KHO/2012/70

2012 false KHO:2012:70 Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää kyseisessä momentissa mainituin edellytyksin valituslupaa, jos kysymys on oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevasta asemakaavasta. Asemakaava-alue sijaitsi pienen vesialueen (W) osalta oikeusvaikutteisen yleiskaavan ulkopuolella. Jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa, kun säännöksen tarkoituksen valossa otettiin huomioon oikeusvaikutteisen yleiskaavan ulkopuolelle jääneen alueen erittäin pieni koko, maankäytöllinen merkitys ja se, että muutoksenhakuperusteet eivät kohdistuneet kyseiseen alueeseen. Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 5 momentti Ks. ja vrt. KHO 16.12.2010 T 3764 (lrs), KHO 2011:92 ja KHO 2012:42. Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Turun hallinto-oikeus 24.5.2011 nro 11/0149/1 Asian vaiheet Rauman kaupunginvaltuusto on 30.8.2010 (§ 75) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Petäjäksen asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutos koskee Rauman kaupungin 2. ja 3. kaupunginosan puisto- ja vesialueita. Kaavamuutoksella muodostuu suojaviher- ja vesialueita Rauman kaupungin 3. kaupunginosaan. Hallinto-oikeuden ratkaisu Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Muutoksenhakijat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Rauman kaupunki on toimittanut selvitystä kaavarajoista. Selvitys on lähetetty tiedoksi muutoksenhakijoille. Rauman kaupunginhallitus on antanut selityksen. Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen. Korkein hallinto-oikeus on hankkinut käyttöönsä 31.8.2011 pidetyn lunastustoimituksen pöytäkirjan MMLm/10730/33/2009, johon muutoksenhakijat ovat viitanneet. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus vahvistaa, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Valituslupahakemus hylätään. Perustelut Valitusluvan tarve Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Mitä mainitussa momentissa säädetään, ei koske ranta-asemakaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 102/2008

1. vp)yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttiin kysymyksessä olevan 188 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa: ”Ehdotetulla muutoksella otettaisiin käyttöön valituslupajärjestelmä valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiettyjä kaava-asioita koskevista päätöksistä. Järjestelmä koskisi muutoksenhakua sellaiseen päätökseen asemakaavaa koskevassa asiassa, jolla ei ole sisällöltään muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä tai jolla valitus on jätetty tutkimatta. Lisäedellytyksenä olisi, että ko. asemakaava sijoittuu oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle. Jos osa asemakaavasta ulottuu yleiskaavan alueen ulkopuolelle, valituslupaa ei tarvita.” ”Valituslupajärjestelmän rajaus vain oikeusvaikutteiseen yleiskaavan alueella oleviin asemakaavoihin varmistaisi, että osallisilla ja kunnan jäsenillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa alueen maankäyttöratkaisuihin ja käyttää oikeusturvakeinoja jo ennen asemakaavaprosessia. Yleis- ja asemakaavat käsittelevät tarkkuustasoltaan erilaisia asioita. Yleiskaavassa ratkaistaan mm. pääasiallinen maankäyttömuoto, kun taas asemakaava tarkentaa yleiskaavassa tehtyjä ratkaisuja osoittaen muun muassa korttelijaon ja rakentamisen sijoittumisen, määrän ja tavan yksityiskohtaisemmin. Taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävimmät ratkaisut alueen maankäytössä tehdään jo yleiskaavavaiheessa, millä on merkitystä arvioitaessa oikeusturvaperusoikeuden toteutumista valituslupajärjestelmän käyttöön ottamisessa. Muutoksen yhteydessä poistuisi nykyiseen 5 momenttiin sisältyvä asemakaavojen valitusperusteita jatkovalitustilanteissa koskeva valituskielto, joka olisi osittain päällekkäinen ehdotetun valituslupajärjestelmän laajennuksen kanssa ja aiheuttaisi siten vaikeaselkoisuutta muutoksenhakujärjestelmään. Asemakaavoja koskevia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei siis enää rajattaisi valitusperusteen osalta (voimassa olevan lain mukaan yleiskaavassa ratkaistu pääasiallinen maankäyttö), vaan valituslupajärjestelmä koskisi kaikkia asemakaavoihin kohdistuvia jatkovalituksia edellä kuvatuin perustein. Kuten aikaisemmin, ranta-asemakaavan laadituttaneella maanomistajalla säilytetään valitusoikeus ilman valituslupaa. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Valituslupajärjestelmän käyttöönotto ei vaarantaisi oikeusturvan toteutumista, sillä valitusoikeutta hallinto-oikeuteen ei rajattaisi. Kaikilla valitukseen oikeutetuilla olisi myös mahdollisuus pyytää valituslupaa. Valitusluvan myöntämisen perusteista olisi voimassa hallintolainkäyttölain (586/1996) 13 §:n 2 momentti (698/2005), jonka mukaan lupa on myönnettävä, jos sille on ns. ennakkopäätösperuste, ilmeisen virheen peruste tai painavan muun syyn peruste.” Esityksestä antamassaan mietinnössä ympäristövaliokunta (YmVM 13/2008
2. vp)lausui muun ohella seuraavaa: ”Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 33/2008
3. vp)katsonut, että valituslupajärjestelmän käyttöön ottamista ei kokonaisuutena arvioiden ole pidettävä perustuslain 21 §:n kannalta (oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä tuomioistuimessa) ongelmallisena tämän kaltaisissa, ennakolliseen oikeusturvaan painottuvissa yhteyksissä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että sääntely ei rajoita oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi, kun valitusoikeutta hallinto-oikeuteen ei rajoiteta, vaan kysymyksessä on jatkovalitusoikeuden rajoittaminen. Arvioidessaan esitystä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota muun ohella esityksen vaikutukseen käsittelyn joutuisuuden edistämiseen sekä suhteellisuusperiaatteeseen ja ennakolliseen oikeusturvaan. Asemakaavavalituksia ei voida yleensä pitää merkitykseltään vähäisinä. Perustuslakivaliokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että valituslupajärjestelmä koskee vain tapauksia, joissa viranomaisen päätöstä ei ole muutettu tai joissa valitus on jätetty tutkimatta. Aineelliselta kannalta painavaa merkitystä on myös sillä, että valituslupajärjestelmä koskee vain sellaisia asemakaavoja, jotka kokonaisuudessaan sijoittuvat oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle ja joiden maankäyttöä koskeviin yleisiin ratkaisuihin on ollut hyvät mahdollisuudet vaikuttaa jo ennen asemakaavan laatimista. Valiokunta pitää lakiehdotuksen tarkoittamaa valituslupajärjestelmää hyväksyttävänä, koska esitys ei rajoita valitusoikeutta ensimmäiseen asteeseen eli hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteenkin valituslupa on tarpeen vain silloin, kun valitus on jätetty tutkimatta tai hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat yhteneväiset. Merkittävimmät yleiset ratkaisut tehdään yleiskaavatasolla, ja asemakaavan tulee perustua yleiskaavaan. Yleiskaava ohjaa asemakaavan laatimista siten, että asemakaavan maankäytön perusratkaisu noudattaa yleiskaavaa. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä varhaisen osallistumisen huomattavaa asiallista merkitystä sekä toimivan vuorovaikutuksen potentiaalia vähentää myös valitusalttiutta yleensä. Yleiskaavaprosessi on siten yleensä tarjonnut osallisille ja kunnan jäsenille mahdollisuuden pyrkiä vaikuttamaan kaavan sisältöön, tehdä muistutuksia ja käyttää oikeussuojakeinoja. Muutoksenhaun rajoittaminen on hyväksyttävissä silloin, kun oikeusturva alemmissa asteissa voidaan taata.” Asiassa saatu selvitys ja kysymyksenasettelu Rauman kaupunginvaltuusto on 30.8.2010 hyväksynyt nyt valituksen kohteena olevan Petäjäksen asemakaavan muutoksen. Asiakirjoista ilmenee, että kyseessä olevaa aluetta koskee 25.8.2003 hyväksytty oikeusvaikutteinen Rauman keskustan osayleiskaava, jossa kaavanmuutosalue on lähivirkistysaluetta (VL) ja vesialuetta (W). Hylättyään asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä tehdyt valitukset hallinto-oikeus on muutoksenhakuohjauksessaan lausunut, että maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa, saa hakea muutosta valittamalla, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Nyt kysymyksessä ei ole ranta-asemakaava. Hallinto-oikeus on hylännyt Nuotion ja hänen asiakumppaneidensa kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa tarkoitettu muutoksenhakua koskeva rajoitus liittyy asemakaavaan, joka on oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Korkein hallinto-oikeus on viran puolesta hankkinut selvitystä kysymyksessä olevan asemakaavan alueen rajauksesta suhteessa aluetta koskevaan oikeusvaikutteiseen osayleiskaavaan. Saatu karttaselvitys osoittaa, että asemakaava-alueen pohjoiskärjestä jää osayleiskaava-alueen ulkopuolelle kolmion muotoinen osa, jonka lyhyempien sivujen pituudet ovat karttatarkastelun perusteella noin 20 ja 30 metriä. Kolmion kärki ulottuu noin kymmenen metriä yleiskaava-alueen ulkopuolelle. Alueen pinta-alaksi voidaan näin arvioida noin 300 neliömetriä. Alue on asemakaavassa merkitty vesialueeksi (W) eikä siihen kohdistu kaavamääräyksiä. Muutoin asemakaava-alue on saadun selvityksen mukaan oikeusvaikutteisen osayleiskaavan alueella. Koko asemakaava-alueen pinta-ala on kaavaselostukseen liitetyn seurantalomakkeen mukaan noin 4,4 hehtaaria. Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden viran puolesta hankkiman selvityksen johdosta ensin ratkaistava, edellyttääkö valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa sen vuoksi, että asemakaava-alue ei kaikilta osin sijaitse oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Johtopäätös valitusluvan tarpeesta Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin sanamuoto ja hallituksen esityksen lausuma, jonka mukaan valituslupaa ei tarvita, jos osa asemakaavasta ulottuu yleiskaavan ulkopuolelle, puoltavat tässä asiassa sitä, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa. Samaan suuntaan vaikuttavat perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevä lähtökohta, jonka mukaan valituslupajärjestelmä koskee kokonaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle sijoittuvaa asemakaavaa sekä periaate valitusoikeuden rajoitusten suppeasta tai ainakin sananmukaisesta tulkinnasta. Myös käytännölliset valituslupajärjestelmän selkeyteen liittyvät näkökohdat puoltavat sitä, että valitusluvan tarpeen arviointi olisi mahdollisimman yksiselitteistä. Toisaalta maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momenttia koskevista lain esitöistä ilmenee, että säännöksen muutoksenhakurajoitus on ollut tarkoitus ulottaa niihin tilanteisiin, joissa osallisilla ja kunnan jäsenillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa asemakaavoituksen yhteydessä tarkentuviin alueen maankäyttöratkaisuihin jo yleiskaavan hyväksymisen yhteydessä. Nyt kysymyksessä olevalla yleiskaavan ulkopuolelle jäävällä vesialueella, jonka pinta-ala on sekä suhteessa asemakaava-alueen kokoon että sellaisenaan erittäin pieni, ei esitettyihin muutoksenhakuperusteisiin nähden ole maankäytöllistä merkitystä. Asiassa ei liioin ole ilmennyt perusteita olettaa, että asemakaava-alueen ulottaminen vähäiseltä osin yleiskaava-alueen ulkopuolelle olisi ollut tietoinen ratkaisu. Edellä esitettyjä näkökohtia säännöksen tarkoituksen valossa punniten asemakaava sijaitsee näissä oloissa maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa edellytetyllä tavalla oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella. Edellä lausutuilla perusteilla valituksen tekeminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Valituslupahakemus Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa (1129/2008) ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa (698/2005) säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Esa Hakkola.