2013 false KHO:2013:170 Kilpailuvirasto (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto) oli päätöksellään määrännyt elinkeinonharjoittajan lopettamaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsotun menett

§:n 3 momentin mukaan esityksen johdosta voidaan myös kuulla elinkeinonharjoittajaa, johon kilpailunrajoitus kohdistuu. Säännöstä asiallisesti vastaava säännös on sisältynyt jo kilpailuneuvostosta annetun lain (715/1988) 8 §:ään. Mainitun lain 9 §:ssä säädettyä kilpailuneuvoston menettelyä koskevissa esitöissä (HE 151/1987 vp, s. 10) on elinkeinonharjoittajan, johon kilpailunrajoitus kohdistuu, kuulemisesta muun ohella todettu, että kilpailuneuvoston käytännössä on havaittu tarve korostaa kilpailunrajoituksen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan asemaa kilpailuneuvoston menettelyssä, vaikkakaan ei ole perusteltua antaa tälle elinkeinonharjoittajalle varsinaisen asianosaisen asemaa menettelyssä. Sanamuotonsa mukaan

§:n 3 momentti ei koske valitusasioita. Säännöksen sanamuotoa ei tältä osin ole muutettu alkuperäisestä, vaikka sittemmin on säädetty, että kilpailunrajoitusasia voidaan esityksen lisäksi panna vireille muun ohella valituksella ja että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla (KKV) on toimivalta määrätä kilpailunrajoitus lopetettavaksi. Kilpailulaissa tai hallintolainkäyttölaissa ei myöskään säädetä väliintulosta. Sivullisen vaatimasta väliintulo-oikeudesta riita-asian oikeudenkäynnissä säädetään oikeudenkäymiskaaren 18 luvun 8 §:ssä. Jos joku, joka ei ole asianosaisena oikeudenkäynnissä, väittää, että asia koskee hänen oikeuttaan, ja esittää todennäköisiä syitä väitteensä tueksi, hän saa mainitun lainkohdan mukaan osallistua väliintulijana jommankumman asianosaisen puolella oikeudenkäyntiin. Arla Ingman on tehnyt KKV:lle toimenpidepyynnön, ja KKV on kysymyksessä olevalla päätöksellään määrännyt Valion lopettamaan kilpailusäännösten vastaiseksi katsomansa menettelyn. KKV:n päätöstä ei ole kohdistettu Arla Ingmaniin, eikä mainittu päätös vaikuta välittömästi Arla Ingmanin oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen kielteisellä tavalla. Arla Ingmanilla ei näin ollen voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeuden edellytyksenä olevaa oikeussuojan tarvetta hakea muutosta KKV:n päätökseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myöskään pelkästään se seikka, että jokin taho on ollut toimenpidepyynnön tekijänä, ei tuota muutoksenhakuoikeutta. Edellä todetun perusteella Arla Ingmanin ei voida katsoa olevan asianosainen tässä asiassa sillä perusteella, että sillä olisi oikeus hakea KKV:n päätökseen muutosta markkinaoikeudelta. Myöskään pelkästään se, että Arla Ingman on markkinaoikeudessa vaatinut KKV:n päätöksen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamista, ei perusta sille asianosaisasemaa tässä asiassa. Korkeimman hallinto-oikeuden muita kuin kilpailuasioita koskevassa oikeuskäytännössä väliintuloa on pidetty mahdollisena, jos väliintulijaksi pyrkivällä voidaan katsoa olevan riittävän painava oikeudellinen intressi päästä ulkopuolisena vaikuttamaan oikeudenkäynnin lopputulokseen. Hallintolainkäyttölain mukaan valitusviranomaisen on viran puolesta hankittava selvitystä asiassa. Kilpailulaissa on säädetty viraston esityksen osalta mahdollisuudesta kuulla elinkeinonharjoittajaa, johon kilpailunrajoitus kohdistuu. KKV on valituksenalaisen päätöksensä lisäksi tehnyt markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämiseksi. Vaikka tässä asiassa on muodollisesti kysymys valituksesta eikä esityksestä, markkinaoikeus on 15.4.2013 varannut Arla Ingmanille asian selvittämiseksi tilaisuuden antaa Valion valituksesta lausunto, jonka Arla Ingman on 31.5.2013 antanut. Valion valituksesta vireillä olevan valitusasian ei voida katsoa koskevan Arla Ingmanin oikeutta sillä tavoin, että sillä olisi kuulemisensa lisäksi muutoin väliintulijana oikeus osallistua oikeudenkäyntiin. Arla Ingmanin ei voida katsoa olevan asianosaisen asemassa Valion valituksesta vireillä olevassa valitusasiassa markkinaoikeudessa. Markkinaoikeus katsoo, että Arla Ingmanin oikeudelliset intressit asiassa tulevat turvatuiksi sillä, että sille varataan tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Arla Ingman on näin ollen tässä asiassa kuultavan asemassa. Edellä mainituilla perusteilla Arla Ingmanin hakemus asianosaiseksi toteamisesta tai oikeudesta esiintyä asiassa kuulemisensa lisäksi muutoin väliintulijana on hylättävä. Ilmoitus valituskiellosta Markkinaoikeuden välipäätöksessä on muutoksenhaun osalta todettu, että kilpailulain 44 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 79 §:n 1 momentin nojalla päätökseen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla. Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Maarit Lindroos-Kokkonen, Nina Korjus ja Minna Mattila. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Arla Ingman Oy Ab on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden välipäätös kumotaan. Arla Ingman on vaatinut vahvistettavaksi, että yhtiö on asianosainen tai ainakin oikeutettu esiintymään väliintulijana markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa 36/13/KR. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeuden välipäätöksen täytäntöönpano tai asian 36/13/KR käsittely markkinaoikeudessa keskeytetään, kunnes yhtiön valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsitelty. Arla Ingman on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Markkinaoikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukainen valituskelpoinen päätös, jolla asia on ratkaistu. Päätöksellä on ratkaistu oikeudellisesti sitovalla tavalla kysymys Arla Ingmanin prosessuaalisesta asemasta oikeudenkäynnissä. Päätös on annettu Arla Ingmanin markkinaoikeudelle tekemän hakemuksen johdosta. Päätös on kohdistettu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla Arla Ingmaniin. Päätös vaikuttaa välittömästi yhtiön lainsäädännön mukaan määräytyvään oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Päätöksellä on ratkaistu yhtiön mahdollisuudet vedota tiettyihin asianosaiselle kuuluviin oikeuksiin oikeudenkäynnin aikana. Markkinaoikeuden päätöksessä asetetulle valituskiellolle ei ole perustetta laissa. Kilpailulaissa tai hallintolainkäyttölaissa ei ole säännöstä, jonka mukaan asianosais- tai väliintulijan asemaa koskevasta päätöksestä ei saisi valittaa erikseen. Sillä, että mainituissa laeissa ei ole säädetty asianosaisaseman vahvistamisesta erikseen annettavalla päätöksellä tai muutoksenhausta tällaiseen päätökseen, ei ole merkitystä valitusoikeutta arvioitaessa. Hallintolainkäyttölain 79 §:n 1 momentissa on lueteltu päätöksiä, jotka liittyvät muun ohella oikeudenkäynnin kulkuun ja joista saa valittaa erikseen. Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa luetteloihin valitusoikeuden sääntelytapana ja todennut (PeVL 20/2005 vp), että muutoksenhakuoikeutta koskevat luettelot eivät voi vaikuttaa eräänlaisina välillisinä muutoksenhakukieltoina. Hallintolainkäyttölaista ja viime kädessä perustuslain 21 §:stä seuraa, onko kysymyksessä valituskelpoinen ratkaisu. Perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää ainoastaan lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla. Valituskielto on vastoin perustuslaissa turvattua oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Esillä olevassa asiassa kielto hakea muutosta valittamalla perustuu valitussäännöksen puuttumiseen. Oikeusturvan saatavuutta koskevan sääntelyn aukkoa tai virheellisyyttä ei voida soveltaa välillisenä valituskieltona, kun kysymys on hallintolainkäyttölain mukaan valituskelpoisesta päätöksestä. Arla Ingmanin oikeusturva edellyttää, että yhtiön valitus tutkitaan perustuslaissa turvatun oikeusturvaa koskevan perusoikeuden nojalla. Myös EU-oikeuden toimeenpanoon liittyvä oikeusturvan saatavuus edellyttää, että yhtiöllä on oikeus hakea muutosta markkinaoikeuden päätökseen. SEUT 102 artikla tuottaa oikeuksia ja velvollisuuksia yksityisille. Nämä oikeudet on suojattu EU:n perusoikeuskirjassa. Kansallisilla tuomioistuimilla on EU-oikeuden mukaan velvollisuus panna tällaiset oikeudet ja velvollisuudet täysipainoisesti täytäntöön kanteita käsitellessään (esimerkiksi asia C-453/99 Courage v. Crehan sekä yhdistetyt asiat C-295 - 298/04 Manfredi v. Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA). Arla Ingmanilla, johon kilpailunrajoitus on kohdistunut, on EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuva oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Tehokkuusperiaatteen mukaisesti kansalliset prosessisäännöt eivät saa tehdä EU-oikeuden takaamien oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Mikäli yhtiöllä ei olisi valitusoikeutta markkinaoikeuden välipäätöksestä tai asianosaisasemaa Valion valitusta markkinaoikeudessa käsiteltäessä, yhtiöltä evättäisiin oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja mahdollisuus toteuttaa SEUT 102 artiklaan perustuvia oikeuksia. Arla Ingmania on pidettävä asianosaisena Valion vireille panemassa valitusasiassa. Kilpailuviraston päätös vaikuttaa välittömästi Arla Ingmanin oikeuksiin ja etuihin, joita EU:n ja Suomen kilpailulainsäädäntö suojaavat. Kilpailuviraston päätöksessä Valion on todettu syyllistyneen kilpailijoiden poissulkemiseen saalistushinnoittelulla. Saalistushinnoittelussa määräävässä markkina-asemassa oleva yritys hinnoittelee tuotteensa kustannusten alapuolelle ja pakottamalla siten kilpailijoidensa liiketoiminnan tappiolliseksi pyrkii eliminoimaan kilpailijat tai estämään näiden pääsyn markkinoille. Saalistushinnoittelu kohdistuu aina markkinoilla toimivaan tai sinne pyrkivään kilpailijaan. Kilpailuviraston päätöksessä todetun mukaisesti Valio on hinnoitellut perusmaidot alle niiden tuotantokustannusten tarkoituksenaan aiheuttaa Arla Ingmanille tappioita ja saavuttaa sen myötä merkittävä markkinaosuus. Valion menettely on aiheuttanut Arla Ingmanille merkittäviä taloudellisia vahinkoja ja uhannut olennaisesti sen liiketoiminnan jatkumista. Kilpailunrajoituksen kohdistuminen nimenomaan Arla Ingmaniin on luettavissa useista Kilpailuviraston päätöksen kohdista. Elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, on hallintolainkäyttölain mukainen valitusoikeus. Myös kilpailijalla on valitusoikeus silloin, kun kilpailunrajoitus koskee sitä välittömästi, kuten esillä olevassa tapauksessa. Arla Ingmanin asianosaisasema perustuu siihen, että se on välittömyyskriteerin tunnusmerkit täyttävällä tavalla Valion toimeenpaneman kilpailunrajoituksen kohde ja sillä on tästä johtuva oikeusturvan tarve. EU:n kilpailuoikeudessa elinkeinonharjoittajilla, jotka ovat olleet kilpailunrajoituksen kohteena ja jotka ovat kannelleet komissiolle, on erityinen asema komission hallintomenettelyssä. SEUT 263 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu valitusoikeus komission päätöksestä on määräävän markkina-aseman tapauksissa katsottu olevan paitsi kantelun tekijällä, myös muulla kilpailijalla, joka on osallistunut aktiivisesti komission kilpailunrajoitusta koskevaan tutkintaan. Kilpailijan valitusoikeutta ei ole perusteltua arvioida hallintolainkäyttölain nojalla toisin. Oikeusturvan saatavuus ja tehokkuus edellyttävät, että Arla Ingman pystyy käyttämään asianosaisasemaan liittyviä prosessuaalisia oikeuksia, kuten tilaisuutta antaa selitys muiden tekemistä vaatimuksista ja selvityksistä sekä oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjoista ja oikeudenkäyntiasiakirjoista asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten mukaan. Arla Ingman voisi myös muun ohella tukea Kilpailu- ja kuluttajavirastoa perustein, joita ei välttämättä ole viraston päätöksessä tuotu esiin. Yhtiöllä on intressi asianosaisasemansa vahvistamiseen myös mahdollisen tulevan vahingonkorvausoikeudenkäynnin kannalta. Arla Ingman on saattanut kilpailunrajoituksen Kilpailuviraston tietoon toimenpidepyynnöillään. Yhtiö on ollut aktiivinen koko asian selvittelyn ajan. Useita vuosia kestäneen selvitysvaiheen ajan yhtiö on sitonut asiaan merkittävästi resursseja. Tästä syystä myös kohtuullisuusnäkökulma puoltaa yhtiön asianosaisaseman vahvistamista. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei esiinny yhtiön etujen puolustajana. Kilpailu- ja kuluttajaviraston asema päätöksen tehneenä viranomaisena ei myöskään ole varsinaisen asianosaisen asema. Viranomaisen asema hallintoprosessissa ei vastaa asianosaisen asemaa sillä tavoin, että viranomaisella pitäisi olla asianosaisen oikeudet oikeudenkäynnin tasapuolisuuden toteuttamiseksi.

§:n 3 momentissa tarkoitettu kuultavan asema ei tässä tapauksessa takaa riittävästi Arla Ingmanin oikeuksien toteutumista. Sikäli kuin yhtiöllä olisi oikeus tehdä aloitteita markkinaoikeuskäsittelyn aikana, vaarana on, että kuultavan asemaa koskevan sääntelyn puuttuminen mahdollistaisi tällaisten aloitteiden kyseenalaistamisen. Hallintolainkäyttölaissa ei myöskään säädetä kuultavana olemisen tarkemmasta sisällöstä ja siten tuohon asemaan liittyy epävarmuustekijöitä. Markkinaoikeus on hylännyt hakemuksen myös väliintulon osalta, vaikka se on todennut, että väliintuloa on käytännössä ja oikeuskirjallisuudessa pidetty mahdollisena, jos sivullisella on riittävän voimakas väliintulointressi. Tällainen intressi on kyseessä etenkin silloin, kun tuomioistuimen päätöksellä on mahdollisia haitallisia vaikutuksia sivullisen asemaan. Tässä tapauksessa edellytys haitallisista vaikutuksista täyttyy. Myös unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on hyväksytty väliintulohakemus, kun hakija on pystynyt osoittamaan intressinsä osallistua (asia T-65/98 R, Van den Bergh Foods Ltd vastaan komissio). Arla Ingmanilla on asiassa merkittävä oikeusturvan tarve ja erittäin painava intressi osallistua asian käsittelyyn markkinaoikeudessa asianosaisena. Yhtiö on Valion ainoa varteenotettava kilpailija Suomen tuoremaito- ja meijerituotemarkkinoilla. Mikäli markkinaoikeus hyväksyy Valion valituksen ja yhtiö palaa aiempaan hinnoitteluun, Arla Ingmanin tappiollisuuden jatkuminen merkitsee olennaista riskiä yhtiön toimintojen lopettamisesta tai merkittävästä supistamisesta. Valion valituksen käsittelyn lopputuloksella on Arla Ingmanin liiketoiminnan jatkumisen ja kannattavuuden kannalta olennainen merkitys. Arla Ingmanin valitus tulisi käsitellä kiireellisesti. Yhtiöllä on intressi päästä osallistumaan asian käsittelyyn markkinaoikeudessa ja käyttää prosessuaalisia oikeuksiaan, kuten osallistua mahdolliseen suulliseen käsittelyyn, nimetä todisteita ja todistajia, kuulustella muiden osapuolten nimeämiä todistajia sekä saada tieto asian kannalta merkityksellisistä seikoista niin kuin asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään. Arla Ingmanin oikeusturvan tehokkuus ja saatavuus on turvattava myös antamalla vaaditut täytäntöönpanoa koskevat määräykset. Arla Ingman Oy Ab on toimittanut professori Olli Mäenpään lausunnon. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta. Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Kansallinen oikeus Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Lain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 79 §:ssä on säädetty muusta kuin käsittelyn lopettavasta päätöksestä tehtävästä valituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan erikseen valitetaan asian käsittelyn aikana tehdystä päätöksestä, jolla on: 1) määrätty todistajan tai muun henkilön oikeudesta korvaukseen tai korvausvelvollisuudesta; 2) kielletty asiamiestä tai avustajaa esiintymästä; 3) tuomittu oikeudenkäynnin kulun turvaamiseksi tarkoitetun velvoitteen laiminlyönnin johdosta uhkasakkoon, sakkoon tai muuhun erityiseen seuraamukseen; 4) annettu muutoksenhaunalaisen päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys; tai 5) tuomittu käsittelyn häiritsemisestä tai muusta sellaisesta toiminnasta rangaistukseen. Hallintolainkäyttölain 79 §:n 2 momentin mukaan valitettaessa erikseen valitus ei estä käsittelyn aikana tehdyn päätöksen täytäntöönpanoa, ellei päätöksen tehnyt viranomainen tai siitä tehtyä valitusta käsittelevä viranomainen toisin päätä. Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995

1. vp)yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että lakiin ehdotetaan otettavaksi yksityiskohtaiset säännökset siitä, milloin käsittelyn kuluessa tehty päätös on erikseen valituskelpoinen. Lain 79 §:ssä mainituissa tapauksissa valitus olisi tehtävä erikseen eikä välipäätöksestä voisi valittaa enää lopullisen päätöksen yhteydessä. Hallituksen esityksen (HE 217/1995
2. vp)mukaan pääsääntönä olisi, että käsittelyn kuluessa tehdyistä ratkaisuista valitettaisiin vasta lopullisen päätöksen yhteydessä. Jos poikkeuksellisesti asian jostain osasta annettaisiin erillinen päätös, joka lopettaa tältä osin asian käsittelyn, kysymys olisi lopullisesta päätöksestä, josta saisi valittaa yleisten sääntöjen mukaan. Hallituksen esityksen (HE 217/1995
3. vp)mukaan lain 79 §:ään ehdotetut säännökset perustuvat suurelta osalta silloiseen hallintolainkäytön oikeustilaan. Säännöksiä laadittaessa on otettu huomioon myös yhdenmukaisuus yleisen lainkäytön kanssa, ja ehdotettu sääntely vastaa pitkälti oikeudenkäymiskaaressa omaksuttua järjestelmää. Hallituksen esityksen mukaan lakiin ei ole ehdotettu otettavaksi oikeudenkäymiskaaren 24 luvun 16 ja 17 §:n mukaisia säännöksiä osatuomioista ja välituomioista, mutta laissa ei toisaalta olisi myöskään niitä koskevaa suoranaista kieltoa. Kilpailulain 44 §:n 2 momentin mukaan markkinaoikeuden tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Pykälässä on säädetty kiellosta valittaa markkinaoikeuden päätöksestä eräissä tilanteissa, joista nyt ei ole kysymys. Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010
4. vp)mukaan lain 44 §:n 2 momentin on tarkoitettu vastaavan kilpailunrajoituksista annetun lain (kilpailunrajoituslaki; 480/1992) 21 §:n 2 momenttia. Viimeksi mainitun lain säätämiseen alun perin johtaneen hallituksen esityksen (HE 162/1991
5. vp)yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että pykälässä tarkoitettu muutoksenhakuoikeus koskisi vain lopullisia päätöksiä. Tätä lähtökohtaa ei ole säännöksen myöhemmillä muutoksilla (lait 303/1998, 1529/2001 ja 318/2004) muutettu. Unionin oikeus EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Saman artiklan toisen kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, että SEUT 101 artiklan 1 kohdan ja 102 artiklan kiellot tuottavat välittömiä oikeusvaikutuksia yksityisten oikeussubjektien välisissä suhteissa ja niillä perustetaan välittömästi yksityisten oikeussubjektien hyväksi oikeuksia, joita kansallisten tuomioistuinten on suojeltava (esimerkiksi asia C-453/99 Courage vastaan Crehan ym., Kok. 2001, s. I-6297, tuomion 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuimen mukaan kyseisen artiklan täysi tehokkuus ja erityisesti sen 1 kohdassa esitetyn kiellon tehokas vaikutus vaarantuisivat, jos kaikki henkilöt eivät voisi vaatia sellaisen vahingon korvaamista, joka on aiheutunut kilpailua rajoittavasta tai vääristävästä sopimuksesta tai menettelytavasta (tuomion 26 kohta). Unionin tuomioistuimen niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehokasta oikeussuojaa koskeva periaate on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva yhteisön oikeuden yleinen periaate. Se on vahvistettu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisesta tehdyn Euroopan yleissopimuksen 6 ja 13 artiklassa sekä EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklassa (esimerkiksi asia C-432/05 Unibet ym., Kok. 2007, s. I-2271, tuomion 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuimen mukaan silloin, kun yhteisö ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevat oikeudet (esimerkiksi edellä mainittu asia C-432/05 Unibet ym., tuomion 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tarkoituksena ei ole ollut perustaa kansallisissa tuomioistuimissa yhteisön oikeussääntöjen noudattamisen varmistamiseksi muita oikeussuojakeinoja kuin ne, jotka on otettu käyttöön kansallisessa oikeudessa (tuomion 40 kohta). Asia olisi toisin ainoastaan, jos kyseisen kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta ilmenee, ettei ole olemassa mitään sellaista oikeussuojakeinoa, jolla voidaan vaikka jonkin muun asian yhteydessä tai ennakkokysymyksenä varmistaa yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen (tuomion 41 kohta). Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa C-432/05 Unibet ym. antamassaan tuomiossa edelleen todennut, että vaikka lähtökohtaisesti kansallisessa lainsäädännössä on määritettävä yksityisen oikeussubjektin asiavaltuus ja oikeussuojan tarve, yhteisön oikeudessa edellytetään kuitenkin, että kansallisessa lainsäädännössä ei loukata yksilön oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan. Jäsenvaltioiden on luotava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan varmistaa kyseisen oikeuden kunnioittaminen (tuomion 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vielä unionin tuomioistuin on asiassa C-432/05 Unibet ym. todennut, että menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevat oikeudet, eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). Kansallisten tuomioistuinten on lisäksi tulkittava sovellettavia menettelysääntöjä niin pitkälle kuin mahdollista siten, että näitä sääntöjä sovelletaan tavalla, joka myötävaikuttaa sen tavoitteen täytäntöönpanoon, joka koskee tehokkaan oikeussuojan takaamista yksityisille oikeussubjekteille yhteisön oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien osalta (tuomion 43 ja 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on tulkinnut unionin oikeuden tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita asiassa C-536/11 Donau Chemie AG ym. (tuomio 6.6.2013, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jossa oli kysymys unionin kilpailuoikeuden rikkomiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen nostamista harkinneen tahon oikeudesta saada käyttöönsä unionin kilpailusääntöjä rikkoneen yrityksen salassa pidettäviä asiakirjoja. Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossa korostanut, että tässä yhteydessä ja erityisesti kilpailuoikeuden alalla kansalliset menettelysäännöt eivät saa haitata SEUT 101 ja 102 artiklan tehokasta soveltamista (tuomion 27 kohta). Kolmansien osapuolten asemasta komissiossa vireillä olevassa kilpailuoikeudellisessa menettelyssä säädetään erikseen neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1/2003 perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta (jäljempänä täytäntöönpanoasetus). Täytäntöönpanoasetuksen 27 artiklan 1 ja 2 kohta koskevat komission päätöksen välittömän kohteen oikeuksia, muun ohella puolustautumisoikeuksia. Saman artiklan 3 kohdan mukaan, jos komissio pitää sitä tarpeellisena, se voi kuulla myös muita luonnollisia tai oikeushenkilöitä. Hakemuksiin, joilla tällaiset henkilöt pyytävät tulla kuulluiksi, on suostuttava, jos ne osoittavat, että niillä on asiassa riittävä etu. Artiklan 4 kohdan mukaan kolmannet osapuolet saavat esittää huomautuksensa määräajassa komission laatimasta tiiviistä yhteenvedosta sekä sitoumusten ja ehdotetun toimintatavan pääkohdista, jos komissio aikoo tehdä täytäntöönpanoasetuksen 9 tai 10 artiklassa tarkoitetun päätöksen (sitoumus tai soveltamatta jättäminen). Kuten käy ilmi esimerkiksi unionin tuomioistuimen presidentin 8.6.2012 asiassa C-596/11 P(I) Schenker AG antamasta määräyksestä (11 kohta), unionin yleinen tuomioistuin on myöntänyt kilpailuasioissa kolmansille osapuolille väliintulo-oikeuden vakiintuneesti muun ohella silloin, kun kysymys on SEUT 102 artiklassa tarkoitetun määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä epäillyn yrityksen kilpailijoista tai sellaisista osapuolista ("parties"), jotka ovat osallistuneet aktiivisesti asian käsittelyyn komissiossa ja/tai joiden kirjelmän johdosta komissio on käynnistänyt asiassa täytäntöönpanoasetuksessa tarkoitetun menettelyn. Keskeiset tosiseikat Kilpailuvirasto (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto) on päätöksellään 20.12.2012 määrännyt Valion lopettamaan päätöksessä kuvatun määräävän markkina-aseman väärinkäytön. Virasto on samalla tehnyt markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämiseksi yhtiölle. Valio on valittanut Kilpailuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen. Valion valitus ja Kilpailuviraston seuraamusmaksuesitys ovat markkinaoikeudessa tällä hetkellä vireillä. Arla Ingman on vaatinut markkinaoikeutta toteamaan, että yhtiö on Valion vireille panemassa valitusasiassa asianosainen tai sillä ainakin on oikeus esiintyä asiassa väliintulijana. Markkinaoikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään hylännyt Arla Ingmanin vaatimukset. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan siihen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla. Oikeudellinen arviointi Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko Arla Ingmanin markkinaoikeuden päätöksestä tekemä valitus tutkittava. Mikäli valitus tutkitaan, kysymys on siitä, onko markkinaoikeuden päätös yhtiön esittämillä perusteilla lainvastainen. Arla Ingmanin valituksen tutkimisen osalta asiassa tulee arvioitavaksi, onko markkinaoikeuden päätöksessä kysymys ratkaisusta, johon saa erikseen hakea muutosta valittamalla. Vaikka näin ei olisi, asiassa tulee lisäksi tältä osin arvioitavaksi, johtuuko erityisesti valituksessa viitatuista unionin oikeuden tehokkaaseen täytäntöönpanoon liittyvistä näkökohdista, että yhtiöllä tulisi tästä huolimatta olla mahdollisuus saada markkinaoikeuden päätökseen sisältyvän kannanoton lainmukaisuus korkeimmassa hallinto-oikeudessa erikseen ratkaistavaksi. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden valituksenalainen päätös ei ole markkinaoikeudessa vireillä olevan kilpailuasian tai sen jonkin osan käsittelyn lopettava ratkaisu. Päätös sisältää ainoastaan markkinaoikeuden kannanoton vireillä olevan asian käsittelyjärjestykseen siltä osin kuin kysymys on Arla Ingmanin asemasta oikeudenkäynnissä. Päätös ei näin ollen ole hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu toimenpide, jolla jokin säännöksessä tarkoitettu asia olisi ratkaistu. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentista ja 79 §:stä johtuu, että kyseisen lain nojalla muusta kuin asian tai sen jonkin osan käsittelyn lopettavasta päätöksestä voi valittaa erikseen vain viimeksi mainitussa pykälässä säädetyissä tilanteissa, joista ei esillä olevassa asiassa ole kysymys. Muussakaan laissa ei ole säädetty, että markkinaoikeuden nyt kysymyksessä olevaan päätökseen voisi hallintolainkäyttölaista poiketen hakea erikseen muutosta valittamalla. Arla Ingman on keskeisesti esittänyt, että sen valitus tulisi tutkia, koska muutoin yhtiöltä evättäisiin EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja mahdollisuus toteuttaa tehokkaasti SEUT 102 artiklaan perustuvia oikeuksiaan. Yhtiön mukaan Kilpailuviraston päätös ja markkinaoikeudessa vireillä oleva asia vaikuttavat välittömästi niihin yhtiön oikeuksiin ja etuihin, joita EU:n ja Suomen kilpailuoikeus suojaavat. Kilpailulain ja sitä edeltäneen kilpailunrajoituksista annetun lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Kilpailuviranomaisen tehtäväksi on säädetty kilpailunrajoitusten ja niiden vaikutusten selvittäminen. Kilpailu- ja kuluttajaviraston on laissa säädetyin edellytyksin ryhdyttävä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle laissa säädetyn tehtävän luonteesta johtuu, että viraston tehtävänsä hoitamiseksi tekemät päätökset tyypillisesti vaikuttavat kysymyksessä olevan markkinan kilpailuolosuhteisiin ja markkinalla toimivan muunkin kuin toimenpiteen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan kilpailuasemaan. Vaikka tällaiset vaikutukset saattavat olla yksittäisen elinkeinonharjoittajan kannalta taloudellisesti tai muutoin sinänsä merkittäviä, ne ovat luonteeltaan välillisiä. Kilpailuviraston nyt kysymyksessä oleva päätös koskee Valion menettelyä. Päätökseen sisältyvä määräys menettelyn lopettamiseksi on kohdistettu kyseiseen yhtiöön, eikä päätöstä ole osaksikaan kohdistettu Arla Ingmaniin. Päätös sisältää sinänsä useita viittauksia Arla Ingmaniin sekä sen ja Valion välisen kilpailuaseman tarkasteluun. Arla Ingmanin aseman erityinen tarkastelu päätöksessä on kuitenkin keskeisesti perustunut siihen, että yhtiö on kysymyksessä olevalla markkinalla Valion selvästi merkittävin kilpailija eikä muita vastaavassa asemassa olevia elinkeinonharjoittajia markkinalla ole. Päätöksessä Arla Ingmanin asemasta esitettyjen seikkojen perusteella ei ole pääteltävissä, että päätös voisi vaikuttaa mainitun yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun muutoin kuin edellä kuvatulla, välillisenä pidettävällä tavalla. Kilpailuviraston päätöstä koskeva markkinaoikeudessa vireillä oleva oikeudenkäynti liittyy edellä kuvattuun kilpailuoikeuden julkisoikeudelliseen täytäntöönpanojärjestelmään. Oikeudenkäynnissä ei ole eikä voikaan olla kysymys markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomista kilpailuoikeuden yksityisoikeudelliseen täytäntöönpanojärjestelmään liittyvistä kysymyksistä, kuten mahdollisen kilpailunrajoituksen kohteena olleen elinkeinonharjoittajan oikeudesta vahingonkorvaukseen.

§:n 3 momentin mukaan kilpailuasiaa markkinaoikeudessa valmisteltaessa on varattava sille elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle, jota esitys koskee, tilaisuus suullisesti tai kirjallisesti vastata esitykseen. Saman lainkohdan mukaan esityksen johdosta voidaan myös kuulla elinkeinonharjoittajaa, johon kilpailunrajoitus kohdistuu.

§:n 3 momentissa ei mainita erikseen kilpailunrajoituksen kohteena olevan elinkeinonharjoittajan kuulemisesta asiassa, joka on tullut markkinaoikeudessa vireille valituksella. Hallintolainkäyttölain 33 §:n asian selvittämistä koskevista säännöksistä kuitenkin johtuu, että kilpailunrajoituksen kohteena olevaa elinkeinonharjoittajaa on vastaavasti kuultava myös tällaisessa asiassa, kun käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevin tavoin Arla Ingmania on kuultu Valion valituksesta ja sitä pidetään markkinaoikeudessa kuultavan asemassa. Kuulemisensa yhteydessä yhtiöllä on mahdollisuus esittää tarpeellisena pitämäänsä selvitystä myös niiden elinkeinotoimintaansa liittyvien etujen suojaamiseksi, joihin yhtiö on esittänyt Kilpailuviraston päätöksen vaikuttavan. Markkinaoikeudessa vireillä olevassa oikeudenkäynnissä vastuu asian selvittämisestä ja tarvittavista prosessinjohdollisista toimista kuuluu markkinaoikeudelle. Perustuslain mukaisesta tuomioistuinten riippumattomuudesta johtuu, että korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa ohjata tai määrätä markkinaoikeutta siellä vireillä olevassa asiassa tekemään asian selvittämiseksi tai käsittelemiseksi tiettyjä toimia. Hallintolainkäyttölain 5 ja 79 §:stä johtuva pääsääntö, jonka mukaan käsittelyn kuluessa tehdyistä ratkaisuista valitetaan vasta lopullisen päätöksen yhteydessä, ilmentää osaltaan tätä tuomioistuinten riippumattomuutta. Markkinaoikeuden on varattava käsiteltävänään olevassa kilpailuasiassa asianosaisina oleville tahoille tilaisuus osallistua oikeudenkäyntiin siten kuin siitä on laissa säädetty. Mikäli Arla Ingman on kyseisessä asiassa asianosainen tai muutoin asemassa, johon liittyy vastaavia oikeuksia, se voi laissa säädetyin perustein tarvittaessa hakea markkinaoikeuden lopulliseen päätökseen muutosta sillä perusteella, että yhtiölle ei ole tällaista tilaisuutta varattu. Arla Ingmanilla on näin ollen käytettävissään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämä oikeussuojakeino sen oikeuden turvaamiseksi, jota sen nyt kysymyksessä oleva valitus asiallisesti koskee. Markkinaoikeuden päätös ei edellä todetuin tavoin ole hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, josta voisi erikseen valittaa. Asiassa ei edellä olevan perusteella ole myöskään todettavissa, että Arla Ingmanin unionin oikeuteen liittyvien tai muiden oikeuksien suojaaminen taikka yhtiön oikeusturva muutoin edellyttäisi, että sillä tulisi tästä huolimatta olla mahdollisuus saada markkinaoikeuden käsittelyjärjestystä koskevan kannanoton lainmukaisuus korkeimmassa hallinto-oikeudessa erikseen ratkaistavaksi. Arla Ingmanin valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.