2012 false KHO:2012:57 Kaupunki oli voinut sisällyttää maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n tarkoittamaan asemakaavan laatimisesta perittävään korvaukseen laskennallisen tuntihinnan mukaan määräytyvän korvauksen asemakaavan suunnittelu- ja käsittelykustannuksista. Kaupungin kustannusten perimistä koskevasta viranhaltijapäätöksestä valitettiin hallintovalituksella hallinto-oikeuteen ilman oikaisuvaatimusmenettelyä. Maankäyttö- ja rakennuslaki 59 § , 187 § ja 190 § 1 momentti Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 19.8.2011 nro 11/0424/2 Asian aikaisempi käsittely Riihimäen kaupungin kaavoituspäällikkö on 24.3.2010 tekemällään päätöksellä numero 5/2010 päättänyt hyväksyä perittäväksi A Oy:ltä Notkotie -nimisen asemakaavan muutoshankkeesta kaupungille aiheutuneet kustannukset 9 676,20 euroa. Riihimäen tekninen lautakunta on 27.4.2010 tekemällään päätöksellä numero 134 jättänyt tutkimatta A Oy:n oikaisuvaatimuksen kaavoituspäällikön päätöksestä myöhään saapuneena. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeus on A Oy:n valituksesta kumonnut ja poistanut teknisen lautakunnan päätöksen ja tutkinut yhtiön oikaisuvaatimuksen kaavoituspäällikön päätökseen kohdistuneena valituksena. Hallinto-oikeus on valituksen enemmälti hyläten alentanut yhtiön korvattavaksi tulevan summan kohtuullisena pidettävään 4 838,00 euroon. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Toimivalta ja oikaisumenettely Maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaan jos asemakaava tai kaavan muutos on pääasiassa yksityisen edun vaatima ja laadittu maanomistajan tai -haltijan aloitteesta, kunnalla on oikeus periä tältä kaavan laatimisesta ja käsittelystä aiheutuneet kustannukset. Maankäyttö- ja rakennuslain 187 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan päätökseen asiassa, joka kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta tai muulta kunnan viranomaiselta on siirretty hänen ratkaistavakseen, ei saa hakea muutosta valittamalla. Päätökseen tyytymättömällä on oikeus saada asia asianomaisen viranomaisen käsiteltäväksi (oikaisuvaatimus). Oikeus vaatimuksen tekemiseen määräytyy samojen perusteiden mukaan kuin asianosaisen valitusoikeus. Saman pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä kirjallisesti viranhaltijalle 14 päivän kuluessa päätöksen antamisesta. Päätökseen on liitettävä ohjeet oikaisuvaatimuksen tekemisestä. Vaatimus on viipymättä otettava asianomaisen viranomaisen käsiteltäväksi. Edellä mainittujen lainkohtien mukaan kaavan laatimisesta aiheutuneiden kustannusten perimisestä päättää kunta. Riihimäen kaupunginvaltuuston 7.12.2009 hyväksymän ja 1.1.2010 voimaantulleen johtosäännön mukaan kaavoituspäällikön tehtävänä on päättää asemakaavan tai asemakaavan muutoksen laatimisesta ja käsittelystä aiheutuvien kustannusten perimisestä maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n nojalla. Toimivaltaa ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tai kuntalaissa tarkoitetuin tavoin siirretty kaavoituspäällikölle. Kaavoituspäällikön päätökseen ei näin ollen ole tullut hakea oikaisua, vaan päätöksestä valitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 1 momentin mukaisesti suoraan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi teknisen lautakunnan päätös on kumottava ja A Oy:n oikaisuvaatimus tutkittava kaavoituspäällikön päätöstä koskevana valituksena. Pääasia Asemakaavan laatimiskustannukset pitävät sisällään varsinaisen kartan laatimisen lisäksi kaikki sitä edeltäneet maasto-, mittaus-, ynnä muut sellaiset työt, tiedottamis- ja kuulemiskustannukset sekä kaavan voimaansaattamisesta aiheutuvat kustannukset. Kustannukset voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaan periä täysimääräisinä, osittain tai jättää kokonaan perimättäkin. A Oy on osoittanut kaupungille 2.2.2001 päivätyn kirjeen otsikolla "Asemakaavan muutosehdotus Petsamon kaupunginosan korttelissa 23 tontille 1". Kirjeessä on muun muassa ehdotettu, että ryhdytään toimiin asemakaavan muuttamiseksi niin, että tälle tontille saa rakentaa enintään kaksikerroksisen asuinrakennuksen ja tähän tonttiin liitetään edellä mainittu paikoituskaista. A Oy on 29.3.2001 päivätyllä sopimuksella vuokrannut Riihimäen kaupungilta noin 270 m 2 :n suuruisen määräalan kiinteistöstä Petsamon kadut 7K. Sopimuksen ehdoissa on todettu muun muassa, että kaupunki käynnistää asemakaavan muuttamisen tämän sopimuksen mukaisen vuokra-alueen liittämiseksi nykyiseen kaavatonttiin 7-23-
- Asemakaavan muuttamisen, tonttijaon ja uuden kiinteistön muodostamisen kustannuksista vastaa vuokraaja. Kysymyksessä olevan asemakaavan mahdollisesta vanhentuneisuudesta huolimatta asemakaavan uudistamisen vireilletulo on perustunut A Oy:n tarpeeseen. Kaavamuutos on hyödyttänyt ensisijaisesti A Oy:tä. Näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaiset edellytykset asemakaavoituksesta aiheutuneiden kustannusten perimiseen ovat olleet olemassa. Perittäväksi ilmoitetut kustannukset ovat säännöksen tarkoittamia ja siten perimiskelpoisia kustannuksia. A Oy on solmitussa vuokrasopimuksessa sitoutunut korvaamaan asemakaavan laatimiskustannukset ilman täsmällistä euromäärää. Kaupungin ilmoittamien kustannusten määrää ei ole osoitettu virheelliseksi. Kysymyksessä on kuitenkin noin viisikymmentä vuotta vanhan asemakaavan muuttaminen, jonka uudistamista myös kaupunki on pitänyt tarpeellisena ja joka olisi järkevien liikennejärjestelyiden toteuttamiseksi pitänyt joka tapauksessa uudistaa. Näin ollen on kohtuutonta periä kaikki kustannukset A Oy:ltä. Hallinto-oikeus on kohtuullistanut kustannusten määrää kohtuulliseksi katsomallaan määrällä, jolloin A Oy:n maksettavaksi tulee puolet asemakaavan laatimisen kokonaiskustannuksista. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennuslaki 59 § ja 187 § Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
- Riihimäen kaupungin kaavoituspäällikkö on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja teknisen lautakunnan päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti kaavoituspäällikkö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siltä osin kuin asemakaavan laatimisesta perittävää korvausta on yhtiön valituksesta kohtuullistettu. Kaavoituspäällikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Riihimäen kaupunginvaltuusto on 7.12.2009 hyväksymällään teknisen toimen johtosäännöllä antanut teknisen lautakunnan tehtäväksi huolehtia yhdyskuntarakenteen edellytyksistä kuten kaavoituksesta (1 luvun 1 §:n 1 momentin 1 kohta) ja siirtänyt samassa johtosäännössä tällä perusteella lautakunnan toimivaltaan kuuluvan asemakaavan tai asemakaavan muutoksen laatimisesta ja käsittelystä aiheutuvien kustannusten perimisestä päättämisen kaavoituspäällikön ratkaisuvaltaan (4 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohta). Näin ollen kaavoituspäällikön päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, vaan päätöksestä voi tehdä oikaisuvaatimuksen. Kaavoituspäällikön päätöksestä 24.3.2010 oli tehtävä oikaisuvaatimus viimeistään 15.4.
- Oikaisuvaatimus tehtiin 16.4.2010, joten tekninen lautakunta on jättänyt sen myöhästyneenä tutkimatta. A Oy on 29.3.2001 päivätyllä sopimuksella vuokrannut Riihimäen kaupungilta noin 270 m 2 :n suuruisen määräalan katualueesta Petsamon kadut 7K. Vuokrattu alue ei ole ollut liiketilaksi varattua aluetta. Sopimuksen mukaan kaupunki käynnistää asemakaavan muuttamisen määräalan liittämiseksi kaavatonttiin 7-23-
- Asemakaavan muuttamisen ja uuden kiinteistön muodostamisen kustannuksista on sopimuksen mukaan vastannut vuokraaja. Poikkeamisluvan, joka on myönnetty 25.6.2001, ja sopimuksen perusteella on muodostettavalle tontille myönnetty vuonna 2002 As Oy Riihimäen Notkotie 16 -nimiselle yhtiölle rakennuslupa rivitalolle ja autokatos-varastorakennukselle. A Oy on jo tuolloin saanut hyödyn kaavan muuttamista tarkoittavasta sopimuksesta ja rakentaminen on siten jo ennakkoon toteutettu tulevan asemakaavan muutoksen mukaan. Kaupungilla itsellään ei ole ollut tarvetta asemakaavan muuttamiseen. Kaupungilla ei myöskään tuolloin ole vielä ollut maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n 2 momentin mukaista asemakaavan ajanmukaisuuden arvioimisvelvollisuutta. Pelkästään se seikka, että alueen asemakaava on vuodelta 1953, ei tee kaavan uudistamista välttämättömäksi. Kaavamuutos on tehty sopimuksen perusteella ja kaavamuutos on perustunut yksinomaan A Oy:n tarpeeseen. Valituksessa ei ole miltään osin osoitettu kaupungin laskua virheelliseksi. Hallinto-oikeuden ei olisi miltään osin tullut kohtuullistaa A Oy:ltä perittäviä, sopimuksen mukaisia kaavan laatimiskustannuksia.
- A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiö on velvoitettu korvaamaan kaavoituskustannuksia enemmän kuin puolet kuulutuskustannusten määrästä eli 470,40 euroa. Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Kaavamuutos todettiin tarpeelliseksi kaupungin viranomaisten kanssa käydyissä neuvotteluissa kaavan vanhentumisen vuoksi. Yhtiö oli valmis edistämään tällä rakennushankkeellaan kaupungin yleistä etua. Kaupunki on perinyt laskennalliset palkkakustannukset kaavamuutoksesta. Kustannukset eivät kuitenkaan vastaa todellisia kaupungille kaavamuutoksen johdosta aiheutuneita kustannuksia. Näin vähäinen muutos ei ole voinut maksaa 9 676,2 euroa. Kaupungin viranomaisorganisaation palkat katetaan verovaroin eikä kaavaosastoa ylläpidetä toimenpidepalkkiolaskutuksilla. Aloite kaavamuutokseen on lähtenyt kaupungin edustajien taholta. Yhtiöllä ei ole ollut suurta intressiä 120 m 2 :n tonttijärjestelyyn. Jos maapalaa ei olisi liitetty rakennustonttiin, olisi se katualueeseen liitettynä muodostanut luonnottoman mutkan katuun. Kaupunki olisi joutunut yksin kustantamaan nämä muutoskustannukset ja lopputulos olisi ollut kaupunkikuvallisesti epätyydyttävä. A Oy on antanut selityksen. Riihimäen kaupungin kaavoituspäällikkö on antanut selityksen ja vastaselityksen A Oy:n valituksen johdosta. A Oy on antanut vastaselityksen Riihimäen kaupungin kaavoituspäällikön selityksen johdosta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Riihimäen kaupungin kaavoituspäällikön päätös saatetaan voimaan. Kaavoituspäällikön päätökseen liitettyä oikaisuvaatimusohjausta kuitenkin oikaistaan siten, että kaavoituspäällikön päätökseen on tullut hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Muilta osin valitukset hylätään. Perustelut
- Valitusosoitus kaavoituspäällikön päätöksestä Kunnan viranhaltijan päätökseen asiassa, joka kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta tai muulta kunnan viranomaiselta on siirretty hänen ratkaistavakseen, ei maankäyttö- ja rakennuslain 187 §:n 1 momentin mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Päätökseen tyytymättömällä asianosaisella on saman lainkohdan mukaan oikeus saada asia oikaisuvaatimuksella asianomaisen viranomaisen käsiteltäväksi. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 59 § ja Riihimäen kaupungin teknisen toimen johtosäännön, joka on tullut voimaan 1.1.2010, 4 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohta, kaavoituspäällikön toimivaltaa asemakaavan laatimiskustannusten hyväksymistä koskevissa asioissa ei ole siirretty hänelle viranhaltijana kunnan viranomaiselta. Maankäyttö- ja rakennuslain 187 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimusmenettely ei näin ollen tule asiassa sovellettavaksi, vaan kaavoituspäällikön päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallintovalituksin hallinto-oikeudessa siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 1 momentissa säädetään. Kaavoituspäällikön päätökseen ei olisi tullut liittää oikaisuvaatimusosoitusta. Hallinto-oikeuden on näin ollen tullut kumota teknisen lautakunnan päätös ja tutkia yhtiön kirjoitus kaavoituspäällikön päätöstä koskevana valituksena.
- Pääasia Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja sovellettavat säännökset Asiassa on ensin ratkaistava, onko kaupunki voinut periä maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n nojalla kaavoituspäällikön päätöksessä yksilöidyt Notkotie 16 -nimisen asemakaavan laatimiskustannukset yhtiöltä, joka vuokrasopimuksen perusteella hallitsee osaa kaava-alueesta. Mikäli kaupunki on voinut periä sanotut kustannukset, on asiassa tämän jälkeen yhtiön valituksesta ratkaistava, onko kaupunki voinut periä kustannuksia laajemmin kuin vain sille aiheutuneiden välittömien kustannusten määrän. Lopuksi asiassa on kaavoituspäällikön valituksesta otettava kantaa siihen, onko hallinto-oikeus voinut kohtuullistaa kaupungin päätöksessä yksilöityjä korvausmääriä. Maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaan, jos asemakaava tai kaavan muutos on pääasiassa yksityisen edun vaatima ja laadittu maanomistajan tai -haltijan aloitteesta, kunnalla on oikeus periä tältä kaavan laatimisesta ja käsittelystä aiheutuneet kustannukset. Hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp) rakennuslainsäädännön uudistamiseksi on yksityiskohtaisissa perusteluissa sanotun pykälän kohdalla todettu seuraavaa: ”Asemakaavan laatimisesta perittävää korvausta koskeva säännös on tarpeen erityisesti ranta-alueelle loma-asutusta varten laadittavien kaavojen osalta. Säännöksen käyttöala ulottuu myös muille alueille, kun säännöksessä mainitut molemmat edellytykset täyttyvät. Kaavan tai sen muutoksen tulee ensinnäkin olla yksityisen edun vaatima, jotta kustannukset voidaan periä maanomistajalta. Tällaisesta tilanteesta on kysymys ainakin silloin, kun yleisempiä kunnan kehitykseen liittyviä syitä kaavan laatimiseksi ei ole olemassa. Toisena edellytyksenä on maanomistajan tai -haltijan aloite, joka edellyttää tältä nimenomaisia toimia (esimerkiksi kirjallinen pyyntö tai muu dokumentoitu tahdonilmaisu). Laatimiskustannukset ja käsittelykustannukset voidaan periä säännöksen mukaan kokonaisuudessaan maanomistajalta tai -haltijalta. Luonnollisestikin säännös mahdollistaa, että ne peritään myös osittain tai jätetään kokonaan perimättä. Säännös ei siis velvoita perimään kustannuksia, vaan antaa kunnalle oikeuden tähän.” Korvauksen periminen Asiassa saadun selvityksen mukaan asemakaavan muutokseen johtanut prosessi on käynnistynyt yhtiön 2.2.2001 päivätyllä kaupungille osoitetulla kirjeellä. Kirjeessään yhtiö on pyytänyt, että kaupunki ryhtyisi toimiin asemakaavan muuttamiseksi niin, että yhtiön omistukseen siirtyneelle Riihimäen kaupungin Petsamon kaupunginosassa korttelissa 23 tontille 1 ja läheisellä kaupungin omistuksessa olevalla kiinteistöllä sijaitsevalle paikoituskaistalle laadittaisiin enintään kaksikerroksisen asuinrakennuksen mahdollistava asemakaava. Yhtiö on samassa yhteydessä pyytänyt, että kaupunki vuokraisi sanotun paikoituskaistan yhtiölle. Kaupunginhallitus on yhtiön hakemuksen johdosta päättänyt kokouksessaan 26.3.2001 § 220 allekirjoittaa sopimuksen määräalan vuokraamisesta kiinteistöstä Petsamon kadut 7K yhtiölle. 29.3.2001 allekirjoitetun vuokrasopimuksen ehdoissa on sovittu, että kaupunki käynnistää asemakaavan muuttamisen sopimuksen mukaisen vuokra-alueen liittämiseksi kaavatonttiin 7-23-
- Samassa yhteydessä on sovittu, että asemakaavan muuttamisen, tonttijaon ja uuden kiinteistön muodostamisen kustannuksista vastaa vuokraaja. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevä asemakaavan muutoksen tarkoitus, asian tausta sekä kaavan muutoksen kohdistuminen pinta-alaltaan hyvin pienelle alueelle, on kaavan muutoksen katsottava olleen pääasiassa yksityisen edun vaatima. Kaava on laadittu saadun selvityksen mukaan maanomistajan tai -haltijan aloitteesta. Merkitystä asian ratkaisun kannalta ei ole sillä, että alueella voimassaoleva asemakaava on jo ollut suhteellisen vanha. Edellä lausutuilla perusteilla kaupunki on ollut oikeutettu perimään kaavan laatimisesta ja käsittelystä aiheutuneet kustannukset yhtiöltä maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaisesti. Korvauskelpoiset kustannukset Asiassa on seuraavaksi yhtiön valituksesta ratkaistava, mitä kustannuksia kaupunki on voinut periä yhtiöltä maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n tarkoittamina erinä. Maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n mukaisesti maanomistajan korvattavaksi tulevat asemakaavan laatimiskustannukset sisältävät lähtökohtaisesti kaikki kunnalle kaavan laatimisen johdosta aiheutuvat kustannukset. Korvattavaksi voivat varsinaisen kaavan laatimiseen liittyvien suunnittelukustannusten lisäksi tulla esimerkiksi erilaisista konsulttiselvityksistä ja -kartoituksista aiheutuvat kustannukset, maastossa tapahtuvista mittaus- ja selvitystöistä aiheutuvat kustannukset, kuulemis- ja muut tiedottamiskustannukset, asian hallinnollisesta käsittelystä ja hyväksymisestä aiheutuvat kustannukset sekä kaavan voimaansaattamisesta johtuvat kulut. Asiassa on yhtiön valituksen johdosta ratkaistava, onko edellä lueteltuina kustannuksina pidettävä myös kaupungin omasta työstä aiheutuvia laskennallisia palkkauskustannuksia. Suunnittelutyö on merkittävä asemakaavan laadinnasta aiheutuva kustannuserä. Suunnittelutyö olisi ollut korvattava kustannus ulkopuolisella kaavoituskonsultilla kaupungin toimesta teetettävänä työnä. Tähän nähden ja kun ei ole syytä asettaa kuntia erilaiseen asemaan sen mukaan, onko kaavoitustoimi kunnassa järjestetty pääosin ostopalveluna vai kunnan omana työnä, on kaupunki voinut periä kaavan laatimisesta aiheutuneina kuluina kaupungin omasta työstä aiheutuneet laskennalliset kustannukset. Lisäedellytykseksi tässä tilanteessa on kuitenkin vielä asetettava, että kaupunki esittää riittävän selvityksen sen organisaatiossa kaavan laatimisen yhteydessä käytetyistä työpanoksista ja että maksuperusteita sovelletaan tasapuolisesti. Kaupunki on esittänyt yksityiskohtaisen laskelman asemakaavoituksen edellyttämistä työtunneista ja muista kustannuksista. Asiassa ei ole edes väitetty, että kaupunki ei olisi tehnyt erittelystä ilmeneviä toimenpiteitä tai että kaupungin käyttämät laskennalliset tuntikustannukset olisivat olleet ylimitoitettuja. Asiassa ei muutoinkaan ole tullut ilmi, että kaupungin esittämät laskelmat aiheutuneista kuluista olisivat olleet virheellisiä. Tähän nähden kaupunki on voinut periä yhtiöltä esittämänsä laskelman osoittamat kustannukset. Korvauksen kohtuullistaminen Asiassa on lopuksi kaupungin valituksen johdosta ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut esittämillään perusteilla kohtuullistaa kaupungin laskelmassaan esittämän 9 676,20 euron kustannusten määrän noin puoleen eli 4 838,00 euroon. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupungilla on laaja harkintavalta sen päättäessä kustannusten perimisestä. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa kohtuullistaa kustannusten korvauksia ilman lain nimenomaista tukea pelkästään sen johdosta, että kunta on voinut kuvatulla tavalla käyttää sanottua harkintavaltaa kustannuksia periessään. Kustannusten perimisessä on noudatettava yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita, jotka rajoittavat hallintoviranomaisen harkintavaltaa hallintopäätöksiä tehtäessä. Tällaisia periaatteita ovat erityisesti tarkoitussidonnaisuus-, objektiviteetti-, yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaate. Päätös ei aseta maanomistajia epäyhdenvertaiseen asemaan eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että kustannuksia määritettäessä olisi toimittu hallinto-oikeudellisten periaatteiden vastaisesti. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut lausumillaan perusteilla kohtuullistaa yhtiöltä asemakaavan laatimisesta perittävää korvausta.
- Lopputulos Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja kaavoituspäällikön päätös on saatettava voimaan muilta kuin oikaisuvaatimusta koskevilta osin. Näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n perusteella perittävän korvauksen kokonaismäärä on 9 676,20 euroa. Muilta osin sekä kaupungin että yhtiön valitukset on hylättävä. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Esa Hakkola.