KHO/2012/28

2012 false KHO:2012:28 Asiassa oli arvioitavana, oliko Maahanmuuttovirastolla ollut kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentti huomioon ottaen peruste määrittää lapsen kansalaisuus ja rasittiko kansalaisuusaseman määrittämistä koskevaa päätöstä kuulemisvirhe. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että maistraatin ilmoituksen johdosta tehtävässä kansalaisuusaseman määrittämispäätöksessä oli menettelyn tarkoitukseen nähden riittävää todeta, että lapsi on yhden vieraan valtion kansalainen. Kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva päätös ei ollut kansalaistamista koskeva päätös. Maahanmuuttovirastolla ei ollut toimivaltaa sitovasti ratkaista, minkä muiden valtioiden kuin Suomen kansalaisena henkilöä on pidettävä. Kun otettiin huomioon Maahanmuuttoviraston ratkaisun sisältö ja hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohta, ennen asian ratkaisemista maistraatin tekemän ilmoituksen johdosta ei ollut ollut välttämätöntä kuulla huoltajia. Kansalaisuuslaki 36 § 1 momentti ja 51 § Valtioneuvoston asetus kansalaisuudesta 2 § 1 momentti Hallintolaki 34 § Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus 15.10.2010 nro 10/0860/5 Asian aikaisempi käsittely Helsingin maistraatti oli pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään A:n kansalaisuusaseman. Maahanmuuttovirasto on 11.1.2010 kansalaisuusaseman määrittämistä koskevassa päätöksessään todennut, että 30.8.2009 syntynyttä A:ta on Suomessa pidettävä ainakin Japanin kansalaisena. A on syntynyt Suomessa Japanin kansalaisen äidin ja Belgian kansalaisen miehen aviolapsena. Maahanmuuttovirastolla Japanin kansalaisuuslaista olevan tiedon mukaan Japanin kansalaisen lapsi saa syntyessään Japanin kansalaisuuden. Mahdollista Belgian kansalaisuutta ei ole tutkittu. Käsittely hallinto-oikeudessa B ja C ovat valituksessaan esittäneet, että A:lla tulisi olla sekä Japanin että Belgian kansalaisuus. Perheen muilla lapsilla on kyseisten maitten kaksoiskansalaisuus. Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään B:n ja C:n valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Kansalaisuuslain 36 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta. Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan maistraatti pyytää lapsen syntymästä tiedon saatuaan Maahanmuuttovirastoa määrittämään lapsen kansalaisuusaseman silloin, kun: 1) lapsen vanhemmat eivät ole avioliitossa keskenään ja he eivät ole Suomen kansalaisia tai toinen heistä ei ole Suomen kansalainen; tai 2) avioliitossa syntyneen lapsen vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia, eikä heillä ole saman maan kansalaisuutta. Asia on tullut vireille Helsingin maistraatin Maahanmuuttovirastolle tekemästä ilmoituksesta, koska vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia, eikä heillä ole saman maan kansalaisuutta. Maahanmuuttoviraston lausunnon mukaan väestötietojärjestelmä on kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitettu henkilörekisteri. Sen rekisterin pitäjänä toimii paikallinen maistraatti. Kun Suomessa syntyy lapsi, jonka kansalaisuudesta ei ole varmuutta, rekisterinpitäjä voi pyytää Maahanmuuttovirastolta kansalaisuusaseman määrittämistä. Sen tarkoituksena on selvittää, minkä valtion kansalaisena henkilöä on pidettävä Suomessa. Kansalaisuus on yksi väestötietojärjestelmään talletettavista tiedoista. Asian selvittäminen ennen kansalaisuusaseman määrittämistä on ollut riittämätöntä. Helsingin maistraatti ei ole pyytänyt lapsen vanhempia ilmoittamaan lapsen kansalaisuutta, vaan asiasta on tehty puuttuvan kansalaisuustiedon perusteella ilmoitus Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto on määrittänyt maistraatin ilmoituksen perusteella lapsen kansalaisuusaseman kuulematta lapsen vanhempia. Hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole ilmennyt, että lapsen kansalaisuusaseman määrittämisellä on ollut merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta. Lapsesta ei ole myöskään ollut viranomaisen henkilörekisterissä sellaista kansalaisuusmerkintää, jonka oikeellisuus on tullut selvittää. Puuttuva tieto olisi tullut ensisijaisesti täydentää. Asiassa ei siten ole ollut kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitettua syytä lapsen kansalaisuusaseman määrittämiseksi. Lapsen kansalaisuusasian määrittämiseen ei ole syytä pelkästään sillä perusteella, että lapsen vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia eikä heillä ole samaa kansalaisuutta. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin tarkoituksena on ensisijaisesti kartoittaa ne tilanteet, joissa Suomessa syntynyt lapsi voisi jäädä vanhempien kansalaisuuslainsäädännön perusteella kansalaisuudettomaksi ja jolloin kansalaisuuslain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen toissijainen säännös Suomen kansalaisuudesta syntymäpaikan perusteella voisi tulla sovellettavaksi. Kansalaisuuslain yksi keskeisimmistä tavoitteista on estää kansalaisuudettomuutta. Siitä lähtien kun edellä mainittu valtioneuvoston asetus tuli voimaan vuonna 2004, ovat maistraatit lähettäneet kaikista asetuksen 2 §:n 1 ja 2 momentin edellytykset täyttävistä Suomessa syntyneistä lapsista määrittämispyynnön Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirastossa tutkitaan, onko lapsella mahdollisuus saada jommankumman vanhempansa kansalaisuus vanhemman kansalaisuusvaltion lainsäädännön perusteella. Kansalaisuuslain keskeinen tavoite on, ettei Suomessa synny kansalaisuudettomia lapsia. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on riittävää selvittää, että lapsi saa tai että hänellä on oikeus saada ainakin toisen vanhempansa kansalaisuus. Jos lapsen vanhemmat eivät ole avioliitossa keskenään ja he eivät ole Suomen kansalaisia tai toinen heistä ei ole Suomen kansalainen tai avioliitossa syntyneen lapsen vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia eikä heillä ole saman valtion kansalaisuutta, lapsen kansalaisuudeksi merkitään väestötietojärjestelmään "ei selvitetty" ja maistraatti pyytää lapsen kansalaisuusaseman selvittämistä Maahanmuuttovirastolta. Asialla voi olla merkitystä paitsi kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitetun mahdollisen Suomen kansalaisuuden olemassaolon myös viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Kansalaisuuden määrittämisasioita tulee vuosittain vireille noin 1 700, joista noin 80 prosenttia koskee Suomessa syntyneitä lapsia. Maistraatti ei ole pyytänyt vanhempia ilmoittamaan lapsen kansalaisuutta, vaan asiasta on tehty puuttuvan kansalaisuustiedon perusteella ilmoitus Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto on määrittänyt maistraatin ilmoituksen perusteella lapsen kansalaisuusaseman kuulematta lapsen vanhempia. Määrittäessään lapsen kansalaisuusaseman Maahanmuuttovirasto ainoastaan selvittää lapsen vanhemman kansalaisuuslainsäädäntöä todetakseen, minkä valtion kansalaisena lasta on Suomessa pidettävä. Tällaisissa määrittämispäätöksissä ei ole kuulemisen tarvetta. B ja C eivät ole antaneet heille varatusta tilaisuudesta huolimatta selitystä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa voimaan Maahanmuuttoviraston tekemän päätöksen. Perustelut Sovellettavat säännökset Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta. Hallituksen esityksessä kansalaisuuslaiksi (HE 235/2002 vp) lausuttiin mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa muun muassa seuraavaa: ”Kansalaisuusaseman määrittäminen on tarpeen tapauksissa, joissa kansalaisuuden saamisen, säilyttämisen tai menettämisen perusteista ei ole riittävän tarkkaa tietoa. Säännöksen tarkoituksena olisi selvittää kansalaisuusasema tilanteissa, joissa siitä ei ole tietoa ja parantaa eri viranomaisten henkilörekisterien kansalaisuutta koskevan tiedon yhdenmukaisuutta. Kyse olisi uudesta säännöksestä. Pykälän 1 momentin mukaan kansalaisuusaseman määrittämistä voisi pyytää viranomainen tai yksityishenkilö. Säännöksen mukaan pyynnön pitäisi perustua joko viranomaisen tai yksityishenkilön kannalta merkittävään asiaan. Tällaisina asioina säännöksessä mainitaan Suomen kansalaisuuden olemassaolo, Suomen kansalaisuuteen liittyvä oikeus tai velvollisuus, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuus ja ulkomaalaisen Suomessa oleskelu. - - Viranomainen saattaa olla epätietoinen henkilörekisterissään olevan henkilön kansalaisuusasemasta.” Kansalaisuuslain 51 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin viranomaisten tehtävistä hakemuksen, ilmoituksen ja kansalaisuusaseman määrittämistä koskevan asian vireillepanossa ja käsittelyssä, käsittelymaksun suorittamisesta pantaessa asia vireille kunniakonsulaatissa sekä viranomaisten keskinäisen yhteistyön järjestämisestä toimien tarkoituksenmukaiseksi yhteensovittamiseksi ja tiedonvälityksestä huolehtimiseksi Suomen kansalaisuutta koskevissa asioissa. Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan maistraatti pyytää lapsen syntymästä tiedon saatuaan Maahanmuuttovirastoa määrittämään lapsen kansalaisuusaseman silloin, kun: 1) lapsen vanhemmat eivät ole avioliitossa keskenään ja he eivät ole Suomen kansalaisia tai toinen heistä ei ole Suomen kansalainen; tai 2) avioliitossa syntyneen lapsen vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia, eikä heillä ole saman maan kansalaisuutta. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos: 1) vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti perusteettomana; 2) asia koskee palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista; 3) asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin perustuvan edun myöntämistä; 4) kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle; tai 5) hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Tosiseikat ja asiassa annetut ratkaisut Helsingin maistraatti on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään 30.8.2009 syntyneen A:n kansalaisuuden. Väestötietojärjestelmässä on ollut tietona hänen kansalaisuudestaan ”ei selvitetty”. A on syntynyt Suomessa Japanin kansalaisen äidin ja Belgian kansalaisen miehen aviolapsena. Maahanmuuttovirasto on kansalaisuusaseman määrittämistä koskevassa päätöksessään todennut, että A on ainakin Japanin kansalainen. Vanhemmat B ja C alaikäisen A:n huoltajina ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet, että A todetaan olevan sekä Japanin että Belgian kansalainen. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen. Hallinto-oikeus on päätöksessään muun ohella lausunut, että asiassa ei ole ollut kansalaisuuslain 36 §:ssä tarkoitettua syytä lapsen kansalaisuusaseman määrittämiseksi ja että asian selvittäminen ennen kansalaisuusaseman määrittämistä on ollut riittämätöntä, kun Maahanmuuttovirasto on määrittänyt lapsen kansalaisuusaseman kuulematta tämän vanhempia. Ratkaistavat kysymykset ja oikeudellinen arviointi Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Asiassa on tämän vuoksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirastolla ollut kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentti huomioon ottaen peruste määrittää lapsen kansalaisuus, rasittaako kansalaisuusaseman määrittämistä koskevaa päätöstä kuulemisvirhe ja onko Maahanmuuttoviraston päätös muutoin lainmukainen. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirastolla on toimivalta määrittää kansalaisuusasema viranomaisen pyynnöstä, jos asialla on merkitystä muun ohella viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden kannalta. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että kansalaisuutta koskevan merkinnän puuttuessa väestötietojärjestelmästä kysymys ei olisi henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuudesta ja että puuttuva tieto olisi tullut täydentää ensisijaisesti vanhempia kuulemalla. Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentti on kuitenkin muotoiltu ottaen huomioon, että kansalaisuusaseman määrittämistarve voi perustua useaan eri seikkaan. Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin 2 kohta, jonka mukaan maistraatti pyytää lapsen syntymästä tiedon saatuaan Maahanmuuttovirastoa määrittämään lapsen kansalaisuusaseman silloin, kun avioliitossa syntyneen lapsen vanhemmat eivät ole Suomen kansalaisia, eikä heillä ole saman maan kansalaisuutta, ei ole ristiriidassa kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin kanssa, kun myös otetaan huomioon kansalaisuuslain 51 §. Kansalaisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetty maistraatin tiedusteluvelvollisuus ja samalla velvollisuus saattaa asia Maahanmuuttoviraston tietoon ja mahdollisia toimenpiteitä varten koskee tilanteita, joissa Suomessa syntyneen lapsen kansalaisuus hänen vanhempiensa kansalaisuus huomioon ottaen on tyypillisesti epäselvä. Kun maistraatti edellä mainitun asetuksenkohdan nojalla pyytää Maahanmuuttovirastoa määrittämään lapsen kansalaisuusaseman, menettelyn yhtenä tarkoituksena on varmistaa, ettei Suomessa syntynyt lapsi jää kansalaisuudettomaksi. Jos Suomessa syntynyt lapsi saa jonkun muun valtion kansalaisuuden, hän ei saa kansalaisuuslain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan niin sanotun syntymämaaperiaatteen mukaan Suomen kansalaisuutta. Edellä lausuttuun nähden maistraatin ilmoituksen johdosta tehtävässä Maahanmuuttoviraston kansalaisuusaseman määrittämispäätöksessä on menettelyn tarkoitukseen nähden riittävää todeta, että lapsi on yhden vieraan valtion kansalainen. Päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että lapsen ei todeta olevan molempien vanhempien kansalaisuusvaltion kansalainen. Kansalaisuusaseman määrittämispäätöstä tehdessään Maahanmuuttovirastolla ei ole toimivaltaa sitovasti ratkaista, minkä muiden valtioiden kuin Suomen kansalaisena henkilöä on pidettävä. Kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva päätös on kuitenkin hallintoasia, jonka käsittelyssä on, jollei joltakin osin toisin säädetä, noudatettava hallintolakia, muun ohella lain 34 §:n säännöksiä asianosaisen kuulemisesta. Nyt esillä olevassa tapauksessa Maahanmuuttovirasto on todennut, että lasta on pidettävä ainakin Japanin kansalaisena. Päätöksessä ei edellä lausuttuun nähden ole ollut tarpeen ottaa kantaa siihen, onko häntä lisäksi mahdollisesti pidettävä Belgian kansalaisena. Kun otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston ratkaisun sisältö ja hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohta, ennen asian ratkaisemista maistraatin tekemän ilmoituksen johdosta ei ole ollut välttämätöntä kuulla A:n huoltajia. Asian käsittelyssä Maahanmuuttovirastossa ei siten ole tapahtunut menettelyvirhettä, jonka johdosta päätös olisi tullut kumota. Lopputulos Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden ei ole tullut vanhempien valituksessa esitetyn perusteella kumota Maahanmuuttoviraston päätöstä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös saatettava voimaan. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Camilla Sandström.