2014 false KHO:2014:156 Viestintävirasto oli katsonut teleyrityksen olevan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla huomattavan markkinavoiman (HMV) yrityksen asemassa ja asettanut sille viestintäma

§) Yrityksellä on velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainitusta palvelusta perityt korvaukset siten, että korvaus on syrjimätön sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja. 4. Hinnoittelua koskevat muut velvollisuudet (viestintämarkkinalaki 24 § 4 momentti, 37 §

§) Yrityksellä on velvollisuus hinnoitella edellä 1 kohdassa mainitusta palvelusta perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Yritys, jolla on velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet yrityksen vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat. 5. Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa (viestintämarkkinalaki 37 §) Yrityksellä on velvollisuus noudattaa metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksujen ja kuukausivuokran hinnoittelussa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa. Viestintävirasto asettaa enimmäishinnan tason erillisessä päätöksessä. 6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (viestintämarkkinalaki 87 §) Yrityksellä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yritys saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on laadittava ja toimitettava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan. Velvollisuudet on toistettu päätöksen kohdassa 5, jota ei jäljempänä selosteta enää erikseen. 2. Päätöksen perustelut Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteet poistettu): (---) 2. Relevantit markkinat 2.1 Relevantit hyödykemarkkinat Viestintämarkkinalain (393/2003) 16 §:n mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisinväliajoin määriteltävä merkitykselliset markkinat. Viestintäviraston tulee merkityksellisiä viestintämarkkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (jäljempänä komission markkinasuositus). Komission markkinasuosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen on syytä kohdistaa erityistä sääntelyä. Viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä markkina-analyysi merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin. Tämän päätöksen mukaiset relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat kilpailevien palveluyritysten pääsystä kiinteän verkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puhelinpalvelujen tarjoamiseksi vähittäisasiakkaille. Kyseessä on komission markkinasuosituksen mukainen tukkumarkkina (markkina n:o 4). Tilaajayhteydellä tarkoitetaan viestintämarkkinalain 2 §:n 10 kohdan mukaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Yhteyden teknisellä toteuttamistavalla ei ole määritelmän kannalta merkitystä, vaan tilaajayhteys voi olla toteutettu joko metallijohtimella tai valokuidulla (jäljempänä metallijohdintilaajayhteys ja valokuitutilaajayhteys). Myös komission markkinasuosituksessa tilaajayhteys on muotoiltu teknologianeutraalisti siten, että se sisältää myös valokuitutilaajayhteydet. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden tai palvelujen hinta, käyttötarkoitus ja objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös merkityksellisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille. Liitteenä olevan markkina-analyysin perusteella metallijohdintilaajayhteyksien ja valokuitutilaajayhteyksien on Viestintäviraston tarkasteluajanjaksolla todettu olevan toisiaan korvaavia ja kuuluvan näin ollen samoille hyödykemarkkinoille. Valokuitutilaajayhteydet ovat korvanneet ja tulevat korvaamaan yhä enenevässä määrin metallijohdintilaajayhteyksiä sitä mukaa, kun uutta valokuitutilaajayhteysverkkoa rakennetaan joko uudisrakentamisena tai korvausrakentamisena metallijohtimisille tilaajayhteysverkoille. Vastaavasti metallijohdintilaajayhteys olisi markkina-analyysin perusteella riittänyt usealle tilaajayhteyttä vuokranneelle teleyritykselle laajakaistapalvelujen tarjontaan loppuasiakkaille. Markkina-analyysin perusteella kesäkuun 2011 lopussa 92 prosenttia laajakaistayhteyksistä oli yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaampia, ja tällaiset yhteydet ovat toteutettavissa sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksillä. Korvaaviksi ja siten samaan hyödykemarkkinaan kuuluviksi tuotteiksi katsotaan myös tilaajayhteyden yläkaista ja valokuituverkon eriytetyllä aallonpituudella toteutettu yhteys. Viestintäviraston tekemän markkina-analyysin perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin kuuluvia tuotteita ovat: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Viestintäviraston näkemys relevanteista markkinoista on yhdenmukainen komission markkinasuosituksen kanssa. 2.2 Relevantit maantieteelliset markkinat Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset. Arvioinnissa alueen on lisäksi oltava erotettavissa lähialueista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat ovat jakautuneet alueellisesti. Viestintävirasto on markkina-analyysissä tarkemmin esitetyin perustein tarkastellut tukkumarkkinoiden maantieteellistä laajuutta kunnittain ja todennut, että relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta markkinasta. 3. Julkinen kuuleminen 3.1 Kansallinen kuuleminen Viestintäviraston on viestintämarkkinalain 118 §:n 3 momentin mukaan varattava teleyrityksiä edustaville tahoille tilaisuus esittää käsityksensä päätösehdotuksesta, jos Viestintäviraston viestintämarkkinalain 3 - 5 luvun ja 8 luvun mukaisella päätöksellä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin. Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöksiä koskevat luonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.2.2012. Viestintävirasto sai määräaikaan mennessä yhteensä 17 lausuntoa. Lausunnot on julkaistu kokonaisuudessaan Viestintäviraston internetsivuilla. (---) Elisa Oyj katsoi, ettei valokuitutilaajayhteyksien sääntelylle ole perusteita. Lisäksi Elisa Oyj katsoi, ettei enimmäishintojen asettamiselle ole laillisia edellytyksiä ja että enimmäishinnat on määritelty lainvastaisella tavalla. (---) (---) Kuuleminen muutetuista päätösehdotuksista (---) Elisa Oyj katsoi, ettei virasto voi esittää epäilyjä kustannussuuntautuneisuudesta, kun se ei ole julkaissut menetelmiä, joilla kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan. Elisa Oyj katsoi, ettei Viestintävirastolla ole toimivaltaa asettaa enimmäishintoja ja piti päätösluonnosta viestintämarkkinalain ja hallintolain vastaisena. Elisa Oyj totesi, että viraston perustelut ovat keinotekoisia, yksilöimättömiä ja viittaavat yleisesti kaikkiin HMV-yrityksiin. (---) (---) 3.2 Kansainvälinen kuuleminen Viestintämarkkinalain 21 §:n mukaan Viestintäviraston on varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä. Lain 21 a §:n mukaan vastaava kuuleminen on tehtävä päätöksestä, jolla Viestintävirasto asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle 18 §:ssä tarkoitetut velvoitteet. Viesintäviraston on kuultava edellä mainituista toimenpiteistä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, todellista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhteisön yhtenäismarkkinoille. Kuulemisen kynnyksenä on kilpailuoikeudessa vakiintunut kauppakriteeri. (---) Viestintävirasto on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita koskevassa päätöksessään tarkastellut huomattavan markkinavoiman yrityksiä ja verrannut niitä keskenään. Tarkastelussa on otettu huomioon muun muassa teleyritysten vaikutus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla (tilaajayhteyksien määrä ja väkiluku teleyrityksen HMV-alueella) sekä teleyrityksen koko (liikevaihto, taseen loppusumma ja henkilöstön määrä). Tarkastelun perusteella Viestintävirasto on jakanut huomattavan markkinavoiman yritykset kahdeksaan vaikutukseltaan merkittävimpään ja 19 vaikutukseltaan vähäisempään yritykseen. Viestintäviraston käsityksen mukaan vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voidaan pitää merkittävimpinä ainoastaan seuraavien kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vaikutukseltaan merkittävimmän kahdeksan teleyrityksen osalta: (---), Elisa Oyj, (---). (---) Komissio antoi 18.6.2012 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyysistä ja päätösluonnoksista. Lausunnossaan komissio ilmoitti puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan mukaisesti, että sillä on vakavia epäilyjä Viestintäviraston päätösluonnosten yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ja aloitti sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden osalta niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio hyväksyi. Komission mukaan Viestintäviraston teleyrityksille esittämät velvoitteet eivät ole riittäviä tukkumarkkinoiden kilpailuongelmien poistamiseksi. Komissio nosti lausunnossaan esille erityisesti tarpeen asettaa hintakatto metallijohdintilaajayhteyksien lisäksi myös valokuitutilaajayhteyksille. Komission näkemyksen mukaan asianmukaisen hintavalvonnan puuttuminen voi johtaa siihen, etteivät kansalliset sääntelyviranomaiset yleensä pysty estämään markkinoilla todettuja kilpailun ongelmia ja markkinoille tulo saattaa viivästyä. Komission mielestä hintojen asettamista kustannussuuntautuneelle tasolle voidaan ylihinnoittelutapauksissa yleensä pitää ainoana soveltuvana ja tehokkaimpana korjaavana toimenpiteenä. Komissio ei näe, miten kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus ilman hintakattoa osoittautuisi riittäväksi poistamaan markkinoilla havaittuja kilpailuongelmia. Komission mielestä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus ilman hintakattoa ei myöskään edistä sääntelyn ennustettavuutta. BEREC antoi oman näkemyksensä asiassa 27.7.2012. BEREC yhtyi pääosin komission esittämiin epäilyihin ja kannattaa hintakattojen asettamista myös valokuitutilaajayhteyksille. Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä Viestintävirastolle puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisen suosituksen, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan tai perumaan ne. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrätä kaikille HMV-yrityksille kustannussuuntautunut hintakatto sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksille. Hintatason voisi komission mielestä määritellä myöhemmässä vaiheessa asianmukaisen kustannuslaskentajärjestelmän avulla. Komissio esittää myös, että valokuituverkkoon pääsyä koskevaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta ei olisi tiettyjen kriteerien täyttyessä välttämättä asetettava kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Näin olisi, jos Viestintävirasto voisi osoittaa, että vähittäiskaupan tasolla vallitsee merkittävä kilpailupaine, joka on seurausta

1. i)siitä, ettei merkittäviä ja pysyväisluontoisia rakenteellisia markkinoille tulon ja laajentumisen esteitä ole, mistä ovat osoituksena hyvin kehittyneet ja kattavuudeltaan verrannolliset vaihtoehtoiset infrastruktuurit, ja/tai
2. ii)kustannussuuntautuneesta ja syrjimättömästä pääsystä metallijohdinverkkoon tukkutasolla. Komission mukaan tässä tapauksessa esitetyn näytön perusteella ei tällä hetkellä kuitenkaan ole sellaisia kilpailun takeita, joilla kustannussuuntautuneisuusvelvoitteen poistamista voitaisiin perustella. 3.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen Viestintävirasto on saamisensa lausuntojen, komission toisen vaiheen tutkinnan ja komission 18.12.2012 antaman suosituksen perusteella muuttanut päätösluonnosehdotustaan kahdeksan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinan kannalta merkityksellisen HMV-yrityksen osalta siten, että metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen ja kytkennän enimmäishintojen taso asetetaan erillisessä päätöksessä. Viestintävirasto kuulee asetettavan enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.2013. (---) Lisäksi Viestintävirasto asettaa velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa valokuitutilaajayhteyksien vuokraamiselle ja kytkennälle. Ensimmäishintojen taso asetetaan erillisessä päätöksessä. Viestintävirasto kuulee asetettavan enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.2013. (---) 4. Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen Viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Säännöksen 4 momentin mukaan Viestintäviraston on muutettava huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstään, jos markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Päätöksessä voidaan muuttaa huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettuja velvollisuuksia tai päättää, että teleyritystä ei ole enää pidettävä huomattavan markkinavoiman yrityksenä. Viestintävirasto on markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kunkin alueellisen markkinan osalta. Teleyritysten markkinavoimaa on arvioitu markkinaosuuksien suuruuden ja omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella omaavien kilpailijoiden lukumäärän perusteella. Näiden jaotteluperusteiden perusteella Viestintävirasto on markkina-analyysissään jakanut kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat kahteen eri tarkasteluryhmään. Ensimmäisessä tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on maantieteellisellä markkina-alueella sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla että laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Toisessa tarkasteluryhmässä suurimmalla toimijalla on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus alueella. (---) Tämän päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:llä on viestintämarkkinalain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla seuraavilla alueilla: 37 (Kontiolahti, teleyrityksen oman verkon alue), 39 (Joensuu), 48 (Orivesi, Tampere, Ylöjärvi), 51 (Juupajoki), 53 (Jyväskylä), 54 (Muurame), 69 (Hämeenkyrö, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Pirkkala, Vesilahti), 80 (Hausjärvi, Riihimäki), 93 (Lieto, Paimio, Sauvo), 101 (Nummi-Pusula, teleyrityksen oman verkon alue), 102 (Karkkila, Kirkkonummi, Nurmijärvi, Siuntio, Vihti), 103 (Inkoo), 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa), 105 (Järvenpää, Kerava, Tuusula) ja 106 (Sipoo). Edellä mainituissa kunnissa on molempiin tarkasteluryhmiin kuuluvia alueita. Tarkasteluryhmään 1 kuuluvilla alueilla korkeaa markkinaosuutta voidaan jo sellaisenaan pitää osoituksena huomattavasta markkinavoimasta eikä markkina-analyysin tarkasteluajanjaksolla ole odotettavissa, että markkinat alueilla muuttuisivat kilpailluiksi ja ennakkosääntely voitaisiin poistaa. Yrityksellä on huomattava markkinavoima myös tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla alueilla, vaikka näillä alueilla vähittäismarkkinoilla esiintyy merkittävää kilpailua. Tilaajayhteyksien vuokraamisella yritykseltä on todettu olevan merkittävä vaikutus vähittäismarkkinakilpailuun ja markkina-analyysin perusteella kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan turvata ainoastaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntelyllä. Ennakkosääntely katsotaan erityisen tärkeäksi tilanteessa, jossa metallijohdintilaajayhteysverkoista ollaan siirtymässä valokuitutilaajayhteysverkkoihin. 5. Elisa Oyj:lle huomattavan markkinavoiman yrityksenä asetettavat velvollisuudet Velvollisuudet on selostettu edellä päätöksen kohdassa 1. 6. Perustelut velvollisuuksien asettamiselle 6.1 Yleistä Huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan viestintämarkkinalailla (393/2003 muutoksineen). Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman sääntelyä voidaan siten kohdistaa niin sanottuna minimisääntelynä vain niihin markkinoihin, joilla on markkina-analyysien perusteella havaittu kilpailuongelmia ja ainoastaan niihin teleyrityksiin, jotka ovat kyseisillä markkinoilla huomattavan markkinavoiman asemassa. Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan Viestintäviraston on asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvollisuudet. Asetettavien velvoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavan velvollisuuden on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tarkoituksena on puuttua monopoliasemassa olevien teleyritysten markkinakäyttäytymiseen poistamalla kilpailun esteitä ja edistämällä kilpailevien yritysten pääsyä markkinoille, ja näin mahdollistaa kilpailevien palvelujen tarjonta. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on siten turvata markkinoiden tehokkuus tilanteissa, joissa kilpailu ei toteudu häiriöttömästi. Markkinoille pyrkivien kilpailijoiden ei ole yleensä taloudellisesti kannattavaa rakentaa vakiintuneen teleyrityksen verkon rinnalle omaa verkkoaan kohtuullisessa ajassa. Verkkoinfrastruktuuriin perustuva kilpailu mahdollistuu sallimalla käyttöoikeus huomattavan markkinavoiman asemassa olevan teleyrityksen verkkoon, jotta kilpailevat teleyritykset voivat tarjota palveluja vähittäismarkkinoilla viestintämarkkinalain tavoitteiden mukaisesti. Viestintämarkkinalain tavoitteena on lain 1 §:n mukaan edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Viestintämarkkinoilla pitkään toimineilla teleyrityksillä on merkittävä kilpailuetu kiinteissä verkoissa puhe- ja laajakaistapalvelujen tarjonnassa, koska ne ovat pääosin rakentaneet metallijohtimisen verkkonsa aikana, jolloin kilpailua ei ollut. Teleyrityksillä oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen, ja tätä toimialuetta on kutsuttu niin sanotuksi perinteiseksi toimialueeksi. Tämän kilpailuedun seurauksena näillä huomattavan markkinavoiman yrityksillä on mahdollisuus hyödyntää metallijohtimiseen verkkoon perustuvaa markkinavoimaansa alueella myös muilla laajakaistatekniikoilla tarjottaviin liittymiin. Huomattavan markkinavoiman yrityksellä on ensimmäisen markkinoille tulijan etu (first mover advantage) metallijohtimisen verkon osalta, mikä helpottaa markkinoille tuloa myös uudella tekniikalla pienemmin investoinnein kuin uusi markkina-alueelle tulija joutuu tekemään. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ovat edelleen alueelliset. Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on edelleen suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla niissä kunnissa, jotka aiemmin kuuluivat perinteiseen toimialueeseen. Niillä on myös pääasiassa suuri markkinaosuus laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Koska perinteiset toimijat hallitsevat edelleen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoita HMV-alueellaan, on näiden markkinoiden sääntely edelleen välttämätöntä kilpailun edistämiseksi ja uusien markkinoille tulevien yritysten markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Asetettavilla velvollisuuksilla pyritään lieventämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistämään kilpailua pitkällä aikavälillä. Vuonna 2009 annetuissa HMV-päätöksissä asetettiin kaikille HMV-yrityksille kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa (VML 24 §), velvollisuus julkaista toimitusehdot ja hinnasto (VML 33 §), velvollisuus hinnoitella korvaukset kustannussuuntautuneesti (vain metallijohdintilaajayhteydet) ja syrjimättömästi sekä noudattaa muutoin syrjimättömiä ehtoja (VML 24 § 4 momentti, 37 §

§) ja velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (VML 87 §). Lisäksi isoimmille HMV-yrityksille asetettiin velvollisuus eriyttää kirjanpidossa käyttöoikeuden luovuttamiseen liittyvät toiminnot yhtiön muusta palvelun tarjonnasta (VML 89 §). 6.2 Asetettavien velvoitteiden oikeasuhtaisuus Viestintämarkkinalain 18 §:n mukaan Viestintäviraston on asetettava huomattavan markkinavoiman yrityksille asianmukaiset velvoitteet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Viestintävirasto on päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta kiinteään verkkoon pääsyn alueellisilla tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella on todettava, että kaikilla markkina-analyysin liitteessä 1 mainituilla teleyrityksillä on huomattavan markkinavoiman asema liitteessä luetelluilla alueilla. Markkina-analyysi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kilpailutilanteesta osoittaa sääntelyn välttämättömyyden kilpailun turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Viestintäviraston on siten asetettava huomattavan markkinavoiman asemassa oleville yrityksille asianmukaiset velvoitteet, jotta kilpailevilla toimijoilla eli palveluyrityksillä on mahdollisuus päästä markkinoille tarjoamaan laajakaistapalveluja loppuasiakkaille alueilla, joilla palveluyrityksillä ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa. Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentti sisältää luettelon seikoista, jotka velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon. Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo on suuntaa antava luettelo niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Velvollisuuksia asetettaessa ei kuitenkaan voida huomioida jokaista luettelossa mainittua seikkaa, eikä luettelo myöskään ole tyhjentävä. Viestintävirasto on siten tarkastellut asetettavien velvollisuuksien oikeasuhtaisuutta viestintämarkkinalain 18 §:ssä mainittu suhteellisuusperiaate ja lainkohdan sisältämä luettelo huomioon ottaen. Viestintämarkkinalakiin kirjattu suhteellisuusperiaate pohjautuu puite- ja käyttöoikeusdirektiiveihin. Viestintävirasto on tarkastellut erityisesti käyttöoikeuden taloudellista tarkoituksenmukaisuutta sekä asetettavien velvollisuuksien suhteellisuutta teleyrityksen kannalta. Suhteellisuusperiaatteella velvoitteiden oikeasuhtaisuutta arvioitaessa tarkoitetaan kyseisen lainkohdan perustelujen mukaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate rajoittaa viranomaisen toimintaa erityissäännöksen lisäksi myös hallinnon yleisenä periaatteena ja edellyttää viranomaisen toiminnan mitoittamista oikein. Oikeana mittarina voidaan oikeuskirjallisuuden perusteella yleensä pitää kohtuullisuutta sekä velvoitteiden asettamisessa että etujen myöntämisessä. Asetettavia velvoitteita arvioidessaan Viestintävirasto on tarkastellut huomattavan markkinavoiman asemassa olevia yrityksiä ja verrannut niitä keskenään muun muassa teleyritysten vaikutuksen osalta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Suomen tasolla. Teleyrityksen vaikutusta markkinoihin on tarkasteltu tilaajayhteyksien määrän, vuokrattujen tilaajayhteyksien määrän ja teleyrityksen HMV-alueella olevan väkiluvun perusteella. Virasto on myös tarkastellut teleyritysten kokoa yritysten liikevaihdon, taseen loppusumman ja henkilöstön määrän osalta. Viestintävirasto on tarkastellut huomattavan markkinavoiman asemassa olevien yritysten tilaajayhteyksien lukumäärää koko Suomen tasolla. Viestintäviraston markkina-analyysin yhteydessä keräämien tietojen perusteella kahdeksalla HMV-yrityksellä tilaajayhteyksien määrä ylittää yhden prosentin Suomen tilaajayhteyksien kokonaismäärästä. Näiden HMV-yritysten yhteenlaskettu osuus kaikista tilaajayhteyksistä Suomessa on noin 93 prosenttia. Nämä HMV-yritykset ovat seuraavat: (---) Elisa Oyj (---) Huomattavan markkinavoiman yrityksistä 19 yrityksellä tilaajayhteyksien määrä alittaa yhden prosentin Suomen tilaajayhteyksien kokonaismäärästä. Näiden yritysten yhteenlaskettu osuus kaikista tilaajayhteyksistä Suomessa on noin 7 prosenttia. Näiden 19 yrityksen muille teleyrityksille vuokraamien tilaajayhteyksien osuus kaikista Suomen vuokratuista tilaajayhteyksistä on noin 4 prosenttia. Kaikista käytössä olevista tilaajayhteyksistä näiden 19 teleyrityksen muille teleyrityksille vuokraamien tilaajayhteyksien yhteenlaskettu osuus on alle prosentin. (---). Viestintävirasto on lisäksi tarkastellut huomattavan markkinavoiman alueiden väestön lukumääriä. Tarkastelun perusteella edellä lueteltujen kahdeksan teleyrityksen HMV-alueet kattavat 93 prosenttia Suomen väestöstä. Lisäksi näiden HMV-yritysten yhteenlaskettu liikevaihto oli 96 prosenttia kaikkien HMV-yritysten yhteenlasketusta liikevaihdosta tilikaudella

1. Teleyritysten liikevaihdon ja taseen loppusumman erot pienimmän ja suurimman yrityksen osalta ovat moninkertaiset. Henkilöstön määrä pienimmässä huomattavan markkinavoiman teleyrityksessä on vain muutama, kun suurimmassa teleyrityksessä henkilöstöä on useita tuhansia. Edellä mainitun tarkastelun perusteella kiinteään verkkoon pääsyn kilpailun edistämiseksi oikeasuhtaisella tavalla HMV-yritykset voidaan jakaa kahteen ryhmään tarvittavia velvoitteita arvioitaessa. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan viranomaisen on tiettyä normia tulkitessaan ja soveltaessaan kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin, mutta erilaisia tilanteita sen sijaan toisista poikkeavin tavoin. Yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen ei voida pitää perusteltuna merkittävästi poikkeavien teleyritysten täysin samanlaista kohtelua velvoitteita asetettaessa. Asetettavien velvoitteiden oikeasuhtaisuus ja kohtuullisuus teleyrityksen kannalta huomioon ottaen ei siten ole tarkoituksenmukaista asettaa symmetrisiä velvoitteita kaikille huomattavan markkinavoiman yrityksille. Viestintävirasto on päätynyt asettamaan kahdeksalle Suomen tukkumarkkinan kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle HMV-yritykselle kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla kilpailun edistämiseksi seuraavat velvoitteet: velvollisuus tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamiseen, velvollisuus toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisemiseen, velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamisesta perittävä korvaus syrjimättömästi ja noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja, velvollisuus hinnoitella tilaajayhteyden ja laitetilan vuokraamisesta perittävä korvaus siten, että korvaus on kustannussuuntautunut velvollisuus noudattaa tilaajayhteyden vuokraamisessa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa ja velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. (---) Viestintävirasto katsoo, että edellä mainitut huomattavan markkinavoiman asemassa oleville teleyrityksille asetettavat velvollisuudet ovat välttämättömiä kiinteään verkkoon pääsyn alueellisilla tukkumarkkinoilla vallitsevasta kilpailun puuttumisesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi ja kilpailun edistämiseksi pitkällä aikavälillä. Asetettavat velvoitteet ovat oikeasuhtaisia yritysten kannalta, eikä velvollisuuksia myöskään voida pitää kohtuuttomina huomioon ottaen kyseisten HMV-yritysten koko ja vaikutus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto seuraa asettavien epäsymmetristen velvoitteiden vaikutuksia kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja puhe- ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ja tarvittaessa muuttaa asetettuja velvoitteita, mikäli viestintämarkkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. 6.3 Velvollisuus vuokrata tilaajayhteyttä ja laitetilaa Viestintämarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden tai sen osan, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten tai laitetilaa, jos se on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Velvollisuutta ei pykälän 2 momentin mukaan ole, jos vuokraaminen johtaa tietosuojan vaarantumiseen tai se on verkkoyrityksen kannalta teknisesti epätarkoituksenmukaista tai muutoin kohtuutonta. Velvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklaan, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaan antaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Euroopan komission seuraavan sukupolven liityntäverkkojen sääntelystä antaman suosituksen (NGA-suositus) kohdan 22 mukaan kansallisten viranomaisten olisi lähtökohtaisesti velvoitettava HMV-yritys valokuiduilla toteutettujen eriytettyjen tilaajayhteyksien tarjontaan. Suosituksen mukaan tästä on perusteltua poiketa ainoastaan sellaisilla maantieteellisillä alueilla, joilla useiden vaihtoehtoisten infrastruktuurien samanaikainen tarjonta yhdistettynä kilpailupohjaiseen markkinoille pääsyyn johtaa todennäköisesti toimivaan kilpailuun alempana tarjontaketjussa. Tarjotakseen kiinteän verkon välityksellä laajakaista- tai puheensiirtopalvelua tietyllä alueella kilpaileva teleyritys tarvitsee kyseessä olevasta alueellisesta verkosta tilaajayhteyden loppukäyttäjälle. Tilaajayhteysverkko on luonteeltaan niin sanottu luonnollinen monopoli, koska laajamittaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen korkeiden investointikustannusten ja rakentamisen pitkäkestoisuuden takia on taloudellisesti merkittävä investointi kilpailevalle teleyritykselle. Alueellinen kiinteä metallijohtiminen liityntä- ja tilaajayhteysverkko on rakennettu pitkän ajan kuluessa ja rahoitettu pääosin aikaisempaan lainsäädäntöön perustuvan monopoliaseman turvin. HMV-yritysten markkinaosuudet ovat korkeat ja ne pystyvät hyödyntämään tätä vahvaa markkina-asemaansa myös uusien valokuitutilaajayhteyksien rakentamisessa. Uudella alueelle tulevalla kilpailevalla teleyrityksellä ei ole vastaavanlaisia mahdollisuuksia hyödyntää jo olemassa olevia verkkoja, fyysisiä rakenteita sekä valmista asiakaskuntaa kuin vakiintuneilla toimijoilla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden sääntelyn tavoitteena on investointeja lisäävä kestävä infrastruktuurikilpailu, jonka edellytys on, ettei kilpailevien operaattorien markkinoille tulolle ole merkittäviä esteitä. Markkinoille pyrkivien kilpailijoiden ei ole yleensä taloudellisesti kannattavaa rakentaa vakiintuneen teleyrityksen verkon rinnalle omaa, kattavaa verkkoaan kohtuullisessa ajassa. Tilaajayhteyksien vuokraamisen ennakkosääntelyä tarvitaan, jotta kilpailevilla teleyrityksillä on mahdollisuus saada käyttöönsä perinteisiltä teleyrityksiltä tilaajayhteyksiä, joiden avulla ne voivat tarjota laajakaistapalveluja loppuasiakkaille, ja siten kerryttää tuloja tarvittavia verkkoinvestointeja varten. Markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman alueilla kilpailu laajakaistamarkkinoilla ei ole siinä määrin kehittynyttä, että kilpaileva palveluyritys voisi toimia HMV-asemassa olevasta verkkoyrityksestä riippumattomasti. Vuokrausvelvollisuuden asettaminen on siten välttämätöntä uusien markkinoille tulevien yritysten markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Asetettavalla vuokrausvelvollisuudella pyritään lieventämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia ja edistämään kilpailua pitkällä aikavälillä. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevanttiin hyödykemarkkinaan katsotaan kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Vuokrausvelvollisuuteen kuuluvia tilaajayhteystuotteita ovat kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Relevanttiin hyödykemarkkinaan kuuluvat myös reservissä olevat metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, jotka on rakennettu, mutta jotka eivät ole tällä hetkellä käytössä (ei kytketty). Viestintämarkkinalain 37 a §:n mukaan Viestintävirasto voi käyttöoikeuden luovutusvelvollisuutta koskevassa päätöksessä asettaa teleyritykselle sellaisia teknisiä velvoitteita ja luovutusvelvollisuuden käyttöä koskevia ehtoja, jotka ovat välttämättömiä, jotta käyttöoikeuden luovutusvelvoite voidaan teknisesti toteuttaa. Aikaisemmin vastaava säännös on ollut viestintämarkkinalain 24 §:n 3 momentissa ja sen perusteella on voitu asettaa esimerkiksi velvollisuus sallia toisen teleyrityksen tuoda omat kaapelinsa laitetilaan. Velvollisuus sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tuoda ja asentaa omat kaapelinsa laitetilaan sekä sallia käyttöoikeuden saaneen teleyrityksen tai tämän edustajan pääsy laitetilaan tarpeellisia asennuksia ja ylläpitoa varten on 37 a §:ssä tarkoitetulla tavalla välttämätön, koska verkon ja laitetilan käyttöoikeuksien hyödyntäminen edellyttää, että vuokralle ottava teleyritys voi tarvittaessa asentaa laitteita käyttöoikeuden luovuttajan tiloihin sekä halutessaan yhdistää ja ohjata loppuasiakkaansa liikenteen omaan verkkoonsa tuomalla kaapelinsa käyttöoikeuden luovuttajan tiloihin. Vuokralle ottavan teleyrityksen on lisäksi tarpeen päästä huoltamaan ja ylläpitämään edellä mainittuja laitteita. 6.4 Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden julkaista vuokrausvelvollisuuden tai käyttöoikeuden kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja. Velvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 9 artiklan mukaiseen avoimuusvelvollisuuteen, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa käyttöoikeuksia koskevia avoimuusvelvollisuuksia, joiden mukaan operaattoreiden on julkistettava määrätyt tiedot. Artiklan mukaan kansalliset viranomaiset voivat määritellä tarkemmin julkistettavat tiedot, niiden yksityiskohtaisuuden tason ja julkaisutavan. Edelleen artiklan 4 kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on varmistettava vähintään direktiivin liitteessä II esitetyt osat sisältävän viitetarjouksen julkaiseminen, jos operaattorilla on 12 artiklan mukaisia velvollisuuksia koskien käyttöoikeutta tukkutason verkkorakenteisiin. Viestintämarkkinalain 33 §:n mukaiset toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuudet ovat tarpeen edistämään sopimusneuvotteluja, jotka koskevat kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden tai sen osan, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten tai laitetilan vuokraamista sekä näiden velvollisuuksien tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömiä palveluja. Lisäksi velvoitteet helpottavat luovutusehtojen syrjimättömyyden valvontaa. Koska kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinassa on kyse käyttöoikeuden vuokraamisesta tukkutason verkkorakenteisiin, HMV-yrityksen on julkaistava liitteessä 3 yksilöidyt tiedot sisältävä viitetarjous. Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien kotimaisten ja ulkomaisten yritysten kannalta. 6.5 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Syrjimättömyysvelvollisuus edellyttää, että teleyritys tarjoaa palveluja ja tietoja muille teleyrityksille samoilla hinnoilla ja ehdoilla sekä samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen. Syrjimättömyysvelvollisuus perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 10 artiklaan, jonka mukaan kansallinen viranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa käyttöoikeuksiin liittyviä syrjimättömyysvelvollisuuksia. Syrjimättömyysvelvollisuuksilla on direktiivin mukaan varmistettava erityisesti, että operaattori soveltaa vastaavia ehtoja vastaavissa olosuhteissa muihin yrityksiin, jotka tarjoavat vastaavia palveluja, sekä tarjoaa palveluja ja tietoja muille samoilla ehdoilla ja samanlaatuisina kuin omille yksiköilleen, tytäryhtiöilleen tai kumppaneilleen. Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritykset eivät vääristä kilpailua tilanteessa, jossa ne ovat tarjontaketjun monessa osassa toimivia yrityksiä eli tarjoavat palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa ne kilpailevat loppukäyttäjää lähellä olevilla markkinoilla. Markkinoille tulevien yritysten kannalta on siten välttämätöntä, että ne saavat vuokrata HMV-yritysten omistamaa verkkoa syrjimättömin ehdoin. Velvollisuus hinnoitella kiinteän puhelinverkon tilaajayhteydestä tai sen osasta, tilaajayhteyden välityskyvystä rinnakkaiskäyttöä varten, laitetilasta sekä näiden velvoitteiden tekniseksi toteuttamiseksi välttämättömistä palveluista perityt korvaukset syrjimättömästi ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja on tarpeen kilpailun edistämiseksi. Ilman syrjimättömyysvelvoitetta verkkoyrityksellä olisi mahdollisuus käyttää huomattavaa markkinavoimaansa perimällä kilpailijalta edellä mainituista palveluista korkeampaa hintaa tai soveltamalla kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä. 6.6 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus Viestintämarkkinalain 37 §:n mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioiden kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momentin mukaan verkkoyritys, jolle on asetettu 37 §:n mukainen velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet yrityksen vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat. Velvoite hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus kustannussuuntautuneesti perustuu EU:n käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaan. Sen 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa käyttöoikeuksien tarjonnassa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Euroopan unionin lainsäädännössä korostetaan uusiin verkkoteknologioihin tehtävien investointien merkitystä. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti teleyritysten kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon teleyritysten tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Euroopan komission seuraavan sukupolven liityntäverkkojen sääntelystä antaman suosituksen (NGA-suositus) kohdan 25 mukaan kuitutilaajayhteyksistä perityn hinnan tulisi olla kustannussuuntautunut. Kuten liitteenä olevasta markkina-analyysista voidaan havaita, kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on edelleen merkittäviä kilpailuongelmia. Markkinatilanne on erityisen haastava uusille teleyrityksille, joilla ei ole perinteisen monopoliaikaisen toiminnan turvin hankittua laajaa verkkoa ja asiakaskuntaa. Nykytilanteessa markkinalle tulo ei monissa tapauksissa ole ollut mahdollista edes perinteistä teleyritystä tehokkaammalle toimijalle, eikä uusia kilpailevia teleyrityksiä ole tullut markkinalle viime vuosien aikana. Jotta kilpaileva teleyritys pystyy kilpailemaan perinteisen HMV-yrityksen kanssa riittävän yhtäläisistä lähtökohdista, on kilpailevalla operaattorilla oltava mahdollisuus vuokrata tilaajayhteyksiä HMV-yritykseltä kohtuullisin hinnoin ja ehdoin. Ilman kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta yrityksellä, jolla on markkina-analyysin perusteella havaittu huomattava markkinavoima, on mahdollisuus estää kilpailijalta pääsy verkkoonsa hinnoittelemalla metallijohdintilaajayhteyksien vuokraamisen kannalta tarpeelliset tuotteet, kuten kuukausivuokra, kytkentämaksut ja laitetilat, kohtuuttoman kalliiksi. Näin ollen kiinteän verkon pääsyn tukkumarkkinan kilpailun edistämiseksi on edelleen perusteltua asettaa kustannussuuntautuneisuuden velvollisuus tilaajayhteystuotteille. Metallijohdintilaajayhteydet Viestintävirasto on aiemmissa huomattavan markkinavoiman päätöksissä asettanut yrityksille velvoitteen hinnoitella metallijohdintilaajayhteydet kustannussuuntautuneesti. Metallijohdintilaajayhteyksien merkitys on edelleen suuri kiinteän verkon pääsyn tukkumarkkinalla. Metallijohdintilaajayhteyksien osuus kaikista käytössä olevista tilaajayhteyksistä on 98 prosenttia. Keskeisimmät metallijohdintilaajayhteystuotteet ovat tilaajayhteyden vuokraaminen ja kytkentä. Metallijohdintilaajayhteyden vuokraaminen on tällä hetkellä keskeisin ja kilpailevan teleyrityksen kannalta taloudellisesti merkittävin tilaajayhteystuote. Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran osuus metallijohdintilaajayhteyden kokonaiskustannuksista on yleisesti yli 57 prosenttia (mediaani). Suomalaisten teleyritysten metallijohdintilaajayhteyksien kuukausivuokrat poikkeavat merkittävästi EU:n keskimääräisestä hintatasosta, mikä on todennettavissa komission vuosittain julkaisemista hintavertailuista. Lokakuussa 2010 HMV-yritysten perimän metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli Suomessa keskimäärin 11,12 euroa, kun EU:n keskimääräinen metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli 8,68 euroa. Lisäksi Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) perusteella suomalaisten HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran painotettu keskiarvo on jopa hieman noussut. Hintavertailun perusteella kuukausivuokran painotettu keskiarvo oli vertailuhetkellä 11,58 euroa ja mediaani 11,70 euroa samalla, kun EU:n maiden keskimääräinen kuukausivuokra oli laskenut 8,62 euroon. Muissa Suomea maantieteellisesti lähellä olevissa EU-maissa metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokrat ovat myös olleet selkeästi Suomen hintatasoa alhaisempia. Komission hintavertailun mukaan Ruotsissa metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra oli lokakuussa 2011 9,07 euroa (10/2010: 9,07 euroa), Tanskassa 9,18 euroa (9,32 euroa) ja Virossa 5,77 euroa (6,07 euroa). Elisa Oyj:n metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 9,40 euroa. Viestintämarkkinalain 37 §:n 3 momentin mukaan yritys, jolla on velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, saa periä tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä maksun, joka on enintään puolet vastaavasta tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei verkkoyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat. Tilaajayhteyden kytkennästä peritään kertaluonteinen maksu, jonka osuus metallijohdintilaajayhteydestä peritystä kokonaiskorvauksesta on merkittävä. Metallijohdintilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat pääasiassa alentuneet vuosittain, kuten viraston tekemästä markkina-analyysistä voidaan havaita. Kytkentämaksujen alentumiseen ovat vaikuttaneet erityisesti Viestintäviraston toimenpiteet, kuten hintanäkemykset ja lukuisat velvoittavat päätökset, hintojen saattamiseksi kustannussuuntautuneelle tasolle. Lokakuussa 2011 metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksujen painotettu keskiarvo oli noin 100 euroa. Elisa Oyj:n metallijohdintilaajayhteyden kytkentämaksu on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 90 euroa. Valokuitutilaajayhteydet Valokuitutilaajayhteysverkkoja rakennettaessa HMV-yrityksillä on huomattavia etuja kilpaileviin yrityksiin nähden HMV-alueillaan. HMV-yritys voi hyödyntää olemassa olevaa infrastruktuuria, kuten kaapelikanavia, keskuksia ja katujakamoita. Lisäksi HMV-yrityksellä on alueellaan valmis asiakaskunta. Näin ollen toisin kuin markkinalle tuleva kilpaileva teleyritys, HMV-yritys kykenee samaan aikaan rakentamaan valokuidulla toteutettuja liityntä- ja tilaajayhteysverkkoja sekä kerryttämään tuloja metallijohtimisista liityntä- ja tilaajayhteysverkoistaan. Viestintävirasto ei vuonna 2009 antamissaan HMV-päätöksissään asettanut suhteellisuusperiaatteen perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta valokuitutilaajayhteyksille, koska niihin ei aikaisemmin ollut kohdistettu sääntelyä. Tekemänsä markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoo, että valokuitutilaajayhteyksien hinnoittelussa on kuitenkin merkittäviä kilpailuongelmia. Viestintäviraston markkina-analyysin perustella valokuitutilaajayhteyksien hinnat ovat Suomessa erittäin korkeat verrattuna vähittäishintoihin ja metallijohdintilaajayhteyksien hintoihin. Valokuitutilaajayhteyksien hinnat olivat lokakuussa 2011 jopa korkeammat kuin vuonna
2. Lokakuussa 2011 tehdyn vertailun perusteella HMV-yritysten valokuitutilaajayhteyksien kuukausihinnat olivat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta huomattavasti korkeammat kuin HMV-yrityksen valokuitutilaajayhteydellä vähittäisasiakkaille toteuttama yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymä. Valokuitutilaajayhteyksien kuukausimaksun mediaani oli 250 euroa, kun taas laajakaistaliittymiä tarjottiin halvimmillaan noin 40 euron ja kalleimmillaan noin 100 euron kuukausihintaan. Elisa Oyj:n valokuitutilaajayhteyden vuokran kuukausihinta on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 357 euroa. Elisa Oyj ilmoitti päätösluonnoksen kansallisen kuulemisen aikana muuttaneensa 17.3.2012 alkaen valokuitutilaajayhteyden vuokran kuukausihinnan 240 euroon. Elisa Oyj:n valokuitutilaajayhteydellä loppuasiakkaille toteuttama yhteysnopeudeltaan 100 Mbit/s laajakaistaliittymän vähittäishinta on puolestaan markkina-analyysin yhteydessä kerättyjen tietojen mukaan 42,90 euroa kuukaudessa. Myös valokuitutilaajayhteyksien kytkentämaksut ovat korkeat ja osittain nousseet. Lokakuussa 2011 tehdyn hintavertailun perusteella valokuitutilaajayhteyden kytkennästä peritty mediaanihinta oli noin 650 euroa ja keskiarvohinta noin 600 euroa. Elisa Oyj:n valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu on Viestintäviraston hintavertailun (10/2011) mukaan ollut 429 euroa. Tilaajayhteyden kytkennän kustannus huomioituna valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannusten mediaani oli 307,5 euroa kuukautta kohti laskettuna. Lokakuussa 2011 tehdyn vertailun perusteella valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisen kokonaiskustannukset kuukautta kohti laskettuna vaihtelivat lisäksi erittäin paljon teleyritysten välillä, kustannusten ollessa alimmillaan noin 34 euroa ja enimmillään yli 430 euroa. Näin merkittävä vaihteluväli kuvastaa, etteivät valokuitutilaajayhteyksien hinnat perustu yritysten todellisiin kustannuksiin ja ettei hintoihin kohdistu kilpailupainetta. Lisäksi on huomioitava, että vähittäishintaan sisältyy arvonlisävero (23 prosenttia). Valokuituverkkoihin on vuodesta 2008 lähtien investoitu enemmän kuin mihinkään muuhun yksittäiseen yhteystekniikkaan. Valokuitutilaajayhteyksien osuus kaikista Suomessa käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuoden 2010 lopussa kuitenkin vasta noin 2 prosenttia. Sääntelyn tavoitteena on investointeja lisäävä kestävä infrastruktuurikilpailu, jonka syntymisen edellytys on, ettei kilpailevien operaattorien markkinoille tulolle ole merkittäviä esteitä. Tehokkaan markkinoille tulon varmistamiseksi on tärkeää, että kilpaileva operaattori voi saavuttaa tehokkaan toiminnan vähimmäismittakaavan. HMV-yrityksen alueella tämä edellyttää mahdollisuutta vuokrata HMV-yritykseltä tilaajayhteyksiä teknologiasta riippumatta ja kohtuullisin hinnoin ja ehdoin. Nykyiset korkeat valokuitutilaajayhteyshinnat estävät kilpailua ja voivat sulkea kilpailijoita markkinoilta. Korkeiden hintojen avulla HMV-yritykset pystyvät ylläpitämään vahvan markkina-asemansa ja jopa voittamaan takaisin mahdollisesti aiemmin menettämiään markkinaosuuksia. Kilpailevat teleyritykset eivät käytännössä tällä hetkellä kykene vastaamaan HMV-yritysten laajakaistaliittymien vähittäishintoihin, jos ne joutuvat vuokraamaan valokuitutilaajayhteyden HMV-yritykseltä. Näin on vaikka kilpailevat teleyritykset olisivat HMV-yrityksiä tehokkaampia. Valokuitutilaajayhteyksien korkeat hinnat eivät estä ainoastaan potentiaalista kilpailua, vaan Viestintäviraston saamien tietojen mukaan korkeat hinnat ovat myös poistaneet olemassa olevaa kilpailua. Valokuitutilaajayhteyksien korkeiden hintojen takia kilpailevat operaattorit ovat joutuneet luopumaan asiakkaistaan HMV-yritysten korvatessa valokuidulla kilpailevalle teleyritykselle vuokrattuja metallijohdintilaajayhteyksiä. Tämä kehitys on omiaan vähentämään kilpailupainetta kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla. Myös komissio ja BEREC ovat katsoneet, että Viestintäviraston tulisi asettaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite valokuitutilaajayhteyksille. Yhteenveto Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:lle on edelleen välttämätöntä asettaa velvollisuus hinnoitella metallijohdintilaajatilaajayhteyksistä perittävät korvaukset siten, että ne ovat kustannussuuntautuneet. Lisäksi Viestintävirasto katsoo valokuitutilaajayhteyksien osalta, ettei hinnoittelun ja ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus ole ainoana hinnoitteluvelvollisuutena riittävä. Kilpailun edistämiseksi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on tarpeen asettaa Elisa Oyj:lle myös velvollisuus hinnoitella valokuitutilaajayhteyksistä perittävät korvaukset siten, että ne ovat kustannussuuntautuneet. Edellä mainituin perustein Viestintävirasto on päätynyt asettamaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden seuraaville tuotteille: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Viestintävirasto katsoo, että viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momentin, 37 §:n

§:n mukaiset hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet ovat edellä mainituin perustein tarpeen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. 6.7 Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa Viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti Viestintävirasto voi asettaa teleyritykselle velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyden hinnoittelussa. Enimmäishinta voidaan asettaa vain poikkeustapauksessa, jos käyttöoikeudesta peritty hinta ylittää selvästi yleisen hintatason tai se on muutoin välttämätöntä käyttöoikeuden tarkoituksen toteuttamiseksi. Enimmäishinnan suuruus on määrättävä siten, että hinta on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut. Hintakatto asetetaan enintään kolmen vuoden määräajaksi kerrallaan. Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettaminen kaikille kahdeksalle markkinoiden kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle yritykselle on välttämätöntä sääntelyn tehokkuuden, läpinäkyvyyden ja ennustettavuuden turvaamiseksi. Viraston aiemmissa HMV-päätöksissä asettamilla velvoitteilla ei ole saavutettu riittäviä tuloksia kilpailun aikaansaamiseksi, kuten markkina-analyysistä voidaan havaita. Nykyiset korkeat ja kustannuksiin perustumattomat tilaajayhteyshinnat ovat merkittävä este kilpailun syntymiselle ennen kaikkea laajakaistapalveluiden vähittäismarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella on selvää, että kilpailuongelmat koskevat sekä metalli- että valokuitutilaajayhteyksiä. Enimmäishinta on kustannussuuntautunut Viestintämarkkinalain kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevia säännöksiä sovelletaan samalla tavoin riippumatta siitä, onko kyseessä jälkikäteinen hintavalvonta vai ennakkoon määritettävä enimmäishinta. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti hinnoittelun tulee olla aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Etukäteen asetettava enimmäishinta tulee lain mukaan määrätä myös siten, että se on kustannussuuntautunut. Näin ollen niin etukäteen asetettavassa enimmäishinnassa kuin jälkikäteen arvioitavassa kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa arvioidaan samoja kustannustekijöitä. Kustannussuuntautuneen hinnan ja enimmäishinnan tulisi olla siis käytännössä samat valvontamenetelmästä riippumatta. Näin ei kuitenkaan tosiasiassa ole, koska jäljempänä esitetyistä syistä jälkikäteinen hinnoitteluvalvonta ei ole yhtä tehokas valvontamenetelmä kuin etukäteen asetettava enimmäishinta. Jälkikäteisen hintavalvonnan toimimattomuus Nykyinen huomattavan markkinavoiman yrityksille kohdistettava sääntely on ollut voimassa 1990-luvulta lähtien. Merkittävin HMV-yrityksille asetettu velvoite on ollut velvoite hinnoitella metallijohdintilaajayhteystuotteista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto ei ole aiemmissa HMV-päätöksissä asettanut yrityksille velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, vaan hinnoittelun valvonta on perustunut ohjeistuksiin ja jälkikäteiseen valvontaan. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun jälkikäteinen valvonta on poikkeuksellista verrattuna muihin EU-maihin, joissa valvonta pääsääntöisesti perustuu ennakolta asetettaviin enimmäishintoihin. Jälkikäteisen hinnoitteluvalvonnan lähtökohtana on, että HMV-yritys määrittelee itse säännellyn tuotteen hinnan ja vastaa siitä, että hinta on asetetun velvoitteen mukaisesti aina kustannussuuntautunut. Viestintävirasto on valvonut HMV-yritysten hinnoittelua jälkikäteisesti ja ohjeistanut teleyrityksiä kuvaamalla ne keskeiset kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin periaatteet, joiden pohjalta virasto on arvioinut hinnoittelun lainmukaisuutta. Virasto on lisäksi antanut lukuisia yrityskohtaisia velvoittavia päätöksiä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta sekä omasta aloitteestaan että teleyritysten toimenpidepyyntöjen perusteella. Arvioidessaan HMV-yrityksen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta Viestintävirasto voi viestintämarkkinalain 86 §:n 4 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Viestintäviraston tekemät yrityskohtaiset tutkinnat sekä HMV-yritysten vuosittain virastolle toimittamat tiedot ovat osoittaneet, ettei viraston etukäteen antamaa ohjeistusta tai viraston antamia päätöksiä ole kaikilta osin noudatettu. Viestintämarkkinalain mukainen kustannussuuntautuneisuus edellyttää, että säänneltyjen tuotteiden hintojen tulee perustua tuotteen tuottamisesta todellisuudessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Näin ollen HMV-yrityksen kustannuksilla ja hinnoittelulla tulee olla selkeä yhteys. HMV-yritysten Viestintävirastolle vuosittain toimittamat metallijohdintilaajayhteystuotteiden hinnoittelulaskelmat ovat kuitenkin osoittaneet, että kyseisten tuotteiden hinnoittelun ja esitettyjen kustannusten välillä ei pääsääntöisesti ole ollut yhteyttä. Tämän ovat todenneet myös teleyritysten tilintarkastajat. Viestintävirasto on useaan kertaan tuloksetta huomauttanut HMV-yrityksiä hinnoittelun ja esitettyjen kustannusten välisen yhteyden puuttumisesta. Viestintävirasto on myös havainnut, että metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ovat useissa tapauksissa olleet Viestintävirastolle esitettyjä kustannuksia alhaisemmat. HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ovat lisäksi pysyneet useita vuosia samoina, vaikka samanaikaisesti yritysten Viestintävirastolle esittämät kustannukset ovat muuttuneet vuosittain. Edellä esitetyistä syistä Viestintävirastolle hinnoittelulaskelmissa esitettyjä kustannuksia ei voida pitää luotettavina. Viestintävirasto ei näin ollen ole pystynyt todentamaan säänneltyjen tuotteiden todellisia kustannuksia virastolle vuosittain toimitetuista hinnoittelulaskelmista. Viestintävirastolla on vahva syy epäillä, etteivät HMV-yritysten metallijohdintilaajayhteyksien hinnat ole kustannussuuntautuneita. Viestintävirasto on antanut useita tilaajayhteyksien hinnoittelua koskevia päätöksiä ja asettanut päätöksissä HMV-yrityksille perittävän korvauksen enimmäismäärän. Viestintäviraston hinnoittelusta antamissa päätöksissä asetettuja korvauksen enimmäismääriä ei kuitenkaan ole noudatettu monissa tapauksissa, kun teleyritykset ovat annetun päätöksen jälkeen muuttaneet hinnoitteluaan eri perustein. Viestintämarkkinalain 86 §:n 4 momentin mukainen yksittäistapauksessa päätettävä korvauksen enimmäismäärä ei ole ollut riittävä keino puuttua HMV-yritysten hinnoitteluun. Viestintäviraston edellä kuvattu vuosien valvontakokemus osoittaa, ettei jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ole tehokas ja ennustettava valvontamenetelmä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla. HMV-yritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että yritykset voivat HMV-sääntelystä huolimatta edelleen käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan estääkseen kilpailun syntymistä. Ennakkosääntelyn tehokkuus Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa HMV-yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta sääntelyä HMV-yritykset pystyvät perimään säännellyistä tuotteista liian korkeita hintoja, ja näin estämään kilpailun syntymistä. Aiemman sääntelyn perusteella on selvää, että riittävien velvoitteiden puute on jättänyt HMV-yrityksille mahdollisuuden käyttää huomattavaa markkinavoimaansa hankaloittamaan ja vahingoittamaan markkinoille pyrkivän teleyrityksen markkinoille tuloa. Myös EU komissio ja BEREC korostavat, ettei kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite yksinään ilman konkreettista enimmäishinnan asettamista ole riittävä velvoite markkina-analyysissä havaittujen kilpailun esteiden poistamiseksi. Jälkikäteinen hinnoittelun valvonta on vaikutukseltaan usein myös hidas, koska huomattavan markkinavoiman yrityksillä ei ole käytännössä kannustinta oma-aloitteisesti asettaa hintoja kustannussuuntautuneelle tasolle. Jälkikäteisessä hinnoittelun valvonnassa kustannussuuntautuneen hinnan taso on näin ollen riippuvainen mahdollisista viestintämarkkinalain 126 §:n mukaisista yritysten tai Viestintäviraston oma-aloitteisesti aloittamista menettelyistä erimielisyyksien ratkaisemiseksi. Käytännössä huomattavan markkinavoiman yritykset ovat muuttaneet hinnoitteluaan vasta viraston puututtua yrityksen hinnoitteluun, mutta joissakin tapauksissa kuitenkin vain hetkellisesti. Tämä viivästyttää hintamuutosten toteutumista ja saattaa näin myös viivästyttää kilpailijoiden markkinoille tuloa. Uusien markkinoille tulevien yritysten ja kilpailevien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan riittävän nopea puuttumaan havaittuihin markkinaongelmiin. Joissakin tilanteissa yritys voi joutua jopa poistumaan markkinoilta tai ei edes pääse markkinoille ennen kuin markkinaongelmaan on ehditty saamaan lopullinen ratkaisu jälkikäteisen valvonnan kautta. Lopullisten ratkaisujen saamisessa saattaa kestää vuosia tuomioistuinprosesseista johtuen. Jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei toimi siten aitona ennakkosääntelynä. Määräajaksi asetettava enimmäishinta lisää sääntelyn tehokkuutta. Läpinäkyvästi ja samanaikaisesti kaikille kahdeksalle markkinoiden kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle yritykselle asetetut enimmäishinnat ovat markkinoilla jälkikäteistä valvontaa nopeammin kustannussuuntautuneella tasolla. Tällöin hinnoittelun valvonnan ja teleyritysten resursseja ei ole sidottu jälkikäteiseen hinnoittelun tutkintaan. Enimmäishinta kannustaa myös yrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Yritys saa pitää itsellään sen taloudellisen hyödyn, jos pystyy toimimaan asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa tehokkaammin. Sääntelyn ennakoitavuus Lausunnoissaan ja vastauksissaan Viestintäviraston tietokyselyihin teleyritykset ovat korostaneet sääntelyn ennakoitavuuden merkitystä. Enimmäishintoihin perustuva ennakkosääntely edistää sääntelyn ennustettavuutta, on selkeä noudattaa ja luo näin oikeusvarmuutta kaikille investoiville yrityksille. Tämä mahdollistaa yhdenmukaisemmat lähtökohdat niin vakiintuneiden kuin kilpailevien teleyritysten investoinneille. Tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi sen sijaan vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Käyttöoikeuden luovutuksen tarkoituksena olevan kestävän infrastruktuurikilpailun toteuttamiseksi onkin välttämätöntä asettaa tehokas ja ennustettava hinnoitteluvelvoite. Teleyritykset ovat myös korostaneet Viestintäviraston antamien hintanäkemysten merkitystä ja pitäneet niitä tärkeinä sääntelyn ennakoitavuuden kannalta. Viestintäviraston teleyrityksille antamat hintanäkemykset tukkutuotteiden kohtuullisesta keskimääräisestä hintatasosta eivät kuitenkaan ole olleet sitovia, minkä vuoksi teleyritykset ovat perineet säännellyistä palveluista myös Viestintäviraston hintanäkemyksen ylittäviä hintoja. Toisaalta hintanäkemykset ovat osoittautuneet epätarkoituksenmukaiseksi myös tilanteissa, joissa jonkin yksittäisen yrityksen kustannukset ovat huomattavasti keskimääräistä hintatasoa alhaisemmat. Tällaisissa tapauksissa on mahdollista, ettei kohtuullista keskimääräistä hintatasoa kuvaavaan hintanäkemykseen perustuvia hintoja voida pitää lain tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneina. Määräajaksi asetettava enimmäishinta lisää sääntelyn tehokkuutta, läpinäkyvyyttä ja ennustettavuutta. Enimmäishinnan asettamista koskevan lainkohdan perustelujen mukaan enimmäishinnan määrittely etukäteen helpottaa puuttumista selviin epäkohtiin. Myös sääntelyn ennustettavuuteen liittyvät oikeusvarmuusnäkökohdat puoltavat sitä, että valvova viranomainen voi velvoittavassa päätöksessään asettaa kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määräajaksi. Näin huomattavan markkinavoiman yrityksen säänneltyjen tuotteiden hinnat ovat selvästi ennalta määritettyjä eivätkä ole riippuvaisia mahdollisista jälkikäteisen hintavalvonnan toimenpiteistä. Yhteenveto Viestintävirasto katsoo, että velvoite noudattaa viestintämarkkinalain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista enimmäishintaa on edellä mainituin perustein välttämätön kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla seuraavien tuotteiden osalta: metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra, metallijohdintilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kytkentä, valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra sekä valokuitutilaajayhteyden kytkentä. Viestintävirasto asettaa Elisa Oyj:n enimmäishinnan tason erillisessä päätöksessä enintään kolmen vuoden määräajaksi. Viestintävirasto kuulee enimmäishinnan tasosta viimeistään 31.12.

1. Viestintävirasto on aloittanut hinnoittelumenetelmien kehittämisen yhteistyössä teleyritysten ja muiden viranomaisten kanssa. Viestintävirasto on muun muassa perustanut työryhmän selvittämään niin sanottuihin vakioituihin komponenttihintoihin perustuvan mallin soveltuvuutta hinnoittelun arviointimenetelmäksi. Vakioituihin komponenttihintoihin perustuvalla mallilla tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määritettyjä komponenttien hintoja. 6.8 Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää Viestintämarkkinalain 87 §:n mukaan velvollisuus kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen voidaan asettaa, jos se on tarpeen tukku- tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi. Velvollisuus perustuu käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaan, jonka 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa kustannuslaskentaa koskevan velvollisuuden tietyntyyppisten käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu, ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen teleyritys saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Artiklan 4 kohdan mukaan kansallisen viranomaisen on varmistettava, että kustannuslaskentajärjestelmästä julkistetaan kuvaus. Kustannuslaskentaa koskeva velvoite täydentää kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta. Koska kustannussuuntautuneen hinnoittelun perustana ovat osoitettavissa olevat suoritekustannukset ja koska nimenomaan kustannuslaskennalla seurataan yrityksen kustannusten muodostumista, tämän päätöksen mukainen kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite tarvitsee toimiakseen myös kustannuslaskentaa koskevan velvoitteen. Kustannuslaskennan on tuotettava niin tarkkaa ja luotettavaa tietoa, että teleyritys voi osoittaa säännellyn toimintansa hintojen kustannussuuntautuneisuuden ja syrjimättömyyden ja että Viestintävirasto voi sitä arvioida. Kustannuslaskennan tietoja voidaan tarvittaessa käyttää myös enimmäishintojen määrittämisessä. Teleyrityksen hinnoittelulla ja kustannuslaskennalla tulee siten olla selkeä yhteys toisiinsa. HMV-yrityksen tulee toimittaa Viestintävirastolle vuosittain kuvaus kustannuslaskentajärjestelmästä, säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat sekä tilintarkastajan kertomus kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta. Viestintävirasto on antanut 18.12.2009 tarkentavat määräykset teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista sekä kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä. Lisäksi Viestintävirasto on 18.12.2009 antanut (päivitetty 15.3.2011) perustelumuistiot viraston teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista antamasta määräyksestä sekä viraston kustannuslaskennan tarkastuksista antamasta määräyksestä. (---)
2. Lainkohdat, joihin päätös perustuu Viestintämarkkinalaki (393/2003) 17 §, 18 §, 21 §, 21 a §, 24 §, 33 §, 37 §, 37 a §, 84 § ja 127 § 3 momentti
3. Päätöksen voimassaoloaika Tässä päätöksessä asetetut velvoitteet tulevat voimaan 1.3.
4. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia. Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa tulee voimaan erillisessä päätöksessä määriteltävänä ajankohtana ja on voimassa enintään kolme vuotta kyseisestä ajankohdasta lukien. Tätä päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
5. Markkina-analyysi Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on todettu muun ohella seuraavaa (alaviitteet poistettu): (---)
6. Laajakaista- ja puhepalvelujen vähittäismarkkinat Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kysyntä on johdettua kysyntää laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoilta. Kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tukkutuotteen tarjoaminen mahdollistaa sellaiselle teleyritykselle, jolla on omat aktiivilaitteet mutta ei omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa, laajakaista- ja puhelinpalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Teleyritys vuokraa laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäistarjontaa varten tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan tai tilaajayhteyden yläkaistan toiselta teleyritykseltä, jolla on oma liityntä- ja tilaajayhteysverkko. Kiinteän verkon puhelinliittymien lukumäärä on vähentynyt 2000-luvun alusta alkaen ja kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen merkitys kiinteän verkon puhelinpalvelujen tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla on sitä myöten vähentynyt. Sen sijaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen merkitys on edelleen suuri laajakaistapalvelujen tarjoamiseen vähittäismarkkinoilla. Laajakaistapalvelujen kautta on myös saatavilla puhelinpalveluja, joilla voidaan pääosin korvata kiinteän verkon puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakysyntää. Myös matkaviestinverkon kautta tarjottavilla palveluilla voidaan korvata kiinteän verkon puhelinpalvelujen kysyntää. Siten voidaan katsoa, että mikäli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntely ei olisi perusteltua laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta, ei ennakkosääntelyä voida pitää perusteltuna myöskään kiinteän verkon puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta. Täten markkina-analyysissä arvioidaan ensisijaisesti ennakkosääntelyn tarpeellisuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinakilpailun turvaamisen kannalta. Eri laajakaistatekniikoiden ja toteutustapojen kysynnän ja tarjonnan korvaavuutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla on tarkasteltu tarkemmin markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla (dnro 350/9410/2011). Markkina-analyysissä Viestintävirasto on katsonut, että DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaville laajakaistapalveluille korvaavia vaihtoehtoja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat kaapelimodeemiliittymät ja osittain korvaavia vaihtoehtoja FlashOFDM-, Wlan- ja WiMAX-tekniikalla toteutetut langattomat laajakaistapalvelut sekä matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut. 3.1 Yleinen kehitys laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoilla Teleyrityksiltä kerätyn tiedon mukaan vuoden 2011 kesäkuun lopussa Suomessa oli noin 1,57 miljoonaa kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja noin 2,98 miljoonaa kuukausimaksullista matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymää. Samaan aikaan kiinteän verkon puhelinliittymiä oli noin 1,14 miljoonaa ja matkaviestinverkon liittymiä noin 8,78 miljoonaa. Kiinteän verkon laajakaistaliittymien määrä on säilynyt suhteellisen tasaisena, vaikka osin loppukäyttäjät ovat vaihtaneet kiinteän verkon laajakaistaliittymiä matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymiin. Sen sijaan kiinteän verkon puhelinliittymien määrä on laskenut joka vuosi aina vuoden 2000 lopusta alkaen, ja matkaviestinverkon puhelinliittymät ovat korvanneet ne suurimmaksi osaksi. (---)
7. Relevantit markkinat 4.1 Relevantit hyödykemarkkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellisiin tuote- tai palvelumarkkinoihin kuuluvat tuotteet tai palvelut, jotka voidaan korvata toisillaan tai jotka ovat riittävässä määrin vaihdettavissa toisiinsa. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteiden tai palvelujen objektiiviset ominaisuudet, joiden vuoksi tuotteilla tai palveluilla voidaan tyydyttää kuluttajien jatkuvat tarpeet, hinta ja käyttötarkoitus, merkityksellisillä markkinoilla valitsevat kilpailuolosuhteet sekä kysynnän ja tarjonnan rakenne. Tuotteet tai palvelut, joita voidaan korvata toisilla tuotteilla tai palveluilla vain rajoitetusti, eivät kuulu samoille markkinoille. Kysynnän korvattavuudella tarkoitetaan ostajan mahdollisuutta vaihtaa palveluntarjoajaa palvelun hinnan noustessa. Kysynnän korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla, onko markkinoilla kilpailevia tuotteita, joita asiakkaat voisivat helposti siirtyä käyttämään, jos kyseisen tuotteen hinta nousisi merkittävästi ja pysyvästi suhteessa muihin tuotteisiin. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina-analyysissä ostajalla tarkoitetaan laajakaistapalvelua tarjoavaa palveluyritystä, jolla ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa tarkasteltavalla alueella, ja palveluntarjoajalla verkkoyritystä, jolla on oma liityntä- ja tilaajayhteysverkko tarkasteltavalla alueella. Kysynnän korvattavuuden osalta tarkastellaan palveluyrityksen mahdollisuutta siirtyä nykyisen verkkoyrityksen tukkumarkkinatuotteen käytöstä toisen verkkoyrityksen tukkutuotteen käyttämiseen ilman, että vaihtamisesta koituisi merkittäviä transaktiokustannuksia tai että teleyritys menettäisi vähittäismarkkina-asiakkaan vaihtamisen seurauksena. Ensiksi kysynnän korvaavuuden kannalta tarkastellaan sitä, onko tukkumarkkinoilla korvaavia tekniikoita, joihin palveluyritys voisi siirtyä, ja toiseksi sitä, onko palveluyrityksellä tosiasiallisia mahdollisuuksia siirtyä käyttämään kyseessä olevia tekniikoita. Tarjonnan korvattavuudella tarkoitetaan muiden kuin kyseisten tuotteiden valmistajien tai palveluja tarjoavien mahdollisuutta siirtyä heti tai lyhyellä aikavälillä näiden tuotteiden valmistukseen tai tarjontaan ilman huomattavia kustannuksia. Tarjonnan korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla kilpailevien yritysten markkinoille tuloa, jos arvioitavan tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina-analyysissä kyseisten tuotteiden valmistajilla tai palveluja tarjoavilla tarkoitetaan verkkoyrityksiä, jotka tarjoavat laajakaistatukkupalveluja ostajille. Ostajilla tarkoitetaan palveluyrityksiä, joilla itsellään ei ole omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kysyntä on johdettua kysyntää laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilta. Vähittäismarkkinoiden kysynnän korvattavuuden tutkiminen on keskeinen osa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden analysoimista, koska se antaa viitteitä tukkumarkkinoiden kysynnän rakenteesta. Mikäli jotkin tuotteet vähittäismarkkinoilla eivät ole loppukäyttäjien näkökulmasta toisiaan korvaavia, voidaan katsoa, etteivät näiden yhteyksien toteuttamiseen tarvittavat tukkutuotteet ole myöskään toisiaan korvaavia. Jos loppukäyttäjien näkökulmasta jotkin tuotteet vähittäismarkkinoilla ovat toisiaan korvaavia, on mahdollista, että näiden toteuttamiseen tarvittavat tukkutuotteet ovat myös toisiaan korvaavia. Tällöin tulee arvioitavaksi se, onko kilpaileville teleyrityksille tarjolla näitä yhteyksiä ja onko teleyrityksillä realistiset mahdollisuudet käyttää näitä korvaavia tukkutuotteita. Markkina-analyysissä huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla Viestintävirasto on katsonut, että DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla tarjottaville laajakaistapalveluille korvaavia vaihtoehtoja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat kaapelimodeemiliittymät ja osittain korvaavia vaihtoehtoja FlashOFDM-, Wlan- ja WiMAX-tekniikalla toteutetut langattomat laajakaistapalvelut sekä matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut. Edelleen Viestintävirasto on katsonut, että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ei ole tällä hetkellä DSL-tekniikalla tai valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetulle laajakaistatukkutuotteelle korvaavia tekniikoita. Siten relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. DSL- ja valokuituverkossa toteutetut laajakaistatukkutuotteet sisältävät myös kiinteistö- ja taloyhtiöliittymäratkaisut. DSL-tekniikalla toteutetussa laajakaistatukkutuotteessa käytetään metallijohtimista tilaajayhteyttä (jäljempänä metallijohdintilaajayhteys) ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetussa laajakaistatukkutuotteessa valokuidulla toteutettua tilaajayhteyttä (jäljempänä valokuitutilaajayhteys). Euroopan komissio on katsonut antamansa markkinasuosituksen perustelumuistiossa, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoihin voi kuulua niin metallijohdin- kuin valokuitutilaajayhteys mukaan lukien tilaajayhteyden välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten. Komissio on myös katsonut, että tilaajayhteystuotteen vuokraaminen kaapelitelevisioverkosta ei ole tällä hetkellä teknologisesti mahdollista tai taloudellisesti kannattavaa siten, että kaapelitelevisioverkossa voitaisiin tarjota vuokralle tilaajayhteyttä vastaavaa tuotetta. Viestintävirastolla ei ole myöskään tiedossa, että jokin teleyritys olisi vuokrannut kaapelitelevisioverkosta metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyden kaltaista tuotetta. Edellä esitetyn perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden tarkastelu rajoitetaan ainoastaan metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksiin, tilaajayhteyksien osiin sekä tilaajayhteyden yläkaistaan. Kysynnän korvattavuus Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ostajina toimivat puhelin- ja tiedonsiirtopalveluja loppuasiakkaille tarjoavat palveluyritykset ja palveluntarjoajina liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa omistavat alueelliset verkkoyritykset. Palveluyritys voi toimia jonkin verkkoyrityksen toimialueella vuokraamalla verkkoyritykseltä tilaajayhteyden, tilaajayhteyden osan, tilaajayhteyden yläkaistan tai jonkin muun näitä vastaavan tuotteen, minkä avulla ostaja voi tarjota puhelin- tai tiedonsiirtopalveluja loppuasiakkaille. Viestintävirasto analysoi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat vuosina 2008 -
8. Tuolloin Viestintävirasto katsoi, että kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat pääsystä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi. Relevantteihin hyödykemarkkinoihin Viestintävirasto katsoi kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyden osat sekä 3) metallijohdintilaajayhteyden välityskyvyt rinnakkaiskäyttöjä varten eli yläkaistat. Lisäksi markkinaan kuuluivat myös tilaajayhteyden käytössä tarpeelliset tuotteet ja laitetilat. Edelleen relevantteihin markkinoihin kuuluivat reservissä olevat metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, jotka on rakennettu, mutta jotka eivät ole tällä hetkellä käytössä (ei kytketty). Korkein hallinto-oikeus on myös vahvistanut Viestintäviraston määritelmän relevanteista hyödykemarkkinoista. Teleyrityksiltä kerätyn tiedon mukaan vuoden 2010 lopussa oli käytössä noin 2,1 miljoonaa tilaajayhteyttä, joista noin 98 prosenttia oli toteutettu metallijohtimilla ja noin 2 prosenttia valokuidulla. Tilaajayhteyksistä noin 87 prosenttia oli tilaajayhteyden omistavan teleyrityksen omassa käytössä ja 13 prosenttia oli annettu vuokralle toiselle teleyritykselle. Lisäksi metallijohdintilaajayhteyksiä omistavat teleyritykset olivat vuokranneet noin 40 000 tilaajayhteyden yläkaistaa. Yksittäisissä tapauksissa valokututilaajayhteyksistä oli vuokrattu eriytetyllä aallonpituudella toteutettu yhteys, joka voidaan rinnastaa metallijohtimisen yläkaistan kaltaiseen tuotteeseen. Valokuitutilaajayhteyksien käyttö on yleistynyt sitä mukaa, kun valokuitutilaajayhteysverkkoa on rakennettu. Vuoden 2010 lopussa oli rakennettu yhteensä noin 55 000 valokuitutilaajayhteyttä, joista reilu puolet oli käytössä. Pääosa teleyrityksistä on rakentanut valokuitutilaajayhteysverkkoja alueille, joilla niillä on jo omistuksessaan metallijohtimista tilaajayhteysverkkoa. Valokuitutilaajayhteysverkkoja on kuitenkin myös rakennettu kilpailevien teleyritysten alueille erityisesti niiden teleyritysten toimesta, joiden omistamat metallijohdintilaajayhteysverkot sijaitsevat harvaan asutuilla seuduilla. Valokuitutilaajayhteysverkkoja rakennetaan sekä korvausrakennuksena metallijohdintilaajayhteysverkoille että myös uudisrakentamisena uusille asuinalueille. Noin 90 prosenttia metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksistä oli vakiintuneiden teleyritysten omistamia ja noin 10 prosenttia oli niiden kilpailevien teleyritysten omistamia. Valokuitutilaajayhteyksistä noin 96 prosenttia oli vakiintuneiden teleyritysten omistamia ja noin 4 prosenttia teleyritysten, joita ei ole nimetty huomattavan markkinavoiman yrityksiksi millään maantieteellisellä markkina-alueella. Kun tarkastellaan vakiintuneiden teleyritysten rakentamien valokuitutilaajayhteyksien määrää, tilaajayhteyksistä noin 57 prosenttia oli rakennettu omille toimialueille ja noin 43 prosenttia oli rakennettu kilpailevien teleyritysten toimialueille. Erityisesti osa vakiintuneista teleyrityksistä rakentaa huomattavasti enemmän oman toimialueen ulkopuolelle kuin omalle toimialueelle. Investoinnit valokuitutilaajayhteysverkkoihin ovat olleet vuodesta 2008 suuremmat kuin mihinkään muuhun yksittäiseen yhteystekniikkaan. Teleyritysten Viestintävirastolle ilmoittamien arviolukujen perusteella investointeja valokuituverkkoihin tullaan myös edelleen kasvattamaan lähitulevaisuudessa. Samaan aikaan, kun investoinnit valokuituverkkoihin ovat kasvaneet, metallijohdinverkkoihin tehdyt investoinnit ovat laskeneet lähes kymmenesosaan siitä, mitä valokuituverkkoihin investoidaan. Vuonna 2010 yli 98 prosenttia investoinneista valokuitutilaajayhteysverkkoihin oli vakiintuneiden teleyritysten tekemiä ja noin 2 prosenttia teleyritysten, joita ei ole nimetty huomattavan markkinavoiman yrityksiksi millään maantieteellisellä markkina-alueella. (---) Markkina-analyysiin liittyvään kyselyyn teleyrityksiltä saamien (oikeastaan saatujen) vastauksien perusteella useilla teleyrityksillä, joilla ei ole omaa tilaajayhteysverkkoa, on ollut vaikeuksia alkaa tarjota laajakaistapalveluja loppuasiakkaille ja tulla siten alueellisille markkinoille alueilla, joissa tilaajayhteysverkon omistava teleyritys on korvannut metallijohdintilaajayhteydet valokuitutilaajayhteyksillä. Vaikeuksia on erityisesti perusteltu valokuitutilaajayhteyksien korkeilla vuokrahinnoilla, jotka eivät mahdollista laajakaistapalvelujen tarjoamista loppuasiakkaille taloudellisesti kannattavasti. Näissä tilanteissa kilpaileva teleyritys joutuu usein vetäytymään alueellisille markkinoille tulosta, koska se ei pysty kilpailemaan tilaajayhteysverkon omistavan teleyrityksen kanssa. Markkina-analyysiin liittyvään kyselyyn saaduissa vastauksissa laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla jo toimivat tilaajayhteyksiä vuokranneet teleyritykset ilmoittivat joutuneensa luopumaan loppuasiakkaistaan tilanteissa, joissa vakiintunut teleyritys oli korvannut metallijohdintilaajayhteyden valokuitutilaajayhteydellä. Tilaajayhteyksiä vuokranneet teleyritykset perustelivat kyseistä tilannetta liian korkeilla valokuitutilaajayhteyden vuokrahinnoilla, jotka ovat olleet niin korkeita, että tilaajayhteyttä vuokraava teleyritys ei ole voinut tarjota laajakaistayhteyspalvelua yhtä edullisesti loppuasiakkaille kuin ne olisivat voineet tarjota metallijohdintilaajayhteyttä vuokratessaan. Siten tilaajayhteysverkkoa omistavat teleyritykset ovat voineet vallata markkinoita kilpailijoilta takaisin itselleen korvaamalla metallijohdintilaajayhteydet valokuitutilaajayhteyksillä. Teleyrityksiltä saaduissa vastauksissa painottui erityisesti niiden teleyritysten huoli valokuitutilaajayhteyksien korkeista vuokrahinnoista, joilla ei ollut omaa alueellista tilaajayhteysverkkoa tai jotka vuokrasivat paljon tilaajayhteyksiä suhteessa omistamiinsa tilaajayhteyksiin. Pääosin tähän ryhmään kuuluvat teleyritykset toimivat niin sanotusti kokonaan uusina tai uusille alueellisille markkinoille tulijoina. Vastaavasti ne teleyritykset, jotka käyttivät ainoastaan omaa tilaajayhteysverkkoa ja jotka eivät lainkaan vuokranneet muilta teleyrityksiltä tilaajayhteyksiä, eivät nähneet valokuitutilaajayhteyksien vuokraamisessa mitään ongelmia. Nämä teleyritykset edustavat joukkoa, joilla on markkinaosuuksien perusteella vahva markkina-asema omilla toimialueillaan ja jotka eivät ole merkittävästi pyrkineet laajentamaan toimintaansa. Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että valokuitutilaajayhteydet ovat korvanneet ja ne myös tulevat lähitulevaisuudessa korvaamaan yhä enenevässä määrin metallijohdintilaajayhteyksiä sitä mukaa, kun uutta valokuitutilaajayhteysverkkoa rakennetaan joko uudisrakennuksena tai korvausrakennuksena metallijohdintilaajayhteysverkoille. Vastaavasti metallijohdintilaajayhteyksiä voidaan pitää vastavuoroisesti valokuitutilaajayhteyksiä korvaavina, koska monelle tilaajayhteyttä vuokranneelle teleyritykselle olisi riittänyt metallijohdintilaajayhteys laajakaistapalvelun tarjontaan loppuasiakkaille. Erityisesti uusille alueellisille markkinoille tuleville teleyrityksille oli ensisijaisen tärkeää saada vuokratuksi vähintään metallijohdintilaajayhteys, jotta ne olisivat edes päässeet markkinoille. Markkinoille tulevien teleyrityksien kantaa korostaa vielä se, että kesäkuun 2011 lopussa noin 92 prosenttia laajakaistayhteyksistä oli yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaampia. Yhteysnopeudeltaan 24 Mbit/s tai sitä hitaammat laajakaistaliittymät ovat toteutettavissa eri DSL-tekniikoilla käyttäen metallijohdintilaajayhteyksiä. Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että relevantteihin hyödykemarkkinoihin kiinteän verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla sisältyvät 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Tarjonnan korvattavuus Tarjonnan korvattavuudella tarkoitetaan muiden kuin kyseisten tuotteiden valmistajien tai palveluja tarjoavien mahdollisuutta siirtyä heti tai lyhyellä aikavälillä näiden tuotteiden valmistukseen tai tarjontaan ilman huomattavia kustannuksia. Tarjonnan korvattavuutta voidaan arvioida tarkastelemalla kilpailevien yritysten markkinoille tuloa, jos arvioitavan tuotteen hinta nousee merkittävällä ja pysyvällä tavalla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla palveluja tarjoavilla tarkoitetaan tilaajayhteysverkon omistavia alueellisia verkkoyrityksiä. Tilaajayhteysverkon rakentamiseen liittyy merkittäviä kiinteitä investointikustannuksia. Uusien tarjoajien mahdollisuus siirtyä tarjoamaan laajamittaisesti kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tilaajayhteyksiä on varsin rajallinen lyhyellä aikavälillä tarkasteltuna ilman, että tarjoajalla on jo olemassa olevaa televerkkoa alueella tai alueen lähettyvillä. Tilaajayhteyksien rakentamista voidaan pitää teknis-taloudellisesti kannattavana erityisesti suurasiakkaiden, uusien asuntoalueiden tai isojen taloyhtiöiden kohdalla, jolloin kilpailijoille voi olla järkevää rakentaa omia tilaajayhteyksiä vuokrattujen yhteyksien sijaan. Tällaisilla kilpailijoilla, jotka rakentavat omaa tilaajayhteysverkkoa, on yleensä tilaajayhteysverkkoa tai liityntäpiste omaan televerkkoonsa lähialueella. Tällaisissa tapauksissa kilpailijoilla on myös mahdollisuus vähäisessä määrin rakentaa yksittäisiäkin tilaajayhteyksiä teknis-taloudellisesti kannattavasti. Viestintäviraston keräämien markkinatietojen perusteella tilaajayhteysverkon rakentaminen kilpailijoiden alueelle on vielä ollut hyvin vähäistä ja kilpailijat ovat rakentaneet uusia valokuitutilaajayhteysverkkoja pääosin suurimpiin kaupunkikeskuksiin. Kilpailijat pääosin rakentavat ainoastaan valokuitutilaajayhteysverkkoja, kun vakiintuneet teleyritykset rakentavat vielä jossain määrin myös metallijohdintilaajayhteysverkkoa. Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että olemassa olevien metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteysverkkojen toisinnettavuus kilpailevien teleyritysten toimesta ei ole mahdollista lyhyellä aikavälillä. Siten kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla ei voida katsoa olevan riittävässä määrin tarjonnan korvattavuutta, jolla olisi merkitystä hyödykemarkkinoiden määrittelyssä. Yhteenveto relevanteista hyödykemarkkinoista kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantteihin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Esimerkiksi taloyhtiöiden sisäkaapelointi ei sisälly kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tuotteeseen, mikäli ne ovat taloyhtiöiden omistamia tai hallinnoimia. Viestintämarkkinalaissa tilaajayhteydellä tarkoitetaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Metallijohdintilaajayhteydellä tarkoitetaan tilaajayhteyttä, josta ainakin osa on toteutettu metallijohtimella. Valokuitutilaajayhteydellä tarkoitetaan tilaajayhteyttä, joka on kokonaan toteutettu valokuitukaapeloinnilla. (---) Metallijohdintilaajayhteys tai sen yläkaista (---) sisältää fyysisen yhteyden verkkoyrityksen keskuksessa tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta tai kytkentärimalta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti. Point-to-Point -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa valokuitutilaajayhteys on samankaltainen suhteessa metallijohdintilaajayhteyteen. Point-to-Point -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa tilaajayhteystuote sisältää eriytetyn fyysisen yhteyden (valokuitu tai valokuitupari) verkkoyrityksen keskuksessa tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta, kytkentäpaneelilta tai kytkentäpaneelia vastaavalta liitoskohdalta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti. Myös Passive Optical Network -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa voidaan eriyttää loppukäyttäjälle oma fyysinen valokuitutilaajayhteys niissä jakamoissa, joissa verkkoyrityksen keskukselta tulevan fyysisen yhteyden jakaminen yksittäisille loppukäyttäjille on tehty siten, että valokuidut on päätelty jakamossa ennen niiden liittämistä kytkentäkaapeleilla passiiviseen jaottimeen. Myös Passive Optical Network -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa valokuitutilaajayhteys on muodostettu verkkoyrityksen keskuksella (oikeastaan keskuksessa) tai jakamossa, joka on keskuksen ja loppukäyttäjän välisellä tilaajayhteyden reitillä, sijaitsevalta aktiivilaitteelta tai kytkentäpaneelilta aina tilaajayhteyttä käyttävän teleyrityksen loppuasiakkaalle asti. Passive Optical Network -tekniikalla toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa tilaajayhteyden kaltainen tuote on kuitenkin toteutettu käyttämällä aallonpituustekniikkaa siten, että yksittäiselle loppuasiakkaalle osoitetaan muista yhteyksistä eriytetty aallonpituus. Passive Optical Network -tekniikalla (---) toteutetuissa tilaajayhteysverkoissa voi yhden valokuidun sisällä olla käytössä useampia aallonpituudella eriytettyjä yhteyksiä esimerkiksi niin, että verkkoyrityksen keskukselta fyysisessä valokuidussa on useampia aallonpituudella toisistaan eriytettyjä yhteyksiä, jotka ohjataan keskuksen ja loppuasiakkaan välissä olevassa jakamossa/jakamoissa passiivisella jaottimella loppuasiakaskohtaisiin fyysisiin kuituihin. (---) Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden osalta kilpailevalla operaattorilla tulee olla mahdollisuus tuoda omat aktiivilaitteensa riippuen tilaajayhteysverkon teknologisesta toteutustavasta ja fyysisestä vapaasta tilasta joko verkkoyrityksen keskukseen tai jakamoon, josta kilpailevalla teleyrityksellä on mahdollisuus vuokrata tilaajayhteys loppuasiakkaalle asti (---). Edelleen kilpailevalla teleyrityksellä on tällöin mahdollisuus vuokrata HMV-yrityksen keskuksessa tai katujakamossa sijaitsevalta aktiivilaitteelta yhteys omaan verkkoonsa ennakkosäänneltyä paikallistason kiinteää yhteyttä käyttäen tai tuoda oma yhteys keskukseen tai jakamoon. 4.2 Relevantit maantieteelliset markkinat kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkityksellinen maantieteellinen markkina muodostuu alueesta, jolla asianomaiset yritykset osallistuvat kyseisten tuotteiden tai palvelujen tarjoamiseen ja kysyntään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän samankaltaiset ja joka voidaan erottaa lähialueista, joilla kilpailuolosuhteet ovat selvästi erilaiset. Eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmän (European Regulators Group, ERG) yhteisen näkemyksen mukaan maantieteellisten markkinoiden määrittely voidaan tehdä kolmiportaisesti:
9. Maantieteellisten markkinoiden määrittelyn kannalta sääntelyviranomaisen tulee ensiksi arvioida, ovatko kilpailuolosuhteet alueellisilla markkinoilla siinä määrin riittävän homogeeniset, että markkinamäärittely, markkina-analyysi ja velvoitteiden asettaminen kansallisella tasolla on perusteltua. Jos alueellisten markkinoiden kilpailuolosuhteet poikkeavat toisistaan, tulee sääntelyviranomaisen seuraavaksi tarkastella maantieteellisiä markkinoita kansallista markkinaa tarkemmalla tasolla.
10. Kansallista markkinaa tarkemman tason tarkastelun ensisijaisena lähtökohtana on määritellä sovelias maantieteellistä aluetta kuvaava yksikkö, johon maantieteellisten markkinoiden arviointi perustuu. Maantieteellinen yksikkö voi perustua poliittisiin tai hallinnollisiin maantieteellisiin rajoihin tai vakiintuneen teleyrityksen verkkorakenteeseen. Maantieteellisen yksikön tulee täyttää seuraavat kriteerit: i) yksiköiden tulee olla toisensa poissulkevia ja kansallista yksikköä pienempiä; ii) kaikkien relevanttien teleyritysten verkkorakenteet ja tarjotut palvelut on oltava yhdistettävissä valittuun yksikköön; iii) yksiköllä tulee olla selkeät ja pysyväisluontoiset rajat; iv) yksikön tulee olla riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä, mutta samalla yksikön tulee olla riittävän suuri, jotta se ei muodosta teleyrityksille ja sääntelyviranomaiselle estettä luovuttaa, kerätä ja analysoida tietoja.
11. Kolmannessa vaiheessa arvioidaan alueiden homogeenisuutta ja määritetään homogeeniset alueet valittuun maantieteellisen yksikkötason tietoon perustuen. Alueellisten markkinoiden homogeenisuutta tai eroavaisuutta voidaan arvioida markkinoille tulon esteiden, tarjoajien määrän, markkinaosuuksien ja hintojen perusteella. Lisäksi arviointi voi perustua myös markkinointi- ja myyntistrategioihin, laatu- ja toimivuustekijöihin sekä kysynnän luonteeseen. Edellä esitettyjen periaatteiden perusteella Viestintävirasto katsoo, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla alueelliset markkinat poikkeavat toisistaan muun muassa kilpailijoiden lukumäärän, suurimman teleyrityksen markkinaosuuden sekä hintojen perusteella, ja siten maantieteellisiä markkinoita tulee tarkastella kansallisia markkinoita tarkemmalla tasolla. Vuosina 2008 - 2009 tekemässään markkina-analyysissä Viestintävirasto määritteli kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat perinteisten teleyritysten toimialuetason tietoon perustuen. Toimialuetason markkinatieto ei mahdollista perinteistä toimialuetta tarkemman maantieteellisen markkinan määrittelyä. Tämä muodostuu ongelmaksi erityisesti tilanteissa, joissa alueelliset markkinat eroavat tarkasteltavan perinteisen toimialueen sisällä. Siten on tarpeellista kerätä markkinatietoja toimialuetasoa tarkemmalla tasolla. Viestintävirasto katsoo, että maantieteellisenä yksikkönä kunta täyttää edellä mainitut maantieteelliselle yksikölle asetetut kriteerit. Maantieteellisenä yksikkönä kunta muodostaa selkeästi rajatun alueelliseen yksikön. Kunnat ovat yksikköinä toisensa poissulkevia ja tällöin kerättävät tiedot ja annettavat päätökset on kohdistettavissa selvästi rajatuille hallinnollisille alueille. Kaikkien yritysten kiinteän verkon rakenteet on lisäksi mahdollista kohdistaa kunnittain, ja siten eri verkkojen päällekkäisyyttä on helpompi arvioida. Vaikka tulevaisuudessa kuntia yhdistyy toisiinsa ja kuntarajat muuttuvat, kuntien rajoja voidaan kuitenkin pitää riittävän pysyväisluontoisina. Kunta on yleisesti yksikkönä riittävän pieni, jotta kilpailuolosuhteiden ei voida katsoa merkittävästi muuttuvan yksikön sisällä, mutta samalla kunta on yksikkönä riittävän suuri, jotta se ei muodosta yrityksille ja sääntelyviranomaiselle suurta taakkaa luovuttaa, kerätä ja analysoida tietoja. Kunta yksikkönä mahdollistaa myös mahdollisten velvoitteiden asettamisen maantieteellisesti yksiselitteiselle alueelle. Viestintävirasto on määrittänyt relevantit maantieteelliset markkinat pääsääntöisesti kuntatason tietoon perustuen. Tilanteet (oikeastaan Tilanteissa), joissa kuntia on yhdistynyt toisiinsa tai joissa kunnan sisällä on toiminut markkinaosuudella laskettuna kaksi lähes tasavahvaa teleyritystä, Viestintävirasto on vielä katsonut tarpeelliseksi selvittää kunnan sisäistä kilpailutilannetta ja mahdollista tilaajayhteysverkkojen päällekkäisyyttä postinumeroaluetason tietoon pohjautuen seitsemässä kunnassa. Kuntatason tietoon perustuen relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä on käytetty seuraavia kumulatiivisia kriteereitä: i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen; ii) tilaajayhteyksien määrällä mitattuna alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri (± 10 %); iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri (± 1 teleyritystä). Edellä esitettyjen kriteerien perusteella voidaan erotella riittävässä määriin toisistaan poikkeavat alueelliset markkinat. Kaiken kaikkiaan edellä esitetyillä kriteereillä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on eroteltavissa 111 toisistaan eroavaa alueellista markkinaa. 4.3 Yhteenveto relevanteista markkinoista Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit hyödykemarkkinat sisältävät: 1) metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, 2) metallijohdin- tai valokuitutilaajayhteyksien osat, 3) metallijohdintilaajayhteyksien välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista), 4) valokuitutilaajayhteyksissä eriytetyllä aallonpituudella toteutetut yhteydet ja 5) laitetila, joka on tarpeen tilaajayhteyden käytössä tarpeellisten vähäisten laitteiden sijoittamista varten. Tilaajayhteystuotteeksi tai tilaajayhteystuotteeseen olennaisesti liittyväksi tuotteeksi katsotaan kuuluvaksi kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita kilpailevat teleyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia keskeisiä tilaajayhteystuotteita ovat siten muun muassa tilaajayhteyden kytkentä sekä kuukausivuokra. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla relevantit maantieteelliset markkinat muodostuvat 111 toisistaan eroavasta alueellisesta maantieteellisestä markkinasta.
12. Markkinavoiman tarkastelu 5.1 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkitys Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ovat edelleen alueelliset. Vakiintuneilla teleyrityksillä on suuri markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla liitteen 1 mukaisilla alueilla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vakiintuneiden teleyritysten markkinaosuuksien mediaani oli vuoden 2010 lopussa 89 prosenttia. Pääasiassa niillä on myös suuri markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Esimerkiksi laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla vakiintuneiden teleyritysten markkinaosuuden mediaani oli 76 prosenttia. Siten laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoihin vaikuttaa merkittävästi suurimman vertikaalisesti integroituneen teleyrityksen markkinavoima edellä mainituilla tukkumarkkinoilla. Yleisesti voidaan todeta, että jos vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on korkea markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, sillä on myös korkea markkinaosuus tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden tarkoituksena on mahdollistaa uusien teleyritysten markkinoille tulo niin laajakaista- ja puhepalvelujen vähittäismarkkinoille kuin myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille sekä edistää näiden markkinoiden kilpailua. Lisäksi kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden tarkoituksena on myös edistää kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden kilpailua sitä myöden, kun uudet markkinoille tulleet yritykset ovat vakiinnuttaneet toimintansa vähittäismarkkinoilla ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ja aloittaneet investointinsa omiin liityntä- ja tilaajayhteysverkkoihinsa. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen käytön kehitys Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinatuotteen kysyntä on vähentynyt jossain määrin viime vuosina. Vuoden 2011 kesäkuun lopussa muille teleyrityksille oli vuokrattu yli 300 000 tilaajayhteyttä tai tilaajayhteyden yläkaistaa, mikä oli noin 50 000 tilaajayhteyttä vähemmän kuin vuoden 2008 kesäkuun lopussa, jolloin käytettiin kaikkein eniten tilaajayhteyksiä. Samaan aikaan liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa omistavilla teleyrityksillä oli omassa laajakaistakäytössään noin 800 000 tilaajayhteyttä, mikä oli lähes 140 000 tilaajayhteyttä vähemmän kuin vuoden 2008 kesäkuun lopussa. Kaiken kaikkiaan vuoden 2011 kesäkuun lopussa lähes 30 prosenttia käytöstä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu toiselta teleyritykseltä. (---) Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla on edelleen merkittävä vaikutus laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinakilpailun syntymisen ja kilpailun säilyttämisen kannalta. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden merkitys laajakaista- ja puhelinpalvelujen vähittäismarkkinoille voi kuitenkin tulevaisuudessa pienentyä, jos kilpailevilla teleyrityksillä on riittävät mahdollisuudet investoida omiin valokuitutilaajayhteysverkkoihinsa tai muihin vastaaviin verkkoihin, jotta ne voivat korvata nykyisin vuokraamansa tilaajayhteydet. 5.2 Markkinavoiman tarkastelu alueellisilla markkinoilla Tämän markkina-analyysin yhteydessä Viestintävirasto on selvittänyt kilpailua kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kuntatason tietoon perustuen, ja määrittänyt siten myös relevantit maantieteelliset markkinat kuntatason tietoon perustuen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen suuri markkinaosuus - yli 50 prosenttia - on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa. Se, että markkinoilla huomattavaa voimaa omaava yritys menettää vähitellen markkinaosuuttaan, saattaa hyvinkin merkitä sitä, että kilpailu markkinoilla lisääntyy, mutta siitä huolimatta voidaan havaita huomattava markkinavoima. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla vakiintuneilla teleyrityksillä on ollut suuri markkinaosuus niin laajakaistapalvelujen vähittäis- kuin myös tukkumarkkinoilla. Vakiintuneiden teleyrityksien markkinaosuudet ovat kuitenkin vähitellen pienentyneet vuoden 1993 jälkeen, jolloin alueelliset markkinat vapautettiin kilpailulle. Edelleen useilla alueilla vakiintuneilla teleyrityksillä on yli 50 prosentin markkinaosuus. Yli 50 prosentin markkinaosuutta voidaan pitää yhtenä maantieteellisten markkina-alueiden jaotteluperusteena markkinavoiman arvioinnissa. Verkkokilpailun kannalta on olennaista, että markkinoilla on mahdollisimman monta teleyritystä, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella. Siten kilpailijoiden lukumäärää, joilla on käytössään omaa liityntä- ja tilaajayhteysverkkoa alueella, voidaan pitää toisena maantieteellisten markkina-alueiden jaotteluperusteena markkinavoiman arvioinnissa. Edellä esitettyjen markkinavoiman jaotteluperusteiden perusteella kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla maantieteelliset markkina-alueet voidaan jakaa kahteen eri tarkasteluryhmään:
13. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus. Tarkasteluryhmään 1 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: 1 - 15, 17 - 20, 22 - 23, 26, 28 - 35, 38 - 54, 56 - 60, 62 - 103 ja 105 -
14. Maantieteelliset markkina-alueet on ilmoitettu liitteessä
16. Maantieteelliset markkina-alueet, joissa suurimmalla vertikaalisesti integroituneella teleyrityksellä on kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla yli 50 prosentin markkinaosuus, mutta laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla alle 50 prosentin markkinaosuus. Tarkasteluryhmään 2 kuuluvat seuraavat maantieteelliset markkina-alueet: 16 (Lestijärvi), 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 27 (Närpiö), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 55 (Laukaa), 61 (Kitee) ja 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa). Markkinaosuudet, kilpailevien teleyritysten lukumäärä ja vuokrattujen tukkutuotteiden määrä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Vuoden 2010 lopussa kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 50 prosentin markkinaosuus liitteen 1 mukaisilla maantieteellisillä markkina-alueilla. Markkinaosuudet vaihtelivat reilusta 50 prosentista aina 100 prosenttiin ja markkinaosuuksien mediaani oli 89 prosenttia. Kunkin paikallisen teleyrityksen markkinaosuuden voidaan katsoa olevan edelleen niin korkea, että se on yksinään vahva osoitus huomattavan markkinavoiman olemassaolosta. Vakiintuneilla teleyrityksillä on myös korkea markkinaosuus kiinteän verkon laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla poikkeuksena teleyritykset, jotka toimivat tarkasteluryhmään 2 kuuluvilla alueilla. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla markkinaosuuksien mediaani on 76 prosenttia. Viestintäviraston aiemmat huomattavan markkinavoiman markkina-analyysit kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla ovat perustuneet perinteisten teleyritysten toimialuetason tietoon, joten virastolla ei ole käytettävissä markkinaosuustietoja kunnittain aikaisemmilta vuosilta. Kuitenkin vuoden 2007 lopussa kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 90 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Markkinaosuudet eivät olleet merkittävästi muuttuneet vuoden 2004 helmikuun tilanteesta, jolloin kaikilla vakiintuneilla teleyrityksillä oli yli 95 prosentin markkinaosuus omalla toimialueellaan. Siten voidaan yleisesti todeta, että markkinaosuudet ovat muuttuneet kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla varsin hitaasti. Maantieteellisillä markkina-alueilla 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 36 (Polvijärvi), 37 (Kontiolahti, Elisa Oyj:n oman verkon alue), 55 (Laukaa) ja 61 (Kitee) tilaajayhteyksien vuokraamisella HMV-yritykseltä on merkittävä vaikutus vähittäismarkkinakilpailuun. Jokaisella alueella vähintään 13 prosenttia kaikista alueella käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Myös markkina-alueella 104 (Espoo, Helsinki, Kauniainen, Vantaa) tilaajayhteyksien vuokraaminen oli vielä merkitsevää vähittäismarkkinakilpailulle ja alueella noin kahdeksan prosenttia käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Suurelta osin alueen vähäisen tilaajayhteyksien käytön selittää se, että alueella toimii HMV-yrityksestä riippumaton teleyritys, joka omistaa alueella kattavan kaapelitelevisioverkon. Maantieteellisillä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi) ja 27 (Närpiö) tilaajayhteyksien vuokraamisella HMV-yritykseltä ei ollut merkittävä vaikutus (oikeastaan merkittävää vaikutusta) vähittäismarkkinakilpailuun. Kyseisillä alueilla alle viisi prosenttia kaikista alueella käytössä olevista tilaajayhteyksistä oli vuokrattu HMV-yritykseltä. Suurelta osin alueiden vähäistä tilaajayhteyksien käyttöä selittää se, että alueella toimii HMV-yrityksestä riippumaton verkko-osuuskunta, joka omistaa alueella valokuidulla toteutetun liityntä- ja tilaajayhteysverkon. Verkko-osuuskuntien verkkoihin on teleyrityksillä vapaa pääsy tarjoamaan laajakaistapalveluja loppuasiakkaille eli ne toimivat niin sanotusti " open access " -periaatteella. Vaikka kummallakin markkina-alueella toimii verkko-osuuskunta, on HMV-yrityksen markkinaosuus kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla pysynyt yli 60 prosentissa ja laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoillakin yli 40 prosentissa. Vähittäismarkkinaosuus on varsin korkea huomioiden se, että HMV-yritys ei tarjoa laajakaistapalveluja vähittäisasiakkaille kummankaan alueen verkko-osuuskunnan verkossa. Maantieteellisillä markkina-alueilla 16 (Lestijärvi), 24 (Korsnäs, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue) ja 55 (Laukaa) jokaisessa kunnassa toimii ainoastaan kaksi teleyritystä, joilla on käytössään omaa tilaajayhteysverkkoa. Maantieteellisillä markkina-alueilla 21 (Pedersöre, TeliaSonera Finland Oyj:n oman verkon alue), 25 (Maalahti, Anvia Oyj:n oman verkon alue), 27