2014 false KHO:2014:23

§:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Ulkomaalaislain esitöiden mukaan (HE 28/2003 vp) näillä perusteilla tarkoitetaan ensisijaisesti kansainväliseen suojeluun liittyviä oleskelulupaperusteita. Sen lisäksi on tarkoitettu selvitettäväksi terveydelliset syyt ja muut olennaisesti maasta poistamisarviointiin vaikuttavat seikat. Maahanmuuttovirasto oli jättänyt turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkimatta turvapaikanhakijan työntekijän oleskelulupaa koskevan perusteen ja kehottanut turvapaikanhakijaa laittamaan vireille erillisen oleskelulupahakemuksen työnteon perusteella. Hallinto-oikeus oli kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja katsonut, että Maahanmuuttoviraston olisi tullut

§:n 3 momentin perusteella tutkia turvapaikkahakemuksen yhteydessä myös työntekoon liittyvä oleskelulupaperuste. Työntekijän oleskeluluvan myöntäminen perustuu ulkomaalaislain 5 luvun mukaiseen erityiseen järjestelmään, jossa työvoimaviranomainen tekee ensi vaiheessa arvion siitä, täyttyvätkö työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytykset. Arviossa otetaan huomioon yksittäistä työsuhdetta laajempia työvoimapoliittisia linjauksia. Työvoimaviranomaisen osapäätöksen jälkeen Maahanmuuttovirasto tekee asiassa lopullisen ratkaisun ensimmäistä työntekijän oleskelulupaa koskevassa asiassa. Lisäksi turvapaikanhakijan osalta työnteko-oikeus on järjestetty erityissäännöksellä siten, että erillisen oleskeluluvan hakeminen työnteon perusteella ei ole turvapaikkamenettelyn aikana tarpeen, vaan työnteko-oikeus määräytyy suoraan lain nojalla. Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, että edellä mainituista syistä johtuen työntekijän oleskeluluvan perustetta ei ollut tarkoitettu ratkaistavaksi turvapaikkamenettelyn yhteydessä. Kysymys ei ollut

§:n 3 momentissa tarkoitetusta turvapaikka-asiassa annettavaan ratkaisuun liittyvästä oleskelulupaperusteesta. Maahanmuuttovirasto oli voinut edellyttää erillisen työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen vireille laittamista ja jättää tutkimatta mainittua oleskelulupaa koskevan asian turvapaikkamenettelyn yhteydessä. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävässä päätöksessä on otettava kantaa myös turvapaikanhakijan maasta poistamiseen. Turvapaikkahakemuksen vireillä ollessa syntynyt työsuhde ei ollut käännyttämisen kokonaisharkintaan olennaisesti vaikuttava seikka. Ulkomaalaislaki 7 § 2 momentti, 49 § 1 momentti 3 kohta, 60 § 1 ja 3 momentit, 70 §, 73 §, 79 § 2 momentti, 83 §, 94 § 1 ja 3 momentit, 97 a § 2 momentti, 98 § 4 momentti ja 146 § Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus 10.1.2013 nro 13/0002/1 Asian aikaisempi käsittely Maahanmuuttovirasto on 21.8.2012 hylännyt A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hänet Algeriaan ja määrännyt hänet kahden vuoden koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään työntekijän oleskeluluvan osalta seuraavasti: Hakija on kertonut työllistyneensä Suomessa. Koska hakija ei ole pannut vireille oleskelulupahakemusta työn perusteella, tätä oleskelulupaperustetta ei tutkita turvapaikkahakemuksen tutkinnan yhteydessä. Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kansainvälistä suojelua koskevilta osin. Muilta osin hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Maahanmuuttoviraston korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 738 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään työntekijän oleskeluluvan ja oikeudenkäyntikulujen osalta seuraavasti: Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa 30.5.2012 kertonut työskentelevänsä Suomessa. Valittaja on 13.6.2012 toimittanut Maahanmuuttovirastolle työsopimuksensa ja työntekijän oleskelulupahakemuksen liitteeksi kuuluvan TEM 0.54 -lomakkeen. Maahanmuuttovirasto on täydennyspyynnöllään 4.7.2012 ilmoittanut valittajalle, että mikäli valittaja haluaa, että hänen turvapaikkahakemuksensa yhteydessä tutkitaan myös hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa työnteon perusteella, valittajan tulee tehdä erillinen oleskelulupahakemus, ja että oleskelulupahakemuksen jättämisestä peritään käsittelymaksu. Maahanmuuttovirasto ei ole tutkinut valituksenalaisella päätöksellään valittajan oleskelulupaperustetta työn perusteella, koska valittaja ei ole pannut vireille oleskelulupahakemusta työn perusteella.

§:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Nykyisin voimassa olevalla ulkomaalaislailla kumotun vanhan ulkomaalaislain (22.2.1991/378) 32 §:n 1 momentin (28.6.1993/639) mukaan turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nykyisen lain 94 §:n 3 momenttiin on selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Ulkomaalais- ja Maahanmuuttovirastolla on myös vakiintuneena käytäntönä ollut pitkään tutkia ja ratkaista turvapaikkamenettelyn yhteydessä oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla ilman vaatimusta erillisen oleskelulupahakemuksen vireille laittamisesta. Hallinto-oikeus katsoo, että turvapaikkamenettelyn yhteydessä oleskelulupaa koskevien perusteiden tutkimisen edellytykseksi ei voida asettaa vaatimusta erillisen maksullisen oleskelulupahakemuksen tekemisestä. Maahanmuuttovirasto ei ole voinut jättää valittajan työntekoon liittyvää oleskelulupaperustetta tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä sanotussa pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja se, että oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Maahanmuuttoviraston virheestä, olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina viitannut perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella ulkomaalaislain 49 ja 97 a §:ään sekä hallintolainkäyttölain 74 ja 75 §:ään. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Terttu Villikka (eri mieltä) ja Ulf Ekebom. Asian esittelijä Johanna Kangas. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä sekä valituksessaan vaatinut ensisijaisesti hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Maahanmuuttoviraston päätöksen voimaan saattamista työntekijän oleskelulupaa ja käännyttämistä koskevilta osilta. Toissijaisesti virasto on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Maahanmuuttovirasto on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan lausunut muun ohella seuraavaa: Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä ohjaava ratkaisu tarvitaan

§:n 3 momentin tulkinnasta ja erityisesti siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston tulee tutkia ja ratkaista turvapaikanhakijan oleskelulupa-asia sellaisen perusteen osalta, jolla ei ole suoranaista liityntää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Hakija on työllistynyt turvapaikkamenettelyn aikana. Hakijaa on kehotettu turvapaikkapuhuttelussa sekä myöhemmin kirjallisesti tekemään erillinen oleskelulupahakemus, mikäli hän haluaa, että hänen oleskelulupaoikeutensa työnteon perusteella tutkitaan samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan asian kanssa. Hakija ei ole tehnyt erillistä oleskelulupahakemusta, joten Maahanmuuttovirasto ei ole voinut varmistua hakijan halusta vedota perusteeseen eikä ole tutkinut tarkemmin työnteon perusteella myönnettävän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä. Noudatettu menettely on vastannut turvapaikkamenettelyssä selvitettäviin muihin oleskelulupaperusteisiin liittyvistä menettelyistä ja maksujen huomioimisesta 21.5.2012 annettua Maahanmuuttoviraston ohjetta. Hallinto-oikeuden enemmistö on tulkinnut

§:n 3 momenttia lainsäätäjän tarkoituksen vastaisesti. Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa pääasiallisesti siihen, että nykyisen

§:n 3 momenttiin olisi selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain 32 §:n 1 momentin mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Vanhan ulkomaalaislain 32 §:n muutosta (639/1993

1. vp)koskevissa esitöissä (HE 293/1992
2. vp)on ilmaistu, miksi lakiin on otettu säännös siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Lain 32 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että turvapaikkaa Suomesta hakeva ilmaisee hakemuksellaan haluavansa asettua Suomeen asumaan ainakin siksi, kunnes hän voi vaaratta palata koti- tai vakinaiseen asuinmaahansa. Tästä syystä on ehdotettu, että turvapaikkahakemuksen katsottaisiin aina sisältävän myös hakemuksen oleskeluluvan saamiseksi. Oleskelulupahakemuksen sisältyminen turvapaikkahakemukseen kytkettiin siis vanhassa ulkomaalaislaissa vahvasti koti- tai asuinmaan vaarallisuuteen ja tarpeeseen asettua jonnekin ainakin siksi aikaa, kunnes paluu on mahdollinen. Hallituksen esityksen sanamuodon perusteella ei ole mahdollista tehdä yksiselitteistä johtopäätöstä siitä, että turvapaikkahakemukseen olisi ollut tarkoitus sisällyttää kaikki mahdolliset oleskelulupaperusteet. Vuoden 2004 ulkomaalaislakia koskevissa esitöissä (HE 28/2003
3. vp)95 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että voimassa olevan lain säännöstä, jonka mukaan turvapaikkahakemus sisältää oleskelulupahakemuksen, ei enää ehdoteta, koska turvapaikalla tarkoitettaisiin lakiin otettavan määritelmän mukaan oleskelulupaa, joka myönnetään pakolaisuuden perusteella turvapaikkamenettelyssä. Helsingin hallinto-oikeuden näkemys siitä, että nykyisen

§:n 3 momenttiin on selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain 32 §:n 1 momentin mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus, on ristiriidassa hallituksen esityksen kanssa. Siinä mainitaan nimenomaisesti, että kyseistä säännöstä ei ole ollut tarkoitus ottaa uuteen lakiin, vaan uudessa laissa on sen sijaan määritelty turvapaikan käsite. Asiassa on keskeisenä kysymyksenä se, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston tulee tutkia ja ratkaista turvapaikanhakijan oleskelulupa-asia sellaisen perusteen osalta, jolla ei ole suoranaista liityntää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Kysymys on myös ulkomaalaislain, maksuperustelain ja -asetuksen yhdenmukaisesta tulkinnasta sekä siitä, minkälaisia lisäselvityksiä Maahanmuuttovirasto voi vaatia turvapaikanhakijalta muiden kuin kansainvälistä suojelua koskevien maksullisten oleskelulupaperusteiden osalta. Toisaalta on myös kyse siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttovirasto voi täsmentää omaa hallintokäytäntöään. Tapauksen taustalla on Maahanmuuttoviraston 21.5.2012 antama sisäinen ohje, jonka mukaan tilanteissa, joissa turvapaikanhakija esittää muita kuin kansainväliseen suojeluun liittyviä maksullisia oleskelulupaperusteita, häntä tulee ohjeistaa jättämään erillinen oleskelulupahakemus poliisilaitoksella. Ohjeen mukaan maasta poistamisen estyminen, yksilöllinen inhimillinen syy tai ihmiskaupassa uhriutuminen ovat kuitenkin lupaperusteina siinä määrin kansainvälistä suojelua täydentäviä, että niiden katsotaan sisältyvän kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen niin kauan, kuin sitä koskeva hakemus on yhä vireillä Maahanmuuttovirastossa. Tulkinta, jonka mukaan muutkin oleskelulupaperusteet tulisi tutkia ja ratkaista ilman erillistä hakemusta ja maksutta

§:n 3 momentin nojalla, on ongelmallinen erityisesti työntekijän oleskelulupaa koskevien perusteiden osalta osaratkaisumenettelyn takia. Ulkomaalaislain 72 §:n mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen perustuu harkintaan, jossa tulee selvittää tarkoitettuun työhön sopivan, työmarkkinoilla käytettävissä olevan työvoiman saatavuus kohtuullisessa ajassa; huolehtia siitä, että työntekijän oleskeluluvan myöntäminen ei estä 1 kohdassa tarkoitetun henkilön työllistymistä; ja varmistaa se, että työntekijän oleskelulupa myönnetään vain edellytykset täyttävälle henkilölle, jos työssä vaaditaan erityistä pätevyyttä tai hyväksyttyä terveydentilaa. Lisäksi on varmistuttava, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu ansiotyöllä, elinkeinotoiminnalla tai muulla tavalla. Kyseisen harkinnan suorittaa ulkomaalaislain 83 §:n mukaan työvoimatoimisto. Lupamenettely aiheuttaa nykyisen osaratkaisukäytännön vuoksi siten kustannuksia myös kolmannelle osapuolelle.

§:n 3 momentin tutkintavelvollisuuden ei voida katsoa tarkoitetun ulottumaan myöskään osaratkaisun tekijään saakka. Oleskelulupaperusteiden tutkimiseen on viitattu myös ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentissa, jossa todetaan, että turvapaikkapuhuttelussa on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseksi. Kyseisen säännös oli aikaisemmin ulkomaalaislain 97 §:n 4 momentti, mutta siirrettiin 97 a §:n 2 momentiksi lainmuutoksella vuonna 2009 (432/2009). Hallituksen esityksen (HE 28/2003

1. vp)yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 97 §:n 4 momentin säännöksessä korostetaan hakijan perusteellista kuulemista erityisesti siltä varalta, että hakemus arvioidaan voitavan käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Näitä tilanteita ovat hakemuksen ilmeinen perusteettomuus ja hakijan saapuminen turvallisesta alkuperä- tai turvapaikkamaasta. Hakijalta olisi erityisesti tiedusteltava, miten hän suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen alkuperämaahan tai turvalliseen turvapaikkamaahan sekä maahantulokieltoon. Samoin hakijalta on tiedusteltava muut mahdolliset perusteet maahan jäämiselle. Näitä voisivat olla esimerkiksi terveydelliset syyt tai siteet Suomeen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikki hakijan maahan jäämiseen ja maasta poistamiseen liittyvät olennaiset seikat tulevat selvitetyiksi jo turvapaikkatutkinnassa. Ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentin esitöitä ei Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan voi tulkita niin, että lainsäätäjän tahto on ollut antaa turvapaikanhakijoille ilmainen ja ilman erillistä hakemusta suoritettava kaikki oleskelulupaperusteet kattava tutkinta. Sen sijaan esitöiden mukaan säännöksen taustalla on tarkoitus varmistaa hakijalta, onko hakijalla mahdollisia muita oleskelulupaperusteita, jotka saattaisivat vaikuttaa hänen maasta poistamiseensa. Maasta poistamista koskevat seikat ovat olennainen osa turvapaikka-asian ratkaisemista, koska ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen yhteydessä on ratkaistava maasta poistamista koskeva kysymys, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään. Terveydelliset syyt ja siteet Suomeen viittaavat selvästi ulkomaalaislain 52 §:n mukaiseen yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella myönnettävään oleskelulupaan. Myös Maahanmuuttovirasto katsoo, että yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella myönnettävä oleskelulupa on lupaperusteena siinä määrin kansainvälistä suojelua täydentävä, että sen voidaan katsoa sisältyvän kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Laista tai sen esitöistä ei voida kuitenkaan vetää sellaisia johtopäätöksiä, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että kaikki mahdolliset oleskelulupaperusteet tulisi tutkia turvapaikkaprosessissa ilman, että niistä tehdään erillinen oleskelulupahakemus. Valituslupahakemuksen kohteena olevassa asiassa on kyse työnteon perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta, joka ei ole lupaperusteena kansainvälistä suojelua täydentävä, vaan siitä täysin erillinen eikä selvästi liity lain esitöissä esimerkkeinä mainittuihin terveydentilaan ja siteisiin Suomeen. Vaikka ulkomaalaislain säännöksissä ei ole suoranaisesti säännelty kansainväliseen suojeluun liittymättömän oleskelulupaperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, kun on kyse turvapaikanhakijasta, lain esitöistä on löydettävissä selkeitä viitteitä siitä, että Maahanmuuttoviraston omaksuma tulkintalinja on lainsäätäjän tahdon mukainen. Ulkomaalaislain 49 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan, jos oleskelulupa myönnetään Suomessa haettuna ulkomaalaiselle perhesiteen, työ- tai opiskelupaikan tai muun vastaavan siteen perusteella, sovellettaisiin pykälän 1 momentin 4 kohdan (nykyisin 5 kohdan) säännöstä. Kaikki ulkomaalaiset, myös turvapaikanhakijat asetettaisiin tältä osin samaan asemaan. Ulkomaalaislain 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa toistetaan 49 §:n perusteluissa esitetty, minkä lisäksi perusteluissa todetaan, ettei tarkoitus ole, että ulkomaalaislain 52 §:n soveltamisella voidaan ohittaa perhesiteen, opiskelun tai työnteon perusteella myönnettävien oleskelulupien säädetyt edellytykset. Ulkomaalaislain 49 ja 52 §:än yksityiskohtaiset perustelut ilmentävät lainsäätäjän tarkoitusta asettaa turvapaikkamenettelyn yhteydessä esitetyn kansainväliseen suojeluun liittymättömän oleskelulupaperusteen sekä tavallisessa oleskelulupamenettelyssä esitetyn vastaavan perusteen käsittely samaan asemaan. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön muutos siis toteuttaa ulkomaalaislain esitöissä korostuvaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Lain soveltamisessa ja tulkinnassa, kuten myös kaikessa muussa hallintomenettelyssä on otettava huomioon asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu, joka on hallintomenettelyn keskeisenä oikeusperiaatteena kirjattu hallintolain 6 §:ään. Kun on kyse sellaisen oleskelulupaperusteen käsittelystä, joka ei liity millään tavalla kansainvälisen suojelun myöntämiseen, se seikka, että henkilö on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta, ei itsessään ole peruste asettaa häntä suotuisampaan asemaan, kuin sellaista henkilöä, joka hakee oleskelulupaa, tekemättä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että näitä asiakkaita kohdellaan samalla tavalla myös käsittelymaksun osalta. Hallintolaki ja ulkomaalaislaki mahdollistavat joissakin tilanteissa erilaisia toimintatapamenettelyjä, jolloin viranomainen voi lain mahdollistaman harkintavallan puitteissa menetellä asian laadun mukaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Näin ollen hallintokäytäntö tosiasiallisesti ohjaa hallintomenettelyä tietyiltä osin. Hallintokäytäntö ei itsessään ole kuitenkaan oikeudellisesti sitovaa. Hallintokäytännön muutoksilla saattaa kuitenkin olla välitöntä juridista vaikutusta tilanteissa, joissa arvioidaan tiettyjen menettelyjen lainmukaisuutta suhteessa oikeudellisiin periaatteisiin. Yllätykselliset ja perustelemattomat muutokset saattavat loukata asiakkaiden yhdenvertaisuutta ja luottamuksensuojaa. Maahanmuuttovirasto tarkisti toukokuussa 2012 menettelyään siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston tulee tutkia ja ratkaista turvapaikanhakijan oleskelulupa-asia sellaisen perusteen osalta, jolla ei ole suoranaista liityntää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Muutoksen taustalla on vaikuttanut se, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä esitettävän oleskelulupaperusteen käsittely on ollut kokonaisuudessaan sekava, vakiintumaton ja epäselvä hakijan näkökulmasta. Osa turvapaikanhakijoista on tehnyt erillisen oleskelulupahakemuksen halutessaan vedota muihin kuin kansainvälistä suojelua koskeviin oleskelulupaperusteisiin, kun toisaalta osa hakijoista ei ole toiminut näin. Aikaisempi menettely havaittiin myös ongelmalliseksi asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön tarkistuksen on ollut tarkoitus antaa selkeät asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua korostavat suuntaviivat ulkomaalaislain, maksuperustelain ja maksuasetuksen yhdenmukaiselle soveltamiselle sekä havaittu tarve ohjeistaa käytännöt yhdenmukaisiksi ja asiakkaan näkökulmasta selkeiksi. Maahanmuuttovirasto on tiedottanut menettelyn muuttamisesta yleisesti etukäteen nettisivuillaan ja myös turvapaikanhakijoiden oikeudellisille avustajille on annettu kohdennetusti tietoa menettelyn täsmennyksestä. Valituslupahakemuksessa kyseessä olevassa tapauksessa hakijalle on kerrottu turvapaikkapuhuttelussa, miten hänen tulee toimia, jos hän haluaa työntekijän oleskelulupaa koskevan väitteen tutkittavaksi. Lisäksi häntä on pyydetty erillisellä kirjallisella ilmoituksella jättämään työntekijän oleskelulupaa koskeva oleskelulupahakemus. Hänelle on myös ilmoitettu, että mahdollisuus saada oleskelulupa työnteon perusteella tutkitaan ainoastaan, jos hän jättää oleskelulupahakemuksen. Tämä huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hallintokäytännön muuttuminen ole ollut hakijan näkökulmasta yllätyksellinen eikä hänellä ole voinut olla sellaista Maahanmuuttovirastoon kohdistuvaa oikeudellista suojaa edellyttävää perusteltua odotusta, että hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa työnteon perusteella tutkitaan ilman erillistä hakemusta ja maksutta. Hallinto-oikeuden päätös määrätä hakijan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan Maahanmuuttoviraston korvattavaksi on hallintolainkäyttölain vastainen. Hakija on tehnyt Suomessa turvapaikkahakemuksen, jonka yhteydessä hän on ilmoittanut työllistyneen­sä Suomessa. Kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta on pidettävä pääasiana ja työntekoa koskeva peruste on kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta täysin irrallinen peruste, jonka hakija on halunnut tutkittavaksi turvapaikkahakemuksen, eli pääasian, yhteydessä. Maahanmuuttovirasto on ratkaissut pääasiaa koskevan hakemuksen, ja todennut sen olevan ilmeisen perusteeton. Hakija on valittanut kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä sekä siitä, että hänen työntekoon perustuvaa oleskelulupaperustetta ei ole tutkittu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä. Helsingin hallinto-oikeus on katsonut, että Maahanmuuttovirasto on voinut ratkaista pääasiaa koskevan hakemuksen ilmeisen perusteettomana. Tämä huomioon ottaen on kohtuutonta katsoa, että koko oikeudenkäynti olisi johtunut Maahanmuuttoviraston virheestä eikä Maahanmuuttovirastoa olisi pitänyt määrätä korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikuluja ainakaan kokonaisuudessaan. Kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta on selvästi pidettävä ensisijaisena ja olennaisempana kuin hakijan hallinto-oikeuden päätöksellä voittamaa oleskelulupa-asiaa, jolla on ainoastaan vähäinen merkitys, tai joka tapauksessa huomattavasti pienempi merkitys kuin kansainvälistä suojelua koskevalla asialla. Hallintolainkäyttölain 74 §:n (HE 217/1995
2. vp)yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan myös asian tulkinnanvaraisuus voi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Lainsäädännöstä ei ole löydettävissä yksiselitteistä sääntelyä siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston on otettava tutkittavaksi sellainen turvapaikanhakijan esittämä oleskelulupaa koskeva peruste, joka ei liity kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Kysymys on, mitä suurimmassa määrin tulkinnanvarainen ja hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa tämä huomioon Maahanmuuttoviraston korvausvelvollisuudesta päättäessään. A on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, ettei Maahanmuuttovirastolle myönnetä asiassa valituslupaa. Toissijaisesti hän on vaatinut Maahanmuuttoviraston valituksen hylkäämistä. Lisäksi hän on vaatinut Maahanmuuttoviraston velvoittamista korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa 651 eurolla laillisine korkoineen. A on esittänyt perusteinaan muun ohella seuraavaa: Asiassa on kyse sen arvioimisesta, voiko viranomainen muuttaa sille lain velvoittavan säännöksen perusteella kuuluvaa hallinto- ja oikeuskäytännössä vakiintunutta selvittämisvelvollisuuttaan oma-aloitteisesti sisäisten ohjeittensa perusteella asettamalla yksilölle maksuvelvollisuuden tutkimisvelvollisuuden täyttämiseksi. Lisäksi asiassa on kyse siitä, voidaanko viranomaisen vakiintunutta käytäntöä muuttanutta sisäistä ohjetta noudattaa taannehtivasti sellaisissa asioissa, jotka ovat tulleet vireille ennen ohjeen antamista. Lähtökohtaisesti lain säännöksen vakiintunutta tulkintaa voidaan muuttaa vain lainmuutoksella. Lain ensisijaisuus suhteessa viranomaisen antamiin ohjeisiin on todettu myös kyseisessä ohjeessa, johon Maahanmuuttovirasto perustaa 21.5.2012 alkaen omaksumansa tulkinnan

§:n 3 momentin sisällöstä. Ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valituslupajärjestelmää ei ole tarkoitettu Maahanmuuttoviraston omaksuman tulkinnan vahvistamiseksi tai vakiintuneen tulkinnan muuttamiseksi, vaan aidosti tulkinnanvaraisten oikeuskysymysten ratkaisemiseksi. Tämä tarkoittaa ulkomaalaislain mukaisiin oleskeluluvan myöntämisedellytyksiin liittyviä tulkinnanvaraisuuksia, ei menettelyllisiä seikkoja. Maahanmuuttovirasto pyytää valituslupaa

§:n 3 momentin säännöksen lisäksi myös maksuperustelain ja maksuasetuksen tulkinnasta. Maahanmuuttoviraston valitusoikeus on tarkoitettu vain ulkomaalaislain säännöksien tulkintaa varten. Hakemalla valituslupaa nyt kyseessä olevassa asiassa Maahanmuuttovirasto laajentaa valitusoikeuttaan siitä, mitä tarkoitusta varten se alun perin säädettiin. Hallinto- ja oikeuskäytäntö on nyt kysymyksessä olevilta osin ollut selvää ja vakiintunutta niin vuoden 1991 ulkomaalaislain kuin voimassaolevan vuoden 2004 ulkomaalaislain perusteella. Turvapaikanhakijan turvapaikkamenettelyn yhteydessä esille tuomat muut oleskelulupaperusteet on niiden luonteesta riippumatta tutkittu turvapaikkamenettelyn yhteydessä yli kahdenkymmenen vuoden ajan.

§:n 3 momentin säännös on velvoittava. Se ei aseta tutkimisvelvollisuuden täyttämiselle muita ehtoja kuin niiden esille tulemisen menettelyn yhteydessä. Kun peruste on tuotu esiin, se on tutkittava ilman tutkimiselle asetettavia lisäedellytyksiä, kuten hakijalle asetettavaa maksuvelvollisuutta. Toisin kuin Maahanmuuttovirasto väittää, asiassa on kyse siitä, että Maahanmuuttovirasto asettaa

§:n 3 momentin mukaisen velvollisuutensa täyttämisen lisäedellytykseksi hakijoille maksuvelvollisuuden.

§:n 3 momentin mukaisesta muiden turvapaikkatutkinnassa esille tuotujen oleskelulupaperusteiden tutkimisen edellytykseksi ei ole asetettu maksuvelvollisuutta. Asiassa ei ole kyse viraston hallintokäytännön täsmentämisestä, vaan vakiintuneen tulkintakäytännön olennaisesta muuttamisesta ja siten yksilön oikeusasemaan puuttumisesta, josta tulisi säätää laissa. Maahanmuuttoviraston tulkintakäytännön muutos on puuttunut hakijan oikeuksiin taannehtivasti ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. A on hakenut kansainvälistä suojelua 7.11.2011 eli hänen oleskelulupahakemuksensa on tullut vireille tuolloin. Maahanmuuttoviraston ohje on tullut voimaan 21.5.2012 eli hakemuksen vireilletulon jälkeen. Ohjeessa ei ole säädetty sen taannehtivasta vaikutuksesta tuolloin vireillä olleisiin hakemuksiin nähden. Turvapaikkapuhuttelu, jossa A:ta on kehotettu laittamaan vireille erillinen oleskelulupahakemus, on suoritettu 30.5.

1. Helsingin hallinto-oikeuden kumoama päätös on tehty 21.8.
2. Mikäli turvapaikkapuhuttelu ja päätös olisi tehty ennen 21.5.2012, virasto olisi vanhan käytäntönsä mukaisesti tutkinut viran puolesta työntekijän oleskeluluvan myöntämisedellytykset. A on asetettu muita hakijoita epäedullisempaan asemaan pelkästään turvapaikkapuhuttelun ja päätöksenteon ajankohdan perusteella, joka ei ole asiallinen peruste erilaiselle kohtelulle. Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaista korvausvelvollisuutta arvioitaessa on ratkaisevassa asemassa sen arvioiminen, olisiko kohtuutonta, jos asianosainen joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Turvapaikkahakemuksen arvioiminen ilmeisen perusteettomaksi vähentää sen todellista merkitystä. A on voittanut myös käännyttämisasiansa, koska käännyttämispäätös on kumottu. Maasta poistamista koskevalla asialla on ollut hänelle erittäin keskeinen merkitys. Korvausvelvollisuutta ei ole syytä arvioida Helsingin hallinto-oikeuden arviosta poikkeavasti vain sillä perusteella, ettei A:n turvapaikka-asia ole menestynyt. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Asiassa on ollut kyse nimenomaisesti siitä, että Maahanmuuttovirasto on laiminlyönyt

§:n 3 momentin mukaisen selvitysvelvollisuutensa, vaikka tällainen selvitysvelvollisuus on ollut vakiintunut käytäntö. Tähän nähden Helsingin hallinto-oikeuden päätös on oikeudenkäyntikulujenkin osalta ollut täysin hallintolainkäyttölain 74 §:n mukainen, eikä arviota ole syytä muuttaa.

§:n 3 momentin säännös ei ole tulkinnanvarainen, koska sitä on säännöksen voimaantulosta lähtien yhtäjaksoisesti, ja aikaisemminkin, tulkittu niin, että kaikki oleskelulupaperusteet tutkitaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä viran puolesta. Maahanmuuttoviraston viittaaman tulkinnanvaraisuuden se on saanut aikaan itse 21.5.2012 antamallaan ohjeella, jota A:n hakemuksen osalta on vielä sovellettu taannehtivasti. Asiassa on selväpiirteisesti kyse tilanteesta, jossa viranomainen on velvoittavan lain säännöksen vastaisesti laiminlyönyt vakiintuneeseen lain tulkintaan perustuvan selvittämisvelvollisuutensa eli asiassa on tapahtunut virhe, jonka johdosta on kohtuutonta, että valittaja joutuu kärsimään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Maahanmuuttovirasto on selityksen johdosta antamassaan lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa: Ulkomaalaislain 195 §:n mukaan Maahanmuuttovirastolla on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu. Ulkomaalaislain 196 §:n mukaan ulkomaalaislaissa tarkoitettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valituksen kohteena oleva päätös on kiistatta ulkomaalaislaissa tarkoitettu hallinto-oikeuden päätös, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu muilta kuin kansainvälistä suojelua koskevilta osin. Näin ollen esitetyt Maahanmuuttoviraston valitusoikeutta koskevat rajoitteet ovat täysin perusteettomia. Soveltamiskäytäntö on saattanut kyseessä olevan turvapaikka-asioihin perehtyneen asiamiehen näkökulmasta olla vakiintunut. Suurella osalla hakijoista ei kuitenkaan ole avustajaa tai sitten hakijan avustaja ei ole osannut neuvoa hakijaa toimimaan niin, että hän saisi oleskelulupaperusteensa maksutta tutkittavaksi. Ennen Maahanmuuttoviraston käytäntöjen muuttumista monet hakijat tekivät erillisen oleskelulupahakemuksen, vaikka olisivat voineet saada asian tutkittavaksi turvapaikkamenettelyn yhteydessä ilman erillistä hakemusta. Määräävässä asemassa uutta ohjetta sovellettaessa on ollut oleskelulupaperusteen esittämisen ajankohta. Maahanmuuttoviraston ohje on tullut voimaan 21.5.2012 ja kaikki tätä ennen esitetyt turvapaikka-asiaan liittymättömät oleskelulupaperusteet on tutkittu ilman käsittelymaksua. Asiasta on tiedotettu ja kaikkia hakijoita on kohdeltu yhdenvertaisesti riippumatta siitä, milloin turvapaikkapuhuttelu on pidetty. Esitettyjen oleskelulupaperusteiden olennaisuutta tulisi arvioida objektiivisin perustein. Turvapaikkamenettelyn perimmäinen tarkoitus on tarjota kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville. Menettelyn tarkoitus ei lähtökohtaisesti ole oleskeluluvan myöntäminen työnteon perusteella. Tilanteessa, jossa turvapaikka-asialla on vain vähäinen merkitys suhteessa työperusteiseen oleskelulupa-asian merkitykseen, ollaan lähellä tilannetta, jossa on kyse ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaisesta maahantulosäännösten kiertämisestä. Maahanmuuttovirasto on antanut lisälausuman, jossa se on ilmoittanut, että A:lle on myönnetty ajalle 16.10.2013 - 16.10.2014 jatkuva (A) oleskelulupa Suomen kansalaisen puolisona. Samalla Maahanmuuttovirasto on uudistanut valituslupahakemuksensa ja valituksensa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen Maahanmuuttoviraston muutoksenhakuoikeuden puuttumisesta.
2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan työntekijän oleskelulupaa koskevalta osalta ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan vastaavalta osalta. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta ja A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään. Käännyttämisen osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
3. A:n vaatimus Maahanmuuttoviraston velvoittamisesta maksamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään. Perustelut
4. Maahanmuuttoviraston muutoksenhakuoikeus Ulkomaalaislain 195 §:n mukaan Maahanmuuttovirastolla on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu. Asiassa on kysymys ulkomaalaislain säännösten tulkinnasta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen osittain. Maahanmuuttovirastolla on näin ollen muutoksenhakuoikeus asiassa.
5. Pääasiaratkaisu 2.1.Käsiteltävänä oleva asia Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko turvapaikkamenettelyn yhteydessä ilman eri hakemusta tutkittava myös turvapaikanhakijan työntekoon liittyvät oleskelulupaperusteet. 2.
6. Lainsäädäntö Ulkomaalaislain säännökset Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asiassa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, asiat on valmisteltava yhdessä ja ratkaistava mahdollisuuksien mukaan samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä. Lain 49 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa Suomessa, jos edellytykset tällaisen oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomailla ovat olemassa ja: (---) 3) työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämättä jättäminen Suomesta haettuna olisi ulkomaalaisen tai työnantajan kannalta perusteetonta; (---) Lain 60 §:n 1 momentin mukaan ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Ensimmäistä oleskelulupaa voidaan kuitenkin 49, 49 a, 50, 50 a, 51, 52, 52 a ja 52 d §:n perusteella hakea Suomessa. Pykälän 3 momentin mukaan hakemus jätetään Suomessa paikallispoliisille (---). Lain 70 §:n mukaan työntekijän oleskelulupajärjestelmän tarkoituksena on tukea työvoiman saatavuutta suunnitelmallisesti, nopeasti ja joustavasti ottaen huomioon työnantajien ja ulkomaalaisten työntekijöiden oikeusturva sekä työmarkkinoilla jo olevan työvoiman mahdollisuus työllistyä. Lain 73 §:n mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen perustuu harkintaan, jossa tulee 1) selvittää tarkoitettuun työhön sopivan, työmarkkinoilla käytettävissä olevan työvoiman saatavuus kohtuullisessa ajassa; 2) huolehtia siitä, että työntekijän oleskeluluvan myöntäminen ei estä 1 kohdassa tarkoitetun henkilön työllistymistä; 3) varmistaa se, että työntekijän oleskelulupa myönnetään vain edellytykset täyttävälle henkilölle, jos työssä vaaditaan erityistä pätevyyttä tai hyväksyttyä terveydentilaa; 4) varmistaa, että työnantajan hakemukseen liittämät selvitykset ja vakuutus ovat 72 §:ssä säädetyn mukaiset. Ulkomaalaislain 79 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisella on kansainvälistä suojelua haettuaan oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa: 1) kun hänellä on 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu asiakirja ja hän on oleskellut maassa kolme kuukautta; 2) kun hän on oleskellut maassa kuusi kuukautta. Lain 83 §:n mukaan työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee työntekijän oleskeluluvan myöntämisen 73 §:ssä säädetyt edellytykset. Työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee, onko työnteko tilapäistä vai jatkuvaa. Pykälän 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto myöntää työ- ja elinkeinotoimiston 1 momentin mukaan tekemän myönteisen osapäätöksen jälkeen ulkomaalaiselle työntekijän oleskeluluvan, jollei 36 §:stä muuta johdu ja jollei ulkomaalaisella hakemusta jätettäessä ole muuta voimassa olevaa oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto päättää, onko kyse 49 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta perusteettomuudesta. Lain 94 §:n mukaan turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomen rajalla tai alueella viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Pykälän 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Lain 97 a §:n 2 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelussa on erityisesti tiedusteltava, miten hakija suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen turvapaikka- tai alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Hakijalta on selvitettävä erityisesti ne perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseen. Lain 98 §:n 4 momentin mukaan, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään, päätetään samalla asianomaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maasta poistamispäätös tulee jättää tekemättä. Lain 146 §:n mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. (---) Ulkomaalaislain esityöt Hallituksen esityksessä uudeksi ulkomaalaislaiksi (HE 28/2003 vp) yleisperusteluissa on lausuttu, että vuonna 2000 voimaan tulleet ulkomaalaislain turvapaikkamenettelyä koskevat säännökset on ehdotettu säilytettäväksi sisällöltään pääosin ennallaan. Esitöiden yleisperusteluissa lausutaan aiemmin voimassa olleen ulkomaalaislain (378/1991 vp) 32 a §:n osalta seuraavaa: "Turvapaikkatutkinta on jaettu kahteen osaan: ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämiseen sekä turvapaikkakuulusteluun. (---) Turvapaikkakuulustelussa selvitetään perusteet, jotka hakija esittää häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuvasta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista. Turvapaikkakuulustelussa turvapaikanhakijalta on erityisesti tiedusteltava, miten hän suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen turvapaikka- tai alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla muita perusteita maahan jäämiselle." Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan: "Lain 94 §:ään ehdotetaan otettavaksi säännös, jossa määritellään, mitä hakemuksia turvapaikkamenettelyssä käsitellään. Turvapaikkamenettelyyn kuuluisivat hakemuksen tekemiseen liittyvät menettelyt, hakemuksen tutkinta ja ratkaiseminen, joista säädettäisiin lain kansainvälistä suojelua koskevan luvun turvapaikkamenettelyt -väliotsikon alla olevissa säännöksissä." Mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan edelleen lain 95 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Voimassa olevan lain säännöstä, jonka mukaan turvapaikkahakemus sisältää oleskelulupahakemuksen, ei enää ehdoteta, koska turvapaikalla tarkoitettaisiin lakiin otettavan määritelmän mukaan oleskelulupaa, joka myönnetään pakolaisuuden perustella turvapaikkamenettelyssä." Ulkomaalaislain 97 §:n 4 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "hakijalta on turvapaikkapuhuttelussa tiedusteltava muut mahdolliset perusteet maahan jäämiselle. Näitä voisivat olla esimerkiksi terveydelliset syyt tai siteet Suomeen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikki hakijan maahan jäämiseen ja maasta poistamiseen liittyvät olennaiset seikat tulevat selvitetyiksi jo turvapaikkatutkinnassa." Vastaava säännös on nykyisin ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentissa. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamiseksi (HE 240/2009 vp) nykyistä ulkomaalaislain 79 §:n 2 momenttia (1218/2013) vastaavan ulkomaalaislain 81 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: "Työnteko ilman oleskelulupaa. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 1 momentin 5 kohta poistettaisiin ja korvattaisiin uudella 2 momentilla. Voimassaolevan 1 momentin 5 kohdan mukaan ulkomaalaisella on kansainvälistä suojelua haettuaan oikeus tehdä ansiotyötä, kun hän on oleskellut Suomessa kolme kuukautta. Tämä oikeus rajoitettaisiin uudessa 2 momentissa koskemaan ulkomaalaisia, jotka ovat kansainvälistä suojelua haettuaan oleskelleet Suomessa kolme kuukautta ja joilla tämän lisäksi on hallussaan 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu voimassaoleva vaadittava rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja. Ilman kyseistä asiakirjaa Suomeen saapuneiden kansainvälistä suojelua hakeneiden ulkomaalaisten työnteon edellytyksenä olisi, että he ovat hakemuksen jätettyään oleskelleet maassa kuusi kuukautta. Muita edellytyksiä työnteko-oikeudelle ei asetettaisi. Työntekoon oikeutettu kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen saisi tehdä työtä rajoituksitta kaikilla ammattialoilla eikä työnteko-oikeutta olisi rajoitettu tiettyyn työnantajaan. Työnteko-oikeus olisi voimassa siihen asti kunnes kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on lainvoimaisesti ratkaistu. Työnteko-oikeudesta ei tarvitsisi tehdä erillistä päätöstä, vaan oikeus työntekoon ilmenisi suoraan laista. Maahanmuuttovirasto antaisi nykykäytännön mukaisesti turvapaikanhakijan pyynnöstä hänelle todistuksen hänen työnteko-oikeudestaan." 2.
7. Asiassa saatu selvitys A on 7.11.2011 hakenut turvapaikkaa Helsingin poliisilaitoksella. Hänelle on pyynnöstä annettu 11.5.2012 todistus työnteko-oikeudesta Suomessa, jonka mukaan hänellä on ulkomaalaislain 81 §:n 2 momentin nojalla oikeus tehdä Suomessa ansiotyötä ilman oleskelulupaa, kunnes hänen lupa-asiansa on lainvoimaisesti ratkaistu. A on turvapaikkapuhuttelussa 30.5.2012 kertonut työskentelevänsä Suomessa. Turvapaikkapuhuttelija on kertonut hänelle, että mikäli hän haluaa työperusteisen oleskeluluvan tutkittavaksi, hänen tulee jättää maksullinen oleskelulupahakemus poliisilaitokselle. A on toimittanut Maahanmuuttovirastolle työsopimuksensa ja työntekijän oleskelulupahakemuksen liitteen. Maahanmuuttovirasto on täydennyspyynnöllään 4.7.2012 ilmoittanut A:lle, että mikäli hän haluaa, että hänen turvapaikkahakemuksensa yhteydessä tutkitaan myös hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa työnteon perusteella, hänen tulee tehdä erillinen oleskelulupahakemus poliisilaitokselle, ja että oleskelulupahakemuksen jättämisestä peritään käsittelymaksu. Maahanmuuttovirasto ei ole tutkinut valittajan oleskelulupaperustetta työn perusteella, koska valittaja ei ole pannut vireille erillistä oleskelulupahakemusta työnteon perusteella. 2.
8. Oikeudellinen arvio ja lopputulos Kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan edellytyksistä ja menettelystä lupaa myönnettäessä säädetään ulkomaalaislain 6 luvun 87 - 117 §:ssä. Turvapaikkamenettelyssä käsitellään ja ratkaistaan

§:n 1 momentin mukaan Suomessa viranomaiselle jätetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Menettelyn yhteydessä ratkaistaan pykälän 3 momentin mukaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esiin tulevilla perusteilla. Ulkomaalaislain esitöistä voidaan päätellä, että näillä perusteilla on lainkohdassa tarkoitettu ensisijaisesti ulkomaalaislain 6 luvussa määriteltyjä kansainväliseen suojeluun liittyviä oleskelulupaperusteita. Turvapaikanhakijan työsuhteella turvapaikanhakuvaltiossa ei ole liityntää kansainvälistä suojelua koskeviin oleskelulupaperusteisiin. Työntekijän oleskeluluvan myöntäminen perustuu ulkomaalaislain 5 luvun mukaiseen erityiseen järjestelmään, jossa työvoimaviranomainen tekee ensi vaiheessa arvion siitä, täyttyvätkö työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytykset. Arviossa on otettava huomioon työmarkkinoilla käytettävissä olevan työvoiman saatavuus kohtuullisessa ajassa, mainitun työvoiman käyttämisen ensisijaisuus ja työntekijältä vaadittavien pätevyyttä sekä terveydentilaa koskevien edellytysten täyttyminen. Lisäksi arviossa on otettava huomioon, että ulkomaisen työvoiman käytön yleisiä edellytyksiä koskevia valtakunnallisia linjauksia noudatetaan ja työntekijän toimeentulo on turvattu työn tekemisellä. Työvoimaviranomaisen on lisäksi varmistettava, että työnantajalle kuuluvien velvollisuuksien noudattamista koskevat selvitykset ovat asianmukaiset. Työvoimaviranomaisen ratkaisun jälkeen Maahanmuuttovirasto tekee asiassa lopullisen ratkaisun ensimmäistä työntekijän oleskelulupaa koskevassa asiassa. Turvapaikanhakijaa koskee työnteko-oikeuden osalta lisäksi erityissäännös, jonka mukaan erillinen oleskeluluvan hakeminen työnteon perusteella ei ole turvapaikkamenettelyn aikana tarpeen, vaan työnteko-oikeus määräytyy suoraan lain nojalla. Myös tämä sääntely, yhdessä sen pääsäännön kanssa, että ensimmäistä oleskelulupaa tulee hakea ulkomailla, vahvistaa sitä tulkintaa, että työperusteisen oleskeluluvan edellytykset on tarkoitettu ratkaistaviksi omassa menettelyssään. Aikaisemmin voimassa olleen ja hallinto-oikeuden päätösperusteluissa esiin nostetun ulkomaalaislain (378/1991) 32 §:n 1 momentin säännöksen tarkoituksena oli selventää, että turvapaikkaa Suomesta hakeva ilmaisee hakemuksellaan haluavansa asettua Suomeen asumaan kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävällä oleskeluluvalla ainakin siksi ajaksi, kunnes hän voi vaaratta palata kotimaahansa. Edellä selostettua lainkohtaa vastaavassa nykyisin voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) 95 §:ssä ei ole enää erillistä mainintaa oleskelulupahakemuksen sisältymisestä turvapaikkahakemukseen. Vastaava määrittely on nykyisin voimassa olevan ulkomaalaislain 3 §:n 14-kohdassa, jonka mukaan turvapaikalla tarkoitetaan pakolaiselle turvapaikkamenettelyssä myönnettävää oleskelulupaa. Tällä turvapaikan käsitemäärittelyllä ei ole merkitystä arvioitaessa Maahanmuuttovirastolle

§:n 3 momentissa turvapaikkamenettelyn yhteydessä asetettua selvittämis- ja ratkaisuvelvollisuuden laajuutta. Myöskään valtion maksuperustelain (150/1992) tai sen nojalla Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäasiainministeriön asetuksen säännöksillä ei ole merkitystä arvioitaessa Maahanmuuttoviraston velvollisuutta ratkaista turvapaikkamenettelyn yhteydessä muita oleskelulupaperusteita. Mainitut säännökset määrittävät vain päätösten maksullisuuden. Lisäksi on otettava huomioon, että mahdollinen eri oleskelulupaperusteiden yhteiskäsittely ei poista mainittujen säännösten perusteella määräytyvää oleskelulupapäätöksen maksullisuutta. Asiassa saadun selvityksen mukaan Maahanmuuttovirasto on muuttanut turvapaikkamenettelyyn liittyvää hallintokäytäntöään. Maahanmuuttovirasto on aikaisemmin käsitellyt turvapaikkamenettelyn yhteydessä esiin tulleet muutkin oleskelulupaperusteet vaatimatta niiden osalta erillistä oleskelulupahakemusta. Työntekijän oleskelulupaa on kuitenkin ulkomaalaislaissa tarkoitettu haettavaksi erillisellä oleskelulupahakemuksella, jonka yhteydessä hakija esittää tämän lupahakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellisen selvityksen. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön muutos edellä lausuttu huomioon ottaen ei ole lainvastainen. Maahanmuuttovirasto on tiedottanut hakemusten käsittelyä koskevasta hallintokäytännön muutoksesta ja varannut myös A:lle tilaisuuden täydentää hakemustaan. Näin ollen ja koska aikaisempi erilainen hallintokäytäntö ei sellaisenaan voi perustaa A:lle luottamuksensuojaa menetellä tuon käytännön mukaisesti, Maahanmuuttovirasto on voinut ohjata A:n tekemään erillisen työntekijän oleskelulupahakemuksen. Kansainväliseen suojeluun perustuva oleskeluoikeus ja työntekijän oleskeluoikeus perustuvat eri kriteereihin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu, Maahanmuuttovirasto on voinut jättää A:n turvapaikkamenettelyn yhteydessä esittämän työntekoon perustuvan oleskelulupaperusteen tutkimatta turvapaikkahakemuksen yhteydessä. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävässä päätöksessä on ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin nojalla otettava kantaa myös turvapaikanhakijan maasta poistamiseen. Maasta poistamista koskevaan ulkomaalaislain 146 §:n mukaiseen kokonaisharkintaan vaikuttavia seikkoja ovat hakijan kotimaahan liittyvien seikkojen lisäksi lapsen etu, perhe-elämän suoja, ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä hänen siteensä Suomeen. Turvapaikkahakemuksen vireillä ollessa syntynyttä työsuhdetta ei kaikki edellä lausuttu huomioon ottaen ole pidettävä käännyttämisen kokonaisharkintaan olennaisesti vaikuttavana seikkana. Koska Maahanmuuttovirasto on kuitenkin nyttemmin myöntänyt A:lle oleskeluluvan avioliiton perusteella, käännyttämisestä ei ole syytä tässä yhteydessä lausua enempää. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Maahanmuuttoviraston päätöstä työntekijän oleskelulupaa koskevalta osalta. Tähän nähden Maahanmuuttovirastoa ei myöskään olisi tullut velvoittaa maksamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Näin ollen ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös kumotaan työntekijän oleskelulupaa koskevalta osalta ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan vastaavalta osalta voimaan. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös oikeudenkäyntikuluja koskevalta osalta ja A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen käännyttämisen osalta ei ole perusteita. 3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Pirita Pesonen.