← Suomi

KHO/2012/34

2012 false KHO:2012:34 Valtioneuvosto oli viestintämarkkinalain 11 §:n nojalla toimiluvanhaltijan hakemuksen johdosta tekemällään päätöksellä muuttanut toimiluvan tekniikkariippumattomaksi siten, että toimiluvasta oli poistettu matkaviestinverkon rakentamisessa käytettävää tekniikkaa koskeva ehto. Ratkaistaessa, oliko yhtiöillä A ja B hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla valitusoikeus valtioneuvoston päätöksestä, oli otettava huomioon puitedirektiivin 4 artikla ja sitä koskeva unionin oikeuskäytäntö. Asiassa oli unionin tuomioistuimen asiassa C-426/05 antaman tuomion mukaisesti arvioitava, oliko yhtiöillä jokin asiaan liittyvä oikeus, jota valtioneuvoston päätös loukkasi tai johon se vaikutti epäedullisesti. Kun toimiluvan muuttaminen ei ollut sovellettavien säännösten nojalla edellyttänyt toimiluvan julistamista haettavaksi, yhtiöillä ei ollut valitusoikeutta asiassa sillä perusteella, että ne olivat kiinnostuneita toimiluvan hakemisesta ja että toimiluvan muuttaminen ilman toimiluvan haettavaksi julistamista loukkaisi niiden oikeuksia. Yhtiöt A ja B olivat asiassa esittämänsä perusteella potentiaalisen kilpailijan tai potentiaalisen asiakkaan asemassa toimiluvanhaltijaan nähden. Toimiluvan muuttamista koskevassa asiassa tällainen potentiaalinen asema ei sellaisenaan muodostanut perustetta valitusoikeudelle. Valitusoikeuden olemassaolo edellytti, että tähän potentiaaliseen asemaan liittyy sellainen oikeus, jota valtioneuvoston päätös loukkaa tai johon se vaikuttaa epäedullisesti. Yhtiöt A ja B eivät ilmoituksensa mukaan toimineet eivätkä suunnitelleet toimivansa verkko- tai palveluoperaattoreina sillä tekniikalla toimivissa verkoissa, jonka käyttämistä koskeva ehto valtioneuvoston päätöksellä poistettiin toimiluvasta. Erityisesti tämä seikka huomioon ottaen yhtiöt eivät olleet valituksessaan esittäneet valitusoikeutensa tueksi sellaisen oikeuden tai etuuden olemassa oloa, jonka loukkausta valituksenalainen päätös merkitsi tai johon se vaikutti epäedullisesti. Yhtiöillä A ja B ei ollut oikeutta valittaa valtioneuvoston päätöksestä. Viestintämarkkinalaki 11 § 1 momentti, 127 § 3 momentti Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi) 4 artikla 1 kohta Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-426/05, Tele2 Telecommunication GmbH vastaan Telekom-Control-Kommission Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Valtioneuvosto 24.2.2011 diaarinro LVM/2749/07/2010 Asian aikaisemmat vaiheet Valtioneuvosto on myöntänyt 22.6.2005 Digita Oy:lle toimiluvan verkkopalvelun tarjoamiseksi Flash-OFDM -tekniikalla rakennetussa digitaalisessa laajakaistaisessa matkaviestinverkossa. Toimiluvan mukainen maantieteellinen toimialue on koko maa lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa. Toimilupaan on liitetty velvoite rakentaa verkko erillisen liitteen mukaisesti, ellei liikenne- ja viestintäministeriö toisin määrää. Toimiluvan mukaan luvanhaltijalla ei ole oikeutta toimia itse palveluyrityksenä toimiluvan kohteena olevassa verkossa. Toimilupa on voimassa

  1. päivään kesäkuuta 2025 saakka. Toimilupaa on muutettu päätöksillä 31.10.2006 ja 29.4.
  2. Digita Oy on siirtänyt toimiluvan Digiset Oy:lle 9.7.2010 alkaen. Digiset Oy on Digita Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö. Digita Oy ja Datame Oy ovat 17.12.2010 allekirjoittaneet ehdollisen sopimuksen Digita Oy:n @450-liiketoiminnan ja siihen liittyvän Digiset Oy:n koko osakekannan myymisestä Datame Oy:lle. Kauppakirjan mukaan Datame Oy on allekirjoittanut kauppakirjan perustettavan yhtiön nimiin ja lukuun. Digiset Oy on 22.12.2010 pyytänyt valtioneuvostolta ennakkopäätöstä toimiluvanhaltijan määräysvallan muutoksen vaikutuksesta toimilupaan. Valtioneuvosto on 20.1.2011 antanut ennakkopäätöksen, jossa se on hyväksynyt ilmoitetun tosiasiallisen määräysvallan muutoksen. Digiset Oy on 30.12.2010 päivätyssä hakemuksessaan pyytänyt valtioneuvostoa muuttamaan toimilupaa siten, että toimilupa sallii 450 MHz laajakaistaisen matkaviestinverkon toteuttamisen myös muulla kuin Flash-OFDM -tekniikalla. Toimilupaehtoihin haettavan muutoksen hyväksyntä on ollut kaupan toteuttamisen ehtona. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään, hyläten hakemuksen enemmälti, muuttanut Digita Oy:lle 22.6.2005 digitaalisen laajakaistaisen 450 matkaviestinverkon toimintaan myönnettyä ja sittemmin Digiset Oy:lle siirrettyä toimilupaa, sellaisena kuin se on muutettuna liikenne- ja viestintäministeriön päätöksillä 31.10.2006 ja 29.4.2009, toimiluvan haltijan hakemuksesta päätöksen liitteen mukaiseksi. Muutetun toimiluvan sisältö on seuraava: Toimiluvan haltija: Digiset Oy Verkkopalvelu: Toimiluvan haltijalla on oikeus tarjota verkkopalvelua digitaalisessa laajakaistaisessa matkaviestinverkossa. Taajuudet: Toimiluvan haltijalla on oikeus harjoittaa toimiluvan mukaista toimintaa radiotaajuuksien käytöstä ja taajuussuunnitelmasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa määrätyillä taajuusalueilla. Raja-alueilla taajuuksien käytölle voidaan asettaa rajoituksia taajuuksien käytön suojaamiseksi naapurimaissa. Toimiluvan haltijan on radiolupahakemuksessa ilmoitettava Viestintävirastolle verkossa käytettävä radioteknologia. Radioluvassa määrätään hakemuksessa ilmoitetun teknologian perusteella matkaviestinverkolle säädettyjen taajuuksien käyttöoikeusalueet ja radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 8 §:n nojalla määrättävät lupaehdot. Maantieteellinen toimialue: Toimiluvan haltijan maantieteellinen toimialue on koko maa lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa. Myönnetty: 24.2.2011 Voimassaoloaika: 21.6.2025 saakka Rakentamisvelvoite: Toimiluvan haltija on velvollinen rakentamaan verkon seuraavan rakentamissuunnitelman mukaan, ellei liikenne- ja viestintäministeriö toimiluvan haltijan hakemuksesta toisin määrää: Toimiluvan maantieteellisellä toimialueella verkon väestöpeitto on 99 prosenttia vuoden 2009 loppuun mennessä ja 99,9 prosenttia vuoden 2010 loppuun mennessä. Verkon väestöpeitto on rakentamisvelvoitteen mukainen vuoden 2015 loppuun saakka, minkä jälkeen väestöpeittovelvoite on jälleen 99 prosenttia. Toimiluvan peruuttamisesta toimilupaehtoja koskevan laiminlyönnin perusteella säädetään viestintämarkkinalain 12 §:ssä. Verkon avoimuus: Toimiluvan haltija on velvollinen tarjoamaan verkkopalveluja tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin kaikille palveluyrityksille. Ehtoa voidaan toimiluvan haltijan hakemuksesta tarkastella uudelleen vuoden 2015 lopussa tai aikaisemminkin, jos siihen ilmenee erityistä syytä. Toimiluvan haltijalla ei ole oikeutta toimia itse palveluyrityksenä toimiluvan kohteen olevassa verkossa. Luvanhaltijalla on tämän estämättä oikeus käyttää toimiluvan kohteena olevan verkon kapasiteettia asiakasratkaisuissaan tuotantoverkkonsa osana. Muut ehdot: Toimiluvan haltijan on toimittava yhteistyössä palveluyritysten kanssa päättäessään verkossa käytettävästä radioteknologiasta. Toimiluvan haltijan on huolehdittava siitä, että käyttäjille järjestetään riittävä tiedotus- ja neuvontapalvelu verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuessa. Toimiluvan haltija on velvollinen yhteistyössä palveluyritysten kanssa huolehtimaan siitä, että verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuminen ei aiheuta kuluttajille kustannuksia tai kohtuutonta vaivaa tilanteissa, joissa kuluttajan päätelaite vaihdetaan nopeudeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan vastaavaan perustason laitteeseen. Kuluttajalle on radioteknologian vaihtumisen jälkeen oltava tarjolla myös samantasoinen palvelu kuin ennen teknologian vaihtumista. Ehto on voimassa yhden vuoden ajan siitä kun verkossa käytössä ollut Flash-OFDM -radioteknologia on vaihdettu toiseen radioteknologiaan. Toimiluvan haltija on velvollinen huolehtimaan siitä, että verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuminen ei aiheuta verkon käyttäjille kohtuuttomia kustannuksia. Muilta osin toimiluvan haltijan oikeuksista ja velvollisuuksista on voimassa mitä viestintämarkkinalaissa (393/2003) säädetään. Tämä toimilupa korvaa toimiluvan haltijalle
  3. päivänä kesäkuuta 2005 myönnetyn toimiluvan, sellaisena kuin se on muutettuna liikenne- ja viestintäministeriön päätöksillä
  4. päivänä lokakuuta 2006 ja
  5. päivänä huhtikuuta
  6. Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti: Viestintämarkkinalain (393/2003) 10 §:n mukaan toimiluvassa on määriteltävä teleyrityksen maantieteellinen toimialue. Lisäksi toimilupaan voidaan liittää viestintämarkkinalain tavoitteita edistäviä ehtoja ja viestintäverkon ja viestintäpalvelun laatuvaatimuksia koskevia ehtoja sekä lain 129 §:ssä tarkoitettuja Viestintäviraston teknisiä määräyksiä täydentäviä ehtoja, jotka koskevat viestintäverkkojen teknisiä ominaisuuksia tai taajuuksien tehokasta käyttöä. Lain 11 §:n mukaan toimilupaa voidaan muuttaa toimiluvan voimassaoloaikana toimiluvan haltijan suostumuksella ja muutoinkin, jos se on teknisestä kehityksestä tai luvanvaraisen toiminnan toimintaedellytyksissä tapahtuvasta olennaisesta muutoksesta johtuvasta erityisestä syystä välttämätöntä. Voimassa olevan toimiluvan mukaan toimiluvan haltijalla on oikeus tarjota verkkopalvelua Flash-OFDM -tekniikalla rakennetussa digitaalisessa laajakaistaisessa matkaviestinverkossa. Digiset Oy on pyytänyt, että toimilupaa muutettaisiin siten, että toimilupa sallii 450 MHz -laajakaistaisen matkaviestinverkon toteuttamisen myös muulla kuin Flash-OFDM -tekniikalla. Digita Oy:n mukaan @450-verkon liittymämäärän kehitys ei ole vastannut odotuksia suhteessa koko maan kattavaan verkkoon. Lisäksi päätelaitteiden tarjonta ja niiden saatavuus on ollut ennakoitua heikompaa. Onkin ilmeistä, että Flash-OFDM -tekniikan elinkaari on lähestymässä loppuaan. Ohjelmisto- ja laitetoimittajat Qualcomm ja Nokia Siemens Networks ovat lopettaneet ohjelmistokehityksen ja aloittaneet teknologiaan liittyvien toimintojen alasajon. Vaihtoehtoisia kyseessä olevalla taajuusalueella käyttökelpoisia teknologioita olisivat todennäköisesti CDMA ja myöhemmin myös LTE. Taajuuksien tehokkaan käytön kannalta ei olisi tarkoituksenmukaista varata verkkoa teknologialle, jonka elinkaari on lähestymässä loppuaan. Nopean teknisen kehityksen vuoksi kansainvälisesti suunnataan kohti teknologianeutraliteettia. Taajuuksien hallinnoinnin parantamiseksi ja taajuuksien käyttömahdollisuuksien joustavuuden lisäämiseksi lupamenettelyissä tulee edistää verkko- ja viestintäpalvelujen tarjonnan tekniikkariippumattomuutta. Valtioneuvoston julistaessa keväällä 2005 haettavaksi 450 MHz taajuusalueen matkaviestinverkkoa koskevan toimiluvan tavoitteena oli edistää nopeiden datayhteyksien tarjontaa erityisesti harvaan asutuilla alueilla, syrjäseuduilla, saaristossa, vapaa-ajan asunnoissa ja muilla vastaavilla alueilla, joihin kiinteän verkon laajakaistatarjonta ei ulotu, sekä lisätä käyttäjän sijaintipaikasta riippumattomien nopeiden datayhteyksien tarjontaa. Hakijan esittämä toimilupaehtojen muutos teknologianeutraaliksi, jonka hyväksyntä on Digita Oy:n ja Datame Oy:n kaupan toteuttamisen ehtona, parantaa @450-verkon toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia ylläpitää ja kehittää toimiluvan mukaista verkkotoimintaa. Toimiluvan mukaisen verkkotoiminnan keskeytyksetön jatkuminen on tärkeää erityisesti maaseudun ja haja-asutusalueiden nopeiden langattomien laajakaistayhteyksien turvaamiseksi. Hakemuksen mukaan mahdollisen uuden tekniikan käyttöön ottamisen myötä näkymä palvelun elinkaaresta sekä teknisestä että kaupallisesta näkökulmasta katsoen pitenee nykytilanteeseen nähden merkittävästi. Hakemuksen liitteenä olevan kauppakirjan mukaan Digita Oy ja Datame Oy sitoutuvat yhteistyöhön @450-verkon palvelun jatkumisen turvaamiseksi sujuvasti ja ilman palvelukatkoksia. Toimiluvan haltijan suostumuksella toimilupaan lisätään ehto, jonka mukaan toimiluvan haltijan on toimittava yhteistyössä palveluyritysten kanssa päättäessään verkossa käytettävästä radioteknologiasta. Näin ollen toimiluvan haltijan on esimerkiksi päättäessään verkossa käytettävästä radioteknologiasta mahdollisuuksien mukaan kuultava sekä otettava huomioon radioteknologian vaihtamisen vaikutukset palveluyritysten toimintaan. Toimiluvan haltijan suostumuksella toimilupaan lisätään myös ehto, jonka mukaan toimiluvan haltijan on huolehdittava siitä, että käyttäjille järjestetään riittävä tiedotus- ja neuvontapalvelu verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuessa. Käyttäjällä tarkoitetaan sekä kuluttajia että muita verkon käyttäjiä. Erityisesti kuluttajien aseman huomioiminen on erittäin tärkeää, mikäli verkossa käytettävä tekniikka muuttuu. Toimiluvan haltija on yhteistyössä palveluyritysten kanssa velvollinen huolehtimaan sopimallaan kustannusjaolla ja siten, ettei palveluyritys perusteetta hyödy verkkoyrityksen teknologiasiirtymästä siitä, että verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuminen ei aiheuta kuluttajille kustannuksia tai kohtuutonta vaivaa. Ehtoa sovelletaan tilanteissa, joissa kuluttajan päätelaite vaihdetaan nopeudeltaan ja muilta ominaisuuksiltaan vastaavaan perustason laitteeseen. Kuluttajalle on radioteknologian vaihtumisen jälkeen oltava tarjolla myös samantasoinen palvelu kuin ennen teknologian vaihtumista. Kuluttajan on näin ollen saatava vastaavaa palvelua kuin ennen teknologian vaihtumista ilman, että se aiheuttaa kuluttajalle kustannuksia. Kuluttajan on siten saatava kustannuksetta teknologian vaihtuessa välttämättömät uudet päätelaitteet sekä mahdollisesti tarvittavat antennit sekä asennuspalvelu. Ehto on voimassa yhden vuoden ajan siitä, kun verkossa käytössä ollut Flash-OFDM -radioteknologia on vaihdettu toiseen radioteknologiaan. Edellä mainittu ehto lisättäisiin toimilupaan toimiluvan haltijan suostumuksella. Toimiluvan haltijan suostumuksella toimilupaan lisätään myös ehto, jonka mukaan toimiluvan haltija on velvollinen huolehtimaan siitä, että verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuminen ei aiheuta muillekaan verkon käyttäjille kohtuuttomia kustannuksia. Viestintävirasto tarvitsee tiedon verkossa käytettävästä radioteknologiasta, koska radioteknologia vaikuttaa taajuuksien käyttöön ja saatavuuteen. Digitalle myönnetyn radioluvan taajuuksien käytön reunaehdot ja rajoitteet perustuvat Flash-OFDM -radioteknologian teknisiin parametreihin. Toimiluvan haltijan suostumuksella toimilupaan lisätään ehto, jonka mukaan toimiluvan haltijan on radiolupahakemuksessa ilmoitettava Viestintävirastolle verkossa käytettävä radioteknologia. Radioluvassa määrätään hakemuksessa ilmoitetun teknologian perusteella matkaviestinverkolle säädettyjen taajuuksien käyttöoikeusalueet ja radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 8 §:n nojalla määrättävät lupaehdot. Toimiluvan haltijan suostumuksella toimiluvasta poistetaan Flash-OFDM -tekniikkaan sidonnaiset peittoalueen määrittelyn tarkempia teknisiä parametreja koskevat toimilupaehdot. Toimiluvan mukaan toimiluvan haltija on velvollinen tarjoamaan verkkopalveluja tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin kaikille palveluyrityksille. Koska on mahdollista, että toimiluvan mukaisen verkon teknologiana olisi tulevaisuudessa esimerkiksi LTE, jolloin toimiluvan haltijan asema muuttuisi siten, että se kilpailisi silloin muiden LTE-teknologiaa käyttävien verkkoyritysten kanssa, ehtoa voitaisiin tarkastella uudelleen toimiluvan haltijan hakemuksesta vuoden 2015 lopussa, tai aikaisemminkin, jos siihen ilmenee erityistä syytä. Toimiluvan haltijan suostumuksella ehtoon lisättäisiin tätä koskeva maininta. Lainkohdat Viestintämarkkinalain 10 ja 11 § Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Oy Nordisk Mobiltelefon Ab ja Nordisk Mobiltelefon International AB (jäljempänä yhdessä ”Nordisk Mobiltelefon”) ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus - kieltää valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu, - kumoaa päätöksen ja - velvoittaa valtioneuvoston korvaamaan Nordisk Mobiltelefonin oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut laillisine viivästyskorkoineen. Nordisk Mobiltelefon on pyytänyt hallintolainkäyttölain 38 §:n ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaisen suullisen käsittelyn toimittamista asian selvittämiseksi sekä henkilö- että asiantuntijatodistelun vastaanottamiseksi. Lisäksi Nordisk Mobiltelefon on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus pyytää tarvittaessa asiassa ennakkoratkaisun Euroopan unionin tuomioistuimelta. Nordisk Mobiltelefon on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Alkuperäisen toimiluvan myöntämishistoria Toimilupa harjoittaa yksinoikeudella teletoimintaa 450 MHz:n taajuusalueella on myönnetty 22.6.2005 Digita Oy:lle (jäljempänä ”Digita”). Toimilupaa haki usea hakija. Valtioneuvoston päätöksen perustelujen mukaan toimilupa myönnettiin Digitalle, koska Digita sitoutui toimiluvan osalta Flash-OFDM -teknologiaan ja koska Digita sitoutui toimimaan ainoastaan verkkopalveluiden tarjoajana. Digitalla ei ollut suunnitelmia toimia palveluntarjoajana verkossa eikä se ollut palveluntarjoajan kontrolloima. Muut hakijat valittivat valtioneuvoston päätöksestä perustellen valituksiaan muun muassa sillä, että toimiluvan sitominen tiettyyn teknologiaan ei ole kestävä ratkaisu ja että verkko-operaattorin erottaminen palveluoperaattorista ei yksinään välttämättä turvaa haluttuja tavoitteita. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valitukset ja katsoi, että toimiluvan sitominen tiettyyn teknologiaan ja verkko-operaattorin riippumattomuus olivat viestintämarkkinalain 1 §:n mukaisia ja hyväksyttäviä perusteita toimiluvan myöntämiselle Digitalle. Päätöksen vaikutus Nordisk Mobiltelefonin oikeuksiin ja etuihin Nordisk Mobiltelefonilla on muutoksenhakuoikeus valituksenalaisesta päätöksestä, sillä päätös vaikuttaa oleellisesti sen oikeuksiin. Valituksenalaisella päätöksellä on päätetty muuttaa toimiluvan ehtoja tavalla, joka olisi edellyttänyt sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) 7 artiklan mukaista toimilupamenettelyä. Toimiluvan ehtojen sisältämän merkittävän teknologiarajoituksen poistaminen tarkoittaa käytännössä uuden toimiluvan myöntämistä. Uuden toimiluvan myöntäminen edellyttää viestintämarkkinalain ja valtuutusdirektiivin mukaista toimiluvan haettavaksi julistamista. Nordisk Mobiltelefon olisi hakenut tällaista toimilupaa, jos se olisi julistettu haettavaksi. Koska toimilupamenettelyä ei ole järjestetty, Nordisk Mobiltelefonilta on evätty mahdollisuus hakea muutettujen ehtojen mukaista toimilupaa ja edelleen mahdollisuus hankkia itselleen 450 MHz:n taajuusalueen toimilupa. Lainvastaisen päätöksen oikeusvaikutukset kohdistuvat suoraan Nordisk Mobiltelefonin oikeuksiin ja etuihin. Nordisk Mobiltelefonilla on toimiluvat harjoittaa teletoimintaa 450 MHz:n taajuusalueella Tanskassa ja Irlannissa ja se on näin ollen EU:n alueella toimiluvanhaltijan kilpailija. Nordisk Mobiltelefonilla on myös halu ja kyky harjoittaa teletoimintaa 450 MHz:n taajuusalueella Suomessa joko toimiluvan perusteella tai sopimuksen perusteella muun toimiluvanhaltijan hallinnoimassa verkossa. Valituksenalainen päätös vaikuttaa epäedullisesti Nordisk Mobiltelefonin oikeuksiin. Digiset Oy:n (jäljempänä ''Digiset'') toimiluvan ehdot ja viestintämarkkinalaki asettavat Digisetille velvoitteita suhteessa sen sopimuskumppaneihin ja potentiaalisiin sopimuskumppaneihin. Toimiluvan ehtoja ja omistusoikeutta koskevat muutokset vaikuttavat suoraan Digisetin velvoitteisiin suhteessa sen asiakkaisiin ja kilpailijoihin, joihin Nordisk Mobiltelefon lukeutuu. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisussaan todennut valitusoikeuden syntyvän tällä perusteella huomattavaa markkinavoimaa koskevissa päätöksissään. Jos puitedirektiivin tai valtuutusdirektiivin tulkinta valitusoikeuden osalta on korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan epäselvä, asiassa on pyydettävä Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu. Olennainen muutos toimilupaan ja sen myöntämisen perusteisiin Teknologiarajoituksen poistaminen laajentaa Digisetin toimilupaa koskemaan suurta joukkoa uusia palveluja ja kokonaan uutta toimialaa. Digiset voi mahdollisesti luopua kokonaan toimiluvan myöntämisen tarkoituksena olleen haja-asutusalueiden mobiilien laajakaistayhteyksien toteuttamisesta tai jättää sen vähäiseksi osaksi verkossa harjoitettavaa toimintaa. Digiset voisi ryhtyä tarjoamaan ainoastaan puhe- ja paikannuspalveluita toimiluvan perusteella rakennetussa verkossa. Valtioneuvosto on käytännössä myöntänyt uuden alkuperäistä toimilupaa laajemman toimiluvan ja ilmeisesti samalla poistanut toimiluvanhaltijaa sitovat verkon rakentamista ja peittoa koskevat velvoitteet. Datame Oy (jäljempänä "Datame") on käytännössä omistajiensa rahoituksesta riippuvainen yhtiö eikä sillä ole itsenäistä kykyä investoida mahdollisten uusien teknologioiden käyttöönottoon 450 MHz:n taajuusalueella. Investointipäätökset tekevät tältä osin Datamen omistajat eli ryhmä paikallisia Finnet-yhtiöitä. Datamen omistajien toimimisen palveluoperaattoreina voidaan perustellusti olettaa vaikuttavan investointipäätöksiin. On epätodennäköistä, että Datame ottaa käyttöön tai ainakaan tarjoaa muille palveluoperaattoreille teknologioita, jotka mahdollistaisivat kilpailun Datamen omistajien tarjoamien palveluiden kanssa omistajien perinteisillä vahvoilla alueilla. Investointeja ei tehdä 450 MHz:n taajuusalueen optimaalisen käytön näkökulmasta vaan ensisijaisesti Datamen omistajina toimivien palveluoperaattoreiden tarpeista lähtien. Toimiluvanhaltijan riippumattomuus palveluoperaattoreista on katsottu toimiluvan kannalta niin olennaiseksi seikaksi, että se on kirjattu toimiluvan ehtoihin. Nykyisellä tavalla muotoiltu ehto ei välttämättä saavuta sen taustalla olevia tavoitteita tilanteessa, jossa toimilupaa hallitsee palveluoperaattoreiden hallitsema epäitsenäinen yhteisyritys. Finnet-ryhmä voi käyttää määräysvaltaansa Digisetissä siten, että Digiset toimii alkuperäisen toimiluvan myöntämisperusteiden vastaisesti vertikaalisesti integroituneena operaattorina. Digisetin omistajanvaihdosta koskevan hakemuksen hyväksyminen yhdessä toimiluvan ehtojen muuttamista koskevan Digisetin hakemuksen hyväksymisen kanssa merkitsee, ettei kumpikaan toimiluvan myöntämisen kannalta ratkaisevista perusteista enää toimiluvanhaltijan osalta toteudu. Koska toimiluvan luonne muuttuu täysin ja sen myöntämisedellytykset muutetaan, järjestelyä kokonaisuutena ei voida pitää viestintämarkkinalain 11 §:n tarkoittamana toimiluvan muuttamisena. Toimiluvan myöntämisen perusteet ja siihen liitetyt viestintämarkkinalain 1 §:n mukaiset tavoitteet eivät enää toteudu. Päätös ja siihen johtanut menettely on sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan vastainen. Toimiluvan myöntäminen uuden toimialan osalta kilpailuttamatta on puitedirektiivin vastaista, koska se rajoittaa ja vääristää kilpailutilannetta. Menettely ei täytä vaatimusta puolueettomuudesta, selkeydestä ja syrjimättömyydestä. Radiotaajuuksien tehokkaan hallinnoimisen kannalta olisi tärkeää, että toimiluvanhaltijalla on siihen parhaat olemassa olevat edellytykset. Tähän lopputulokseen ei päästä, jos kilpailuttaminen ja toimilupamenettely kierretään lainvastaisesti jakamalla päätöksentekoprosessi kahteen osaan ja tulkitsemalla viestintämarkkinalain 11 §:ää lain sanamuodon vastaisesti myös toimiluvan laajentamista koskevaksi. Valtioneuvoston päätös poikkeaa valtioneuvoston ja liikenne- ja viestintäministeriön aikaisemmin noudattamasta käytännöstä. Toimiluvanhaltija on aikaisemmin joutunut luopumaan toimiluvastaan ja taajuusalue on julistettu uudelleen julkisesti haettavaksi, jos toimiluvanhaltija ei ole enää pystynyt tai halunnut jatkaa verkkopalveluiden tarjoamista toimiluvassa määritellyllä teknologialla. On ilmeistä, että koko myönnettyä taajuutta ei tarvita Flash-OFDM -teknologialla rakennetun verkon käyttöön. Flash-OFDM -teknologian tarpeen ulkopuolelle jäävä kapasiteetti tulisi erottaa Digisetin toimiluvasta ja julistaa julkisesti haettavaksi. Jos Digiset ei halua jatkaa Flash-OFDM -teknologialla toteutetun verkon ylläpitämistä, Digisetin lupa tulisi peruuttaa ja koko taajuusalue julistaa uudelleen haettavaksi. Henkilötodistelu Nordisk Mobiltelefon on nimennyt todistajaksi Nordisk Mobiltelefon International AB:n teknologiajohtajan Johan Joberin todistusteemanaan seuraavat seikat: Nordisk Mobiltelefonin halu ja kyky toimia 450 MHz:n taajuusalueella Suomessa, toimiluvan tekniset mahdollisuudet ja näiden vaikutukset Datamen kilpailijoihin, toimilupaehtojen muutoksen vaikutus toimintaan 450 MHz:n taajuusalueella Suomessa ja Nordisk Mobiltelefonin toiminta 450 MHz:n taajuusalueella. Liikenne- ja viestintäministeriö on 19.4.2011 antanut lausunnon täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa: Digita on 1.6.2010 ilmoittanut, että se selvittää 450-laajakaistaliiketoiminnan jatkomahdollisuuksia. Yhtiö on sittemmin päättänyt, ettei se itse enää jatka @450-laajakaistaliiketoimintaa. Yhtiön mukaan @450-verkon liittymämäärän kehitys ei ole vastannut odotuksia suhteessa koko maan kattavaan verkkoon. Lisäksi päätelaitteiden tarjonta ja niiden saatavuus ovat olleet ennakoitua heikompaa. Yhtiö on lisäksi ilmoittanut, että se kartoittaa eri vaihtoehtoja alan toimijoiden kanssa yhteistyössä ja katsoo, löytyykö liiketoiminnalle jatkajaa. Digita toimii verkossa ainoastaan verkko-operaattorina. Palveluoperaattoreina toimivat TeliaSonera Finland Oyj ja joukko pienyrittäjiä Digisetin kanssa tehtyjen sopimusten nojalla. Digita on siirtänyt toimiluvan Digisetille 9.7.2010 alkaen. Verkko-operaattorina 450-verkossa toimii edelleen Digiset, ja valtioneuvosto on antanut ehdollisen suostumuksensa ainoastaan siihen, että Digisetissä tapahtuva määräysvallan muutos ei vaikuta verkkotoimilupaan. Valtioneuvoston päätös koskee ainoastaan Digisetiä eikä Nordisk Mobiltelefonilla ole asiassa valitusoikeutta. Valituksenalaista päätöstä ei ole kohdistettu Nordisk Mobiltelefoniin eikä se myöskään vaikuta välittömästi Nordisk Mobiltelefonin oikeuteen tai etuun. Myöskään toimiluvan muutoksella ei ole vaikutusta Nordisk Mobiltelefonin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Valituksenalaisessa päätöksessä kyseessä ei ole ollut uuden toimiluvan myöntäminen, vaan jo myönnetyn toimiluvan muuttaminen. Valtioneuvoston radiotaajuuksien käytöstä ja taajuussuunnitelmasta annetun asetuksen (1169/2009) 8 §:n mukaan valtakunnallisia digitaalisia laajakaistaisia 450 matkaviestinverkkoja on yksi. Koska kyseiselle taajuusalueelle on myönnetty toimilupa, jonka voimassaoloaika ulottuu vuoteen 2025 asti, valtioneuvoston päätöksellä ei ole voinut olla välitöntä vaikutusta Nordisk Mobiltelefonin oikeuteen tai etuun. Nordisk Mobiltelefonin halulla tai kyvyllä harjoittaa verkkotoimintaa kyseisellä taajuusalueella ei siten ole merkitystä asian kannalta, koska kyseinen taajuus ei ole vapaana eikä sitä voida julistaa haettavaksi. Taajuusalueen vapautuminen haettavaksi toimiluvan peruuttamisen kautta on mahdollista vain viestintämarkkinalain 12 §:n 1 momentissa säädetyissä tapauksissa. Tanskassa ja Irlannissa saadut toimiluvat eivät tee valittajista @450-verkon toimiluvanhaltijan kilpailijaa Suomessa. Valtioneuvoston 450 MHz:n taajuusalueen digitaalista matkaviestinverkkoa koskevassa toimiluvassa maantieteelliseksi toimialueeksi, jossa toimiluvansaaja on oikeutettu tarjoamaan verkkopalveluita, on määritelty Suomi. Valittajalla ei ole voimassa olevia toimilupia Suomessa. Radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjoaminen matkaviestinverkossa, jossa harjoitetaan yleistä teletoimintaa, edellyttää viestintämarkkinalain 4 §:n mukaan toimilupaa. Suomessa on myönnetty 450 MHz:n taajuusalueen toimintaan ainoastaan yksi Digitalle myönnetty ja sittemmin Digisetille siirretty toimilupa. Valituksenalainen päätös ei siten ole voinut vaikuttaa valittajan kilpailija-asemaan epäedullisesti. Digiset on 21.4.2011 antanut selityksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Nordisk Mobiltelefon on 3.5.2011 antanut vastaselityksen liikenne- ja viestintäministeriön 19.4.2011 toimittaman lausunnon ja Digisetin 21.4.2011 toimittaman selityksen johdosta. Nordisk Mobiltelefon on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Digisetin korvaamaan Nordisk Mobiltelefonin oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut laillisine viivästyskorkoineen. Nordisk Mobiltelefon on lausunut muun ohella seuraavaa: Digisetin toimiluvan ehdot, viestintämarkkinalaki ja sen perusteella annetut määräykset asettavat Digisetille velvoitteita suhteessa sen sopimuskumppaneihin ja potentiaalisiin sopimuskumppaneihin. Verkon toiminnallisuus ja sen mahdollistamat palvelut ovat suoraan riippuvaisia käytettävästä tekniikasta. Tästä syystä verkon tekniikkaa koskevien toimilupamääräysten muuttamisella on suora vaikutus siihen, mitä palveluita palveluoperaattorit ja muut sopimuskumppanit voivat Digisetiltä toimiluvan ehtojen ja viestintämarkkinalain määräysten perusteella vaatia. Toimiluvan ehtojen muutokset vaikuttavat välittömästi Digisetin velvoitteisiin suhteessa sen asiakkaisiin ja kilpailijoihin. Koska Nordisk Mobiltelefonia on pidettävä Digisetin kilpailijana, tällä on myös suora vaikutus Nordisk Mobiltelefoniin. Esimerkkinä voidaan mainita palveluoperaattorin mahdollisuus liittää Digisetin verkkoon päätelaitteita. Alkuperäisessä muodossaan palveluoperaattori voi luottaa siihen, että se voi liittää verkkoon Flash-OFDM -standardin mukaisia päätelaitteita. Teknologiarajoituksen poistamisen jälkeen Digiset voisi omalla päätöksellään päättää tuettujen teknologioiden muutoksesta ja tällä tavoin estää uusien aikaisemmin tuetun teknologian mukaisten päätelaitteiden liittämisen verkkoon. Toisena esimerkkinä voidaan mainita Digitaa sitovan yleispalveluvelvoitetta koskevan velvoitteen ehdot. Päätöksen mukaan Digitan hinnoittelu on sidottu rakentamisvelvoitteeseen. Teknologiasidonnaisen toimiluvan osalta rakentamisvelvoitteen sisältö määräytyy toimiluvassa määritellyn teknologian mukaan. Teknologiarajoituksen poistamisen jälkeen ei ole selvää, mitä teknologiaa rakentamisvelvoite koskee. Tämän vuoksi toimiluvanhaltijan velvoitteet yleispalvelua koskevan päätöksen perusteella ovat epäselvät, mikä saattaa johtaa siihen, että yleispalveluvelvoitteen alaisten palveluiden hinta nousee kustannussidonnaisuuden vaatimuksen poistumisen myötä. Viestintämarkkinalaki ja toimilupa asettavat Digisetille 450 MHz:n taajuusalueella monopoliasemassa olevana verkko-operaattorina myös muita kuin edellä mainituissa esimerkeissä mainittuja velvoitteita, joihin päätös suoraan vaikuttaa. Teknologiarajoituksen poistamisen vaikutuksia korostaa, että uusi toimiluvanhaltija on Finnet-yhtiöiden hallinnoima epäitsenäinen yhtiö. Omistajanvaihdoksen ja teknologiarajoituksen poistamisen jälkeen Datame voi Finnet-yhtiöiden liiketoiminnallisten intressien takia tehokkaasti sulkea ulos Nordisk Mobiltelefonin 450 MHz:n matkaverkkomarkkinoilta Suomessa ja olla kehittämättä matkaverkkoa niiltä osin kuin se kilpailisi Finnet-yhtiöiden liiketoiminnan kanssa. Liikenne- ja viestintäministeriölle ja Digisetille on lähetty tiedoksi Nordisk Mobiltelefonin 3.5.2011 toimittama vastaselitys. Liikenne- ja viestintäministeriö on valituksen johdosta 10.5.2011 antamassaan lausunnossa vaatinut ensisijaisesti valituksen tutkimatta jättämistä ja toissijaisesti valituksen hylkäämistä. Lisäksi liikenne- ja viestintäministeriö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Nordisk Mobiltelefonin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Liikenne- ja viestintäministeriö on katsonut, ettei asian ratkaiseminen edellytä suullista käsittelyä. Kaikki asian kannalta merkityksellinen selvitys on saatavissa kirjallisessa menettelyssä. Liikenne- ja viestintäministeriö on vastustanut Nordisk Mobiltelefonin vaatimusta ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta valtuutus- tai puitedirektiivin tulkinnasta. Epäselvyyttä direktiivien tulkinnasta ei ole. Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunut muun ohella, ettei Nordisk Mobiltelefon ole esittänyt sellaisia perusteita, joiden mukaan valtioneuvoston tekemä ratkaisu olisi lainvastainen. Valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen noudattaen viestintämarkkinalain säännöksiä, jotka eivät ole ristiriidassa EU-oikeuden kanssa. Toimilupaviranomainen tekee ratkaisunsa toimiluvan muuttamisesta kokonaisharkinnan perusteella. Toimilupaviranomainen päättää tapauskohtaisesti, harkintavaltaansa käyttäen, voidaanko muutos hyväksyä. Viranomainen ei voi poiketa viestintämarkkinalain tai EU-oikeuden säännöksistä, vaan se tekee ratkaisunsa niiden mukaisesti. Valituksenalainen päätös perustuu viestintämarkkinalain säännöksiin toimiluvan muuttamisesta. Valtioneuvoston päätöksen perusteluista ja päätöksentekomenettelystä Valtioneuvosto varasi viestintämarkkinalain 118 §:n mukaisesti toimiluvanhaltijalle sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuuden esittää käsityksensä toimiluvan ehtojen muuttamisesta. Tämä osaltaan toteuttaa menettelylle säädettyjä vaatimuksia sen avoimuudesta, puolueettomuudesta, syrjimättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. Valtioneuvoston päätöksessä ja sen perustelumuistiossa on selvitetty, millä perusteilla toimilupaa on muutettu. Valituksenalaisella päätöksellä on toteutettu myös viestintämarkkinalain 1 §:ssä säädettyjä lain tavoitteita kuten kilpailun edistämistä. Datame on Suomen viestintämarkkinoilla uusi toimija, jolla ei ole aiemmin ollut vastaavaa verkkotoimilupaa. Valtioneuvosto on katsonut, että hakijan esittämä toimiluvan ehtojen muutos teknologianeutraaliksi parantaa @450-verkon toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia ylläpitää ja kehittää toimiluvan mukaista verkkotoimintaa. Valituksenalaisessa päätöksessä kyseessä ei ole ollut uuden toimiluvan myöntäminen, vaan jo myönnetyn toimiluvan muuttaminen viestintämarkkinalain 11 §:n mukaisesti. Valtuutusdirektiivin 7 artiklan 3 kohdan sanamuoto on yksiselitteinen. Se koskee menettelyä tilanteissa, joissa jäsenvaltio päättää radiotaajuuksien käytöstä eli myöntää toimiluvan. Kyseiselle taajuusalueelle on myönnetty yksi toimilupa, jonka voimassaoloaika ulottuu vuoteen 2025 asti. Kyseinen taajuus ei ole vapaana eikä sitä voida julistaa haettavaksi. Valtioneuvosto ei myöskään valittajan esittämällä tavalla ole muuttanut päätöksellään toimiluvan rakentamis- tai väestöpeittovelvoitteita. Taajuusalueelta ei ole vapautunut taajuuksia tai kapasiteettia eikä käyttöoikeuksia kyseessä olevalle taajuusalueelle voida myöntää lisää. Valtioneuvosto muutti Digisetin toimiluvan teknologianeutraaliksi viestintämarkkinalain 11 §:n mukaisesti. Televiestintäalalla tekniikka kehittyy nopeasti. Flash-OFDM -tekniikan elinkaari on lähestymässä loppuaan, eikä taajuuksien tehokkaan käytön kannalta olisi tarkoituksenmukaista varata verkkoa tällaiselle teknologialle. Nopean teknisen kehityksen vuoksi myös kansainvälisesti ja EU:ssa suunnataan kohti teknologianeutraliteettia. Toimilupia ei tulisi enää sitoa tietyn teknologian käyttöön. Valtioneuvosto muutti toimilupaa toimiluvanhaltijan esittämällä tavalla, jotta kyseessä olevan verkon toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia ylläpitää ja kehittää toimiluvan mukaista verkkotoimintaa parannettaisiin ja verkkotoiminnan keskeytyksetön jatkuminen turvattaisiin. Liikenne- ja viestintäministeriö ei ole valituksenalaisella päätöksellään muuttanut toimiluvan ehtoa, jonka mukaan toimiluvanhaltijalla ei ole oikeutta toimia itse palveluyrityksenä toimiluvan kohteena olevassa verkossa. Lisäksi toimiluvassa on edelleenkin ehto, jonka mukaan toimiluvanhaltija on velvollinen tarjoamaan verkkopalveluja tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin kaikille palveluyrityksille. Tällä varmistetaan, että toimiluvanhaltija ei voi tehdä kilpailijoitaan syrjiviä palvelusopimuksia. Myöskään ennakkopäätöksen myötä kilpailutilanne ei muutu, koska toimiluvanhaltijan suhteet sekä nykyisiin että potentiaalisiin sopimuskumppaneihin pysyvät voimassa. Kansallinen toimilupajärjestelmämme lähtee siitä, että siihen sisältyviä rajoituksia voidaan tarkastella uudelleen kohtuullisin väliajoin tai toimiluvanhaltijan hakemuksesta. Toimilupa myönnetään määräajaksi, joka on enintään 20 vuotta. Näin ollen toimilupaviranomaisella on sekä mahdollisuus että velvollisuus tarkastella säädettyjä rajoituksia. Viestintämarkkinalain 11 §:ssä säädetään toimiluvan ehtojen muuttamisesta toimiluvan voimassa ollessa. Valtioneuvosto tarkastelee radiotaajuuksien käyttöä koskevia oikeuksia, kun se vahvistaa radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain (1015/2001) 6 §:n mukaisesti asetuksen radiotaajuuksien käytöstä ja taajuussuunnitelmasta (1169/2009). Toimilupa koskee edelleenkin valtakunnallista digitaalista laajakaistaista matkaviestinverkkoa 450 MHz:n taajuusalueella. Toimilupaa ei ole valtioneuvoston päätöksellä laajennettu tai sen luonne ei ole olennaisesti muuttunut. Toimiluvan haettavaksi julistaminen ei ole ollut mahdollista, koska toimilupa on voimassa ja toimiluvan peruuttamisen edellytykset eivät toimiluvanhaltijan osalta ole täyttyneet. Vaikka Digita ilmoitti, että se ei jatka toimintaansa, yhtiö piti yllä toimiluvan mukaisesti verkkoa määräysvallan siirtymiseen asti. Jos toiminta olisi päättynyt, valtioneuvosto olisi joutunut arvioimaan toimiluvan peruuttamisen edellytyksiä. Ainoastaan tilanteessa, jossa toimilupa olisi peruutettu tai toimiluvanhaltija olisi luopunut toimiluvasta, valtioneuvosto olisi voinut tehdä ratkaisun toimiluvan mahdollisesta haettavaksi julistamisesta. Toimiluvan mukaisen verkkotoiminnan keskeytyksetön jatkuminen on tärkeää erityisesti maaseudun ja haja-asutusalueiden nopeiden langattomien laajakaistayhteyksien turvaamiseksi. Toimilupaan lisättiin valtioneuvoston päätöksellä myös ehto, jonka mukaan kuluttajalle on radioteknologian vaihtumisen jälkeen oltava tarjolla myös samantasoinen palvelu kuin ennen teknologian vaihtumista. Näin ollen valittajan väite siitä, että toimiluvanhaltija voisi ryhtyä tarjoamaan ainoastaan puhe- ja paikannuspalveluita, ei pidä paikkaansa. Toimilupaan lisättiin myös ehto, jonka mukaan toimiluvanhaltijan on toimittava yhteistyössä palveluyritysten kanssa päättäessään verkossa käytettävästä radioteknologiasta. Viestintämarkkinalain yleispalvelua koskevan sääntelyn keskeisenä tavoitteena on turvata tietyt vähimmäispalvelut koko maassa. Viestintävirasto on joulukuussa 2009 asettanut Digitalle yleispalveluvelvoitteen, joka koskee verkkopalvelun tarjontaa. Yleispalveluvelvoite asetettiin monin paikoin Digitalle verkko-operaattorina ja TeliaSonera Finland Oyj:lle palveluoperaattorina yhteisvastuullisesti. Viestintävirasto on katsonut, että Digitalla on päätöksessä erikseen mainitulla alueella toimivista teleyrityksistä parhaat edellytykset tarjota viestintämarkkinalain 1 §:ssä säädetyt tavoitteet täyttävää yleispalvelun toteuttamiseksi tarvittavaa verkkopalvelua. Tietyillä alueilla @450-verkko on ainoa verkko, jolla alueen asukkaille voidaan taata vähimmäistason laajakaistayhteys. Viestintävirastolta saadun tiedon mukaan se tarkastelee asettamaansa yleispalveluvelvoitetta uudelleen muutetun toimiluvan pohjalta. Valtioneuvoston @450-verkkoon liittyvissä toimilupapäätöksissä on korostettu kaikkein vaikeimmissa vastaanotto-olosuhteissa olevien kansalaisten palvelujen turvaamista. Toimiluvan muuttaminen viestintämarkkinalain 11 §:n mukaisesti ja ennakkopäätöksen pyytäminen määräysvallan muutostilanteissa lain 12 §:n 3 momentin mukaan ovat erillisiä menettelyjä, jotka saatetaan vireille ja ratkaistaan valtioneuvostossa erikseen. Määräysvallan siirtäminen ei tapahtunut toimiluvan ehtojen muuttamisen yhteydessä. Toimiluvanhaltija pyysi valtioneuvostolta erikseen ennakkopäätöstä toimiluvan peruuttamisesta määräysvallan muutostilanteessa ja ennakkopäätöksen saatuaan toimiluvanhaltija haki muutosta toimilupaansa. Tosiasiallisen määräysvallan muuttuminen toimiluvanhaltijaan nähden toimiluvan pysyessä edelleen samalla yrityksellä ei tarkoita toimiluvan siirtämistä. Ehdollinen hyväksyminen merkitsee toimiluvanhaltijalle tietoa siitä, että tosiasiallisen määräysvallan muuttuminen hakemuksessa esitetyllä tavalla ei johtaisi toimiluvan peruuttamiseen. Ennakkopäätöksen saatuaan toimiluvanhaltija voi vielä harkita, toteutetaanko määräysvallan muuttumiseen liittyvät toimenpiteet vai jätetäänkö tilanne ennalleen. Valtioneuvosto ei siten ole hyväksynyt viestintämarkkinalaissa kiellettyä toimiluvan siirtämistä. Valituksenalainen päätös on erillinen vuonna 2005 tehdystä valtioneuvoston päätöksestä. Silloin päätettiin, mille yritykselle voidaan myöntää toimilupa. Viranomainen perustaa ratkaisunsa sen ajankohtana tilanteesta tekemäänsä arvioon. Nyt tehdyllä ratkaisulla on päätetty siitä, voidaanko toimilupaa muuttaa viestintämarkkinalain 11 §:n mukaisesti. Oikeudenkäyntikulut Oikeudenkäynti ei ole osaksikaan aiheutunut puutteesta tai virheestä valtioneuvoston toiminnassa. Tämän vuoksi sekä asiaa kokonaisuudessa arvioiden ei voida pitää kohtuuttomana, että Nordisk Mobiltelefon joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Digiset on valituksen johdosta 10.5.2011 antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus - ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta, - toissijaisesti hylkää valituksen ja - velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan Digisetin oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut laillisine korkoineen. Digiset on pitänyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta perusteettomana ja myös katsonut, ettei asiassa ole tarvetta suulliselle käsittelylle. Digiset on lausunut selityksessään muun ohella seuraavaa: Valittajilla ei ole valitusoikeutta Valittajien valitusoikeutensa tueksi viittaama Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 21.1.2008 antama tuomio C-426/05 ei sovellu nyt käsiteltävänä olevaan tapaukseen. Tuomiossa otettiin kantaa siihen, kenellä on valitusoikeus huomattavan markkinavoiman asemassa olevalle teleyhtiölle annettuun päätökseen. Nyt kyseessä olevassa päätöksessä ei ole kysymys huomattavan markkinavoiman yrityksestä, sillä Digisetillä ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa. Lisäksi valittajilta puuttuu väitetty kilpailija-asema. Valituksesta ei myöskään ilmene eikä tiedossa ole sellaista valittajien julkis- tai yksityisoikeudellista oikeutta, johon päätös voisi vaikuttaa välittömästi ja epäedullisesti. Valittajilla ei ole voimassa mitään sellaista @450-verkkoon tai liiketoimintaan liittyvää sopimusta tai oikeutta, johon päätöksen oikeusvaikutukset välittömästi kohdistuvat. Tanskassa ja Irlannissa saadut toimiluvat eivät tee valittajista Digisetin tai sen tulevan omistajayhtiön Datamen kilpailijaa Suomessa. Valittajilla ei ole voimassa olevia toimilupia Suomessa. Valittajat eivät harjoita Suomessa muutakaan liiketoimintaa siitä huolimatta, että Oy Nordisk Mobiltelefon Ab on perustettu jo vuonna
  7. Radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjoaminen matkaviestinverkossa, jossa harjoitetaan yleistä teletoimintaa, edellyttää viestintämarkkinalain mukaan toimilupaa. Suomessa on koordinoitu 450 MHz -toimintaan vain yksi verkkotoimilupa, joka on myönnetty Digitalle. Vaikka päätös kumottaisiin, 450 MHz:n verkkotoimilupa ei siirry valittajille. Päätös ei siten ole voinut vaikuttaa valittajien kilpailija-asemaan epäedullisesti. Päätökseen ei myöskään sisälly mitään valittajien oikeuksiin tai velvollisuuksiin välittömästi vaikuttavia seikkoja, joten asianosaisasemaa ei synny tätäkään kautta. Teknologianeutraalisuuden rinnastaminen uuteen toimilupaan Toimilupa on alun perin myönnetty vuoteen 2025 asti. Kyse ei siten voi lähtökohtaisesti olla uuden toimiluvan myöntämisestä, vaan olemassa olevan toimiluvan muuttamisesta, jota säätelee viestintämarkkinalain 11 §. Valtuutusdirektiivin 7 artikla koskee uuden toimiluvan myöntämistä, joten se ei sovellu päätökseen. Vuonna 2005 tehtyä toimilupapäätöstä ja nyt tehtyä päätöstä toimiluvan muuttamisesta ei pidä sekoittaa. Alkuperäinen toimilupapäätös on tehty omilla kriteereillään, eivätkä lupapäätöksen perusteena olleet seikat ole enää sellaisenaan voimassa. Nyt tehdyn toimiluvan muutoksen lainmukaisuus on tutkittava itsenäisenä päätöksenä viestintämarkkinalain 11 §:n oikeusohjeiden perusteella. Päätöksen lainmukaisuuden suhteen on merkityksetöntä, millä perusteilla vuonna 2005 päädyttiin myöntämään toimilupa Digitalle. Teknologian muuttamisen yhteydessä ei vapaudu kapasiteettia. Nykyiset matkaviestinjärjestelmät käyttävät koko taajuuskaistaa hyväkseen. Digita ei missään vaiheessa luopunut 450-taajuusalueen palvelusta, vaan palvelu on jatkunut keskeytyksittä. Näin ollen kyseessä ei ole ollut viestintämarkkinalain 12 §:n 1 momentissa tarkoitettu tilanne, jossa teleyritys olisi rikkonut toimiluvan ehtoja tai toiminut sellaisella tavalla, että toimiluvan peruuttamisen edellytykset olisivat täyttyneet. Koska teleyritys on noudattanut toimiluvan ehtoja, toimilupaa ei ole edes ollut mahdollista peruuttaa. Toimiluvan muutosta on tarkasteltava viestintämarkkinalain määräysten pohjalta. Viestintäteknologian muutos on aiheuttanut sen, että Flash-OFDM -tekniikan elinkaari on loppumassa. Ohjelmisto- ja laitetoimittajat Qualcomm ja Nokia Siemens Networks ovat lopettaneet ohjelmistokehityksen ja aloittaneet teknologiaan liittyvien toimintojen alasajon. Matkaviestinteknologiassa ollaan menossa kohti teknologiariippumattomuutta. Mikäli muita teknologioita ei sallittaisi, toiminta 450-taajuusalueella vaarantuisi ja todennäköisesti loppuisi kokonaan. Tämä merkitsisi ainakin nykyisten kuluttajien palvelun loppumista väliaikaisesti ja tehtyjen verkko- ja päätelaiteinvestointien muuttumista arvottomiksi. Koska toimilupaa on muutettu nimenomaan viestintämarkkinalain 11 §:n mukaisesta teknisestä kehityksestä ja toimintaedellytyksissä tapahtuneesta olennaisesta muutoksesta johtuvasta erityisestä syystä, kyseessä ei ole uusi toimilupa. Toimiluvan myöntäminen ilman teknologiarajoitteita ei tarkoita sitä, että Digiset voisi luopua kokonaan toimiluvan myöntämisen tarkoituksena olleen haja-asutusalueiden mobiilien laajakaistayhteyksien toteuttamisesta tai jättää sen vähäiseksi osaksi verkossa harjoitettavaa liiketoimintaa. Tämä ei ole lupaehtojen mukaan mahdollista. Rakentamisvelvoitteiden sisällyttäminen toimilupaan merkitsee, että toimilupa säilyy olennaisilta osiltaan samanlaisena kuin ennen teknologianeutraalisuuden myöntämistä. Vaikka teknologiaa vaihdetaan, verkon tulee lupaehtojen mukaan pysyä yhtä laajana kuin tähän mennessä. Rakentamisvelvoitteen vuoksi Digiset ei myöskään voi luopua haja-asutusalueiden mobiilien laajakaistayhteyksien tarjoamisesta. Teknologian vaihtamisella ei muuteta lupaehtoa olennaisesti. Teknologian vaihtaminen ei merkitse toimiluvan laajentamista erityisesti tai ainakaan sillä tavoin, että toimilupaa olisi pidettävä uutena toimilupana. Viestintämarkkinalain 1 §:n tavoitteiden toteutuminen Toimiluvan mukaan toimiluvanhaltija on velvollinen tarjoamaan verkkopalveluja tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin kaikille palveluyrityksille. Toimiluvan mukaan toimiluvanhaltijalla ei ole oikeutta toimia itse palveluyrityksenä toimiluvan kohteena olevassa verkossa. Ehdot ovat riittäviä, jotta viestintämarkkinalain mukainen kilpailu ja verkon avoimuus toteutuvat. Verkko-operaattorin omistuksella ei ole merkitystä kilpailun ja verkon avoimuuden toteutumisen kannalta, jos toimiluvan ehtojen mukaan verkko-operaattori on velvollinen tarjoamaan palvelua kaikille halukkaille. Myös valittajat voivat halutessaan ryhtyä Digisetin asiakkaiksi. Digiset on velvollinen todistamaan hintojensa ja palvelun tarjoamista koskevien ehtojensa tasapuolisuuden, syrjimättömyyden ja avoimuuden. Digisetiä uhkaa toimiluvan menetys, jollei se noudata luvan ehtoja. Tämä on riittävä tae turvaamaan palveluiden tasapuolisen tarjonnan kaikille palveluoperaattoreille teknologiasta riippumatta. Toimiluvassa on määritelty edellä viitattu verkon rakentamisvelvoite. Digiset ei voi tehdä verkkoinvestointeja vain osittain joillekin alueille tai joitakin palveluja suosien ilman, että se samalla rikkoo toimiluvan ehtoja. Uuden teknologian verkko on käytännössä otettava käyttöön samanaikaisesti koko maassa. Toimiluvan ehdoissa on riittävän tarkkaan otettu huomioon kilpailu, verkon avoimuus ja riittävien investointien tekeminen uuteen teknologiaan, jotta syrjäseutujen kuluttajien edut eivät vaarannu. Digiset ei myöskään voi valittajien esittämällä tavalla lopettaa syrjäseutujen laajakaistayhteyksien varmistamiseksi tarjottavaa laajakaistapalvelua. Toimiluvan ehtojen mukaan kuluttajille on radioteknologian vaihtamisen jälkeen oltava tarjolla myös samantasoinen palvelu kuin ennen teknologian vaihtamista. Lisäksi toimiluvanhaltija on velvollinen huolehtimaan siitä, että verkossa käytettävän radioteknologian vaihtuminen ei aiheuta verkon käyttäjille kohtuuttomia kustannuksia. Koska lupaehtojen mukaan kuluttajilla pitää olla tarjolla verkkoteknologian vaihtamisesta huolimatta samantasoinen palvelu kuin ennen teknologian vaihtamista, verkko-operaattori ei voi lopettaa kuluttajilla nykyisin käytössä olevaa mobiililaajakaistapalvelua ja ryhtyä tarjoamaan vain esimerkiksi puhepalvelua. Tämä ei olisi liiketaloudellisesti järkevää eikä myöskään toimilupaehtojen mukaan mahdollista. Nordisk Mobiltelefon on 1.6.2011 antanut vastaselityksen liikenne- ja viestintäministeriön 10.5.2011 toimittaman lausunnon ja Digisetin 10.5.2011 toimittaman selityksen johdosta. Nordisk Mobiltelefon on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa: Nordisk Mobiltelefon on Euroopan laajuisesti ja varsinkin Pohjoismaissa kokenut ja tunnettu toimija 450 MHz:n taajuusaluetoiminnastaan. Nordisk Mobiltelefon ei ole toiminut eikä suunnitellut toimivansa Flash-OFDM -teknologialla toimivissa verkoissa verkko- tai palveluoperaattorina. Flash-OFDM -teknologian elinkaaren loppumista ei voida pitää lain esitöiden mukaisena olennaisena muutoksena, jonka seurauksena toimiluvan muutos on välttämätöntä erityisestä syystä. Käytetyn teknologian muuttuminen ei ole alalla epätavallista tai tässä tapauksessa edes ennalta arvaamatonta. Flash-OFDM -teknologian käyttäminen toiminnan perustana on sisältänyt riskin, jonka Digiset on tietoisesti ottanut. Riskin toteutumisen ei tulisi merkitä lisenssin automaattista laajentamista tai koitua muutoinkaan Digitan hyödyksi varsinkaan niin, että lisenssin rahallista arvoa lisätään merkittävästi, jotta Digita voisi sen myydä. Vaikka teknologiakehitystä voitaisiin pitää sellaisena erityisenä muutoksena, joka perustelisi lisenssin muuttamista viestintämarkkinalain 11 §:n nojalla, tällaista menettelyä ei voitaisi kokonaisarvioinnin perusteella pitää hyväksyttävänä. Lain tavoitteiden toteuttaminen edellyttäisi, että toimilupa julistettaisiin haettavaksi. Ilman avointa lupamenettelyä ei ole mahdollista varmistaa valtuutus- ja puitedirektiivin korostamaa tehokasta kilpailua. Jäsenvaltion on tarkasteltava muun muassa lupajärjestelmään perustuvaa rajoitusta uudelleen kohtuullisin väliajoin tai asianomaisten yritysten perustellusta pyynnöstä. Toimiluvan muuttaminen tekniikan ja toimintaedellytysten olennaisesti muuttuessa soveltaen suljettua menettelyä ja tarjoamatta muille alan toimijoille mahdollisuutta osallistua asian käsittelyyn on vastoin näitä perusvaatimuksia. Henkilötodistelu Nordisk Mobiltelefon on esittänyt nimeämänsä todistajan Nordisk Mobiltelefon International AB:n teknologiajohtajan Johan Joberin kuulemista myös toimiluvan teknologiamuutoksen merkityksestä. Liikenne- ja viestintäministeriölle ja Digisetille on lähetty tiedoksi Nordisk Mobiltelefonin 1.6.2011 toimittama vastaselitys. Nordisk Mobiltelefon on 15.9.2011 toimittanut kirjoituksen. Liikenne- ja viestintäministeriölle ja Digisetille on lähetetty tiedoksi Nordisk Mobiltelefonin 15.9.2011 toimittama kirjoitus. Merkitään , että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksensä myös Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n valitukseen (diaarinumero 654/3/11) valtioneuvoston 20.1.2011 tekemästä ennakkopäätöksestä määräysvallan muutoksen hyväksymisestä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
  8. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.
  9. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.
  10. Korkein hallinto-oikeus jättää Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n valituksen tutkimatta.
  11. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n, Nordisk Mobiltelefon International AB:n ja Digiset Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
  12. Lausuminen valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Perustelut
  13. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab ja Nordisk Mobiltelefon International AB ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneet perusteet, joiden nojalla yhtiöt katsovat niillä olevan oikeuden valittaa valtioneuvoston päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus on yhtiöiden valitusoikeutta koskevaa kysymystä ratkaistessaan ottanut huomioon nämä Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n ilmoittamat seikat. Tämän vuoksi Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n nimeämän todistajan kuuleminen mainituista seikoista ei ole tarpeen. Suullisen käsittelyn toimittaminen olisi siten asian ratkaisemisen kannalta hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa mainitulla tavalla ilmeisen tarpeeton.
  14. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n oikeudesta valittaa asiassa on ratkaistava unionin tuomioistuimen asiassa C-426/05, Tele2 Telecommunication GmbH vastaan Telekom-Control-Kommission, 21.2.2008 antamasta tuomiosta ilmenevän oikeusohjeen perusteella. Asiassa ei ole muutoinkaan tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.
  15. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n oikeus valittaa valtioneuvoston päätöksestä 3.
  16. Valitusoikeutta koskevat säännökset Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentin (331/2009) mukaan valtioneuvoston tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. 3.
  17. Valitusoikeutta koskeva unionin oikeus yleisellä tasolla Euroopan parlamentin ja neuvoston sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 antaman direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita järjestelmiä, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakumekanismi. Unionin tuomioistuin on asiassa C-426/05, Tele2 Telecommunication GmbH vastaan Telekom-Control-Kommission, 21.2.2008 antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että muutoksenhakuoikeutta koskeva puitedirektiivin 4 artikla on ilmaus tehokasta oikeussuojaa koskevasta periaatteesta, joka on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva yhteisön oikeuden yleinen periaate, ja se on vahvistettu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa ja sen mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuinten on varmistettava yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevien oikeuksien oikeussuoja (tuomion kohta 30). Puitedirektiivin 4 artiklassa tarkoitetussa tilanteessa jäsenvaltiot ovat velvollisia säätämään oikeudesta hakea muutosta lainkäyttöelimeltä käyttäjillä ja yrityksillä yhteisön oikeusjärjestyksen perusteella olevien oikeuksien suojelemiseksi (tuomion kohta 31). Tästä seuraa, että tehokkaan oikeussuojan antamista koskevaa vaatimusta, johon puitedirektiivin 4 artikla perustuu, on sovellettava myös käyttäjiin ja yrityksiin, jotka voivat johtaa oikeuksia yhteisön oikeusjärjestyksestä ja etenkin televiestintädirektiiveistä ja joiden oikeuksia kansallisen valvontaviranomaisen tekemä päätös loukkaa (tuomion kohta 32). Unionin tuomioistuimen mainitussa asiassa antaman tuomion mukaan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua käsitettä käyttäjä tai yritys, johon päätös ”vaikuttaa”, on tulkittava siten, että sen lisäksi, että niillä voidaan tarkoittaa yritystä, jolla on (aikaisemmin ollut) merkityksellisillä markkinoilla huomattava markkinavoima, jonka osalta kansallinen sääntelyviranomainen on tehnyt päätöksen saman direktiivin 16 artiklassa tarkoitetun markkina-analyysimenettelyn yhteydessä ja joka on kyseisen päätöksen adressaatti, niillä voidaan tarkoittaa myös niitä käyttäjiä ja tällaisen yrityksen kilpailijoina olevia yrityksiä, jotka eivät itse ole päätöksen adressaatteja mutta joiden oikeuksiin se vaikuttaa epäedullisesti (tuomion kohta 48). 3.
  18. Asiaan sovellettavat viestintämarkkinalain säännökset Lain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluita on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi huolehtia siitä, että Suomessa saatavilla olevat mahdollisuudet televiestintään ovat käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisia, keskenään kilpailevia, teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Viestintämarkkinalain 4 §:ssä säädetään toimilupaa edellyttävästä teletoiminnasta. Pykälän 1 momentin mukaan radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjoaminen digitaalisessa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa tai matkaviestinverkossa, jossa harjoitetaan yleistä teletoimintaa, edellyttää toimilupaa. Toimiluvan haettavaksi julistamista koskevan 5 §:n (331/2009) mukaan valtioneuvoston on julistettava toimilupa haettavaksi, kun toimilupaa edellyttävään teletoimintaan vapautuu teknisesti ja taajuuksien tehokkaan käytön kannalta tarkoituksenmukaisia taajuuksia. Toimiluvan aineellisia edellytyksiä koskevan 9 §:n 1 momentin mukaan toimilupa on myönnettävä, jos: 1) hakijalla on riittävät taloudelliset voimavarat huolehtia verkkoyrityksen velvollisuuksista; ja 2) lupaviranomaisella ei ole perusteltua syytä epäillä hakijan rikkovan tämän lain, radiolain, sähköisen viestinnän tietosuojalain (516/2004) tai muun teletoimintaa koskevan lain säännöksiä. (518/2004) Pykälän 3 momentin mukaan jos 1 momentissa tarkoitettua toimilupaa ei voida radiotaajuuksien niukkuuden vuoksi myöntää kaikille hakijoille, se on myönnettävä niille hakijoille, joiden toiminta parhaiten edistää 1 §:ssä säädettyjä tavoitteita. Toimiluvan muuttamisesta säädetään lain 11 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan toimilupaa voidaan muuttaa toimiluvan voimassaoloaikana toimiluvanhaltijan suostumuksella ja muutoinkin, jos se on teknisestä kehityksestä tai luvanvaraisen toiminnan toimintaedellytyksissä tapahtuvasta olennaisesta muutoksesta johtuvasta erityisestä syystä välttämätöntä. Lailla 363/2011, joka on tullut voimaan 25.5.2011, viestintämarkkinalain 11 §:ään on lisätty uusi 2 momentti. Kyseisen momentin mukaan toimiluvan ehtoja voidaan muuttaa toimiluvanhaltijan hakemuksesta. Valtioneuvoston on ennen päätöksen tekemistä ilmoitettava toimiluvanhaltijalle, miten valtioneuvoston tekemä uudelleentarkastelu vaikuttaisi toimilupaan, ja annettava samalla toimiluvan haltijalle kohtuullinen määräaika hakemuksen peruuttamiselle. Kyseisellä momentilla on saatettu voimaan direktiivin 2009/140/EY asiaa koskevat säännökset. Hallituksen esityksessä HE 238/2010 vp laeiksi viestintämarkkinalain, radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain, sähköisen viestinnän tietosuojalain ja eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetun lain muuttamisesta on viestintämarkkinalakiin lisättäväksi ehdotetusta 11 §:n 2 momentista todettu muun ohella seuraavaa: Esityksen mukaan toimiluvan haltija voisi jatkossa pyytää toimiluvan ehtojen muuttamista kesken toimilupakauden. Ehdotus ei tosiasiassa merkitsisi muutosta nykytilanteeseen, koska liikenne- ja viestintäministeriö on jo pitkään noudattanut tätä menettelyä käytännössä. Mainitussa hallituksen esityksessä on 11 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että tekniikka- ja palveluriippumattomuuden takaamiseksi toimiluvan haltijan tulisi myös itse voida hakea toimilupansa muuttamista kesken toimilupakauden. Puitedirektiivin 9 a artiklan 1 kohdan mukaan pyynnön toimiluvan ehtojen uudelleen arvioimisesta voi tehdä sellainen luvan haltija, jonka toimilupa on voimassa vähintään viisi vuotta sen jälkeen kun direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Toimilupaehtojen uudelleen arviointi tulee puitedirektiivin mukaan sallia viiden vuoden ajan. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan toimiluvanhaltija voi toimiluvan voimassaoloaikana pyytää valtioneuvostolta toimiluvan ehtojen uudelleen tarkastelua. Hallituksen esityksessä todetaan, että valtioneuvoston tulee myös toimiluvan uudelleen tarkastelun yhteydessä arvioida muun muassa sitä, miten toimenpide vaikuttaa markkinoiden kilpailutilanteeseen. 3.
  19. Asiaan sovellettava unionin oikeus tässä tapauksessa Puitedirektiivi ja 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/20/EY sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista (valtuutusdirektiivi) sisältävät säännökset radiotaajuuksien hallinnasta ja käyttöä koskevista oikeuksista. Kyseisiä direktiivejä on muutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun direktiivin 2002/19/EY sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista annetun direktiivin 2002/20/EY muuttamisesta. Puitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, jäsenvaltioiden on varmistettava, että sähköisissä viestintäpalveluissa niiden alueella käytettäviä radiotaajuuksia hallinnoidaan tehokkaasti 8 artiklan mukaisesti. Niiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat tällaisia radiotaajuuksia varatessaan ja tiettyyn käyttöön osoittaessaan puolueettomia, selkeitä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita. Puitedirektiivin 8 artiklan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden. Toisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset pyrkivät kaikin tavoin välttämään sitoutumista yksittäisiin tekniikoihin silloin, kun ne suorittavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä säädettyjä sääntelytehtäviä ja varsinkin niitä tehtäviä, joiden tarkoituksena on varmistaa tehokas kilpailu. Mainitun 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa a) varmistamalla, että käyttäjille, myös vammaisille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta; b) varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta; c) edistämällä tehokkaita investointeja perusrakenteisiin ja tukemalla innovointia; ja d) edistämällä radiotaajuuksien ja numerovarojen tehokasta käyttöä ja varmistamalla niiden tehokas hallinta. Kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen mainitun 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää. Valtuutusdirektiivin 7 artiklan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, 1 kohdan mukaan jos jäsenvaltio harkitsee, onko radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien määrän myöntämistä rajoitettava, sen on muun muassa tarkasteltava rajoitusta uudelleen kohtuullisin väliajoin tai asianomaisten yritysten perustellusta pyynnöstä. Artiklan 3 kohdan mukaan jos radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien myöntämistä on rajoitettava, jäsenvaltioiden on myönnettävä tällaiset oikeudet puolueettomin, avoimin, syrjimättömin ja oikeasuhteisin perustein. Valintaperusteissa on asianmukaisella tavalla korostettava puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteiden saavuttamista. Valtuutusdirektiivin 14 artiklan 1 kohdan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisvaltuutuksiin, käyttöä koskeviin oikeuksiin ja laitteiden asennusoikeuksiin liittyviä oikeuksia, ehtoja ja menettelyjä voidaan muuttaa ainoastaan objektiivisesti perusteltavissa tapauksissa ja oikeasuhteisesti. Aikomuksesta tehdä tällaisia muutoksia on tehtävä ilmoitus asianmukaisella tavalla ja annettava asianomaisille osapuolille, myös käyttäjille ja kuluttajille, riittävä aika ilmaista kantansa ehdotettuihin muutoksiin. Direktiivin 2009/140/EY johdannon 34 kappaleen mukaan taajuuksien hallinnoinnin ja taajuuksien käyttömahdollisuuksien joustavuutta olisi parannettava teknologiasta ja palvelusta riippumattomien valtuutusten kautta, jotta taajuuksien käyttäjät voisivat valita parhaat teknologiat ja palvelut käytettäväksi kansallisissa radiotaajuussuunnitelmissa yhteisön oikeuden mukaisesti sähköisille viestintäpalveluille avoimiksi julistetuilla taajuusalueilla, jäljempänä "teknologia- ja palveluriippumattomuuden periaatteet". Teknologioihin ja palveluihin olisi sovellettava hallintopäätöksiin perustuvaa lähestymistapaa, kun kyseessä on yleinen etu, ja tällainen lähestymistapa olisi perusteltava selkeästi ja sitä olisi tarkasteltava säännöllisesti uudelleen. Direktiivillä 2009/140/EY muutetun puitedirektiivin 9 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jollei toisessa alakohdassa toisin säädetä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisissa radiotaajuussuunnitelmissa yhteisön oikeuden mukaisesti sähköisille viestintäpalveluille avoimiksi julistetuilla taajuusalueilla voidaan käyttää kaiken tyyppistä sähköisissä viestintäpalveluissa käytettävää teknologiaa. Toisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin määrätä sähköisiin viestintäpalveluihin käytettäviä radioverkko- tai langattoman liityntäteknologian tyyppejä koskevia oikeasuhteisia ja syrjimättömiä rajoituksia, silloin kun se on tarpeen alakohdassa määriteltyjen syiden vuoksi. Direktiivillä 2009/140/EY puitedirektiiviin lisätyssä 9 a artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat viiden vuoden ajan 25 päivästä toukokuuta 2011 alkaen sallia radiotaajuuksien käyttöoikeuden haltijoiden, joille on myönnetty ennen kyseistä päivämäärää tämä oikeus, joka on voimassa vähintään viisi vuotta sen jälkeen, tehdä toimivaltaiselle viranomaiselle hakemus oikeuksiaan koskevien rajoitusten arvioimiseksi uudelleen 9 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti. Artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdassa tarkoitetun viisivuotiskauden jälkeen jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että 9 artiklan 3 ja 4 kohtaa sovelletaan kaikkiin sellaisiin jäljelle jääviin yleisvaltuutuksiin tai yksittäisiin käyttöoikeuksiin ja sähköisiin viestintäpalveluihin käytettäviin radiotaajuuksien varauksiin, jotka olivat olemassa 25 päivänä toukokuuta
  20. Artiklan 3 kohdan mukaan tätä artiklaa soveltaessaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet terveen kilpailun edistämiseksi. Artiklan 4 kohdan mukaan tämän artiklan nojalla hyväksytyt toimenpiteet eivät merkitse uusien käyttöoikeuksien myöntämistä, eikä niihin sen vuoksi sovelleta valtuutusdirektiivin 5 artiklan 2 kohdan asiaa koskevia säännöksiä. 3.
  21. Valitusoikeutta koskevan kysymyksen arviointi Valtioneuvosto on päätöksellään Digiset Oy:n sille tekemän hakemuksen johdosta ratkaissut kysymyksen siitä, voidaanko Digita Oy:lle myönnetty ja sittemmin Digiset Oy:lle siirretty toimilupa muuttaa tekniikkariippumattomaksi siten, että siinä sallitaan 450 MHz:n laajakaistaisen matkaviestinverkon toteuttaminen myös muulla kuin Flash-OFDM -tekniikalla. Valtioneuvoston päätöstä ei ole kohdistettu Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:hen tai Nordisk Mobiltelefon International AB:hen. Asiassa on ratkaistava, onko mainituilla yhtiöillä valitusoikeus asiassa sillä perusteella, että valtioneuvoston päätös vaikuttaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi yhtiöiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Ratkaistaessa, onko yhtiöillä asiassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla valitusoikeus, on otettava huomioon puitedirektiivin 4 artikla ja sitä koskeva unionin oikeuskäytäntö. Asiassa on edellä selostetun unionin tuomioistuimen asiassa C-426/05 antaman tuomion mukaisesti arvioitava, onko Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:llä ja Nordisk Mobiltelefon International AB:llä jokin asiaan liittyvä oikeus, jota valtioneuvoston päätös loukkaisi tai johon se vaikuttaisi epäedullisesti. Valtuutusdirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se oli ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, käyttöoikeuksiin liittyviä oikeuksia, ehtoja ja menettelyjä voidaan muuttaa objektiivisesti perusteltavissa tapauksissa ja oikeasuhteisesti. Direktiivillä 2009/140/EY muutettuun valtuutusdirektiiviin sisältyvä säännös on sisällöltään vastaava. Viestintämarkkinalain 11 §:n 1 momentissa säädetään, että toimilupaa voidaan muuttaa, jos se on teknisestä kehityksestä tai luvanvaraisen toiminnan toimintaedellytyksissä tapahtuvasta olennaisesta muutoksesta johtuvasta erityisestä syystä välttämätöntä. Puite- ja valtuutusdirektiivin säännöksiä radiotaajuuksien hallinnasta ja käyttöä koskevista oikeuksista on muutettu direktiivillä 2009/140/EY. Mainitun direktiivin johdannon 34 kappaleessa todetulla tavalla direktiivillä on otettu käyttöön teknologiariippumattomuuden periaatteet. Puite- ja valtuutusdirektiivejä muuttava, 25.11.2009 annettu direktiivi 2009/140/EY on tullut saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 25.5.2011 mennessä. Vaikka kyseessä oleva valtioneuvoston päätös on tehty ennen direktiivin 2009/140/EY voimaan saattamiselle asetetun määräajan päättymistä, direktiivin 2009/140/EY säännökset osoittavat teknologiariippumattomuuden vaatimuksen muodostavan hyväksyttävän perusteen käyttöä koskevien oikeuksien muuttamiselle direktiivillä 2009/140/EY puitedirektiiviin lisätyn 9 a artiklan mukaisesti. Digita Oy:lle 22.6.2005 myönnetyn ja sittemmin Digiset Oy:lle 9.7.2010 siirretyn toimiluvan mukaan luvanhaltijalla on oikeus tarjota verkkopalvelua Flash-OFDM -tekniikalla rakennetussa digitaalisessa laajakaistaisessa matkaviestinverkossa. Digiset Oy on valtioneuvostolle 30.12.2010 tekemässään hakemuksessa pyytänyt toimiluvan muuttamista siten, että 450 MHz:n laajakaistaisen matkaviestinverkon toteuttaminen myös muulla kuin Flash-OFDM -tekniikalla sallitaan. Digiset Oy on lausunut hakemuksessaan, että Flash-OFDM -tekniikan elinkaari on lähestymässä loppuaan ja että ohjelmisto- ja laitetoimittajat Qualcomm ja Nokia Siemens Networks ovat lopettaneet ohjelmistokehityksen ja aloittaneet teknologiaan liittyvien toimintojensa alasajon. Valtioneuvosto on päätöksessään perustellut toimilupaan sisältyneen Flash-OFDM -tekniikkaa koskevan ehdon poistamista kyseisen tekniikan käytettävyyden heikkenemisellä ja päättymisellä sekä tekniikkariippumattomuuden edistämisellä ja todennut toimiluvan muuttamisen parantavan @450-verkon toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia ylläpitää ja kehittää toimiluvan mukaista verkkotoimintaa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut säännökset toimiluvan muuttamisesta ja käytettävää tekniikkaa koskevan muutoksen perusteeksi esitetyt seikat, toimiluvan muuttaminen ei ole edellyttänyt Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:n ja Nordisk Mobiltelefon International AB:n esittämällä tavalla toimiluvan julistamista haettavaksi. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:llä ja Nordisk Mobiltelefon International AB:llä ei siten ole valitusoikeutta asiassa sillä perusteella, että ne olisivat kiinnostuneita toimiluvan hakemisesta, jos se julistettaisiin haettavaksi, ja että toimiluvan muuttaminen ilman toimiluvan haettavaksi julistamista loukkaisi niiden oikeuksia. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab ja Nordisk Mobiltelefon International AB ovat sen perusteella, mitä ne ovat asiassa esittäneet, potentiaalisen kilpailijan tai potentiaalisen asiakkaan asemassa Digiset Oy:hyn nähden. Digiset Oy:n toimiluvan ehdon muuttamista koskevassa asiassa tällainen potentiaalinen asema ei sellaisenaan muodosta perustetta valitusoikeudelle. Valitusoikeuden olemassaolo edellyttäisi, että tähän potentiaaliseen asemaan liittyisi sellainen oikeus, jota valtioneuvoston päätös loukkaisi tai johon se vaikuttaisi epäedullisesti. Oy Nordisk Mobiltelefon Ab ja Nordisk Mobiltelefon International AB eivät ilmoituksensa mukaan toimi eivätkä suunnittele toimivansa Flash-OFDM -tekniikalla toimivissa verkoissa verkko- tai palveluoperaattoreina. Valtioneuvoston päätöksellä toimiluvasta on poistettu mainitun tekniikan käyttämistä koskeva ehto. Erityisesti tämä seikka huomioon ottaen yhtiöt eivät ole valituksessaan esittäneet valitusoikeutensa tueksi sellaisen oikeuden tai etuuden olemassa oloa, jonka loukkausta valituksenalainen päätös merkitsisi tai johon se vaikuttaisi epäedullisesti. Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti, Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:llä ja Nordisk Mobiltelefon International AB:llä ei ole oikeutta valittaa valtioneuvoston päätöksestä.
  22. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Oy Nordisk Mobiltelefon Ab:lle ja Nordisk Mobiltelefon International AB:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Digiset Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
  23. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Irma Telivuo, Matti Halén, Eila Rother ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Anne Nenonen.

🔗 Viralliseen lähteeseen

Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.