§:n 1 momentin mukaisesti merkittävän vesistön pilaantumisen tapauksessa ELY-keskuksen on lisäksi määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (383/2009) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Merkittävimmät vesistövaikutukset ovat aiheutuneet vesien kerrostumisesta ja siitä seuranneesta kevät- ja syystäyskierron häiriintymisestä. Kainuun ELY-keskus on todennut, että vesistövaikutusten osalta korjaamistoimenpiteitä koskevaa asiaa on tarkasteltu ja toiminnanharjoittaja on teettänyt konsultilla selvityksen vesistön veden laadun kehittymisestä. Selvityksessä on tarkasteltu myös vesistöjen kunnostusmahdollisuuksia. Purkuvesistöjen osalta asiantuntijoilla ei ole selkeää näkemystä käsillä olevaan tilanteeseen soveltuvasta, ympäristön kannalta riskittömimmästä kunnostusmenetelmästä. Kunnostustoimenpiteiden on arvioitu voivan lisätä happamoitumisriskiä. Tarkastelu mahdollisten korjaavien toimenpiteiden valinnan suhteen on vielä kesken, eikä Kainuun ELY-keskus ole toistaiseksi katsonut olevan edellytyksiä korjaavista toimenpiteistä määräämiseen. Tässä arviossa on huomioitu vesistövaikutusten luonne, laatu, vakavuus ja vesistön kerrostumisen luonnollisen palautumisen mahdollisuus. Kaivoksen jätevesien sulfaattipitoisuuden ja samalla tiheyden vähentyessä järvien alusveden on arvioitu korvautuvan hiljalleen laimeammalla vedellä. On huomattava, että
§:ssä ei edellytetä välittömiä toimia korjaamiseen ryhtymiseksi. Näin ollen toimenpiteisiin ryhtymiseksi harkinnan käyttäminen tarkoituksenmukaisimpien keinojen löytämiseksi on mahdollista lainkohdan viranomaista velvoittavasta sanamuodosta huolimatta. Edellä esitetty huomioon ottaen Kainuun ELY-keskus on katsonut, että mahdollista puhdistamista koskevaa määräystä ei nykytilanteessa ole välttämätöntä eikä myöskään tarkoituksenmukaista antaa. Sanamuotonsa mukaisesti ympäristönsuojelulain 84 ja 86 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa valvontaviranomainen voi määrätä lainkohdissa tarkoitetuista asioista. Määräyksen antamiseen ei ole asetettu lakiin perustuvaa ehdotonta velvoitetta. Viranomaiselle on siten korostetusti annettu harkintavaltaa lainkohtien soveltamisen suhteen. Päätöstä tehtäessä tulee viranomaisen harkintavallan rajoissa tapauskohtaisesti ottaa huomioon vallitsevat olosuhteet sekä tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat. Talvivaaran malmin hyödyntäminen perustuu bioliuotusprosessiin. Prosessin hallinta on edellytys malmin hyödyntämisen onnistumiselle. Toiminnan keskeytys, erityisesti vaaditulla tavalla kiireellisesti ja sitä kautta kontrolloimattomasti toteutettuna, ei lopettaisi laitoksen vesiin kohdistuvia päästöjä. Bioliuotuskasoille kohdistuu sadantaa ja alueelta tulee sitä kautta vesiä, joiden varastoimiseen ei ole pitkäaikaisesti varastotilavuutta. Sen lisäksi, mitä edellä on lausuttu toiminnan ympäristövaikutusten laadusta ja niiden muutoksista, Kainuun ELY-keskuksen näkemys on, että toiminnan korjaamisen jatkamiseksi parhaat edellytykset on tapauksessa, jossa toimintaa saadaan jatkaa. Tämä lainsäätäjän sallima, tarkoituksenmukaisuuteen liittyvä näkökohta on osaltaan huomioitu ratkaisua tehtäessä. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa toiminnanharjoittajan jo suorittamien, vaaditun hallintopakon kohdetta tarkoittavien toimenpiteiden, valvontaviranomaisen asiassa esittämien vaatimusten ja päästöissä ja niiden laadussa syksyn 2011 ja kevät - kesän 2012 välillä tapahtuneiden muutosten ja asiassa kokonaisuudessaan saadun selvityksen valossa Kainuun ELY-keskus on katsonut, että käsillä ei ole sellaisia perusteita, jotka edellyttäisivät hallintopakon soveltamista asiassa välittömästi. On lisäksi huomattava, että mikäli toiminnanharjoittaja laiminlyö sille asetetut velvollisuudet vakavalla tavalla niin, että toiminnan keskeyttäminen on välttämätöntä, valvontaviranomaisella on itsenäinen toimivalta antaa ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitettu hallintopakkomääräys ilman erillistä ulkopuolista vireillepanoa. Todettakoon vielä, että Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa on vireillä Talvivaaran kaivoksen ympäristöluvan määräysten sekä säännöstelyä koskevien vesitalouslupamääräysten tarkistaminen. Asian käsittelyn yhteydessä lupaviranomainen päättää toiminnan jatkamisen ehdoista. Ympäristönsuojelulain 59 §:ssä säädetään luvan peruuttamisesta. Sen 1 momentin mukaan luvan myöntänyt viranomainen voi valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan, jos 1) hakija on antanut virheellisiä tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet luvan myöntämisen edellytyksiin; 2) lupamääräyksiä on valvontaviranomaisen kirjallisesta huomautuksesta huolimatta toistuvasti rikottu siten, että toiminnasta aiheutuu ympäristön pilaantumisen vaaraa; tai 3) toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla 58 §:n mukaisesti. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Kainuun ELY-keskus ei ole edellä mainituin perustein ja huomioiden muun maussa sen, että toimintaa koskeva lupamääräysten päivitysprosessi on vireillä, toistaiseksi katsonut tarpeelliseksi tehdä aloitetta luvan peruuttamiseksi toimivaltaisessa viranomaisessa eli Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa. Kainuun ELY-keskus on kuullut toiminnanharjoittajaa ympäristönsuojelulain 86 §:ssä säädetyllä tavalla. Koska tällä päätöksellä ei anneta toiminnanharjoittajaa koskevaa kieltoa tai määräystä, Kainuun ELY-keskus ei tehosta päätöstä ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaisella uhkasakolla, teettämisuhalla tai keskeyttämisuhalla. Mitä tulee vedenottoon, toiminnanharjoittaja on toiminut lupamääräysten mukaisesti eikä hallintopakkoon siten ole tämän asian johdosta tarvetta. Kainuun ELY-keskus ei ota kantaa niihin hakemuksessa esitettyihin vaatimuksiin, jotka ovat ympäristölupaviranomaisen tai muun viranomaisen toimivallassa. Näitä ovat esimerkiksi intressivertailun tekeminen, alkuperäisessä lupahakemuksessa määritellyn keskimääräisen sulfaattipitoisuuden alittamisen vaatiminen ja sen selvittäminen, soveltuuko vesistöjen vesi viljelyssä käytettäväksi kasteluvedeksi. Kainuun ELY-keskus on lisäksi todennut, että vahingonkärsijän on mahdollista hakea ympäristölupaviranomaisena toimivalta aluehallintovirastolta korvausta ennakoimattomasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvasta vahingosta. Ennakoimatonta vahinkoa koskevan korvaushakemuksen yhteydessä voi esittää myös luvasta poiketen aiheutetun vahingon korvaamista koskevan vaatimuksen. Ympäristölautakunta on vaatinut päätöstä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Koska vaatimukset on hylätty, Kainuun ELY-keskus on katsonut, että päätöstä ei ole tarpeen määrätä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Hallintolain 25 §:ssä säädetään asioiden yhdessä käsittelemisestä. Sen mukaan viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava ne samalla kertaa, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä. Tätä velvollisuutta ei kuitenkaan ole, mikäli yhdistäminen on asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta. Kainuun ELY-keskus on käsitellyt nyt ratkaistavan asian kanssa samaan aikaan vireillä olleet Talvivaaran toiminnan keskeyttämistä koskevat vaatimukset sekä Talvivaaran tekemät ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetut poikkeuksellista tilannetta koskevat ilmoitukset soveltuvin osin yhdessä hallintolain 25 §:n mukaisesti. Asiat on ratkaistu samalla kertaa eri päätöksillä. Asian käsittely hallinto-oikeudessa Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on vaatinut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista ELY-keskuksen uudelleen ratkaistavaksi tai hallintopakkotoimenpiteiden määräämistä hallinto-oikeudessa. Ympäristölautakunta on perustellut vaatimustaan muun muassa sillä, että ympäristöluvan lupaehtoja on rikottu ja edelleen rikotaan ja valvontaviranomainen laiminlyö valvontatehtäviään. Haitta-ainekuormituksen poikkeama ympäristöluvassa sallitusta on merkittävä ja on johtanut vesistöjen pilaantumiseen. Vuoksen valuma-alueen todellista kuormitusta on vaikea selvittää, koska päästöt jakaantuvat kahdelle valuma-alueelle. Sulfaatin ympäristöluvan mukainen määrä saisi olla 0,6 tonnia päivässä, mutta todellisuudessa vesistöön laskettu määrä on noin 25 tonnia päivässä. Valvontaviranomainen on tulkinnut lakia väärin. Viranomaisella ei ole vapaata harkintavaltaa hallintopakkolainsäädännön soveltamisessa, kun lupaehtojen rikkominen ja ympäristön pilaantuminen on havaittu. Korjaavista toimenpiteistä tulee määrätä heti vesistön merkittävän pilaantumisen tapahduttua. Vesistön kevät- ja syystäyskiertojen häiriintyminen natrium- ja sulfaattipäästöjen seurauksena voidaan katsoa merkittäväksi seuraukseksi. Lisäksi kadmiumin ja nikkelin laatunormitasot ovat ylittyneet vesistöissä moninkertaisesti jo nykyisellä suunniteltua pienemmällä tuotannolla. Kunnostamistarpeen seuranta ei ole riittävä toimenpide, vaan valvontaviranomaisen velvollisuus on antaa määräys ja toiminnanharjoittajan vastuulla on selvittää menetelmät, joilla vesistöt kunnostetaan. Toiminnanharjoittajan lupaukset paremmista puhdistustuloksista tulevaisuudessa eivät mahdollista luvasta poikkeamista. Yhtiöllä on ongelmia jätevesien käsittelyssä, koska ympäristöluvan mukainen vesistöön johdettavan jäteveden maksimimäärä on jo käytössä suunniteltua pienemmällä tuotannolla ja yhtiö on hakenut poikkeuslupaa kipsisakka-altaan ohittamiseen. Ympäristöön päässeiden haitta-aineiden laatu on ympäristölle ja terveydelle vaarallinen. Vaarallisia haitta-aineita ovat muun muassa rikkivety ja raskasmetallit. Pilaantumista on ilmennyt myös kaivosalueen ulkopuolella. Alue sijaitsee vedenjakaja-alueella ja vesistöt ovat virtaamaltaan vähäisiä ja matalia, mikä on johtanut suurien päästöjen takia vesistöjen pilaantumiseen. Talvivaara Sotkamo Oy on antanut valituksen johdosta vastineen. Vastineessa on muun muassa todettu, että Talvivaaran kaivoksen toiminnasta ei ole aiheutunut sen laatuisia seurauksia, että perusteet hallintopakon käyttämiselle, toiminnan keskeyttämiselle tai vesistöjen kunnostamisesta määräämiselle olisivat olleet olemassa. Valittajan vaatimukset on hylättävä. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että asiassa on suoritettava katselmus ja suullinen käsittely. Pohjois-Savon ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamassa vastineessa on muun muassa todettu, että Talvivaaran päästöt ovat vaikuttaneet merkittävästi vesistöjen veden laatuun, mikä on näkynyt selvimmin veden natrium- ja sulfaattipitoisuuksissa sekä sähkönjohtavuusarvoissa. Korkeat sulfaattipitoisuudet, joita on havaittu Laakajärvessä, ovat olleet omiaan aiheuttamaan haittoja vesieliöille. Vastine on lähetetty Talvivaara Sotkamo Oy:lle tiedoksi. Hallinto-oikeus on pyytänyt Talvivaara Sotkamo Oy:ltä lisäselvitystä Kainuun ELY-keskuksen tarkastuspöytäkirjassa 20.4.2012 mainittujen toimenpiteiden toteuttamisesta, vesi- ja ilmapäästöjen pienentymisestä, vesistöihin johdetun jäteveden ja tuotettujen metallien määristä vuoden 2012 aikana, pintavesien vaikutustarkkailun tuloksia vuodelta 2011 ja vuosina 2011 ja 2012 suoritetun pohjavesi- ja kaivovesitarkkailun tuloksia sekä selvityksiä mihin toimenpiteisiin yhtiö on ryhtynyt tai aikoo ryhtyä jätevesipäästöjen vaikutusalueella sijaitsevien järvien tilan parantamiseksi. Lisäksi yhtiötä on pyydetty toimittamaan Laakajärven kalojen raskasmetallipitoisuuksista tehtyjen tutkimuksien tulokset. Talvivaara Sotkamo Oy on antanut pyydetyn lisäselvityksen. Kainuun ELY-keskus on antanut valituksen ja yhtiön vastineen johdosta lausunnon esittäen valituksen hylkäämistä. Hallinto-oikeuden päätöksen merkinnän mukaan Kainuun ELY-keskus on 9.5.2012 ja 14.6.2012 antamillaan päätöksillä ratkaissut Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n ja Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan sekä A:n Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeus on antanut päätöksistä tehdyistä valituksista ratkaisunsa samalla kertaa. Hallinto-oikeuden ratkaisu Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Talvivaara Sotkamo Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on kumonnut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian ELY-keskukseen uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut pääasiaratkaisuaan seuraavasti: Hakemus Hakija on vaatinut Kainuun ELY-keskusta kaivosyhtiötä valvovana viranomaisena hallintopakkoa käyttäen huolehtimaan, että: 1) Talvivaara määrätään rajoittamaan sulfaattipäästö välittömästi tasolle 100 mg/l tai pienemmäksi, kunnes vireillä oleva ympäristö- ja vesitalousluvan tarkistaminen on ratkaistu. Kaivoksen toiminta on keskeytettävä tai ympäristö- ja vesitalouslupa peruutettava, kunnes edellä mainittu sulfaattipäästön vähentäminen on toteutettu, 2) Talvivaaran veden ottaminen ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksen 88 mukaisesti Kolmisoppijärvestä kielletään, kunnes Talvivaara on luotettavasti esittänyt, että sulfaattipäästöt eivät ylitä tasoa 100 mg/l, 3) Määräyksen tehosteeksi asetetaan toiminnan laajuuteen nähden riittävän suuri uhkasakko, 4) Talvivaara määrätään puhdistamaan pilaantuneet vesistöt, 5) Hallintopakkoa koskeva päätös tulee määrätä noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Edellä mainittujen vaatimusten lisäksi hallintopakkoa käytettäessä on varmistettava, että jätevesien sisältämistä muista aineista, kuten natriumista ja mangaanista ei aiheudu vesistöjen pilaantumista ja niistä on annettava erilliset määräykset. Asiassa saatu selvitys ynnä muuta Hallinto-oikeus on katsonut, ettei Talvivaara Sotkamo Oy ole asiassa kiistänyt Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan hallintopakkohakemuksessaan ja ELY-keskuksen valituksenalaisessa päätöksessä mainittuja Talvivaaran kaivoksen poikkeuksellisia päästöjä. Poikkeuksellisten päästöjen tapahtumisen osalta asiassa ei ole siten ollut kiistaa. Asiassa on hallinto-oikeudessa oikeudellisesti ratkaistavana kysymys siitä, onko Kainuun ELY-keskus yllä mainittu seikka huomioon ottaen voinut päätöksessään mainitsemilla perusteilla hylätä Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan hallintopakkohakemuksen. Kaivoksen Vuoksen vesistön lähivesien puhdistamis- ja kunnostamisvaatimus Kainuun ELY-keskus on päätöksessään todennut, ettei asiantuntijoilla ole ollut selkeää näkemystä ympäristön kannalta riskittömimmästä kunnostusmenetelmästä ja että Talvivaara Sotkamo Oy on ELY-keskuksen kanssa sopinut purkuvesistöjen kunnostustarpeen seurannasta sekä neuvotellut ELY-keskuksen kanssa mahdollisista toimista tilanteen kehittyessä. ELY-keskus on päätöksessään katsonut mainittujen seikkojen nojalla, ettei asiassa ole päätöksentekohetki huomioon ottaen edellytyksiä korjaavista toimista määräämiseen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei ELY-keskuksen olisi pitänyt jättää lähivesien kunnostus- ja puhdistustoimia Talvivaara Sotkamo Oy:n omatoimisuuden varaan eikä kaikilta osin hylätä hakijan vaatimusta kaivoksen lähivesien kunnostamiseksi ja puhdistamiseksi. Hallinto-oikeus on katsonut hakijan hakemuksessa ja ELY-keskuksen valituksenalaisessa päätöksessä mainittuihin poikkeuksellisiin päästöihin liittyvät seikat huomioon ottaen, että ELY-keskuksen olisi tullut asettaa Talvivaara Sotkamo Oy:lle velvoite määräaikaan mennessä velvoitteen tehosteeksi asetetuin uhin selvittää kaivoksen Vuoksen vesistön lähivesien kunnostus- ja puhdistamisvaihtoehdot sekä määräaikaan mennessä toimittaa selvitys Kainuun ELY-keskukselle. Jäljempänä esitetyn perusteella asiaa ei yllä mainituilta osin ratkaista välittömästi hallinto-oikeudessa, vaan Kainuun ELY-keskuksessa asian palautuksen jälkeisessä käsittelyssä. Lisäselvitys Yhtiön lisäselvityksen perusteella Talvivaaran kaivoksella on 4.11.2012 alkanut kipsisakka-altaan vuoto, jossa metallipitoista ja hapanta vettä pääsi vuotamaan kaivosalueelle ja kaivosalueen ympäristöön. Kaivosalueen ympäristöön jouduttiin johtamaan vesiä noin neljä vuorokautta, jona aikana etelään johdettiin noin 200 000 m ja pohjoiseen noin 20 000 m. Vuodon seurauksena kaivosalueen lähivesien metallipitoisuudet kohosivat nopeasti. Tilanne kaivosalueella on saatu yhtiön mukaan hallintaan ja vesistöjen metallipitoisuudet ovat vuototilanteen jälkeen laskeneet. Onnettomuuden seurauksena ympäristöön päässeet metallit näyttävät päätyneen etelässä Kivijärven syvänteeseen ja pohjoisessa pääasiassa Salmisen ja Kalliojärven syvänteisiin sekä osa Kolmisoppeen. Lisäselvityksen mukaan kipsisakka-altaan vuodon havaittuaan yhtiö ajoi metallitehtaan tuotannon alas oma-aloitteisesti. Malmin louhinta on ollut keskeytyksissä jo pidemmän aikaa vaikean vesitasetilanteen johdosta. Yhtiö käynnisti metallitehtaan toiminnan vuodon jälkeen uudelleen vasta, kun se oli saanut toiminnan käynnistämistä koskevan puoltavan lausunnon viranomaisilta. Uudet hallintopakkovaatimukset ja valituksien täydennykset Kainuun ELY-keskuksesta saadun tiedon mukaan Kainuun Luonnonsuojelupiiri ry on 5.11.2012 jättämällään hallintopakkohakemuksella vaatinut Talvivaaran kaivoksen metallinjalostuksen keskeyttämistä sekä yhtiön määräämistä selvittämään toiminnastaan aiheutuvat ympäristövaikutukset ja ryhtymään toimenpiteisiin ympäristövahinkojen estämiseksi. Edelleen Kainuun ELY-keskuksesta saadun tiedon mukaan hakija on vaatinut ELY-keskuksessa 8.11.2012 vireille tulleessa hallintopakkohakemuksessaan Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä toistaiseksi ja yhtiön määräämistä korjaamaan vesistön pilaantunut tila ja luontovahingot. Vaatimuksen perusteluina hakija on esittänyt yhtiön ympäristöluvan lupamääräysten jatkuvan rikkomisen ja toistuvat onnettomuudet, joista aiheutuu ympäristön pilaantumista. Suomen luonnonsuojeluliitto ry on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksessä mainitussa hallintopakkoasiassa hallinto-oikeudessa Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan välitöntä keskeyttämistä kipsisakka-altaan vuotoon perustuen. Johtopäätökset Näin ollen kahdessa Kainuun ELY-keskuksessa vireillä olevassa Talvivaara Sotkamo Oy:n toiminnan keskeyttämistä koskevassa uudessa hallintopakkoasiassa ja Vaasan hallinto-oikeudessa vireillä olevassa hallintopakkoasiassa on vaadittu marraskuussa 2012 tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon huomioimista. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hakenut yhtiön toiminnan keskeyttämistä Kainuun ELY-keskukselta osittain samoin perustein kuin hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa marraskuun 2012 vuotoon vedoten. Vaasan hallinto-oikeus ei voi ympäristönsuojelulain 96 §:n mukaisena muutoksenhakutuomioistuimena käsitellä yhtiön toiminnan keskeyttämistä valituksien täydennyksissä mainituilla marraskuun vuotoon liittyvillä uusilla perusteilla, joilla asia on samanaikaisesti vireillä ympäristönsuojelulain mukaisessa valvontaviranomaisessa. Toimivalta uusien perusteiden osalta kuuluu asiassa valvontaviranomaiselle eli Kainuun ELY-keskukselle. Marraskuussa tapahtuneella vuodolla voi olla merkitystä myös järvien pilaantumisen kannalta ja uusissa vaatimuksissa ja hallintopakkohakemuksissa on osittain kysymys samoista perusteista kuin hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa. Kun vielä otetaan huomioon, että kaivoksen toimintaa on rajoitettu ja se on osittain keskeytetty marraskuun vuodon takia, on asiassa kokonaisarvion saamiseksi syytä kumota valituksenalainen päätös ja palauttaa asia Kainuun ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä marraskuussa 2012 vireille tulleiden hallintopakkohakemusten kanssa. Asiallisen ratkaisun antaminen valituksenalaisen päätöksen aikaisen tiedon nojalla ei ole edellä todetussa muuttuneessa tilanteessa tarpeen. Asian näin hallinto-oikeudessa päättyessä enempi lausuminen päätöksen täytäntöönpanoa ja uhkasakon asettamista koskevista vaatimuksista raukeaa. Ottaen huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja edellä esitetyt perustelut on enempi asianosaisten kuuleminen vastineista, valituksen täydennyksestä, lisäselvityksestä ja lausunnosta ilmeisen tarpeetonta. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Ympäristönsuojelulaki 84 a, 86 ja 96 § Hallintolainkäyttölaki 34 § Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Talvitie, Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara, Sauli Viitasaari ja Merja Manninen. Asian esittelijä Janne Marttila. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Talvivaara Sotkamo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely ja katselmus. Hallinto-oikeus on ylittänyt sille kuuluvan tuomiovallan. Hallintopakon käyttämistä koskeva asia on pantu vireille 8.5.2012. ELY-keskus on antanut asiassa päätöksensä 14.6.2012 päätöksentekohetkellä käytettävissä olleiden tietojen perusteella. Nämä tiedot osoittavat, että toiminnanharjoittajan kaivostoiminnan aiheuttamat vesistöpäästöt ovat jatkuvasti vuoden 2012 aikana vähentyneet. Näin ollen Kainuun ELY-keskuksella ei ole ollut edellytyksiä käyttää välillistä hallintopakkoa toiminnanharjoittajan valvonnassa. Hallintopakkokeinot on tarkoitettu käytettäviksi tilanteissa, joissa toiminnanharjoittaja ei oma-aloitteisesti tai ilman hallintopakon uhkaa valvovan viranomaisen kehotuksesta noudata sille kuuluvia velvollisuuksia. Talvivaaran kaivoksella tapahtui 4.11.2012 onnettomuus, jossa kipsisakka-altaan ympäristöluvan mukainen pohjarakenne rikkoutui ja hapanta, metalleja sisältävää vettä pääsi valumaan kaivosalueelle ja osittain myös sen ympäristöön. SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on 8.11.2012 kipsisakka-altaan vuodon johdosta pannut ELY-keskuksessa vireille uuden hallintopakkohakemuksen, jossa se on vaatinut toiminnan keskeyttämistä. Hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen 14.6.2012 antaman päätöksen ja palauttanut asian käsiteltäväksi ELY-keskuksessa, koska hallinto-oikeus ei ensimmäisenä asteena voi ratkaista kipsisakka-altaan vuotoon liittyviä vaatimuksia. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiassa olisi saatava kokonaisarvio, jossa otettaisiin huomioon myös kipsisakka-altaan vuoto. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen ja ELY-keskuksen päätös on kumottu virheellisin perustein. Lainsäädäntöä sovellettaessa hallintotuomioistuimen päätösvalta kohdistuu yksinomaan oikeusriidan kohteena olevan hallintopäätöksen lainmukaisuuteen. Hallintotuomioistuin ei voi päätösvaltaansa käyttäessään asettua hallintoviranomaisen rooliin ja tehdä itsenäisiä hallintopäätöksiä. Päätösharkinnassaan hallinto-oikeuden on otettava huomioon kaikki asiassa saatava selvitys. Valitusprosessin aikana voidaan toimittaa myös uutta asian arviointiin vaikuttavaa selvitystä, jonka perusteella hallinto-oikeus voi palauttaa asian käsiteltäväksi päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Tällaisena uutena selvityksenä ei kuitenkaan voida pitää onnettomuutta, joka on tapahtunut lähes puoli vuotta valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen ja jolla ei ole liityntää kaivoksen normaalitoiminnassa aiheutuneisiin päästöihin. ELY-keskuksen päätöksessä mainitaan keväällä 2012 tapahtunut poikkeuksellinen päästö. Tällä tarkoitetaan primääriliuotuskasan vuotoa, joka tapahtui, kun urakoitsijan kurottajan piikki teki kaivoon reiän ilmastusputken asentamisen yhteydessä. Metallipitoista liuosta pääsi eteläisen jälkikäsittelyalueen kautta Vuoksen vesistöön. Luparajat ylittyivät tuolloin noin puolen vuorokauden ajan ja päästö näkyi Kivijärvessä maaliskuun näytteenottokerralla tavallista korkeampina metallipitoisuuksina. Kivijärven metallipitoisuudet palasivat kuitenkin normaalille tasolle kevään aikana. Edellä kuvattu poikkeuksellinen päästö on ollut luonteeltaan tilapäinen ja vaikutusalueeltaan rajallinen. SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hakemuksessaan viitannut myös toiminnanharjoittajan kaivoksen toiminnassa syntyneisiin ja paljon julkisuutta saaneisiin sulfaatti- ja mangaanipäästöihin. Kyseisten aineiden osalta ympäristöluvassa ei ole annettu määräyksiä. Toiminnanharjoittaja on omilla toimenpiteillään kuitenkin aktiivisesti pyrkinyt vähentämään kyseisiä päästöjä ja normaalitoiminnan aikana myös jatkuvasti onnistunut vähentämään sulfaatti- ja mangaanikuormitusta. Tämän osoittavat myös hallinto-oikeudelle toimitetut tarkkailutiedot kaivostoiminnan vesistöpäästöistä. Hallinto-oikeuden käyttämä käsite "poikkeuksellinen päästö" ja sen oikeudellinen merkitys jää epäselväksi. Poikkeuksellisilla päästöillä perustellaan päätöksessä sitä, että ELY-keskuksen olisi tullut velvoittaa toiminnanharjoittaja uhalla tehostettuna selvittämään kunnostus- ja puhdistamisvaihtoehdot. Toiminnanharjoittaja ei miltään osin ole ympäristölautakunnan kanssa samaa mieltä kaivostoiminnan päästöistä tai niiden vaikutuksista, eikä osapuolten esittämistä kannanotoista voi tehdä hallinto-oikeuden esittämää johtopäätöstä siitä, että kysymys olisi riidaton. Toiminnanharjoittajan toiminnasta aiheutunut keskeisin ympäristövaikutus on ollut lähimpien vesistöjen keinotekoinen kerrostuminen, joka on johtunut ensi sijassa toiminnassa muodostuvasta sulfaatista, jolle ei ole ympäristöluvassa määrätty raja-arvoja. Toiminnanharjoittaja on oma-aloitteisesti yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa selvittänyt mahdollisuuksia kunnostaa kyseiset pienet järvet niin, että kerrostuneisuus saadaan poistettua sekä muuttaa prosessia niin, että kerrostumista aiheuttavia päästöjä saadaan vähennettyä. ELY-keskus on vuoden 2012 aikana tehnyt Talvivaaran kaivoksella 12 tarkastuskäyntiä, joissa yhdeksässä on käsitelty vesiasioita. Lisäksi ELY-keskuksen kanssa on oltu vesiasioihin liittyen puhelinyhteydessä lähes päivittäin. ELY-keskus on ohjannut vahvasti vesiasioiden edistämistä toiminnanharjoittajan toiminnassa ja ollut tietoinen toiminnanharjoittajan tekemistä ja suunnittelemista toimenpiteistä ja niiden aikatauluista. SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on hallintopakkohakemuksessaan muun muassa vaatinut, että toiminnanharjoittaja määrätään puhdistamaan pilaantuneet vesistöt. ELY-keskus ei ole suostunut vaatimukseen, koska päätöksen antamishetkellä ei ole ollut selvää, millaisia kunnostusmenetelmiä tulisi käyttää. Toiminnanharjoittajan kanssa on sovittu purkuvesistöjen tilan kunnostustarpeen seurannasta ja neuvoteltu mahdollisista toimista tilanteen kehittyessä. Keväällä 2012 arvioitiin, että muutamissa vuosissa tapahtuva luontainen puhdistuminen olisi paras ja riskittömin puhdistusmenetelmä. Pilaantumisen korjaamista koskevan määräyksen antaminen edellyttää, että on aiheutunut merkittävää vesistön pilaantumista.
§:n tarkoittaman vesistön merkittävän pilaantumisen arvioinnissa on otettava huomioon useita seikkoja. Näitä seikkoja ovat muun muassa vaikutuksen suuruus, kesto ja laajuus vesistössä. Kun ELY-keskuksen päätöksen aikaan vallinnutta tilannetta arvioidaan kokonaisuutena sekä otetaan huomioon, että kaivoksen lähialueen pienten vesistöjen arvioitiin palautuvan ennalleen joidenkin vuosien kuluessa, ja kun vaikutus kyseisten järvien sisälläkin on ollut alueellisesti hyvin rajallinen, kaivoksen aiheuttamia vesistövaikutuksia ei voida pitää
§:n tarkoittamana merkittävänä pilaantumisena. Toiminnasta aiheutunut vesistövaikutus on laajuudeltaan ja kestoltaan rajattua. Merkittävän pilaantumisen kokonaisarvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, etteivät vesistöjen kerrostumista aiheuttaneet sulfaatti, mangaani ja natrium itsessään ole erityisen haitallisia. Vaikutusalueen järvet ovat pieniä ja niiden virkistyskäyttö on ollut vähäistä jo ennen kaivostoiminnan aloittamista. Lisäksi Salminen ja Kalliojärvi kuuluvat alueeseen, joka sisältyy yhtiön kaivospiirin laajennushakemukseen ja tulevat suurella todennäköisyydellä jatkossa olemaan kaivostoiminnan keskellä ja yhtiön hallinnassa, mikä käytännössä tarkoittaa virkistyskäytön estymistä. Mikäli kysymyksessä olisi ollut merkittävä vesistön pilaantuminen ja tilanne, johon
§:ää voitaisiin soveltaa, viranomaisen tulisi päättää tarvittavista toimenpiteistä ympäristövahinkojen korjaamista koskevan lain 6 §:n mukaan. Oikeiden toimenpiteiden valintaa koskeva harkinta olisi ollut ELY-keskuksen päätöksentekohetkellä ennenaikaista ja mahdotonta, koska selvitykset parhaan kunnostusmenetelmän valitsemiseksi olivat kesken. Hallintolain 31 §:n edellyttämää riittävää selvitystä
§:n mukaisen määräyksen antamiseksi ei siten ole ollut. Mikään ei myöskään viitannut siihen, ettei toiminnanharjoittaja olisi sovitun mukaisesti hankkinut tarvittavaa selvitystä. Kevään 2012 lyhytaikainen vuoto ei ole aiheuttanut kaivoksen lähivesistöissä pysyviä vaikutuksia, vaan tilapäisen metallipitoisuuksien kohoamisen, jonka jälkeen tilanne on itsestään palautunut normaaliksi. Jos hallinto-oikeuden päätöksen epäselvän muotoilun tarkoituksena on ollut viitata nimenomaan tuohon yksittäiseen tapahtumaan, ei myöskään ole ollut edellytyksiä määrätä selvittämään puhdistamisvaihtoehtoja
§:n nojalla. Talvivaaran kokoluokan kaivostoiminta on Suomessa kohtuullisen uutta. Yhtiö on kaivoksen monitahoisten prosessien ja vaikutusten selvittämiseksi ja toiminnan mittasuhteiden, sijoittelun ja menettelytapojen ymmärrettäväksi tekemisen vuoksi vaatinut hallinto-oikeutta järjestämään asiassa suullisen käsittelyn ja katselmuksen. Nämä olisivat varmistaneet asian riittävän selvittämisen, kun niissä olisi voitu suullisesti kuulla esimerkiksi vesienhallinnan asiantuntijoita sekä ELY-keskuksen virkamiehiä. Hallinto-oikeus on kumonnut yhtiölle myönteisen viranomaispäätöksen ja ottanut päätöksensä perusteluissa kantaa muun muassa yhtiön toiminnasta aiheutuneiden päästöjen oikeudelliseen luonteeseen. Kysymyksessä ei siten ole sellainen ratkaisu, jonka kohdalla suullisen käsittelyn ja katselmuksen olisi voitu katsoa olevan ilmeisen tarpeettomia. Hallintopakkoasioiden käsittelyllä on keskeinen merkitys yhtiön oikeusturvan toteutumisen kannalta, koska pakkokeinoilla saatetaan merkittävästikin rajoittaa yhtiön toimintamahdollisuuksia perustuslain 21 §:ssä ja hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetuin tavoin. Tuomioistuimen mahdollisuus kieltäytyä suullisen käsittelyn toimittamisesta asianosaisen sitä vaatiessa on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitettu poikkeustilanteeksi. Toiminnanharjoittajan toiminta on ollut poikkeuksellisen mittavan julkisuuden kohteena, eivätkä mediassa esitetyt näkemykset vastaa toiminnanharjoittajan käsitystä omasta toiminnastaan. Asioiden objektiivisen arvioinnin varmistamiseksi olisi ollut tärkeää, että hallinto-oikeus ennen päätöksentekoa olisi tutustunut paikan päällä todelliseen tilanteeseen ja kuullut toiminnanharjoittajan toiminnasta vastaavia asiantuntijoita. Edellä mainituista syistä korkeimman hallinto-oikeuden tulisi järjestää asiassa suullinen käsittely ja katselmus riittävän selvityksen varmistamiseksi. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa: Vaatimus Talvivaaran kaivoksen toiminnan saattamisesta ympäristöluvan mukaiseksi ja vaatimukset vesistöjen kunnostamisesta Vuoksen valuma-alueella perustuivat tilanteeseen ennen marraskuussa 2012 tapahtunutta suurta kipsisakka-altaan vuotoa. Kysymyksessä oli kolmas vuoto kipsisakka-altaassa. Neljäs, suuruusluokaltaan toinen suuri vuoto tapahtui huhtikuussa
§:n 1 momentin mukaan, jos 84 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun rikkomuksen tai laiminlyönnin seurauksena aiheutuu merkittävää vesistön pilaantumista tai luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko, on sen lisäksi, mitä ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentissa säädetään, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa (383/2009) tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos vesistön merkittävä pilaantuminen tai luontovahinko on aiheutunut onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn seurauksena, on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määrättävä vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Ympäristönsuojelulain 86 §:n 1 momentin mukaan, jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista, valvontaviranomainen voi keskeyttää toiminnan, jollei haittaa voida muutoin poistaa tai riittävästi vähentää. Toiminnanharjoittajaa tulee mahdollisuuksien mukaan kuulla ennen keskeyttämistä. Asiassa saatu selvitys Toiminnanharjoittaja on esittänyt ympäristö- ja vesitalouslupaansa koskevassa lupahakemuksessa keskimääräiset pitoisuudet eräille alkuaineille ja yhdisteille. Talvivaaran kaivoksen yhteydessä toimivalta metallitehtaalta vesistöihin johdettavassa jätevedessä on ollut toiminnan alkuvaiheessa ennakolta arvioitua enemmän muun muassa sulfaattia, natriumia ja mangaania, mistä johtuen lähimpien purkuvesistöjen vesien pitoisuudet edellä mainittujen alkuaineiden ja yhdisteiden osalta ovat nousseet YVA-menettelyssä ja ympäristölupahakemuksessa arvioitua suuremmiksi. Päästöjen seurauksena Salmisen, Kalliojärven ja Kivijärven vesi on kerrostunut. Asiakirjojen mukaan toiminnanharjoittaja on Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 29.3.2007 myöntämän ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräysten vastaisesti johtanut metallitehtaan prosessivesiä kipsisakka-altaan ohi. Yhtiön lisäselvityksen perusteella Talvivaaran kaivoksella on 4.11.2012 alkanut kipsisakka-altaan vuoto, jossa metallipitoista ja hapanta vettä pääsi vuotamaan kaivosalueelle ja kaivosalueen ympäristöön. Kaivosalueen ympäristöön jouduttiin johtamaan vesiä noin neljä vuorokautta, jona aikana etelään johdettiin noin 200 000 m ja pohjoiseen noin 20 000 m. Vuodon seurauksena kaivosalueen lähivesien metallipitoisuudet kohosivat nopeasti. Tilanne kaivosalueella on saatu yhtiön mukaan hallintaan ja vesistöjen metallipitoisuudet ovat vuototilanteen jälkeen laskeneet. Onnettomuuden seurauksena ympäristöön päässeet metallit näyttävät päätyneen etelässä Kivijärven syvänteeseen ja pohjoisessa pääasiassa Salmisen ja Kalliojärven syvänteisiin sekä osa Kolmisoppeen. Lisäselvityksen mukaan kipsisakka-altaan vuodon havaittuaan yhtiö ajoi metallitehtaan tuotannon alas oma-aloitteisesti. Malmin louhinta on ollut keskeytyksissä jo pidemmän aikaa vaikean vesitasetilanteen johdosta. Yhtiö käynnisti metallitehtaan toiminnan vuodon jälkeen uudelleen vasta, kun se oli saanut toiminnan käynnistämistä koskevan puoltavan lausunnon viranomaisilta. Edellä selostetun vahinkojen estämistoimenpiteen lisäksi toiminnanharjoittaja on esittänyt kaivostoiminnasta aiheutuvien jätevesien käsittelyn tehostamiseen tähtäävän ohjelman syksyllä 2011 ja tarkentanut ohjelmaa keväällä 2012. Toiminnanharjoittaja on toteuttanut ohjelmaa muun muassa veden kierrätystä lisäämällä ja jätevesien käsittelyä koskevilla prosessimuutoksilla. Toiminnanharjoittaja pyrkii saamaan keskeisen jäteveden ongelmallisuuden aiheuttavan ennakoitua runsaamman lipeänkäytön oleellisilta osin pienennetyksi muuttamalla hönkien käsittelymenetelmän polttoon. Toiminnanharjoittaja on myös alkuvuonna 2012 työskennellyt siten, että ympäristöön johdetun jäteveden määrä on aikaisempaan verrattuna kyetty merkittävästi vähentämään. Oikeudellinen arviointi Toiminnanharjoittaja on omatoimisesti edellä selostetuin tavoin pyrkinyt estämään lisävahinkojen syntymistä ja tehostanut jätevesiensä käsittelyä. Toiminnanharjoittaja ei ole siten laiminlyönyt noudattaa ELY-keskuksen asiassa antamia ohjeita. Toimintaa on kuitenkin jatkettu eräiltä osin lainvoimaisesta luvasta poiketen. Lupa on myönnetty edellyttäen, että hakemuksessa ilmoitetut pitoisuudet yksilöidyille aineille ja yhdisteille eivät ylity, vaikka lupaan ei olisikaan sisällytetty niitä koskevia raja-arvoja. Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeuskin, ettei ELY-keskuksen olisi pitänyt jättää lähivesien kunnostus- ja puhdistustoimia kokonaan Talvivaara Sotkamo Oy:n itsensä määrittelemien toimien varaan eikä kaikilta osin hylätä Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan vaatimusta kaivoksen lähivesien kunnostamiseksi ja puhdistamiseksi. Sittemmin hallintopakkoasian tultua ELY-keskuksessa 14.6.2012 ratkaistuksi kaivosalueella ovat tapahtuneet marraskuussa 2012 ja keväällä 2013 edellä mainitut suurvuodot. Lisäksi on muun ohella ollut vireillä toiminnanharjoittajalle 29.3.2007 myönnetyn ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien määräysten muuttamista koskeva hakemus. Toiminnanharjoittajan ympäristö- ja vesitalouslupapäätöstä on sittemmin muutettu Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 31.5.2013 antamalla päätöksellä nro 52/2013/1, joka ei ole vielä lainvoimainen. Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.10.2013 nro 13/0297/1 muuttanut lupamääräyksen täytäntöönpanomääräystä. Ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien lupamääräysten muututtua toiminnanharjoittajaa ei enää voida velvoittaa noudattamaan alkuperäisen 29.3.2007 myönnetyn ympäristö- ja vesitalousluvan lupamääräyksiä. ELY-keskukseen on myöhemmin tullut vireille saman toiminnanharjoittajan toimintaa koskevia muita hallintopakkohakemuksia, joiden yhdessä käsitteleminen esillä olevan hakemuksen kanssa on perusteltua. Asiat on ratkaistu osittain ELY-keskuksen 31.10.2013 antamilla päätöksillä, osin ne ovat edelleen vireillä. Edellä kerrottujen ELY-keskuksen päätöksen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden muutosten vuoksi ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia on palautettu ELY-keskukselle käsiteltäväksi yhdessä muiden hakemusten kanssa kokonaiskäsityksen saamiseksi ympäristövaikutuksista ja mahdollisista toimenpiteistä niiden korjaamiseksi. Lopputulos Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja edellä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.