2012 false KHO:2012:44 Joutsenon kaupunginhallitus oli 11.8.2008 päättänyt, että Joutsenon terveyskeskuksen lääkäripäivystys arkisin klo 16 - 22 päättyy 3.9.2008 alkaen. Joutsenon kaupunginhallitus hylkäsi P:n kunnan jäsenenä tekemän oikaisuvaatimuksen ja päätti, että päätös pannaan välittömästi täytäntöön. Hallinto-oikeus kumosi P:n valituksesta edellä mainitut päätökset. Joutsenon kaupunki oli liitetty Lappeenrannan kaupunkiin 12.6.2008 tehdyllä valtioneuvoston päätöksellä. Päätös oli tullut voimaan 1.1.
- Joutsenon terveyskeskuksen lääkäripäivystyksen lakkaamisesta päättämisen oli kuntajakolain (1196/1997) 33 §:n mukaan katsottava kuuluneen Lappeenrannan asianomaiselle toimielimelle. Asiassa ei ollut ilmennyt syytä, jonka vuoksi asiaa ei olisi voitu siirtää viimeksi mainitun kunnan toimielimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus kumosi Lappeenrannan kaupunginhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi P:n valituksen. Kaupunkien yhdistymissopimuksen liitteenä olevassa palvelujen järjestämissuunnitelmassa oli muun ohella todettu, että lääkäreiden vastaanottotoimintaan ei ollut tulossa muutoksia. Suunnitelmassa oli toisaalta todettu, että maakunnallisen sosiaali- ja terveyspiirin mahdollinen perustaminen tuli toteutuessaan vaikuttamaan sosiaali- ja terveystoimen hallinnon ja palvelujen järjestämiseen. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan kaupungit olivat jo aikaisemmin sopineet ilta-, yö- ja viikonloppupäivystyksestä. Vain arki-iltapäivystys oli jäänyt Joutsenon kaupungin vastuulle järjestettäväksi Joutsenon terveyskeskuksessa. Arki-iltapäivystyksenkin osalta päivystyksen järjestämisvastuu oli siirtynyt erikseen tehdyllä sopimuksella 1.9.2008 alkaen sairaanhoitopiirille yhteispäivystyksenä toteutettavaksi. Päivystyksen lakkauttaminen oli koskenut vain lyhyttä aikaa ennen kaupunkien yhdistymistä. Päätös ei liioin ole ollut esteenä päivystystoiminnan järjestämiselle tarkoituksenmukaisemmaksi harkitulla tavalla Lappeenrannan kaupungissa kuntaliitoksen toteutumisen jälkeen 1.1.2009 lukien. Kuntajakolain (1196/1997) 33 § ei muodostanut estettä sille, että Joutsenon kaupunginhallitus oli päättänyt asiasta. Kuntajakolaki (1196/1997) 9 § 1 momentti, 33 § ja 36 § Kuntalaki 90 § Vrt. KHO:2009:76 Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Kouvolan hallinto-oikeus 3.3.2010 nro 10/0151/2 Asian aikaisempi käsittely Joutsenon kaupunginhallitus on 11.8.2008 (§ 222) päättänyt, että Joutsenon terveyskeskuksen lääkäripäivystys arkisin kello 16 - 22 päättyy 3.9.2008 alkaen. Joutsenon kaupunginhallitus on 1.9.2008 hylännyt Joutsenosta olevan P:n oikaisuvaatimuksen. Lisäksi kaupunginhallitus on päättänyt, että päätös pannaan täytäntöön ennen kuin se saa lainvoiman 8.9.2008 lukien. P on valituksessaan vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Vaatimustensa tueksi P on esittänyt muun ohella seuraavaa: Kaupunginvaltuusto hyväksyi 17.12.2007 (§ 87) Joutsenon ja Lappeenrannan yhdistymissopimuksen. Sopimuksen liitteenä olevassa palvelujen järjestämissuunnitelmassa todetaan yksiselitteisesti, että lääkäreiden vastaanottotoimintaan ei ole tulossa muutoksia ja että päivystyspalvelut Lappeenrannan yhteispäivystyksestä jatkuvat nykyiseen tapaan. Kaupunginhallituksen 1.9.2008 tekemä päätös on ristiriidassa valtuuston edellä mainitun päätöksen kanssa. Kaupunginhallituksen päätöksen 11.8.2008 liitteenä olevassa johtavan lääkärin selvityksessä todetaan, että Joutsenon terveyskeskuksen toimintatavoissa tulee tapahtumaan sellaisia palvelujen järjestämissopimuksen vastaisia muutoksia, jotka edellyttävät uutta kaupunginvaltuuston päätöstä. Joutsenon kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon. Päivystysjärjestelyistä on jo pitkään neuvoteltu Etelä-Karjalan sairaanhoitopiirin ja jatkuvaa lääkäripulaa potevien maakunnan kuntien kesken. Kysymys on siis koko maakuntaa koskevasta laajemmasta ratkaisusta, jonka toteutuminen sattui samaan aikaan kuin kuntaliitosprosessi sekä maakunnallisen sosiaali- ja terveyspiirin perustamisen valmistelut. Joutseno ja muut maakunnan kunnat ovat neuvotelleet Etelä-Karjalan sairaanhoitopiirin kanssa. Pitkällisen neuvottelun jälkeen sairaanhoitopiiri on lupautunut ottamaan vastuun kansanterveyslaissa tarkoitettujen avosairaanhoidon lääkäripalvelujen järjestämisestä iltaisin, öisin, viikonloppuisin ja myös arki-iltaisin. Tämä mahdollistaa lääkäreiden ja hoitohenkilökunnan suunnitellut työjärjestelyt, jotka käyvät tarkemmin ilmi sosiaali- ja terveyslautakunnan esityslistan 24.6.2008 (§ 54) tekstistä. Kaupunginhallitus päätti kokouksessaan 7.7.2008 (§ 201) ottaa kuntalain 51 §:n nojalla sosiaali- ja terveyslautakunnan 24.6.2008 (§ 51) päivystysjärjestelyjä koskevan päätöksen käsiteltäväkseen. Tämän jälkeen kaupunginhallitus päätti 7.7.2008 (§ 202) kaupunginjohtajan muutetusta päätösehdotuksesta lautakunnan päätöksestä poiketen, että Joutsenon terveyskeskuksessa järjestetään 3.9.2008 lukien ajanvaraukseen pohjautuva lääkärien ajanvarausvastaanotto arkisin kello 16 -
- Tällä tavoin kaupunginhallitus halusi säilyttää joutsenolaisille mahdollisuuden käyttää oman terveyskeskuksen palveluja arki-iltaisin kahden tunnin ajan. P on antanut vastaselityksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Kouvolan hallinto-oikeus on viitannut kuntalain 90 §:n 2 momenttiin ja valituksenalaisella päätöksellään P:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätökset 11.8.2008 ja 1.9.
- Samalla lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta on rauennut. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Sovellettavat säännökset Kuntajakolain 33 §:n mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista, asianomainen kunnan viranomainen ei sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on päätetty, saa päättää asioista, joiden on katsottava kuntajaon muututtua kuuluvan toisen kunnan viranomaiselle ja jotka voidaan sille siirtää. Kuntajakolain 36 §:n mukaan kunnan viranomaisen päätöksestä, joka on tehty kuntajaon muuttamista tarkoittavan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen antamisen jälkeen mutta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa, saa valittaa kuntalaissa säädetyllä tavalla myös sillä perusteella, että määräys on ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa tai on 33 §:n vastainen. Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset Joutsenon kaupunki on liitetty Lappeenrannan kaupunkiin 12.6.2008 tehdyllä valtioneuvoston päätöksellä numero 424/
- Päätös on tullut voimaan 1.1.
- Joutsenon kaupunginhallituksen kyseiset päätökset on siten tehty sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty. Joutsenon terveyskeskuksen lääkäripäivystyksen lakkaamisesta päättämisen on kuntajakolain 33 §:n perusteella katsottava kuuluvan Lappeenrannan asianomaiselle toimielimelle. Asiassa ei ole ilmennyt syytä, jonka vuoksi asiaa ei olisi voitu siirtää Lappeenrannan asianomaisen toimielimen käsiteltäväksi. Näin ollen Joutsenon kunnanhallituksen päätökset 11.8.2008 ja 1.9.2008 on kuntajakolain 33 §:n vastaisina kumottava. Asiassa ei ole syytä lausua muutoksenhakijan muista valitusperusteista. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Lappeenrannan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Joutsenon terveyskeskuksen lääkäripäivystyksen lakkaamisesta arkisin kello 16 - 22 päättäminen on kuulunut Joutsenon kaupungin toimielimen päätettäväksi. Päätös on tehty koskemaan nimenomaan kuntajaon muutoksen voimantuloa, 1.1.2009, edeltänyttä aikaa. Lappeenrannan kaupungin asianomainen toimielin olisi halutessaan voinut kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien päättää lääkäripäivystyksen järjestämisestä toisin. Asiassa sovellettava kuntajakolain 33 § ei voi tarkoittaa sitä, että toiseen kuntaan yhdistettävä kunta ei voisi kuntajaon muutoksesta määräämisen jälkeen itsenäisesti päättää kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävältä ajalta terveyskeskuksensa lääkäripäivystyksen järjestämisestä. Lääkäripäivystyksen järjestämisestä päättämisen ei voida katsoa olevan sellainen asia, joka kuntajakolain 33 §:n perusteella kuuluisi laajentuvan kunnan viranomaisen päätettäväksi kuntajaon muutoksen voimaantuloa edeltävää aikaa koskien. Laajentuvaa kuntaa varten ei myöskään ole asetettu kuntajakolain 29 §:ssä tarkoitettua järjestelytoimikuntaa. Näin ollen lääkäripäivystystä koskeva päätös on tullut tehdä Joutsenon kaupungin toimielimessä. Lääkäripäivystyksen järjestämistä koskeva päätös, siltä osin kuin se koskee kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeistä aikaa, on Lappeenrannan kaupungin hyväksymä. P on antanut valituksen johdosta selityksen. P on uudistanut aiemmin lausumansa ja muun ohella esittänyt, että Joutsenon kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa päätöstä tehdessään, koska yhdistymissopimuksen mukaisesti lääkäreiden vastaanottotoimintaan ei ollut tulossa mitään muutoksia. Lappeenrannan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Kaupunginhallitus on vastaselityksessään uudistanut valituksessa esitetyn. Tämän lisäksi kaupunginhallitus on todennut, että lääkäreiden vastaanottotoiminta Joutsenon terveyskeskuksessa on toteutettu Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiirin ja Lappeenrannan kaupungin välillä sovitun mukaisesti lähipalveluna ja kuntaliitossopimuksen ehtoja noudattaen. Vastaselitys on annettu P:lle tiedoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Kouvolan hallinto-oikeuden päätöksen, jolla hallinto-oikeus on P:n valituksesta kumonnut Joutsenon kaupunginhallituksen 11.8.2008 ja 1.9.2008 tekemät päätökset. Korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen ne P:n hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittämät valitusperusteet, joihin hallinto-oikeus ei ole ratkaisunsa lopputulos huomioon ottaen antanut ratkaisua. P:n valitus hylätään. Perustelut Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Kuntajakolain (1196/1997) 9 §:n (170/2007) 1 momentin mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, asianomaisten kuntien tulee sopia hallinnon ja palvelujen järjestämisestä muutoksen kohteena olevalla alueella. Sopimukseen on liitettävä suunnitelma, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Sopimusta on noudatettava kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien kolmen seuraavan vuoden ajan, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jolleivat olosuhteet ole muuttuneet siten, ettei sopimuksen noudattaminen ole mahdollista. Kuntajakolain 33 §:n mukaan, jos kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista tai kuntaan kuuluvan alueen siirtymistä toiseen kuntaan, asianomaisen kunnan viranomainen ei sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on määrätty, saa päättää asioista, joiden on katsottava kuntajaon muututtua kuuluvan toisen kunnan viranomaiselle ja jotka sille voidaan siirtää. Kuntajakolain 36 §:n mukaan kunnan viranomaisen päätöksestä, joka on tehty kuntajaon muuttamista tarkoittavan valtioneuvoston tai ministeriön päätöksen antamisen jälkeen mutta ennen kuntajaon muutoksen voimaantuloa, saa valittaa kuntalaissa säädetyllä tavalla myös sillä perusteella, että määräys on ristiriidassa kuntajaon muuttamista koskevien perusteiden kanssa tai on 33 §:n vastainen. Kuntajakolainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuntajakolain 33 §:n osalta seuraavaa: ”Pykälässä rajoitettaisiin lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen toimivaltaa heti sen jälkeen, kun kuntajaon muutoksesta on päätetty, vaikka muutos ei vielä olisi tullutkaan voimaan. Toimivallan rajoitus koskee kaikkia lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia eli valtuustoa, kunnanhallitusta, lautakuntia, johtokuntia ja viranhaltijoita, joille on annettu toimivaltaa. Säännöksen tarkoituksena olisi estää asianomaisen lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisia tekemästä kuntajaon muutoksen jo ollessa tiedossa sellaisia ratkaisuja, joiden tekemisen voidaan katsoa kuuluvan uuden kunnan viranomaisille. Luonnollisena edellytyksenä kuitenkin olisi, että ratkaisun tekeminen on mahdollista siirtää uuden kunnan viranomaiselle. Esimerkiksi kiireelliset ja määräaikana suoritettavat tehtävät olisi lakkaavan tai supistuvan kunnan viranomaisen vielä tehtävä.” Joutsenon kaupunginvaltuusto on hyväksynyt 17.12.2007 Joutsenon ja Lappeenrannan yhdistymissopimuksen. Yhdistämissopimuksen mukaisesti yhdistyminen toteutetaan liittämällä Joutsenon kaupunki Lappeenrannan kaupunkiin. Yhdistymissopimuksen kohdan 2.3 mukaan yhdistymisen keskeiset tavoitteet ovat:
- Palvelujen järjestäminen siten, että varmistetaan palvelujen saatavuus ja lähipalvelujen kehittäminen uusilla asiakaslähtöisillä toimintatavoilla ja kustannustehokkaasti.
- Kuntatalouden vahvistaminen.
- Kansallisen ja kansainvälisen kilpailukyvyn kasvattaminen ja työpaikkojen kasvu. Yhdistymissopimuksen mainitun kohdan 2.3 mukaan palvelutoiminnan järjestämisessä noudatetaan kuntajakolain 9 §:n tarkoittamaa ja liitteenä 1 olevaa suunnitelmaa siitä, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden ja tehokkuuden parantamiseksi. Yhdistymissuunnitelman mukaan suunnitelman periaatteet ohjaavat toimintaa yhdistyneessä kaupungissa jatkossakin. Yhdistymissopimuksen liitteenä 1 olevan palvelujen järjestämissuunnitelma koskee muun ohella sosiaali- ja terveystointa. Palvelujen järjestämissuunnitelmassa todetaan tältä osin muun ohella seuraavaa: ”Huomioitava on, että maakunnallisen sosiaali- ja terveyspiirin mahdollinen perustaminen tulee toteutuessaan vaikuttamaan sosiaali- ja terveystoimen hallinnon ja palvelujen järjestämiseen. (---) AVOSAIRAANHOITO - työterveyshuollon lähipalvelut Joutsenossa edelleen nykyiseen tapaan - lääkäreiden vastaanottotoimintaan ei ole tulossa muutoksia - päivystyspalvelut Lappeenrannan yhteispäivystyksessä nykyiseen tapaan - hoitajien vastaanotto, puhelinpalvelu, ajanvaraus, neuvonta ja ohjaus ennallaan avosairaanhoidon osastonhoitajan alaisuudessa.” Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Joutsenon kaupunki ja Lappeenrannan kaupunki ovat jo aikaisemmin sopineet ilta-, yö- ja viikonloppupäivystyksestä. Vain arki-iltapäivystys on jäänyt Joutsenon kaupungin vastuulle järjestettäväksi Joutsenon terveyskeskuksessa. Arki-iltapäivystyksenkin osalta päivystyksen järjestämisvastuu on siirtynyt erikseen tehdyllä sopimuksella 1.9.2008 alkaen Etelä-Karjalan sairaanhoitopiirille yhteispäivystyksenä toteutettavaksi. Joutsenon kaupunginhallituksen päätös 11.8.2008 (§ 222) on siten koskenut tuon erillisen sopimusjärjestelyn vuoksi omasta iltapäivystyksestä arkisin kello 16 - 22 luopumista 3.9.2008 alkaen. Ajanvarauksettoman arki-iltaisen lääkäripäivystyksen lakkauttaminen on koskenut vain lyhyttä aikaa ennen Joutsenon kaupungin liittymistä Lappeenrannan kaupunkiin. Päätös päivystyksen lakkauttamisesta ei liioin ole ollut esteenä päivystystoiminnan järjestämiselle tarkoituksenmukaisemmaksi harkitulla tavalla Lappeenrannan kaupungissa kuntaliitoksen toteutumisen jälkeen 1.1.2009 lukien. Kuntajakolain 33 §:n säännökset eivät tähän nähden ole muodostaneet estettä sille, että Joutsenon kaupunginhallitus on tehnyt edellä tarkoitetun päätöksen iltapäivystyksen lopettamisesta sekä P:n oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä. Joutsenon kaupunginhallituksen päätökset eivät siten ole kuntajakolain 33 §:n eivätkä kuntalain 90 §:n 2 momentin vastaisia. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava ja P:n valitus mainitulla perusteella tehtynä hylättävä. Hallinto-oikeus ei ole hyväksyttyään P:n valituksen edellä tarkoitetulla perusteella lausunut P:n esittämistä muista valitusperusteista. Enemmän viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa P:n valituksen näiltä osin välittömästi tutkittavakseen asiaa enää Kouvolan hallinto-oikeudelle palauttamatta. Valituksessaan hallinto-oikeudessa P on todennut, että Joutsenon kaupunki ei ole tiedottanut asiasta kuntalain 29 §:n edellyttämällä tavalla ja että kaupunginhallitukselle 25.8.2008 jätettyä yli 1 700 joutsenolaisen allekirjoittamaa vetoomusta ei ole otettu huomioon asian käsittelyssä. P on lisäksi pitänyt asian käsittelyä puutteellisena sen johdosta, että vuoden 2008 talousarvion yhteydessä kaupunginhallitus on edellyttänyt selvityksen tekemistä oman iltapäivystyksen tarpeesta yhdessä sairaanhoitopiirin kanssa ja että asian käsittelyn kuluessa johtavan lääkärin tekemää selvitystä 11.8.2008 ei ole pidettävä tällaisena selvityksenä. P on vielä pitänyt valmistelua virheellisenä sen johdosta, että henkilöstön kuulemisesta ei ole näyttöä. Joutsenon kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että asia on ollut varsin hyvin luottamushenkilöiden ja kaupunkilaisten tiedossa sen johdosta, että asiaa on käsitelty jo vuonna 2007 vuoden 2008 talousarviokäsittelyn yhteydessä kaikille avoimissa kokouksissa sosiaali- ja terveyslautakunnassa, kaupunginhallituksessa ja -valtuustossa. Lisäksi tiedotusvälineet ovat tiedottaneet asiasta jo tuolloin. Tiedotusvälineissä on tiedotettu myös sosiaali- ja terveyslautakunnan 24.6.2008 tekemästä päätöksestä. Kaupunginhallituksessa asiaa on käsitelty kolmessa eri kokouksessa 7.7.2008, 11.8.2008 ja 1.9.2008, joten aikaa kansalaiskeskustelulle on ollut riittävästi. Muutoksenhakijan väite henkilöstön kuulematta jättämisestä on perusteeton, sillä asiaa on nimenomaan valmisteltu henkilöstön kanssa, vaikkakaan henkilöstön kanssa käytyjä keskusteluja ei ole kaikilta osin kirjattu. Kansalaisadressin kaupunginhallitus on lisäksi ilmoittanut käsittelevänsä erikseen myöhemmin. Kuntalain 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Saman momentin mukaan kunnan on laadittava tarvittaessa myös katsauksia muun ohella kunnan palveluja koskevista asioista. Kun otetaan huomioon Joutsenon kaupunginhallituksen hallinto-oikeudessa esittämä selvitys, kaupunginhallituksen päätösten 11.8.2008 ja 1.9.2008 ei voida katsoa syntyneen virheellisessä järjestyksessä puutteellisen tiedottamisen tai valmistelun vuoksi. P:n näillä perusteilla tekemä valitus on siten kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella hylättävä. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.