KHO/2013/54

2013 false KHO:2013:54 Työvoima- ja elinkeinokeskus (TE-keskus) oli hallinto-oikeudelle toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että hallinto-oikeus antaa ratkaisun, jolla TE-keskuksen investointituen takaisinperintää koskeva lainvoimainen päätös voidaan panna täytäntöön. Hakemus oli perustunut muun ohella siihen, että niin sanottu vanha yritystukilaki, jonka nojalla takaisinperintäpäätös oli tehty, ei sisältänyt säännöstä siitä, missä järjestyksessä päätös voitaisiin panna täytäntöön. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen ja totesi ratkaisunsa perusteluissa, että TE-keskuksen investointituen takaisinperintää koskeva päätös oli valtionavustuslain 35 §:n nojalla suoraan ulosottokelpoinen verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä, minkä vuoksi hallinto-oikeuden oli tullut jättää TE-keskuksen hakemus hallintoriita-asiana tutkimatta. Laki yritystoiminnan tukemisesta (1068/2000) 33 § ja 38 § 1 ja 2 momentti Valtionavustuslaki 1 § 1 ja 2 momentti, 2 §, 3 § 1 momentti, 22 § ja 35 § Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 1 § 1 momentti, 3 § 1 ja 2 momentti sekä 23 § 3 ja 4 momentti Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 69 § Ks. myös KHO 2012:121. Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 23.11.2010 nro 10/0450/4 Asian aikaisempi käsittely Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus (jäljempänä myös TE-keskus) on 5.7.2005 tekemällään päätöksellä dnro 525/0091/460/2005 myöntänyt X Oy:lle investointitukea (---) 12-paikkaisen risteilyaluksen investointiin 9 360 euroa. Tuesta on 5.10.2005 tehdyllä maksupäätöksellä maksettu 8 665 euroa. TE-keskuksen X Oy:ltä saaman selvityksen mukaan alus on myyty ja omistusoikeus alukseen on siirtynyt 12.6.2008. Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus on 28.10.2008 tehnyt päätöksen dnro 203/230/2008 X Oy:lle maksetun 8 665 euron määräisen investointituen takaisinperimisestä. Päätöksen mukaan maksu tulee suorittaa Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen tilille viimeistään 30.11.2008 päätöksessä mainittuine korkoineen. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta Hämeenlinnan hallinto-oikeudelta. Päätös on annettu tiedoksi 30.10.2008. Päätökseen merkityn 23.1.2009 päivätyn todistuksen mukaan päätökseen ei ole haettu muutosta 30 päivän kuluessa 30. päivästä lokakuuta 2008 lukien. Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus on hallinto-oikeudelle 30.1.2009 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että hallinto-oikeus antaa ratkaisun, jolla työvoima- ja elinkeinokeskuksen 28.10.2008 antama päätös voidaan panna täytäntöön. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen hakemuksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Sovelletut oikeusohjeet Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 28.10.2008 dnro 203/230/2008 päättänyt periä X Oy:lle maksetun 8 665 euron investointituen takaisin ja määrännyt, mihin mennessä maksu on suoritettava. Työvoima- ja elinkeinokeskuksella on ollut toimivalta tehdä päätös takaisinperinnästä ja takaisinperintää koskeva asia on asiasisällön osalta edellä mainitulla päätöksellä ratkaistu. Päätökseen ei ole haettu muutosta ja päätös on tullut lainvoimaiseksi. Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen ja toisaalta X Oy:n välillä ei ole investointituen takaisinperimisen osalta hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentissa tarkoitettua julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevaa riitaa, koska asia on jo ratkaistu ja voitukin ratkaista edellä mainitulla päätöksellä. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu muutoinkaan ratkaista lainvoimaisen hallintopäätöksen täytäntöönpanoa koskevaa asiaa. Sovelletut oikeusohjeet Hallinto-oikeuslaki 3 § Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 69 § Laki yritystoiminnan tukemisesta (1068/2000) 33 § ja 38 § 2 momentti Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Nurmi (eri mieltä), Sari Välke ja Tuomas Salo. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja TE-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemä hakemus hyväksytään. Toissijaisesti ELY-keskus on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toteaisi päätöksessään, että TE-keskuksen 28.10.2008 tekemä takaisinperintäpäätös on pantavissa täytäntöön ilman erillistä muuta päätöstä. ELY-keskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Yritystoiminnan tukemisesta annettu laki (1068/2000) ei sisällä säännöstä siitä, että takaisinperintäpäätös voitaisiin panna täytäntöön verojen ja maksujen täytäntöönpanosta säädetyssä järjestyksessä. Tällöin on edellytetty, että hallinto-oikeus hallintolainkäyttölain 69 §:n perusteella antaa asiassa ratkaisunsa täytäntöönpanon mahdollistamiseksi. TE-keskus on 28.10.2008 päättänyt periä takaisin X Oy:ltä 8 665 euroa investointitukea. Takaisinperintäpäätös on lainvoimainen. Avustusta ei ole kuitenkaan maksettu takaisin kehotuksesta huolimatta. Takaisinperintäpäätös on tehty niin sanotun vanhan yritystukilain (1068/2000) aikana. Nykyisin voimassa olevan valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi annetun lain (1336/2006), niin sanottu uusi yritystukilaki, 35 §:n mukaan kumottua lakia sovelletaan sen nojalla myönnettyihin tukiin. Uuden yritystukilain 33 §:n mukaan lainvoimainen takaisinperintäpäätös voidaan panna täytäntöön verojen ja maksujen täytäntöönpanosta säädetyssä järjestyksessä. Vanhasta yritystukilaista kyseinen säännös puuttuu. Tämän vuoksi takaisinperintäpäätöksen tehneen viranomaisen on ryhdyttävä asiassa lisätoimenpiteisiin. Kauppa- ja teollisuusministeriön asiaa koskevassa 7.1.2002 päivätyssä muistiossa todetaan muun muassa seuraavaa: ”Jotta ulosotto olisi mahdollista ilman tuomiota tai päätöstä, edellytetään, että siitä on erityinen säännös laissa tai asetuksessa. Yritystoiminnan tukemisesta annetun lain ja yritystuesta annetun lain nojalla myönnettävien tukien kohdalla erityistä säännöstä tai viittausta verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin ei ole. (---) Työvoima- ja elinkeinokeskusten tekemien sellaisten takaisinperintäpäätösten kohdalla, joista ei ole valitettu hallinto-oikeuteen, päätösten täytäntöönpano edellyttää myös asianomaisen hallinto-oikeuden tekemää ratkaisua ennen kuin takaisinperintäpäätös voidaan laittaa ulosottoon. Asia saatetaan (käytännössä työvoima- ja elinkeinokeskus) hallinto-oikeuden käsiteltäväksi hallintoriita-asiana hallintolainkäyttölain (586/1996) 69 §:n mukaisesti.” Ulosottoviranomaiset joutuvat tekemään rajanvetoa vaikean tulkinnallisen kysymyksen kanssa. Ulosottokaaren 2 luvun 2 §:ssä on ulosottoperusteiden luettelo. Säännöksen 5 kohdassa on mainittu muun ohella hallintotuomioistuimen päätös ja muun viranomaisen päätös hallintolainkäyttöasiassa ja 6 kohdassa valtioneuvoston, ministeriön, valtion keskushallintoon kuuluvan viraston ja aluehallintoviraston päätös sekä muu hallintopäätös, jos sen täytäntöönpanosta kysymyksessä olevan lain mukaisessa järjestyksessä säädetään muussa laissa. Veroulosottolain 1 §:ssä puhutaan muusta julkisoikeudellisesta tai siihen rinnastettavasta saatavasta. Mainitun lain 2 §:n mukaan muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava on suoraan ulosottokelpoinen, jos lailla niin säädetään. Eräin edellytyksin saatava voidaan säätää ulosottokelpoiseksi myös valtioneuvoston asetuksella. Kysymys on muusta julkisoikeudellisesta tai siihen rinnastettavasta saatavasta. Koska vanhasta yritystukilaista puuttuu viittaus veroulosottolakiin, tämä saatava ei olisi suoraan ulosottokelpoinen. Muussakaan laissa ei ole säädetty tämän tyyppisen päätöksen täytäntöönpanosta. Tällaisessa tilanteessa tarvitaan ulosottolaissa mainittu hallintotuomioistuimen päätös. Lainvoimainen takaisinperintäpäätös pitää pystyä panemaan täytäntöön. Ensisijaisesti asia voidaan ratkaista korkeimman hallinto-oikeuden tekemällä päätöksellä, jolla TE-keskuksen tekemä hakemus hyväksytään. Toissijaisesti ratkaisuna voi olla korkeimman hallinto-oikeuden lausuma, jolla takaisinperintäpäätös todetaan jo sinällään täytäntöönpanokelpoiseksi. X Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen asiassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Yritystoiminnan tukemisesta annetun lain (1068/2000) 38 §:n 1 momentin mukaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen mainitun lain nojalla tekemään hallintopäätökseen, joka koskee lain 33 §:ssä tarkoitetun investointituen määräämistä maksettavaksi takaisin, haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valituksesta huolimatta voidaan 32 - 36 §:ssä tarkoitettu päätös panna täytäntöön, jollei tuomioistuin toisin määrää. Valtionavustuslain (688/2001) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Lain 2 §:ssä säädetään lain soveltamisesta Euroopan yhteisön tai muista Euroopan unionin varoista myönnettäviin tukiin. Jos muussa laissa on valtionavustuslaista poikkeavia säännöksiä, lain 3 §:n 1 momentin mukaan niitä noudatetaan mainitun lain sijasta. Valtionavustuslain täytäntöönpanoa koskevan 35 §:n mukaan valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevassa 21 ja 22 §:ssä tarkoitetussa asiassa oikaisuvaatimuksesta annettu päätös voidaan panna täytäntöön verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetyssä järjestyksessä. Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001

1. vp)mukaan valtionavustuslaki on tarkoitettu harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevaksi yleislaiksi, jossa säädetään valtionavustusten puutteellisesta sääntelystä johtuen muun ohella muutoksenhausta valtionapuviranomaisen päätökseen ja tämän päätöksen täytäntöönpanosta. Valtionapuviranomaisen takaisinperintää koskeva päätös on myös pantavissa täytäntöön ulosottotoimin. Lain 35 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: ”Valtionavustusta koskevassa asiassa annettu päätös on usein tarpeellista panna täytäntöön suhteellisen nopeasti. Erityisen nopeasti täytäntöön pantavia ovat ehdotetun valtionavustuslain 19 §:ssä säädettyä maksatuksen keskeyttämistä koskevat päätökset. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi sen vuoksi, että valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Muutoksenhakuviranomainen voi keskeyttää tarvittaessa täytäntöönpanon. Täytäntöönpanokelpoisuus muutoksenhausta huolimatta harkinnanvaraisia valtionavustuksia koskevissa asioissa ei siten vaaranna asianosaisen mahdollisuuksia saada tehokasta oikeussuojaa. Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva, valtionavustuslain 21 ja 22 §:n nojalla tehty valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna pykälän mukaan täytäntöön myös ulosottotoimin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetyssä järjestyksessä. Pykälän nojalla valtionapuviranomaisen päätös kelpaa sellaisenaan ulosottoperusteeksi. Ulosottomenettelyssä valtionavustuksen saaja, joka on velvoitettu maksamaan valtionavustusta takaisin, voi käyttää verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa säädettyjä oikeussuojakeinoja.” Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettu laki (706/2007, jäljempänä verotäytäntöönpanolaki), joka on tullut voimaan 1.1.2008, on kumonnut verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetun lain (367/1961, jäljempänä veroulosottolaki). Verotäytäntöönpanolain 23 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksen mukaan, jos muussa laissa tai asetuksessa viitataan veroulosottolakiin, sovelletaan tämän lain vastaavaa säännöstä. Pykälän 4 momentin mukaan saatava, joka lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla oli suoraan ulosottokelpoinen, on tämän lain estämättä suoraan ulosottokelpoinen myös lain voimaantulon jälkeen. Verotäytäntöönpanolain 1 §:n 1 momentin mukaan laki koskee seuraavia saatavia (julkinen saatava): 1) vero ja julkinen maksu sekä niille säädetty viivästyskorko ja korotus; 2) muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava, joka 3 §:n mukaan saadaan periä ulosotossa ilman ulosottokaaren (705/2007) 2 luvun 2 §:ssä tarkoitettua ulosottoperustetta (suora ulosottokelpoisuus). Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan edellä 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu saatava on suoraan ulosottokelpoinen. Lain 3 §:n 2 momentin mukaan muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava on suoraan ulosottokelpoinen, jos lailla niin säädetään. Tällainen saatava voidaan säätää suoraan ulosottokelpoiseksi myös valtioneuvoston asetuksella, jos saatavan rahamäärästä tai sen määräytymisperusteesta säädetään laissa tai valtioneuvoston asetuksessa eikä saatavan suuruuden määräämiseen liity merkittävää harkintavallan käyttöä. Verotäytäntöönpanolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 83/2006
2. vp)mukaan 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettäisiin, että lakia sovelletaan myös muuhun julkisoikeudelliseen tai siihen rinnastettavaan saatavaan, joka 3 §:n mukaan saadaan periä ulosotossa ilman ehdotetun ulosottokaaren 2 luvun 2 §:ssä tarkoitettua ulosottoperustetta. Mainitusta perintämahdollisuudesta käytettäisiin vakiintuneen kielenkäytön mukaisesti ilmaisua ”suora ulosottokelpoisuus”. Kohta toisi nykyiseen tapaan lukuisia erillislakeihin perustuvia saatavia lain soveltamisalaan. Lain 3 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksessä todetaan, että nykyisen veroulosottolain 1 §:n 2 momentin mukaan muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava rahasaaminen saadaan ulosottaa ilman tuomiota tai päätöstä, kun siitä on laissa tai asetuksessa erityinen säännös. Momenttiin otettaisiin nykyistä pääosin vastaavat, mutta hieman täsmennetyt säännökset. Verotäytäntöönpanolain voimaantuloa koskevan 23 §:n 3 momentin viittaus veroulosottolakiin tarkoittaa hallituksen esityksen mukaan muun muassa sitä, että ne muualla lainsäädännössä olevat lukuisat säännökset siitä, että tietty saatava saadaan periä ulosottotoimin ilman tuomiota tai päätöstä niin kuin veroulosottolaissa säädetään, muuntuisivat koskemaan suoraa ulosottokelpoisuutta verotäytäntöönpanolain mukaisesti. Suoraa ulosottokelpoisuutta koskevia nykyisiä säännöksiä ei siten ole tarpeen ryhtyä muuttamaan. Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Oikeudellinen arviointi Asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut ratkaista hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintoriitana se, että Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen 28.10.2008 tekemä investointituen takaisinperintää koskeva lainvoimainen päätös voidaan panna täytäntöön. Asiassa on ensisijaisesti sovellettava yritystoiminnan tukemisesta annetun lain (1068/2000) säännöksiä ja toissijaisesti valtionavustuslain säännöksiä. Yritystoiminnan tukemisesta annetun lain 33 §:ssä säädetään investointituen takaisinperinnästä ja 38 §:n 2 momentissa siitä, että työvoima- ja elinkeinokeskuksen takaisinperintää koskeva päätös voidaan valituksesta huolimatta panna täytäntöön, jollei tuomioistuin toisin määrää. Vastaavasti valtionavustuslain 22 §:ssä säädetään valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä ja täytäntöönpanoa koskevassa 35 §:ssä siitä, että valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Yritystoiminnan tukemisesta annetussa laissa ei ole säännöstä siitä, missä järjestyksessä työvoima- ja elinkeinokeskuksen takaisinperintää koskeva päätös voidaan panna täytäntöön. Valtionavustuslain 35 §:n mukaan lain 22 §:ssä tarkoitetussa asiassa oikaisuvaatimuksesta annettu päätös voidaan panna täytäntöön veroulosottolaissa, nykyisin verotäytäntöönpanolaissa, säädetyssä järjestyksessä. Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätös koskee valtionavustuksen takaisinperintää, mutta se ei ole oikaisuvaatimuksesta annettu päätös. Kun valtionavustuslain 35 §:n mukaan oikaisuvaatimuksesta annettu päätös voidaan panna täytäntöön verotäytäntöönpanolaissa säädetyssä järjestyksessä, on johdonmukaista, että myös työvoima- ja elinkeinokeskuksen takaisinperintää koskeva päätös voidaan panna täytäntöön samassa järjestyksessä ottaen huomioon, että tällainen päätös voidaan valtionavustuslain 35 §:n mukaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevanakin. Kysymys on myös samaa asiaa koskevasta verotäytäntöönpanolain 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta julkisoikeudellisesta tai siihen rinnastettavasta saatavasta. Lisäksi valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001
3. vp)mukaan valtionavustuksen takaisinperintää koskevan valtionavustuslain 22 §:n nojalla tehty valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön veroulosottolaissa, nykyisin verotäytäntöönpanolaissa, säädetyssä järjestyksessä ja se kelpaa sellaisenaan ulosottoperusteeksi. Hallituksen esityksessä on myös korostettu sitä, että maksamaan velvoitettu voi käyttää viimeksi sanotussa laissa säädettyjä oikeussuojakeinoja. Näin ollen ja kun Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskuksen investointituen takaisinperintää koskeva päätös, jossa on kysymys verotäytäntöönpanolain 3 §:ssä tarkoitetusta julkisoikeudellisesta tai siihen rinnastettavasta saatavasta, on valtionavustuslain 35 §:n nojalla suoraan ulosottokelpoinen verotäytäntöönpanolaissa säädetyssä järjestyksessä, hallinto-oikeuden on tullut jättää hakemus hallintoriita-asiana tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Mia Ekman.