KHO/2012/67

2012 false KHO:2012:67 Osayleiskaavalla oli osoitettu noin 19 000 asukkaan asuinalue Espoon kaupungin Hista - Siikajärvi - Nupuri-alueelle. Osayleiskaavaan oli merkitty ohjeellisena päärata, ja kaavaselostuksen mukaan alueen joukkoliikenne pohjautui Espoon - Vihdin - Lohjan radan sekä rantaradan hyödyntämiseen. Osayleiskaavan kattama alue oli maakuntakaavassa pääosin valkoista aluetta, ja alueelle oli osoitettu taajamarakenteen laajenemissuunta nuolimerkinnällä. Maakuntakaavassa oli nuolimerkinnällä osoitettu alueet, joilla maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueiksi osoitettujen alueiden ulkopuolella on tarvetta kuntarajat ylittävän yhdyskuntarakenteen laajenemisen selvittämiseen ja suunnitteluun. Nuolimerkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa oli otettava huomioon yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle, viher- ja virkistysyhteyksien jatkuvuus sekä alueen luonnon ja maiseman ominaispiirteet. Alueen eteläosaan oli maakuntakaavassa osoitettu katkoviivamerkinnällä ohjeellinen linjaus Espoon - Vihdin - Lohjan rataa varten. Maakuntakaavan selostuksessa oli todettu, että Espoon - Vihdin - Lohjan rataan tukeutuvien laajenemissuuntien maankäytön suunnittelussa on tärkeää kytkeä rakennettavien alueiden kaavoitus ja toteuttaminen sekä liikennejärjestelmän suunnittelu ja uuden ratayhteyden rakentaminen tiiviisti toisiinsa. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan. Asiakirjojen perusteella Espoon - Vihdin - Lohjan radan toteutumisen ajankohdasta ei ollut varmuutta, eikä kaupunginvaltuuston hyväksymään osayleiskaavaan ollut sisällytetty alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla olisi voitu varmistaa alueen rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus. Kun otettiin huomioon erityisesti osayleiskaavalla suunnitellun alueen laajuus ja sijainti erillään muusta taajamarakenteesta, kaavaa laadittaessa ei ollut otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä. Osayleiskaavan kattaman alueen suunnittelu tuli toteuttaa maakuntakaavatasolta alkaen siten, että joukkoliikenteen edellytykset turvataan Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla. Mainittua tavoitetta ei voitu jättää toteutettavaksi alueen asemakaavoituksessa, vaan se oli otettava huomioon osayleiskaavan sisältövaatimusten tulkinnassa ja siten myös yleiskaavaa laadittaessa. Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 35 § 1 ja 2 momentti sekä 39 § 1, 2 ja 3 momentti Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus 13.10.2011 nro 11/1010/5 Asian aikaisempi käsittely Espoon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 13.12.2010 (§ 13) hyväksynyt Hista - Siikajärvi - Nupuri osayleiskaavan. Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa A, B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevillä perusteilla. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunut muun ohella seuraavaa: Kun otetaan huomioon maankäytön laatu, olemassa olevat liikenneväylät ja niiden välityskyky, sekä tiedossa olevat kehittämissuunnitelmat näiden suhteen sekä alueen sijainti nykyisessä yhdyskuntarakenteessa ja ajoitusmääräysten puuttuminen, maakuntakaava ei ole ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 32 ja 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla, yleiskaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuutta, taloudellisuutta ja ekologista kestävyyttä eikä hyväksi käytetä olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla eikä yleiskaavassa myöskään ole otettu huomioon mahdollisuuksia liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetaan. Yleiskaava ei myöskään perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Osayleiskaava esitetyssä muodossaan ei toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita eikä se täytä sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja vaatimuksia, koska kaava ei edistä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyödyntämistä eikä eheytä kaupunkiseutuja ja taajamia. Osayleiskaava ei edistä riittävästi joukkoliikenteeseen, erityisesti raideliikenteeseen tukeutuvaa ja eheytyvää yhdyskuntarakennetta. Uusi huomattava asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alue on sijoitettu irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Uudenmaan voimassa olevassa maakuntakaavassa Hista - Siikajärvi - Nupuri osayleiskaava-alue on pääosin ns. valkoista aluetta, jolle ei tule osoittaa seudullisesti merkittävää toimintaa. Alueen kaakkoiskulma on taajamatoimintojen aluetta, josta on osoitettu taajamarakenteen laajenemissuunta nuolimerkinnällä kohti Kirkkonummen Veikkolaa. Alueen eteläosaan on Turunväylän ja Nupurintien lisäksi osoitettu katkoviivamerkinnällä ohjeellinen linjaus Espoo - Vihti - Lohja-rataa varten. Taajamarakenteen laajenemissuunta -nuolimerkintään liittyy seuraava määräys: " Taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle, viher- ja virkistysyhteyksien jatkuvuus sekä alueen luonnon ja maiseman ominaispiirteet. " Kaavaselostuksessa todetaan, että näissä kaikissa kohteissa taajamarakenteen laajentaminen edellyttää käytännössä maakuntakaavaa yksityiskohtaisempaa kuntien välistä suunnitteluyhteistyötä. Alueiden rakentaminen ajoittuu maakuntakaavan suunnitteluaikavälin (2000 - 2030) loppupuolelle tai kehityksestä riippuen mahdollisesti jopa sen jälkeiselle ajanjaksolle. Maakuntakaavassa osoitettuun uuteen Espoo - Vihti - Lohja-yhdysrataan tukeutuvien laajenemissuuntien maankäytön suunnittelussa on tärkeää kytkeä rakennettavien alueiden kaavoitus ja toteuttaminen sekä liikennejärjestelmänsuunnittelu ja uuden ratayhteyden rakentaminen tiiviisti toisiinsa. Erityisesti Espoon puolella on otettava huomioon, että yhdyskuntarakenteen eheys ja aluerakenteeseen liittyvät seudulliset tavoitteet edellyttävät, että Histan alue on otettavissa käyttöön vasta Etelä-Espoon rakenteen täydentymisen jälkeen. Maakuntakaava ei ole ollut riittävästi yleiskaavan ohjeena, koska yleiskaavasta puuttuvat ajoitusmääräykset, ja alueelle on osoitettu keskustatoimintojen alue, jota ei ole maakuntakaavassa. Uudenmaan liitossa on vireillä voimassa olevan maakuntakaavan ja

1. vaihemaakuntakaavan uudistaminen eli
2. vaihemaakuntakaavan laatiminen. Uudistamisen pääpaino on yhdyskuntarakenteeseen ja liikenteeseen liittyvissä aluerakenteellisissa kysymyksissä. Tavoitteena on, että
3. vaihemaakuntakaava hyväksytään vuonna
4. Maakuntakaavassa on tarkoitus määritellä uusien joukkoliikenteeseen tukeutuvien keskusten mitoitus ja toteuttamisjärjestys sekä kytkeä toisiinsa rakentamisalueiden ja liikenneyhteyksien toteuttaminen. Histan osayleiskaavassa esitetty Länsirata on yksi esitetyistä uusista ratahankkeista. Maakunnallista yhteisymmärrystä ratahankkeiden priorisoinnista ei vielä ole. Maakuntakaavan uudistaminen ja Histan alueen osayleiskaavoitus olisi tullut sovittaa yhteen. Hista sijaitsee irrallaan olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Alue on täysin uusi seudullisesti merkittävä keskustatoimintojen alue. Sinne on tarkoitus rakentaa 19 000 asukkaan asuntoalue katuverkkoineen, vesihuoltoineen ja palveluineen. Yleiskaavalla luodaan uusi keskustatoimintojen alue ilman seudullista tarkastelua. Rakentaminen edellyttää seudullisia investointeja vesihuollon osalta. HSY on lausunut, että jätevesien lisäys tulisi ajoittaa pääosin vuoden 2020 jälkeen, koska silloin on käytettävissä Blominmäen jätevedenpuhdistamo. Valtion investointeja tarvitaan radan rakentamisen osalta sekä myös valtatie 1:llä ja seututie 110:llä. Turunväylä ei pysty välittämään Histan alueella syntyvää liikennettä ilman parannustoimenpiteitä. Tieverkolle tehtävistä parannustoimenpiteistä ei ole tehty päätöksiä eikä tarkempia suunnitelmia ole. Valtio ei ole rakentamassa Turunväylälle kolmansia kaistoja. Kaavaselostuksesta (s. 18) on luettavissa, että kaavaratkaisu perustuu tähän olettamaan. Myöskään Helsingin seudun liikennejärjestelmä 2011 luonnoksessa Histan edellyttämiä hankkeita ei ole kiireellisimpien vuoteen 2020 aloitettavien kehittämishankkeiden joukossa. Nykyisestä yhdyskuntarakenteesta irrallisella alueella ilman raideyhteyttä ei pystytä vastaamaan asukkaiden päivittäisiin liikkumistarpeisiin ja tarjoamaan riittävää ja tehokasta joukkoliikennevaihtoehtoa. Selostuksessa esitetty ratkaisu joukkoliikenteen hoitamisesta alkuvaiheessa busseilla Espoon keskukseen ei ole toteuttamiskelpoinen. Bussiratkaisun edellytys on edellä mainittu lisäkaistojen rakentaminen. Pisara-radan YVA-ohjelmasta käy selville, että raideliikenteen kapasiteettia ei voi lisätä Rantaradalla eikä muillakaan radoilla ennen kuin Helsingin ratapihan kapasiteettiongelma on ratkaistu. Valittu joukkoliikenteen toteuttamistapa ja maankäytön ratkaisut ovat kytköksissä toisiinsa. Liikenneselvityksessä suositellaan maankäytön toteuttamisen kytkemistä aikataulullisesti raideliikenteen toteuttamiseen. Ne suositukset, mitä liikenneselvityksen pohjalta on esitetty, eivät toteudu kaavassa. Yleiskaavassa ei ole annettu määräyksiä ajoittamisesta, vaikka selvitykset osoittavat tämän olevan välttämätöntä haitallisten vaikutusten minimoimiseksi. Suunnittelualueen sijainti kuntarajalla merkitsee vaikutusten ulottumista naapurikuntien Kirkkonummen ja osittain myös Vihdin ja Lohjan alueelle. Esimerkiksi työpaikka-alueiden mitoitusta ja laatua ei ole tarkemmin suunniteltu ja perusteltu eikä vaikutuksia arvioitu. Vaikutuksia kaupalliseen palveluverkkoon niin Espoossa kuin vaikutusalueen kunnissa ei ole esitetty. Esimerkiksi Espoossa Turunväylän varrella on vireillä muun muassa Lommilan kauppakeskuksen kaavoitus. Espoo on teettänyt VTT:llä selvityksen Espoon maankäytön kehittämissuunnitelmien ilmastovaikutuksista. Sen mukaan liikenteen ilmastovaikutusten kannalta Histan alueen toteuttaminen on ongelmallista. Yleiskaavan vaikutusten arviointi on keskeisiltä osin puutteellinen. Maakuntakaava ei ole ollut riittävästi ohjeena, koska taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa ei ole otettu huomioon yhdyskuntarakenteellisia ja liikenteellisiä edellytyksiä. Yleiskaavan selvityksistä ei käy ilmi, miksi maakuntakaavan selostuksessa esitetyistä näkemyksistä alueiden käyttöönottojärjestyksestä ja yhdyskuntarakenteen täydentymisen ajoituksesta on poikettu. Yleiskaavan sisältövaatimukset eivät täyty, koska maakuntakaavaa ei ole otettu riittävästi huomioon. Olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ei käytetä hyväksi. Suunnitelma ei luo toimivaa, taloudellista ja ekologisesti kestävää yhdyskuntarakennetta eikä liikennettä ole järjestetty ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. D on valituskirjelmästään tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. E on valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Yhdistys on lausunut vaatimuksensa perusteena muun ohella seuraavaa: Maakuntakaava ei ole ollut ohjeena Hista - Siikajärvi - Nupuri osayleiskaavaa laadittaessa siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää. Osayleiskaavalla on tarkoitus mahdollistaa uuden 19 000 asukkaan kaupunginosan rakentaminen. Maakuntakaavassa alue on kuitenkin valkoista aluetta, ja vaikka maakuntakaavassa alueeseen liittyy taajamarakenteen kasvusuuntaa kuvaava nuoli, ovat valituksenalaisen kaavan laajuisten taajamatoimintojen sijoittaminen ja ajoitus maakuntakaavatasolla ratkaistavia kysymyksiä. Hista - Siikajärvi - Nupuri osayleiskaavassa osoitettu rakentaminen ei täytä maakuntakaavan mainittua suunnittelumääräystä myöskään siksi, että alueen tulevat liikennejärjestelyt ovat vielä täysin avoinna. Espoo - Lohja-radan toteuttamatta jääminen tai toteutuksen siirtyminen vuosikymmenien päähän on hyvin mahdollista yksin taloudellisten syiden takia. F on valituskirjelmästään tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan hänen omistamiensa kiinteistöjen osalta. G on valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Yhdistys on lausunut vaatimuksensa perusteena muun ohella seuraavaa: Merkittävä asuinalue on kaavoitettu alueelle, jota ei ole osoitettu tähän tarkoitukseen lainvoimaisessa maakuntakaavassa. Histan alue on maakuntakaavan niin sanottu valkoinen alue. Sellaiselle ei Uudenmaan maakuntakaavamääräysten mukaan saa osoittaa maakunnallisesti merkittävää toimintaa. Osayleiskaavassa osoitetut taajamarakentamisen ja keskustatoimintojen aluevaraukset ovat kuitenkin laajuudeltaan ja asukasmäärältään kiistatta vähintään maakunnallisesti merkittäviä. Histan alueelle on maakuntakaavassa nuolella osoitettu taajamarakenteen oletettua kasvusuuntaa koskeva merkintä. Merkintä ei kuitenkaan ole aluevarausmerkintä vaan suosituksenomainen kehittämisperiaatemerkintä. Se kuvaa vain taajaman kasvupaineen olemassaoloa. Kaavassa ei ole huomioitu mahdollisuuksia liikenteen, erityisesti joukko- ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, koska kaavasta puuttuu toimiva joukkoliikenneratkaisu. Alueen etelälaitaan kaavaillun Espoo - Lohja-ratayhteyden toteutuminen on epävarmaa. Jos rata rakennetaan, se toteutuu joka tapauksessa vasta vuoden 2030 jälkeen. Kaavassa junarata alkaa ja loppuu kaava-alueen reunoihin. Kaava alueen kummassakaan päässä ei ole mitään lainvoimaista kaavavarausta, johon se liittyisi. Jos Hista rakennetaan ilman ratayhteyttä, Turunväylälle ei mahdu Histan alueella syntyvä lisäliikenne ilman parannustoimenpiteitä. Valtio ei ole rakentamassa Turunväylälle kolmansia kaistoja. Alueen käyttöönottoa ei ole ajoitettu siten, että joukkoliikenteen hyödyntäminen varmistetaan. Espoon kaupunginhallitus on antanut valituksista lausunnon. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitukseen antamassaan lausunnossa kaupunginhallitus on todennut muun ohella, että osayleiskaava toteuttaa maakuntakaavan laajenemissuuntaa tarkoittavaa nuolimerkintää, koska taajamarakenteen laajenemisessa on otetut huomioon yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset, viher- ja virkistysyhteyksien jatkuvuus sekä alueen luonnon ja maiseman erityispiirteet. Toteutusaikatauluun liittyviä määräyksiä käytetään yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin sisältyvä Helsingin seudun erityiskysymyksiä (kohta 4.6) koskeva tavoite uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönoton ajoittamisesta siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan, voi toteutua ainoastaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisen yhteydessä annetussa ympäristövaliokunnan lausunnossa (YmVL 11/2008) todetaan, että alueidenkäytön mitoitus ja rakentamisen ajoitus on kytkettävä kaavoituksessa joukkoliikenteen toteuttamiseen. Osayleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, jonka perusteella maankäyttöä ei toteuteta. Tällöin kaavan lainmukaisuuden täyttyminen ei voi myöskään edellyttää toteutukselle aikataulua. A:lle, B:lle ja C:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, D, E, F ja G ovat antaneet vastaselityksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, E:n, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä G:n valituksista kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti: Asiassa sovellettavia säännöksiä Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Maakäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (maakuntakaavamääräykset). Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; 3) asumisen tarpeet ja palvelujen saatavuus; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; 7) ympäristöhaittojen vähentäminen; 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonvarojen vaaliminen; sekä 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Yleiskaava ei saa saman pykälän 4 momentin mukaan aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008, joka tuli voimaan 1.3.
5. Päätöksen voimaantulomääräyksen mukaan päätöksen voimaan tullessa valmisteltavana oleva kaava voidaan hyväksyä päätöksen estämättä 31.8.2009 mennessä, mikäli kaavaehdotus on asetettu julkisesti nähtäville ennen päätöksen voimaan tuloa. Valituksenalainen yleiskaava on hyväksytty Espoon kaupunginvaltuustossa 13.12.2010, joten sitä koskevat tarkistetut valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on päätöksen 4.
6. kohdan mukaan jaettu alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua ohjaavien vaikutusten perusteella yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet ovat luonteeltaan alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia periaatteellisia linjauksia. Sen sijaan erityistavoitteet ovat alueidenkäyttöä ja alueidenkäytön suunnittelua koskevia velvoitteita. Tavoitteiden oikeusvaikutuksia koskevan päätöksen kohdan 6 mukaan yleistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi lain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia vain yleispiirteisen kaavoituksen osalta. Erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteen osan 4.
7. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Alueidenkäytön mitoituksella tulee parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja hyödyntämismahdollisuuksia. Alueidenkäytössä tulee ehkäistä olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta irrallista hajarakentamista. Uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto ja jo olevien alueiden huomattava täydennysrakentaminen tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan. Kaavoitustilanne Histan - Siikajärven - Nupurin alue on voimassa olevassa Uudenmaan maakuntakaavassa pääosin valkoista aluetta. Alueen kaakkoisosassa on taajamatoimintojen aluetta, josta on osoitettu taajamarakenteen laajenemissuunta nuolimerkinnällä. Maakuntakaavassa kyseisellä nuolimerkinnällä on osoitettu alueet, joilla maakuntakaavassa taajamatoimintojen alueiksi osoitettujen alueiden ulkopuolella on tarvetta kuntarajat ylittävän yhdyskuntarakenteen laajenemisen selvittämiseen ja suunnitteluun. Nuolimerkintää on käytetty muun muassa Espoon Histassa sekä Kirkkonummen Veikkolasta kohti Histaa. Nuolimerkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka tarkoituksena on ohjata kuntien kaavoitusta. Suunnittelumääräyksenä nuolimerkinnässä on, että taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle, viher- ja virkistysyhteyksien jatkuvuus sekä alueen luonnon ja maiseman ominaispiirteet. Alueen eteläosaan on Turunväylän ja Nupurintien lisäksi osoitettu katkoviivamerkinnällä ohjeellinen linjaus Espoo - Vihti - Lohja-rataa varten. Osayleiskaava-alueen läpi etelästä kohti Nuuksiota on osoitettu kaksi viheryhteystarvetta. Maakuntakaavan selostuksessa todetaan, että nuolimerkinnän kohteissa taajamarakenteen laajentaminen edellyttää käytännössä maakuntakaavaa yksityiskohtaisempaa kuntien välistä suunnitteluyhteistyötä. Maakuntakaavassa osoitettuun uuteen Espoo - Vihti - Lohja-yhdysrataan tukeutuvien laajenemissuuntien maankäytön suunnittelussa on tärkeää kytkeä rakennettavien alueiden kaavoitus ja toteuttaminen sekä liikennejärjestelmän suunnittelu ja uuden ratayhteyden rakentaminen tiiviisti toisiinsa. Erityisesti Espoon puolella on otettava huomioon, että yhdyskuntarakenteen eheys ja aluerakenteeseen liittyvät seudulliset tavoitteet edellyttävät, että Histan alue on otettavissa käyttöön vasta Etelä-Espoon rakenteen täydentymisen jälkeen. Osayleiskaava-aluetta koskee Espoon pohjoisosien osa I yleiskaava, joka on vahvistettu
8. Siinä alueen länsiosassa on pientalovaltaisia asuntoalueita. Turunväylän pohjoispuolinen alue on pääosin selvitysaluetta. Kaavan sisältö Suunnittelualue sijoittuu Espoon keskuksen ja Kirkkonummen Veikkolan taajaman väliselle alueelle. Alue rajautuu Turunväylään, jota pitkin on yhteys Helsinkiin (noin 20 kilometriä), Espoon keskukseen (noin 8 kilometriä) ja Veikkolaan (noin 5 kilometriä). Osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan osoittaman maankäyttöratkaisun perustana on tavoite muodostaa alueelle uusi tehokkaaseen joukkoliikennejärjestelmään tukeutuva pääasiassa pientaloasumiseen perustuva kaupunginosa. Osayleiskaavassa alueita on osoitettu pääasiassa asuntorakentamiseen. A-merkinnällä on osoitettu osayleiskaavan keskeisimmässä osassa alueita, jotka sijaitsevat liikenteellisesti ja palvelujen saatavuuden kannalta edullisimmin. Alueet on kaavaselostuksen mukaan tarkoitus kaavoittaa kaupunkimaisen tiiviiksi asuntoalueeksi varsinkin keskeisellä nykyisen kaavan selvitysalueella. Alueelle saa rakentaa kerrostaloja, rivi- ja kytkettyjä pientaloja. Osayleiskaavassa on lisäksi osoitettu pientalovaltaisia asuntoalueita merkinnöillä AP-1 ja AP-
9. Nämä alueet liittyvät olemassa oleviin pientaloalueisiin. Rakentamisen mitoituksesta on kaavaselostuksessa mainittu, että aluetehokkuudet voivat vaihdella välillä 0,1-0,
10. Pääkäyttötarkoitukseltaan asumiseen varattujen alueiden pinta-ala on noin 600 hehtaaria ja laskennalliseksi asukkaiden kokonaismääräksi on saatu noin 19 000 asukasta. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava mahdollistaa noin 1 000 000 k-m 2 :n rakentamisen asemakaavoituksen jälkeen. Länsiradan huomioon ottaminen kaavassa Histan osayleiskaava-alueen liikenneratkaisujen erilaisia toteuttamisvaihtoehtoja on vertailtu Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen liikennesuunnitteluyksikön laatimassa selvityksessä Histan liikennevertailu (maaliskuu 2009). Selvityksen mukaan Histan suunnittelu tulisi kytkeä seudullisiin raideliikenteen kehittämisratkaisuihin. Suositeltavin ratkaisu selvityksen mukaan on Histan kytkeminen tiheällä junaliikenteellä pääkaupunkiseutuun. Selvityksessä todetaan, että rataan tukeutuvan maankäytön toteuttaminen olisi suositeltavinta kytkeä aikataulullisesti raideliikenteen toteuttamiseen. Valituksessa tarkoitetun yleiskaavan maankäyttöratkaisu tukeutuu joukkoliikenneyhteyksiensä puolesta uuteen Espoo - Lohja - Salo-oikorataan (Länsirata). Voimassa olevassa Uudenmaan maakuntakaavassa on ohjeellinen varaus kyseiselle ratayhteydelle. Oikoradasta on tehty alustava yleissuunnitelma ja YVA-lain mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Alueen eteläosassa suojaviheralueella on ohjeellinen päärata ja liikennepaikka -merkintä. Kaavaselostuksen mukaan kaavalla vahvistetaan Hista - Veikkola - Nummela - Lohja-vyöhykkeen kehittymistä, joka edistää Espoo - Lohja-radan toteuttamista. Histan joukkoliikenne pohjautuu Espoo - Vihti - Lohja-radan sekä rantaradan hyödyntämiseen. Kaava mahdollistaa sekä taajama- että kaupunkiradan rakentamisen Histaan saakka. Asemasta kävelymatkan ulkopuolelle jääviä alueita palvellaan liityntälinjoilla. Kaavaselostuksen mukaan Histan 19 000 asukkaasta noin 30 % voisi sijoittua noin kilometrin kävelyetäisyydelle asemasta. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan alueen suunnittelussa on tehty kuntien välistä yhteistyötä Kirkkonummen, Vihdin ja Lohjan kanssa. Ylikunnallista yhteistyötä on tehty osayleiskaavan valmistelun aikana maankäytön, liikennejärjestelmän sekä ratayhteyden suunnittelussa. Tiesuunnittelua on tehty yhteistyössä Kirkkonummen kanssa. Espoon, Kirkkonummen, Vihdin ja Lohjan yhteisessä Länsiradan maankäytön kehityskuvaselvityksessä 10.6.2009 on selvitetty yhdessä Helsingin kaupungin kanssa Espoon ja Lohjan välisen kehityskäytävän maankäytön ja liikenteen yhteensovittamista maakuntakaavassa osoitetuilla taajamarakenteen laajenemissuunnilla Nupuri - Veikkola ja Veikkola - Huhmari - Nummenkylä. Uudenmaan liitto on ollut mukana selvitystyössä ja selvitykseen kirjatun mukaisesti käyttää selvitystä maakuntakaavan uudistamisen valmisteluaineistona. Kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossaan Uudenmaan liitto on katsonut, että edellä mainittu Kehityskuvaselvitys vastaa maakuntakaavan tarkoittamaa kuntarajat ylittävän yhdyskuntarakenteen laajenemisen selvittämis- ja suunnittelutarvetta. Oikeudellinen arvio ja lopputulos Hallinto-oikeus on todennut, että osayleiskaava-alueen maankäyttöä ei ole suunniteltu voimassa olevassa maakuntakaavassa, eikä näin ollen maakuntakaavassa ole arvioitu Histan alueen maankäyttöä nyt voimassa olevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kannalta. Osayleiskaavassa tehdyn maankäyttöratkaisun tulee edistää näiden tavoitteiden toteuttamista. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden mukaan Helsingin seudulla merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Nyt puheena olevan osayleiskaavan mukaisessa rakentamisessa on kyse merkittävästä rakentamisesta. Lisäksi tavoitteiden mukaan uusien asuin-, työpaikka- ja palvelutoimintojen alueiden käyttöönotto tulee ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteet ovat yleiskaavoitusta koskevia velvoitteita. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden on katsottava edellyttävän Histan alueen yleiskaavoituksessa, että Histan alueen rakentamisen ajoitus on kytkettävä tässä kaavassa joukkoliikenteen toteuttamiseen. Maakuntakaavan suunnittelumääräys edellyttää, että Histan alueen taajamarakenteen laajentamisen suunnittelussa otetaan huomioon liikenteelliset edellytykset uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle. Uudenmaan liitossa on käynnissä
11. vaihemaakuntakaavan laatiminen. Siihen sisältyy koko maakunnan alue- ja yhdyskuntarakenteen rakennusmallien tarkastelua ja maankäytön, liikenteen ja mitoituksen vaihtoehtotarkastelua. Uudenmaan
12. vaihemaakuntakaava on luonnosvaiheessa. Tässä luonnoksessa osayleiskaavoitettu alue on osoitettu raideliikenteeseen tukeutuvaksi taajamatoimintojen alueeksi, johon liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan alueen maankäytön ja uuden raideliikenneyhteyden ja aseman suunnittelu tulee kytkeä ajallisesti toisiinsa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa alueen toteuttaminen tulee kytkeä uuden raideyhteyden ja aseman sitovaan päätökseen. Hyväksyttyyn yleiskaavaan ei sisälly minkäänlaisia alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla varmistettaisiin alueen toteuttamisen ja raideyhteyttä koskevan suunnittelun ja sitovan päätöksen samanaikaisuus. Alueelle osoitettu maankäyttöratkaisu perustuu joukkoliikenteen osalta nimenomaisesti edellä esitettyyn ratavaihtoehtoon. Ajoituksesta ei voida päättää vasta asemakaavalla tai myöhemmin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesta kaavoitusmenettelystä irrallaan. Taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa ei ole maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaisesti otettu huomioon yhdyskuntarakenteellisia ja liikenteellisiä edellytyksiä uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle. Maakuntakaava ei siten ole ollut riittävästi ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Kaavalla ei ole varmistettu mahdollisuuksia joukkoliikenteen hyödyntämiseen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti. Osayleiskaava on tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 4 kohdassa säädetyn joukkoliikenteen järjestämistä koskevan sisältövaatimuksen vastainen. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös on kumottava. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Kuntalaki 90 § Maankäyttö- ja rakennuslaki 36 § Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Espoon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätös pysytetään voimassa. Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa: Vaatimus alueen käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyvien ajoitusmääräysten ottamisesta nimenomaan yleiskaavaan on lakiin perustumaton. Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluvat erityistavoitteet eivät aseta oikeudellisia velvoitteita tietynsisältöisten kaavamääräysten suhteen. Ratkaisevaa on, otetaanko erityistavoitteet huomioon maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla siten, että edistetään niiden toteutumista. Ympäristöministeriön selvityksessä, joka koskee valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamista, todetaan, etteivät alueidenkäyttötavoitteet tuo kaavoitukseen uusia oikeudellisia perusvaatimuksia, vaan täsmentävät maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä kaavojen sisältövaatimuksia merkitykseltään valtakunnallisissa asioissa. Ympäristövaliokunta on todennut mainitusta selvityksestä antamassa lausunnossaan, etteivät alueidenkäyttötavoitteet muuta kaavoituksen oikeudellisia perusvaatimuksia. Valiokunta on lisäksi todennut, että lähtökohtana on kunnan tai maakunnan liiton ratkaisuvalta siitä, millä tavalla valtakunnallinen alueidenkäyttötavoite toteutetaan. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskeva tavoite alueidenkäytön ajoittamisesta on erityistavoite, joka on otettava huomioon myös asemakaavatasolla. Espoon kaupunki voi näin ollen oman maankäytöllisen ratkaisuvaltansa nojalla päättää millä kaavatasolla ajoitus varmistetaan. Koska alueiden käyttöönotto on ajankohtaista vasta asemakaavavaiheen jälkeen, käyttöönoton ajoittamista koskevien tavoitteiden tarkempi huomioon ottaminen kyseisellä kaavatasolla on tarkoituksenmukaisempaa ja riittää täyttämään maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n vaatimukset. Osayleiskaava voitaisiin katsoa lainvastaiseksi, jos se sitoisi myöhempää asemakaavoitusta tavalla, joka johtaisi valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuuteen. Nyt tilanne on se, että Histan alueen käyttöönotto ja täydennysrakentaminen voidaan asemakaavoituksessa ajoittaa siten, että mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen varmistetaan. Osayleiskaavan selostuksessa on käyty läpi ajoitusta ja todettu, että erillisiä määräyksiä ajoituksen suhteen ei kuitenkaan anneta. Selostuksessa on myös todettu, että asemakaavoituksesta päätetään kehittämissuunnitelmaa käsiteltäessä vasta, kun rataa ja muita kriittisiä tekijöitä koskevista asioista on riittävä tieto. Osayleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, jonka perusteella maankäyttöä ei toteuteta. Tällöin kaavan lainmukaisuuden täyttyminen ei voi myöskään edellyttää toteutukselle aikataulua. Ajoituksen suhteen on myös muistettava, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät määritä tavoitteiden toteuttamistapaa. Osayleiskaava-alueen rakentaminen on suunniteltu toteutumaan pitkän ajan kuluessa vaiheittain ja siten myös joukkoliikenne on mahdollista ja tarkoituksenmukaista toteuttaa vaiheittain. Kaava-alueen joukkoliikenne perustuu alkuvaiheessa linja-autoihin. Bussilinjasto on suunniteltu kattamaan koko osayleiskaava-alue ja linjasto mahdollistaa hyvän joukkoliikenteen palvelutason alueen asukkaille. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että merkittävä uusi rakentaminen on sijoitettava joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Raskaan raideliikenteen liikennepaikat palvelevat suoraan joukkoliikenteen mitoitusohjeista riippuen 800 - 1 000 metrin säteellä siitä sijaitsevia asuntoja ja työpaikkoja. Muu rakentaminen tulee valtaosin linja-autoilla järjestettävien suorien tai vaihdollisten joukkoliikenneyhteyksien piiriin. Espoon keskuksen liityntäyhteyksiin tukeutuva Hista kuuluu jo nykyisin rantaradan palvelualueelle, joka kattaa suuren osan keskeisestä Espoosta. Uuden raideliikenneyhteyden rakentaminen edellyttää huomattavasti suurempaa asukas- ja työpaikkamäärää kuin mitä Histaan on suunnitteilla. Suunnitellun raideyhteyden toteuttaminen edellyttää, että sen piiriin tulee moninkertainen määrä matkustajia vähintään Lohjalle saakka ulottuvan liikennekäytävän varteen. Valtakunnallisissa maankäytön tavoitteissa ei ole voitu tarkoittaa, että jokin alue tulisi ottaa raideliikenteen piiriin, vaikka tähän ei olisi liikennetaloudellisia perusteita. Hista kuuluu alueeseen, jossa joukkoliikenteen järjestämisvastuu on Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymällä. Se päättää vuosittain bussilinjaston kehittämisestä maankäytön muutoksia vastaavasti, joten tämä täyttää valtakunnallisissa maankäytön tavoitteissa edellytetyn vaatimuksen Histan alueen joukkoliikenteen järjestämisestä. Osayleiskaavaan ei sisälly mitään sellaista, mikä estäisi joukkoliikenteen hoitamisen linja-autoilla. Alueen maankäyttö on suunniteltu siten, että se voidaan alusta asti kytkeä tehokkaan joukkoliikenteen pariin. Osayleiskaavan toteutuksen ajoituksesta on päätetty Espoon kaupungin luottamuselintasolla kaavaprosessin yhteydessä seuraavasti: Kaupunginhallitus päätti 22.11.2010 esittää osayleiskaavan hyväksymistä kaupunginvaltuustolle, ja samalla se päätti antaa kaupunkisuunnittelulautakunnalle ja muille valmisteluun osallistuville Histan alueen jatkosuunnittelua varten yleiset suunnittelua koskevat ohjeet. Näihin ohjeisiin sisältyi muun muassa se, että Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelmaan tulee sisällyttää Länsiradan rakentaminen, ja päätöksenteon tulee johtaa siihen, että raiteet asemineen ulottuvat Histan alueelle viimeistään, kun alue on pääpiirteissään rakentunut. Lisäksi ohjeiden mukaan asemakaavoituksesta päätetään vasta, kun rataa ja muita kriittisiä tekijöitä koskevista asioista on riittävä tieto. Kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymispäätöksen yhteydessä hyväksyttiin toivomus, jonka mukaan joukkoliikennettä suunniteltaessa tulee ottaa huomioon Helsingin keskustan ohella myös muut lähitulevaisuuden suuret työpaikkakeskittymät niin, että niihin järjestetään Histasta hyvät liikenneyhteydet. Lisäksi hyväksyttiin toivomus, jonka mukaan kaupunginhallitus huolehtii siitä, että alueen asemakaavoja valmisteltaessa niiden toteuttamiselle määrätään ajoitus, joka perustuu alueen saamiseen raideliikenteen piiriin. Toteuttamiseen liittyvien ajoitusmääräysten oikeudellinen luonne käy ilmi ympäristöministeriön päätöksestä 8.11.2006, joka koskee Uudenmaan maakuntakaavan vahvistamista. Päätöksessä on todettu muun ohella, ettei maakuntakaavaan sisälly taajamarakenteen laajenemissuuntaa osoittavan nuolimerkinnän osalta sen toteuttamisjärjestystä koskevia määräyksiä, ja etteivät kaavaselostuksessa esitetyt periaatteet, jotka koskevat esimerkiksi kaavan toteuttamisjärjestystä ja ajoitusta, ole sitovia. Kaavaselostuksella on ympäristöministeriön päätöksen mukaan kuitenkin merkitystä kaavan sisällön tulkinnassa kaavamerkintöjen osalta. Uudenmaan maakuntakaavan kaavaselostuksessa on esitetty toteutukseen liittyviä näkemyksiä muun muassa alueiden käyttöönottojärjestyksestä ja yhdyskuntarakenteen täydentymisen ajoituksesta. Vahvistamispäätöksessä todetaan, etteivät nämä näkemykset kuitenkaan sido alemmanasteista kaavoitusta. Osayleiskaava ei ole maakuntakaavan vastainen. Osayleiskaavan valmistelun aikana on tehty kuntarajat ylittävää yhdyskuntarakenteen laajenemisen selvittämistä ja suunnittelua. Maakuntakaavan selostuksessa todetaan, että nuolimerkinnöillä on osoitettu osayleiskaava-alueelle taajamarakenteen laajenemissuuntia pidemmän aikavälin tarpeisiin maakuntakaavan ohjevuoteen
13. Osayleiskaavan ohjevuosi on 2030, joten kaava vastaa myös ajoitukseltaan maakuntakaavan tavoitetta.
14. vaihemaakuntakaavalla ei ole ohjausvaikutusta kysymyksessä olevaan osayleiskaavaan, koska vaihemaakuntakaavaluonnos on ollut nähtävillä kesällä 2011, ja osayleiskaava hyväksyttiin valtuustossa 13.12.
15. Muun muassa budjetoinnin lyhytjänteisyyden vuoksi valtio ja kunnat voivat tehdä uusien väylien toteuttamispäätöksiä ainoastaan 1−4 vuoden aikajänteellä. Näin ollen olisi harhaanjohtavaa sisällyttää osayleiskaavaan minkäänlaisia käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä määräyksiä väylien rakentamisesta. E on antanut selityksen, jossa se on muun ohella todennut pitävänsä oikeana hallinto-oikeuden päätöstä, jolla osayleiskaava on kumottu. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja todettu lisäksi muun ohella seuraavaa: Espoon kaupunki ei voi valita, minkä kaavatason osalta se Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen osan 4.6 erityistavoitetta soveltaa. Ajoitusmääräys on annettava nimenomaan yleiskaavassa, koska se luo perustan asemakaavojen sisällölle. Kullakin kaavatasolla on oma tehtävänsä. Yleiskaavassa on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Joukkoliikennejärjestelmä suunnitellaan nimenomaan yleiskaavatasolla. Asemakaavatasolla joukkoliikenteen suunnittelu on yksityiskohtaista järjestämistä, kuten muun muassa pysäkkien paikkojen ja katuleveyksien suunnittelua. Yleiskaavamääräykset voivat koskea muun muassa haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Toteutuksen kytkeminen radan toteutukseen estää ja rajoittaa kaavan selvityksissä todetut haitalliset vaikutukset yhdyskuntarakenteen hajautumisen, autoliikenteen lisääntymisen ja sen seurauksena syntyvän liikenteen ruuhkautumisen ja hiilidioksidipäästöjen lisääntymisen osalta. Espoon kaupunki on valituksessaan todennut, että olisi harhaanjohtavaa sisällyttää osayleiskaavaan minkäänlaisia käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä määräyksiä, koska valtio ja kunnat voivat tehdä uusia väylien toteuttamispäätöksiä ainoastaan lyhyellä aikajänteellä. Osayleiskaavan toteutuksen ajoituksessa ja sitä koskevissa kaavamääräyksissä ei ole kyse edellä mainitulla tavalla toteuttamispäätösten aikajänteestä sinänsä. Toteutuksen ajoituksella tarkoitetaan, että kaavassa esitetyn maankäytön toteuttamisesta annetaan määräykset, joilla maankäytön toteuttaminen on mahdollista vasta sitten, kun maankäytön vaatimat väyläinvestoinnit on toteutettu. Hista sijaitsee irrallaan olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Alue on täysin uusi seudullisesti merkittävä alue keskustatoimintojen alueineen. Voimassa olevan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa on otettava huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset. Yleiskaavan selvitykset osoittavat, ettei näin ole tehty. G on antanut selityksen, jossa se on todennut hallinto-oikeuden päätöksen olevan oikea. Selityksessä on lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa: Hyväksytyn osayleiskaavan perusteella koko alue voitaisiin asemakaavoittaa ja rakentaa ilman rakentamisen kytkemistä joukkoliikenteen järjestämiseen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaatimus erityistavoitteiden huomioon ottamisesta jo yleiskaavatasolla perustuu nimenomaan siihen, että näin tavoitteet pystytään ottamaan huomioon riittävän suurien kokonaisuuksien kannalta optimaalisella tavalla. Kaupunginhallituksen esittämä kanta, jonka mukaan tavoitteet voidaan ottaa huomioon myös asemakaavavaiheessa, ei millään tavoin takaa että näin todella tehtäisiin. Kaupunginhallitus on esittänyt kantansa tueksi erilaisia kunnallisiin päätöksiin liittyneitä ponsia ja toivomuksia, jotka eivät kuitenkaan sido asemakaavoitusta. Alue on maakuntakaavassa niin sanottua valkoista aluetta. Sen kaavamääräys sallii kuntien suunnittelevan lainmukaisissa yleis- ja asemakaavoitusprosesseissa maankäyttöä, ellei kysymys ole vähintään seudullisesti tai maakunnallisesti merkittävästä maankäytöstä. Tällaista maankäyttöä ei maakuntakaavamääräysten mukaan saa kaavan valkoisille alueille sijoittaa. Espoon laatima osayleiskaava kuitenkin sijoittaa kooltaan, asukasmäärältään ja liikennejärjestelyiltään maakunnallisesti merkittävän uuden taajama-alueen maakuntakaavan valkoiselle alueelle. Se on maakuntakaavamääräysten vastaista. Espoon kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa: Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon osalta on todettu, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät määritä tavoitteiden toteuttamistapaa. Osayleiskaavan liikenneratkaisussa tavoitteita on edistetty perustamalla maankäyttö raideratkaisuun. Tavoitetta on edistetty myös tekemällä alueen liikennejärjestelmän, väylien, liikenteen ja joukkoliikenteen suunnittelu kiinteässä vuorovaikutuksessa maankäytön suunnittelun kanssa ja kytkemällä se alueen kaavoitukseen ja vaiheittain toteuttamiseen. Lisäksi kaava-asiakirjoissa on todettu ajoituksesta muun muassa, että asemakaavoituksesta päätetään kehittämissuunnitelmaa käsiteltäessä vasta, kun rataa ja muita kriittisiä tekijöitä koskevista asioista on riittävä tieto. Kyseinen kehittämissuunnitelma on valmistunut joulukuussa
16. Osayleiskaavan liikenneratkaisussa on varmennettu joukkoliikenteen hyödyntäminen ja edistetty sen toteuttamista muilla keinoin kuin ajoitusmääräyksellä. Osayleiskaava-alueen käyttöönotto on mahdollista ajoittaa kokonaisuuksiksi, joilla turvataan Helsingin seudun liikennekuntayhtymän hyvä joukkoliikenteen palvelutaso alueelle rakentamisen alkuvaiheista lähtien. Aluetta palvelevat alkuvaiheessa liityntälinjat Histasta Espoon keskuksen asemalle. Histan aseman liikennetaloudellisesti perusteltuun raideliikenteen avaamisen ajankohtaan vaikuttaa myös Espoon - Vihdin - Lohjan ratakäytävän maankäytön kehitys. Alueen rakentamisen kytkeminen osayleiskaavassa ajoitusmääräyksellä väylähankkeiden toteuttamiseen johtaa tilanteeseen, jossa joukkoliikenteen tarkoituksenmukainen järjestäminen talouden kannalta kestävällä tavalla saattaa estyä alueen rakentamisen alkuvaiheessa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tai maankäyttö- ja rakennuslaki eivät aseta vaatimusta alueiden käyttöönoton ajoittamista osoittavien kaavamääräysten antamiseen yleiskaavatasolla. Histan alueen toteuttamiselle on kaikki yhdyskuntarakenteelliset edellytykset. Aluetta yhdistävät olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen vahvistetun maakuntakaavan taajama-alueet, Espoon pohjoisosien yleiskaavan osa I:n pientaloalueet ja Nupurintien varren osittain jo vahvistetut ja rakennetut asemakaava-alueet. Alue sijaitsee kiinni olevassa ja suunnitellussa yhdyskuntarakenteessa täydentäen, tiivistäen ja laajentaen sitä. Alueelle on olemassa hyvät liikenneyhteydet. Osayleiskaavan valmistelun yhteydessä tehdyt liikenteelliset selvitykset osoittavat osayleiskaava-alueen toteuttamisen edellyttämien liikennehankkeiden olevan ristiriidattomia maakuntakaavan kanssa. Maakuntakaavan kehittämisperiaatemerkintöihin liittyvät yksityiskohtaisemmat järjestelyt voidaan tutkia kuntakaavoituksen lisäksi muun toteuttavan suunnittelun yhteydessä (maakuntakaavan selostus s. 78, 84). Maakuntakaavan liikenneväylän katkomerkintään ei sisälly maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta (selostus s. 103), ja siten kuntakaava on yksi keino turvata radan toteuttamismahdollisuus. Maakuntakaavan taajamarakenteen laajenemissuuntamerkintään liittyy velvoite (s. 71) ottaa huomioon käyttöönoton ajoitus ja ettei yhdyskuntarakenne hajaannu tarpeettomasti. Laajenemissuuntamerkintä kohdistuu pääkaupunkiseudun ja pääradan ulkopuolisiin kuntiin. G:n selityksen osalta on todettu, että osayleiskaavan liikenneratkaisussa on varmennettu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti mahdollisuudet joukkoliikenteen hyödyntämiseen ja edistetty niiden toteutumista muilla keinoin kuin asemakaavoituksen ajoitusta koskevilla määräyksillä. Osayleiskaava-alueen käyttöönotto voidaan ajoittaa kokonaisuuksiksi, jotka mahdollistavat hyvän joukkoliikenteen palvelutason toteuttamisen alueelle rakentamisen alkuvaiheista lähtien. Joukkoliikenne voidaan hoitaa kaikissa vaiheissa tehokkaasti aluksi syöttölinjoilla Espoon aseman kautta ja ratayhteyden valmistuttua Histan aseman kautta. Uudenmaan maakuntakaavassa osayleiskaava-alue on pääosin niin sanottua valkoista aluetta, tämän lisäksi aluetta koskevat taajamarakenteen laajenemissuuntaa tarkoittavat nuolimerkinnät. Osayleiskaava toteuttaa maakuntakaavaa mainittujen merkintöjen osalta, koska taajamarakenteen laajenemisen suunnittelussa on otettu huomioon yhdyskuntarakenteelliset ja liikenteelliset edellytykset, viher- ja virkistysyhteyksien jatkuvuus sekä alueen luonnon ja maiseman erityispiirteet. Lisäksi suunnittelun kuluessa on tehty kuntien välistä yhteistyötä ja osayleiskaava vastaa tavoitetta rakentamisen ajoittumisesta maakuntakaavan suunnitteluaikavälin loppupuolelle. Nuolimerkintä oikeuttaa alueen käsittelemisen taajama-alueena. Maakuntakaavassa ainoastaan valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävät toiminnot osoitetaan erikseen omalla aluevarausmerkinnällä taajamien sisällä. Osayleiskaava-alueelle esitetty paikalliskeskus ei ole maakunnallisesti merkittävä toiminto. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Osayleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnissa huomioon otettavat seikat Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa. Uudenmaan maakuntakaavan nuolimerkintään liittyvä suunnittelumääräys edellyttää, että taajamarakenteen suunnittelussa otetaan huomioon muun muassa liikenteelliset edellytykset uusien rakentamisalueiden toteuttamiselle. Maakuntakaavan selostuksessa todetaan, että maakuntakaavassa osoitettuun uuteen Espoon - Vihdin - Lohjan yhdysrataan tukeutuvien laajenemissuuntien maankäytön suunnittelussa on tärkeää kytkeä rakennettavien alueiden kaavoitus ja toteuttaminen sekä liikennejärjestelmän suunnittelu ja uuden ratayhteyden rakentaminen tiiviisti toisiinsa. Vaikka kaavaselostuksessa mainitut seikat eivät ole suoraan yleiskaavoitusta sitovia, ne kuitenkin ovat merkityksellisiä tulkittaessa kysymyksessä olevaa suunnittelumääräystä. Se hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainittu seikka, että kysymyksessä olevalle alueelle ollaan laatimassa
17. vaihemaakuntakaavaa, on voitu ottaa asiassa tosiasiaselvityksenä huomioon, mutta yleiskaavaratkaisun lainmukaisuus suhteessa maakuntakaavaan on kuitenkin arvioitava voimassa olevan maakuntakaavan pohjalta. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Yksittäisen yleiskaavan sisällön lainmukaisuutta arvioitaessa ratkaisun on kuitenkin perustuttava viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Mainitun pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla. Yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on pystyttävä toteamaan yleiskaavan pohjana olevien selvitysten ja yleiskaavaratkaisun pohjalta, eikä se voi jäädä alemmanasteisella kaavatasolla ratkaistavaksi. Joukkoliikennettä koskevat selvitykset Kaavan valmisteluaineistoon kuuluvassa Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen liikenneyksikön laatimassa Histan liikennevertailu -nimisessä selvityksessä on tarkasteltu erilaisia joukkoliikenteen vaihtoehtoja. Selvityksen päätelminä on todettu muun ohella, että linja-autoiluun perustuva vaihtoehto ei edellytä merkittäviä investointeja ja se voidaan helposti sopeuttaa erilaisiin maankäyttöratkaisuihin. Linja-autoliikenne on kuitenkin heikoimmin kilpailukykyinen henkilöautoliikenteen kanssa ja altis autoliikenteen ruuhkautumisesta aiheutuville ongelmille. Selvityksessä on todettu, että suositeltavin ratkaisu on Histan kytkeminen tiheällä junaliikenteellä pääkaupunkiseutuun, ja rataan tukeutuvan maankäytön toteuttaminen olisi suositeltavinta kytkeä aikataulullisesti raideliikenteen toteuttamiseen. Länsiradan maankäytön kehityskuvaselvitys on laadittu Espoon, Kirkkonummen, Vihdin ja Lohjan kuntien yhteistyönä. Selvityksen yhteenvedossa todetaan muun muassa, että kehityskuvan mukainen tehokas maankäyttö on mahdollista, mutta toteutuakseen se edellyttää päätöksen radan toteuttamisesta. Toisaalta radan toteuttaminen puolestaan vaatii tuekseen varmuuden ratakäytävän tehokkaasta maankäytöstä ja riittävistä asiakasmääristä. Maankäytön ja liikenteen suunnittelu samanaikaisesti ja yhteistyössä vyöhykkeen kuntien, Ratahallintokeskuksen, Tiehallinnon ja muiden tahojen kesken on välttämätöntä. Oikeudellinen arviointi Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa mainitut yleiskaavoja koskevat sisältövaatimukset edellyttävät, että yleiskaavaa laadittaessa otetaan huomioon mahdollisuudet joukkoliikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistapaa Histan - Siikajärven - Nupurin alueella arvioitaessa on tullut ottaa huomioon kaavan valmisteluaineistoon kuuluvat selvitykset, maakuntakaava ja sen selostuksesta ilmenevät taajamarakenteen laajenemista koskevat seudulliset tavoitteet, sekä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ilmenevät Helsingin seudun erityistavoitteet. Kaikki edellä mainitut huomioon otettavat seikat ovat puoltaneet ratkaisua, jossa alueen joukkoliikenne tukeutuu niin sanotun Länsiradan raideliikenteeseen. Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osan 4.
18. erityistavoitteen mukaan alueidenkäytön suunnittelussa merkittävä rakentaminen tulee sijoittaa joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueelle. Asiakirjojen perusteella Espoon - Vihdin - Lohjan radan toteutumisen ajankohdasta ei ole varmuutta, eikä kaupunginvaltuuston hyväksymään osayleiskaavaan ole sisällytetty alueiden käyttöönottoon tai toteuttamiseen liittyviä ajoitusmääräyksiä, joilla voitaisiin varmistaa alueen rakentamisen ja raideyhteyden toteutumisen samanaikaisuus. Myöskään kaavaselostuksessa olevilla maininnoilla ajoituksesta tai kaavan hyväksymisen yhteydessä hyväksytyillä kannanotoilla ei ole oikeudellista merkitystä kaavan toteuttamisen kannalta. Kun otetaan huomioon erityisesti osayleiskaavalla suunnitellun alueen laajuus ja sijainti erillään muusta taajamarakenteesta, kaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon joukkoliikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä. Osayleiskaavan kattaman alueen suunnittelu tulee toteuttaa maakuntakaavatasolta alkaen siten, että joukkoliikenteen edellytykset turvataan Helsingin seudun erityiskysymyksiä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla. Mainittua tavoitetta ei voi jättää toteutettavaksi alueen asemakaavoituksessa, vaan se on otettava huomioon osayleiskaavan sisältövaatimusten tulkinnassa ja siten myös yleiskaavaa laadittaessa. Kaavan toteuttaminen merkitsisi myös alueellisesti merkittävää rakentamista, jota alueelle ei kuitenkaan voimassa olevan maakuntakaavan mukaan ole osoitettu. Maakuntakaava ei ole ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa siten kuin maakäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetään. Osayleiskaava ei muutoinkaan ole lain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusten mukainen liikenteen ja asumisen järjestämisen osalta. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.