KHO/2012/42

2012 false KHO:2012:42 Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallinto-oikeus oli hylännyt valituksen asemakaavan muutosta koskevasta kaupunginvaltuuston päätöksestä. Asemakaavan muutosalue sijoittui kokonaisuudessaan oikeusvaikutteisen liikenneosayleiskaavan rajauksen sisäpuolelle. Osayleiskaavassa ei ollut osoitettu aluevarauksia ja osayleiskaavan merkinnät liittyivät ainoastaan liikenteen järjestämiseen. Kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia koskevat lain esityöt sekä perustuslain 21 §:n 1 momentti, muutoksenhakua rajoittavaa maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia oli tässä tilanteessa perusteltua tulkita sanamuotoaan suppeammin. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei siten edellyttänyt valituslupaa. Asiassa oli erikseen arvioitava kysymys siitä, oliko yleiskaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § 3 momentti, 45 § ja 188 § 5 momentti Ks. myös KHO:2011:11 ja KHO 16.12.2010 T 3764. Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.12.2010 nro 10/0790/2 Asian aikaisempi käsittely Tampereen kaupunginvaltuusto on 19.5.2010 §:n 103 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Kyttälän kaupunginosan kortteleita 168-18 ja 172-1 koskevan asemakaavan muutoksen ja sitovan tonttijaon. Kaavamuutosalueeseen kuuluvat tontit on osoitettu keskustan liike- ja toimitilarakennusten korttelialueeksi, jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksiköitä (KMK-1). Asemakaavan muutos mahdollistaa kahden liikekerroksen ulottamisen Tuomiokirkonkadun yli siten, että katutasoon jää minimissään 8 metrin ja maksimissaan 11,8 metrin levyinen ja 4,3 metrin korkuinen vapaa kevyen liikenteen ja huoltoliikenteen kulkuyhteys. Tuomiokirkonkadun länsireunassa rakentaminen ulottuu 3,8 metriä nykyisen katualueen puolelle lasiseinäisen kaarevan liiketilan osalta. Tuomiokirkonkadun Hämeenkadun ja Kyttälänkadun välinen osa on osoitettu jalankululle ja polkupyöräilylle sallituksi kaduksi, jolla huoltoajo ja tontille ajo on sallittu. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa: Sovellettavat oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys Kaava-alue sijaitsee Tampereen kaupungin keskustan itäosassa rajoittuen kaupungin pääkatu Hämeenkatuun, Aleksanterinkatuun ja Kyttälänkatuun. Osa Tuomiokirkonkadusta kuuluu kaavan piiriin. Asemakaavan muutoksella muodostuu Kyttälän kaupunginosan kortteleiden 168 ja 172 osa. Tonttijaolla muodostuu korttelin 168 tontti nro 22. Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C). Lisäksi alue kuuluu kaupunkikehittämisen kohdealueeseen kk2. Tampereen kaupunginvaltuuston 18.1.2006 hyväksymässä keskustan liikenneosayleiskaavassa Tuomiokirkonkatu on osoitettu tärkeäksi jalankulkureitiksi. Tontilla 168-18 voimassa olevan 21.11.1972 vahvistetun asemakaavan mukaan tontti on liikerakennusten korttelialuetta. Tontti 172-1 (Stockmann) on voimassa olevan, 23.1.1998 vahvistetun asemakaavan mukaista liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta. Alueella on lisäksi voimassa 27.10.2004 vahvistunut maanalainen asemakaava nro 7814, jota valituksenalaisella kaavamuutoksella ei ole muutettu. Katualueella voimassa olevassa, 19.3.1999 vahvistetussa asemakaavassa Tuomiokirkonkatu Hämeenkadun ja Kyttälänkadun välissä on osoitettu yleiselle jalankululle varatuksi katualueeksi, jolla huoltoajo ja tontille ajo on sallittu. Kaavaselostuksessa on todettu muun muassa, että Kyttälän kaupunginosa on tiiviisti rakennettua keskusta-aluetta. Tuomiokirkonkadun kävelykatuosuudella on puita ja penkkejä, huolellisesti toteutettu katupinnoitus ja pyörätelineet. Hämeenkadun liikenne on hyvin vilkasta. Tuomiokirkonkatu muodostaa Hämeenkadulle poikittaisen kevyen liikenteen pääreitin. Tontilla 168-18 sijaitsee Kiinteistö Oy Hämeenkiven seitsenkerroksinen liikerakennus. Tuomiokirkonkadun varrella on matala yksikerroksinen liikeosa. Valituksenalaisessa kaavassa Kiinteistö Oy Hämeenkiven Hämeenkadun puoleinen julkisivu on osoitettu kaupunkikuvan kannalta merkittäväksi julkisivuksi. Tontilla 172-1 sijaitsee Kiinteistö Oy Fennian tiloissa Stockmannin tavaratalo. Rakennuksessa on Hämeenkadun varressa kuusikerroksinen toimisto-osa, jossa on sisäänvedetty ullakkokerros. Tavaratalon kolmikerroksinen osa ulottuu Kyttälänkadulle. Hämeenkatu on määritelty valtakunnallisestikin arvokkaaksi kulttuuriympäristöksi. Tuomiokirkonkadulta avautuu näkymät kadun molempiin päihin. Kaavaselostuksen mukaan valituksenalainen asemakaava sallii kahden liikekerroksen ulottamisen Tuomiokirkonkadun yli siten, että katutasoon jää 8-11,8 metrin levyinen ja 4,3 korkuinen vapaa kevyen liikenteen ja huoltoliikenteen kulkuyhteys. Tuomiokirkonkadun länsireunassa rakentaminen ulottuu 3,8 metriä nykyisen katualueen puolelle ja siihen tulee lasiseinäinen kaareva liiketilan osa. Kaavakartan mukaan katutason yläpuolelle sijoittuva rakennuksen osa on noin 15 metriä Hämeenkadun katualueen reunasta sisäänpäin Tuomiokirkonkadun puolelle. Kaavamääräyksen mukaan rakennuksen julkisivuun saadaan sijoittaa katutilaa ja kaupunkikuvaa elävöittävä reliefi tai muu taideteos. Hallinto-oikeuden johtopäätökset Kulkuyhteys Hämeenkadun ja Kyttälänkadun välillä säilyy avoimena kaikkina vuorokaudenaikoina. Katualueen leveys on kapeimmillaankin noin 8 metriä. Polkupyöräilyn edellytykset paranevat, koska aiemmin kadun osalla oli sallittua ainoastaan jalankulku. Yläpuolelta suljettu kadun osa valaistaan hyvin. Kaavamuutos ei näin ollen heikennä kevyen liikenteen liikenneyhteyksiä eikä alueen turvallisuutta. Tuomiokirkonkadun katualueelle sijoittuva rakennuksen osa ei näy Hämeenkadun suuntaisessa katukuvassa eikä kaavamuutoksella siten tästä suunnasta katsottuna ole vaikutusta kaupunkikuvaan eikä Hämeenkadun valtakunnallisesti arvokkaaseen katukuvaan. Tuomiokirkonkadun suuntaisesti katsottuna uudisosalla on vaikutusta kaupunkikuvaan kadun päälle sijoittuvan rakennuksen peittäessä ylöspäin suuntautuvan avoimen näkemäalueen. Katualueen alaosan 4,3 metriä korkean avoimen tilan kautta kuitenkin säilyy jalankulkutasosta katsottuna vaikutelma avoimesta ja jatkuvasta katualueesta. Kun otetaan huomioon suunnittelualuetta ympäröivien rakennusten korkeus, jo toteutunut tiivis rakentaminen ja kävelykatuosuuden säilyminen rakennuksen allakin 4,3 metrin korkeudelta avoimena, vaikutus kaupunkikuvaan ei ole niin merkittävä, että kysymyksessä olevaa kaavamuutosta tulisi pitää lainvastaisena. Rakentamisen ei voida katsoa aiheuttavan muutoksenhakijalle kohtuutonta haittaa eikä hänen elinympäristönsä laadun kiellettyä heikentymistä. Rakentamisen ei voida katsoa myöskään hävittävän rakennetun ympäristön arvoja. Kaavamuutoksen on kaavaselostuksen perusteella arvioitu vaikuttavan ympäristön elinkeinonharjoittajien asemaan positiivisesti. Sitä, että kaavaratkaisu vastoin valmisteluaineistosta saatavaa käsitystä mahdollisesti vaikuttaisikin haitallisesti ympäristön liiketilojen arvoon, ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuna maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheutuvana kohtuuttomana rajoituksena tai kohtuuttomana haittana. Kysymyksessä on erityinen, yksittäinen kaavaratkaisu. Päätös ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen eikä se edellytä muiden samanlaisten kaavaratkaisujen tekemistä. Kaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että jokin muu vaihtoehto mahdollisesti olisi tarkoituksenmukaisempi. Kaavaselostuksesta ilmenee, että asiaa valmisteltaessa on arvioitu useita erilaisia toteuttamisvaihtoehtoja. Valituksenalaisen päätöksen laillisuuden arvioimiseksi ei ole ollut tarvetta selvittää muita vaihtoehtoisia suunnitelmia kaavoitettavan alueen käytöstä. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Kuntalaki 90 § Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 §, 54 § ja 55 § Maankäyttö- ja rakennusasetus 24 § ja 25 § Muutoksenhaku Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla kunnallisvalituksin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja kaupunginvaltuuston asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevan päätöksen. A on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa: Kaavamuutos johtaisi kulkuyhteyksiin ja turvallisuuteen liittyviin ongelmiin. Suunniteltu rakentaminen kaventaa Tuomiokirkonkadun kulkualuetta ja heikentää alueen turvallisuutta näkyvyysalueen kaventumisen johdosta. Suunnitelman mukainen rakentaminen heikentää kulkuyhteyksiä. Suunnitelma on myös liikenneosayleiskaavan vastainen, koska mainitussa yleiskaavassa pyrkimyksenä on ollut jalankulkutilan ja pyöräily-yhteyksien parantaminen, ei niiden rajoittaminen. Tuomiokirkonkadun kyseessä oleva osuus on nykyisin kaupunkikuvallisesti merkittävä katu ja kaupunkilaisten olohuone, jota ei tule kaventaa eikä muutoinkaan muuttaa. Suunnitelma johtaisi siihen, että Tuomiokirkonkadulle tulisi tunneli. Ylöspäin suljettu tila vaikuttaisi alueen viihtyisyyteen heikentävästi. Se, että tunnelin korkeus olisi 4,3 metriä, ei poista tätä vaikutusta. Tunnelimaisuuden ja kadun kapenemisen johdosta alueelle syntyisi sellaisia katvealueita, jotka johtavat henkirikosten lisääntymiseen ja kulkijoiden turvallisuudentunteen heikkenemiseen. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena kehityksenä. Mainittujen syiden johdosta jalankulkuliikenteen voidaan olettaa siirtyvän muualle, mikä puolestaan lisää liikenteen ongelmia. Samansuuntainen Rautatienkatu on jo nykyisellään melko vilkkaasti liikennöity ja siksi meluisa. Kevyen liikenteen siirtymistä sinne ei tule sallia. Kaavamuutoksen vaikutukset tulisi arvioida laajemmin. Suunnitelman mukainen rakentaminen johtaisi myös Kyttälänkadun liiketilojen ja tonttien arvon alentumiseen sekä haittaisi Kyttälänkadulla ja Rongankadulla toimivien liikkeenharjoittajien toimintaa. Mikäli Tuomiokirkonkadun kaventaminen tai sen päälle rakentaminen sallitaan, johtaa se yhdenvertaisuusperiaatteen vuoksi siihen, että myös muiden katujen yläpuolelle rakentaminen tulisi sallia. Tällaisella rakentamisella on erittäin kielteinen vaikutus kaupungin viihtyisyyteen. Asemakaavan muutoksen tavoitteena oleva rautatieaseman seudun vetovoiman, viihtyisyyden ja kaupallisen tarjonnan parantaminen ja palvelutarjonnan säilyttäminen ja kehittäminen ovat hyväksyttäviä tavoitteita. Uuden rakennuksen rakentaminen nykyiselle kävelykadulle ei kuitenkaan ole oikea vaihtoehto tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Laajentamiseen tulisi löytää sellainen vaihtoehto, joka ei näin merkittävästi muuttaisi kaupunkikuvaa ja heikentäisi kaupungin imagoa sekä viihtyisyyttä. Historiallista, eheänä säilynyttä kaupunkirakennetta ja sen ruutukaavamallia on syytä kunnioittaa. Tampereen kaupunginhallitus on selityksessään uudistanut aiemmin lausumansa. Kaupunginhallitus on selityksenään lisäksi muun ohella lausunut, että kaava ei ole liikenneosayleiskaavan vastainen. Tuomiokirkonkatu säilyy osana keskustan kevyen liikenteen verkostoa. A on antanut vastaselityksen. Korkein hallinto-oikeus on siltä varalta, että se katsoisi kysymyksessä olevan valituslupa-asian, varannut A:lle tilaisuuden ilmoittaa ne perusteet, joiden vuoksi hänelle tulisi myöntää valituslupa. A on vastauksessaan uudistanut aiemmin lausumansa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden päätöksestä saa tehdä valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilman valituslupaa. 2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut 1. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätöksestä 1.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain. Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 45 §:n mukaan yleiskaava voidaan laatia ja hyväksyä myös siten, ettei sillä koko yleiskaavan tai sen osan alueella ole mainitussa laissa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin (1129/2008) mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Mainittu säännös on tullut voimaan 1.1.2009. Hallituksen esityksessä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 102/2008

1. vp)todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: ”Ehdotetulla muutoksella otettaisiin käyttöön valituslupajärjestelmä valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiettyjä kaava-asioita koskevista päätöksistä. Järjestelmä koskisi muutoksenhakua sellaiseen päätökseen asemakaavaa koskevassa asiassa, jolla ei ole sisällöltään muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä tai jolla valitus on jätetty tutkimatta. Lisäedellytyksenä olisi, että ko. asemakaava sijoittuu oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle. Jos osa asemakaavasta ulottuu yleiskaavan alueen ulkopuolelle, valituslupaa ei tarvita. = = = Valituslupajärjestelmän rajaus vain oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella oleviin asemakaavoihin varmistaisi, että osallisilla ja kunnan jäsenillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa alueen maankäyttöratkaisuihin ja käyttää oikeusturvakeinoja jo ennen asemakaavaprosessia. Yleis- ja asemakaavat käsittelevät tarkkuustasoltaan erilaisia asioita. Yleiskaavassa ratkaistaan mm. pääasiallinen maankäyttömuoto, kun taas asemakaava tarkentaa yleiskaavassa tehtyjä ratkaisuja osoittaen muun muassa korttelijaon ja rakentamisen sijoittumisen, määrän ja tavan yksityiskohtaisemmin. Taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävimmät ratkaisut alueen maankäytössä tehdään jo yleiskaavavaiheessa, millä on merkitystä arvioitaessa oikeusturvaperusoikeuden toteutumista valituslupajärjestelmän käyttöön ottamisessa. Muutoksen yhteydessä poistuisi nykyiseen 5 momenttiin sisältyvä asemakaavojen valitusperusteita jatkovalitustilanteissa koskeva valituskielto, joka olisi osittain päällekkäinen ehdotetun valituslupajärjestelmän laajennuksen kanssa ja aiheuttaisi siten vaikeaselkoisuutta muutoksenhakujärjestelmään. Asemakaavoja koskevia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei siis enää rajattaisi valitusperusteen osalta (voimassa olevan lain mukaan yleiskaavassa ratkaistu pääasiallinen maankäyttö), vaan valituslupajärjestelmä koskisi kaikkia asemakaavoihin kohdistuvia jatkovalituksia edellä kuvatuin perustein.” Ympäristövaliokunnan mietinnössä edellä mainitusta hallituksen esityksestä (YmVM 13/2008
2. vp)todetaan valituslupajärjestelmän osalta muun ohella seuraavaa: ”Lakiehdotuksen 188 ja 190 § tarkoittavat valituslupajärjestelmän laajentamista valitettaessa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle hyväksytystä asemakaavasta. Valituslupa on ehdotuksen mukaan tarpeen silloin, kun valitus on jätetty tutkimatta tai valituksen kohteena ollutta viranomaispäätöstä ei ole valituksen johdosta muutettu. = = = Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 33/2008
3. vp)katsonut, että valituslupajärjestelmän käyttöön ottamista ei kokonaisuutena arvioiden ole pidettävä perustuslain 21 §:n kannalta (oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä tuomioistuimessa) ongelmallisena tämän kaltaisissa, ennakolliseen oikeusturvaan painottuvissa yhteyksissä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että sääntely ei rajoita oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi, kun valitusoikeutta hallinto-oikeuteen ei rajoiteta, vaan kysymyksessä on jatkovalitusoikeuden rajoittaminen. Arvioidessaan esitystä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun ohella esityksen vaikutukseen käsittelyn joutuisuuden edistämiseen sekä suhteellisuusperiaatteeseen ja ennakolliseen oikeusturvaan. Asemakaavavalituksia ei voida yleensä pitää merkitykseltään vähäisinä. Perustuslakivaliokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että valituslupajärjestelmä koskee vain tapauksia, joissa viranomaisen päätöstä ei ole muutettu tai joissa valitus on jätetty tutkimatta. Aineelliselta kannalta painavaa merkitystä on myös sillä, että valituslupajärjestelmä koskee vain sellaisia asemakaavoja, jotka kokonaisuudessaan sijoittuvat oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle ja joiden maankäyttöä koskeviin yleisiin ratkaisuihin on ollut hyvät mahdollisuudet vaikuttaa jo ennen asemakaavan laatimista. Valiokunta pitää lakiehdotuksen tarkoittamaa valituslupajärjestelmää hyväksyttävänä, koska esitys ei rajoita valitusoikeutta ensimmäiseen asteeseen eli hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteenkin valituslupa on tarpeen vain silloin, kun valitus on jätetty tutkimatta tai hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat yhteneväiset. Merkittävimmät yleiset ratkaisut tehdään yleiskaavatasolla, ja asemakaavan tulee perustua yleiskaavaan. Yleiskaava ohjaa asemakaavan laatimista siten, että asemakaavan maankäytön perusratkaisu noudattaa yleiskaavaa. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä varhaisen osallistumisen huomattavaa asiallista merkitystä sekä toimivan vuorovaikutuksen potentiaalia vähentää myös valitusalttiutta yleensä. Yleiskaavaprosessi on siten yleensä tarjonnut osallisille ja kunnan jäsenille mahdollisuuden pyrkiä vaikuttamaan kaavan sisältöön, tehdä muistutuksia ja käyttää oikeussuojakeinoja. Muutoksenhaun rajoittaminen on hyväksyttävissä silloin, kun oikeusturva alemmissa asteissa voidaan taata. Valituslupajärjestelmän vaikutusta on kuitenkin tarpeen seurata myös oikeusturvan toteutumisen kannalta.” 1.2 Ratkaistava kysymys Asiassa on ensin ratkaistava, edellyttääkö valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin nojalla valituslupaa. Tampereen kaupunginvaltuusto on 19.5.2010 hyväksynyt kysymyksessä olevan Kyttälän kaupunginosan kortteleita 168-18 ja 172-1 koskevan asemakaavan muutoksen. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n tekemän valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Ratkaisevaa on siis, koskeeko hallinto-oikeuden päätös edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla ”oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa”. 1.3 Asiassa saatu selvitys Tampereen kaupunginvaltuusto on 18.1.2006 hyväksynyt Keskustan liikenneosayleiskaavan. Osayleiskaava on hyväksytty oikeusvaikutteisena ja se on lainvoimainen. Valmisteluasiakirjojen mukaan osayleiskaavan avulla määritellään keskustan liikenteen tavoiteverkko. Kaavakartan merkinnöistä ilmenee, että kysymyksessä oleva liikenneosayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentissa tarkoitettu vaihekaava. Osayleiskaavassa ei ole osoitettu aluevarauksia ja osayleiskaavan merkinnät liittyvät ainoastaan liikenteen järjestämiseen. Osayleiskaavan yleismääräysten mukaan nykyiset tiet ja linjat on merkitty mustalla. Uudet ja muuttuvat tiet ja linjat on merkitty punaisella. Punaisella merkittyjen kohteiden sijainti on määräysten mukaan ohjeellinen. Nyt kysymyksessä oleva asemakaavan muutosalue sijoittuu kokonaisuudessaan liikenneosayleiskaavan rajauksen sisäpuolelle. Asemakaavan muutosaluetta koskee osayleiskaavassa Tuomiokirkonkadulle osoitettu kävelykatumerkintä. Merkintää ei ole osoitettu ohjeellisena. 1.4 Johtopäätös Asiassa on edellä lausuttu huomioon ottaen selvitetty, että kysymyksessä oleva asemakaavan muutosalue sijaitsee kokonaisuudessaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia säännöksen sanamuodon mukaisesti tulkittaessa valittaminen hallinto-oikeuden päätöksessä edellyttäisi siten lähtökohtaisesti valituslupaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia koskevista lain esitöistä ilmenee, että säännöksen muutoksenhakurajoitus on ollut tarkoitus ulottaa vain niihin tilanteisiin, joissa asemakaavalla tarkemmin osoitettaviin maankäyttöratkaisuihin on voitu vaikuttaa jo yleiskaavaa hyväksyttäessä. Tällöin on samalla kuitenkin pidetty lähtökohtana sitä, että yleiskaavassa on tehty taloudellisesti merkittävät maankäyttöratkaisut. Muunlaisten ja kaavan valmisteluvaiheessa myös vuorovaikutuksen kohteena olleiden oikeusvaikutteisten yleiskaavojen suhteen muutoksenhakurajoituksen edellytyksiä ei lain esitöissä ole arvioitu. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentti, muutoksenhakua rajoittavaa valitusluvan tarvetta koskevaa säännöstä on perusteltua tulkita sanamuotoaan suppeammin tilanteessa, jossa yleiskaavalla ei ole riittävän kattavasti ohjattu valituksen kohteena olevan asemakaavan maankäyttöratkaisuja. Tampereen Keskustan liikenneosayleiskaavassa ei ole osoitettu puheena olevalle asemakaavan muutosalueelle aluevarausmerkintöjä eikä liikenneverkkoa lukuun ottamatta myöskään muita kaavamerkintöjä. Vaikka asemakaavan muutosalue sinänsä sijoittuukin kokonaisuudessaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle, yleiskaavassa ei ole lain esitöissä tarkoitetulla tavalla ratkaistu alueen maankäyttöä siten, että alueen maankäytön yleisiin ratkaisuihin olisi voitu vaikuttaa jo ennen asemakaavan laatimista. Näissä oloissa ja edellä lausuttu huomioon ottaen valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus samalla selvyyden vuoksi toteaa, että kysymys siitä, onko oikeusvaikutteinen yleiskaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena, ratkaistaan valitusluvan tarpeeseen liittyvästä kysymyksestä erillisenä asiana. 2. Valituksen hylkääminen A on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että asemakaavan muutos on liikenneosayleiskaavan vastainen, koska pyrkimyksenä on ollut jalankulkutilan ja pyöräily-yhteyksien parantaminen, ei niiden rajoittaminen. Liikenneosayleiskaavassa Tuomiokirkonkatu on merkitty kävelykaduksi. Asemakaavan muutoksessa kysymyksessä oleva katualue on osoitettu jalankululle ja polkupyöräilylle varatuksi kaduksi, jolla huoltoajo ja tontilla ajo on sallittu. Kaavan merkintöjen mukaan osalle katualuetta saadaan katutason yläpuolelle sijoittaa viereisiin kiinteistöihin liittyviä liike- ja toimitiloja. Katualue on kaavan toteutuessa kapeimmalla kohdallaan noin kahdeksan metriä leveä. Alikulun vähimmäiskorkeus on kaavamerkintöjen mukaan 4,3 metriä. Asemakaavan muutos ei edellä lausuttu huomioon ottaen estä tai rajoita jalankulkua tai polkupyöräilyä Tuomiokirkonkadulla. Tähän nähden liikenneosayleiskaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Asemakaavan muutos ei siten ole valituksessa esitetyillä perusteilla liikenneosayleiskaavan vastainen. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.