijoittuu suhteellisen etäälle maisemallisesti ja linnustollisesti arvokkaasta Korentosalmesta, jolla estetään rakentamisen häiritsevä vaikutus salmeen. Jätevesien käsittelystä on annettu kaavamääräys, jolla estetään järven veden laadun huononeminen. Maatilan talouskeskuksen rakennusala sijoittuu suhteellisen etäälle rantaviivasta. Loma-asuntojen korttelialueiden ja AM 1 -korttelialueen rakennusalojen koko on suuri, jolloin rakentaminen voidaan sovittaa maisemaan. Kaavamääräyksistä ilmenee, että yksittäisen asuinrakennuksen rakennusoikeutta on rajoitettu sekä loma-asuntojen että maatilan talouskeskuksen korttelialueella. Näillä määräyksillä on pyritty minimoimaan rakentamisen haitallista vaikutusta rantamaisemaan. Suunnittelualueella rakentamiselta vapaaksi jäävä rantaviivan osuus on noin 1 300 metriä. Alueen liikenne on järjestynyt pääasiassa olemassa olevan tiestön kautta. Näistä seikoista voidaan päätellä, että kaavaa laadittaessa on otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin sekä 54 §:n ja 73 §:n 2 momentin kaavan sisällölle asettamat vaatimukset. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole näillä A:n ja B:n eikä C:n asiakumppaneineen esittämillä valitusperusteilla lainvastainen. Tämän kaavapäätöksen laillisuuden kannalta ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, että tilasta RN:o 1:86 on myyty hehtaarin suuruinen, ei rantaan tukeutuva peltoalue eikä sillä, että maatilan rantasauna on osoitettu uudistushakkuun alueelle. Se, että yhtenäisen, rakentamiselta vapaan rantaviivan osuus on osin suunnittelualueen arvokkainta pelto- ja maanviljelysmaisema-aluetta ei ole esteenä alueen katsomiselle maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 2 momentin tarkoittamaksi yhtenäiseksi rakentamattomaksi alueeksi. Tällä kaavalla ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista suunnittelualueen rannalla sijaitsevan maatilan tuotantosuuntaa eikä ole rajoitettu elinkeinovapautta. = = = Tarkoituksenmukaisuus Kaupunginvaltuustolla on itsehallintonsa puitteissa ja lainsäädännön, erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin, 54 §:n ja 73 §:n asettamissa rajoissa ollut oikeus määrätä siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Kun kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, ranta-asemakaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että toisenlainen, laajempi ja laadukkaampi, kaava olisi A:n ja B:n käsityksen mukaan alueelle paremmin soveltuva. Yhteenveto Koska kaupunginvaltuuston päätös on edellä esitetyn perusteella laadittu maankäyttö- ja rakennuslain säännökset, etenkin sen 39 §:n 2 momentissa, 54 §:ssä ja 73 §:ssä esitetyt sisältövaatimukset huomioon ottaen sekä kaavoitukselle kunnassa asetettujen tavoitteiden mukaisesti ja kaavaa laadittaessa on myöskin huomioitu perustuslain 6 §:n ja hallintolain 6 §:n edellyttämällä tavalla maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä perustuslain 20 §:n vaatimus turvata jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon, kaupunginvaltuustonpäätöstä ei ole syytä kumota valituksissa esitetyillä kaavoitusmenettelyyn eikä kaavan sisältövaatimuksiin kohdistuvilla valitusperusteilla. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole myöskään muilla valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Kuntalaki 52 § 2 momentti ja 90 § Maankäyttö- ja rakennuslaki 1 § 2 momentti, 9 §, 39 § 2 momentti, 54 §, 62 §, 63 § 2 momentti, 65 § 2 momentti, 73 §, 74 § ja 197 § 1 momentti Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti, 19 § 1 momentti, 28 § ja 32 § Hallinto-oikeuslaki 3 § Hallintolainkäyttölaki 41 § Hallintolaki 6 §, 27 §, 28 § 1 momentti 7-kohta, 31 § ja 38 § Luonnonsuojelulaki 5 § 3 momentti ja 49 § 1 momentti Suomen perustuslaki (731/1999) 6 § ja 20 § Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1) C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että valituksenalainen päätös kumotaan. Asia tulee palauttaa kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi ja samalla tulee määrätä, että kaava-alueella toimitetaan katselmus asiaa uudelleen käsiteltäessä. C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet kaavaa laadittaessa ja hallinto-oikeudessa lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että kaavoitettava alue on pinta-alaltaan liian pieni, eikä se siten muodosta maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämää sellaista aluetta, että rakentaminen sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Tällä hetkellä rakennuspaikkoja on yksi noin 4,3 vesihehtaaria kohden ja kaavan salliman rakentamisen jälkeen mitoitukseksi muodostuisi noin asunto kolmea vesihehtaaria kohden. Kalkunjärvi ei kestä näin suurta rasitusta. Kaava perustuu muutoinkin puutteelliseen selvitykseen kaavan vaikutuksista, koska suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen ympäristövaikutuksia ei ole tarkasteltu esimerkiksi yhteyskuntataloudelliselta kannalta eikä selvitystä ole tehty koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Rakennusoikeutta on siirretty pinta-alaltaan suuremmalta Myllyvedeltä pienemmälle Kalkunjärvelle. Rakennusoikeus olisi kuitenkin tullut mitoittaa Kalkunjärven kestokyvyn ja maisema-arvojen mahdollistamalle tasolle sen sijaan, että sinne on siirretty rakennusoikeutta toiselta, suuremmalta järveltä. Hallinto-oikeuden päätöksessä väitetään, että muillekin Kalkunjärven rannanomistajille voidaan sallia vastaava rakennusoikeus kuin Lehtimäen tilalle. Lupaviranomaiset eivät kuitenkaan voi hyväksyä näin suurta lisärakennusoikeutta alueelle. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ei toteudu, koska muut rannanomistajat eivät tule saamaan yhtä paljon rakennusoikeutta kuin Lehtimäen tilalle on kaavassa osoitettu. Kaavoitusinsinöörin käynti paikalla kaavoituksen yhden osapuolen kanssa ei ole katselmus hallintolain tarkoittamassa muodossa. Tällaiselle ”katselmukselle” ei myöskään tule antaa oikeudellista painoa. Se ei myöskään voi toimia kaavoituspäätöksen perusteena tai valmistelun riittävyyden arviointivälineenä. Se ei myöskään tosiasiallisesti saa vaikuttaa päätöksentekoon. Menettely loukkaa kaavoitukseen kuuluvaa vuorovaikutteisuutta ja perustuslaissa turvattua oikeutta vaikuttaa ympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Luontoselvitys on ollut puutteellinen, koska siinä ei ole kartoitettu luontoa kokonaisuutena eli myös maisema-arvojen, järven eliöstön ja muuttolinnuston osalta. Luontoselvitys olisi tullut laatia eri vuodenaikoina tapahtuneiden käyntien perusteella. Johtopäätös siitä, että kaavoitettavan alueen arvokkaimman osan muodostavat Korentosalmen molemmin puolin avautuvat peltomaisemat, on vain osittain oikea. Arvokkaimman osan muodostaa Korentosalmi, jonka alue on rakennuskelvoton jo ympäristönsuojelullisista syistä. Alueella suoritettujen hakkuiden seurauksena suunnitellut rakennukset eivät enää sovellu maisemaan, vaan näkyvät sekä kylätielle että järven toiselle puolen. Kalkunjärvi on pitkä ja kapea järvi. Järven muoto lisää asutuksesta aiheutuvaa häiriötä. Olosuhteet huomioon ottaen kaavassa on osoitettu liikaa rakentamista. Kaava ei turvaa jokamiehenkäyttöä eikä jätä riittävää yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Se, että osa alueen rakennuksista on tällä hetkellä asumattomia, ei ole peruste lisätä uutta rakennuskantaa alueelle. Alueen tiestö ei salli nykyistä suurempaa kuormitusta. Liikenteen lisääntyminen vaatisi uusia järjestelyitä. Alueen rakentaminen tulisi ratkaista vireillä olevan yleiskaavoituksen yhteydessä. Ainakin rakennusoikeutta tulisi tuntuvasti vähentää ja rakennuspaikat tulisi siirtää kauemmaksi rantaviivasta. Kaavoitusprosessissa alkuaan vieläkin enemmän ylimitoitetulla rakennusoikeudella ja sen vähäisellä alentamisella on pyritty luomaan vaikutelma siitä, että osallistumisoikeudella olisi ollut vaikutusta ratkaisuun. 2) A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. A ja B ovat valituksensa perusteluissa uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että osallisten mielipiteitä on kuultu vain vähimmäistasolla. Mielipiteille ei kuitenkaan ole annettu todellista merkitystä. Menettely ei siten ole ollut kaavoitusta koskevien säännösten tai periaatteiden eikä myöskään hallintolain mukaista. Kaava-asiaan ei ole viranomaistahoilla paneuduttu riittävästi eikä kaavan laatijan esittämää ole saatettu kyseenalaiseksi. Myös hallinto-oikeus on joutunut tekemään päätöksensä puutteellisilla tiedoilla. Asiassa on myös sivuutettu se, että kaavan vaikutus koskee koko järvialuetta ja suurta ihmisjoukkoa, ei pelkästään kaava-alueen maanomistajaa. Vaikka menettelyssä ei olisikaan kysymys esteellisyydestä, kaavan laatijan aikaisempi asema viranomaisorganisaatiossa herättää perustellun epäilyksen siitä, että kaavoitusprosessi ei ole toteutunut puolueettomasti. Viranomaiset ovat ilman riittäviä perusteita jättäneet pyydetyt katselmukset toimittamatta. Valittajat ovat joutuneet eriarvoiseen asemaan kaavan laatineeseen maanomistajaan nähden, kun tämä on saanut osallistua viranomaisneuvotteluihin sekä katselmukseen alueella. Kaavahanke olisi tullut lykätä odottamaan kunnan ranta-alueita koskevaa yleiskaavoitusta, jossa muun muassa maanomistajien yhdenvertainen kohtelu on mahdollista toteuttaa. Kaavakuulutukset eivät täytä vajetta, joka on syntynyt, kun osallisina pidettävä tiehoitokunta ja kalastuskunta on jätetty asiassa kuulematta. Selvitykset eivät ole riittävät sen arvioimiseksi, miten kaava ja sen mahdollistama rakentaminen vaikuttaa kaava-alueen ulkopuolisten alueiden maankäyttöön ja ympäröivään alueeseen. Tästäkin syystä olisi tullut odottaa vireillä olevan yleiskaavoituksen valmistumista. Vaikka ympäristökeskuksen poikkeamispäätöksen 28.4.2004 perusteluilla ei ole sitovaa merkitystä nyt kysymyksessä olevassa asiassa, hakemuksen hylkäämistä koskevat perustelut ovat edelleen relevantteja. Ympäristökeskuksen muuttunutta kantaa on vaikea ymmärtää etenkin, kun kaikki rakentaminen on sijoitettu pienemmälle Kalkunjärvelle sen sijaan, että vaikutukset olisivat jakaantuneet kahden järven alueelle. Olosuhteet alueella eivät ole muuttuneet ainakaan rakentamiselle suotuisammiksi, kun alueella on suoritettu luonnonolosuhteita muuttavia hakkuita. Ainoa konkreettinen muutos asetelmassa on tapahtunut siinä, että rakennuspaikkoja haluava taho on vaihtunut. Se, että tämä näyttää vaikuttaneen viranomaisten kantoihin, ei ainakaan lisää luottamusta asiassa saatuihin lausuntoihin. Rakentamisen seurauksena alueella ei tule olemaan enää maisema- tai luontoarvoja, vaan alue tulee muuttumaan loma-asuntoalueeksi, joka ulottuu AM 1 -alueelta Korentosalmelle asti. Käytettävissä olevien luonto- ja maisemaselvitysten perusteella ei myöskään voida hallinto-oikeuden tapaan todeta, että muille maanomistajille on mahdollista osoittaa vastaavat rakennusoikeudet alueen luonto- ja maisema-arvot huomioon ottaen. Mitoitusperusteita arvioitaessa olisi tullut ottaa huomioon koko Kalkunjärven alue ja sen luonto-olosuhteet. Rakennuspaikkojen määrää arvioitaessa olisi tullut ottaa huomioon paikalliset olosuhteet. Kaksi rakennuspaikkaa olisi alkuperäisten suunnitelmien mukaisesti tullut sijoittaa Myllyvedelle sen sijaan, että kaikki rakentamiseen ja asumiseen liittyvä rasitus on siirretty pienelle Kalkunjärvelle ilman, että rakentamisen todellisia vaikutuksia olisi edes tarkemmin selvitetty. Saman mitoitusperusteen soveltaminen koko Kalkunjärven alueella muuttaisi alueen loma-asutustaajamaksi. Oriveden kaupunginhallitus on selityksessään viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt valitusten hylkäämistä. Lisäksi kaupunginhallitus on todennut, että kaavasta on pyydetty ja saatu Museoviraston lausunto. C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen. A ja B ovat antaneet vastaselityksen. G:lle on kaava-alueen maanomistajana varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Oriveden kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Perustelut Sovellettavat säännökset Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Ranta-asemakaava-alue, kaavaratkaisun sisältö ja kaavan mitoitus Suunnittelualue sijaitsee Oriveden kaupungin Kalkun kylässä kaupunkitaajamasta noin 25 kilometriä koilliseen ja Jämsän kaupungin Länkipohjan taajamasta noin 6 kilometriä pohjoiseen. Kaava koskee tilaa Lehtimäki RN:o 1:86 ja sen kaikkia Kalkunjärven ja Myllyveden ranta-alueita. Kalkunjärvi ja Myllyvesi ovat puhdas- ja kirkasvetisiä järviä ja pinta-alaltaan 39 ja 61 hehtaaria. Kaavoitettavan alueen pinta-ala on noin 23,7 hehtaaria. Kaavaselostuksen mukaan tilan RN:o 1:86 todellisen rantaviivan pituus on 1 596 metriä ja mitoittavan rantaviivan määrä noin 1 100 metriä. Kaavassa alueelle on osoitettu 4 uutta vapaa-ajan asuntoa ja yksi maatilan talouskeskukseen liittyvä rantasauna. Talouskeskuksessa on olemassa oleva asuinrakennus. AM 1 -alueen kokonaisrakennusoikeuden eli 500 neliömetrin puitteissa alueelle on mahdollista rakentaa toinen yksi- tai kaksiasuntoinen asuinrakennus, jonka kerrosala saa olla enintään 250 kerrosneliömetriä. Kaava-alueen rantaviivalla sijaitsee lisäksi kaava-alueeseen kuulumaton jo rakennettu samaan emätilaan kuuluva tila Lehtiranta RN:o 1:
8. Oikeudellinen arviointi Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että asemakaavoitettava alue muodostaa sinänsä maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Korkein hallinto-oikeus katsoo niin ikään hallinto-oikeuden tavoin, ettei alueelle ole osoitettu liikaa rakentamista alueen pinta-alaan ja rantaviivan pituuteen nähden. Arvioinnissa on kuitenkin merkitystä myös sillä, että siirrettäessä rakennusoikeutta saman maanomistajan alueella yhden järven rannalta toisen järven rannalle siirrolla saattaa olla vaikutusta myös tuon toisen järven muiden rannanomistajien rakentamismahdollisuuksiin. Karttatarkastelun perusteella ilmenee, että Kalkunjärven ranta-alueella on muihin emätiloihin kuuluvia rakentamattomia ranta-alueita ja että ainakin osalla tiloista on rantaa myös Myllyveden puolella. Kaava-asiakirjoihin ei sisälly selvitystä muihin Kalkunjärvellä rantaviivaa omaaviin emätiloihin kuuluvien kiinteistöjen jo käyttämistä tai niillä mahdollisesti jäljellä olevista samojen mitoitusperusteiden mukaisista rakennusoikeuksista tai niiden siirtomahdollisuuksista. Kalkunjärven ranta-alueiden virkistysarvo ja viihtyisyyden säilyminen korostavat tällaisen selvityksen tarvetta. Kalkunjärven ranta-alueille ei liioin ole hyväksytty yleiskaavaa, jolla nämä seikat olisi selvitetty. Yleiskaavan laatiminen on kuitenkin vireillä. Kaava-asiakirjoihin ei näin ollen sisälly sellaista maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettua selvitystä, jonka perusteella maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä asetettujen kaavan sisältövaatimusten ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista voitaisiin arvioida koko sillä alueella, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.