KHO/2014/24

2014 false KHO:2014:24 Ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Ulkomaalaislain esitöiden (HE 28/2003

1. vp)mukaan näillä perusteilla tarkoitetaan ensisijaisesti kansainväliseen suojeluun liittyviä oleskelulupaperusteita. Sen lisäksi on tarkoitettu selvitettäväksi terveydelliset syyt ja muut olennaisesti maasta poistamisarviointiin vaikuttavat seikat. Maahanmuuttovirasto oli jättänyt tutkimatta turvapaikanhakijan turvapaikkamenettelyn yhteydessä esiin tuoman perhesiteen oleskelulupaperusteena ja kehottanut hakijaa laittamaan vireille erillisen oleskelulupahakemuksen mainitulla perusteella. Hallinto-oikeus oli kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja katsonut, että Maahanmuuttoviraston olisi tullut ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin perusteella tutkia turvapaikkahakemuksen yhteydessä myös perhesiteeseen liittyvä oleskelulupaperuste. Perhesiteen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevat säännökset ovat ulkomaalaislain 4 luvussa. Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, että perhesiteeseen perustuvaa oleskelulupaa on ulkomaalaislaissa tarkoitettu haettavaksi erillisellä oleskelulupahakemuksella, jonka yhteydessä hakija esittää tämän lupahakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellisen selvityksen. Kysymys ei ollut ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentissa tarkoitetusta turvapaikka-asiassa annettavaan ratkaisuun liittyvästä oleskelulupaperusteesta. Maahanmuuttovirasto oli perhesiteen tarkemmaksi selvittämiseksi voinut ohjata turvapaikanhakijan tekemään erillisen oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella. Turvapaikkamenettelyn yhteydessä tulee ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin mukaan kuitenkin ottaa kantaa myös turvapaikanhakijan maasta poistamiseen. Maasta poistamista koskevaan ulkomaalaislain 146 §:n mukaiseen kokonaisharkintaan vaikuttavia seikkoja ovat hakijan kotimaahan liittyvien seikkojen lisäksi lapsen etu, perhe-elämän suoja, ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä hänen siteensä Suomeen. Hakija oli sittemmin jättänyt erillisen oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella. Näin ollen ja koska Maahanmuuttovirasto ei ollut turvapaikkamenettelyn yhteydessä tai muutoin arvioinut perhesiteen merkitystä käännyttämisen kokonaisharkinnassa, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ollut perusteita. Ulkomaalaislaki 7 § 2 momentti, 49 § 1 momentti 2 ja 5 kohdat, 60 § 1 ja 3 momentit, 94 § 1 ja 3 momentit, 97 a § 2 momentti, 98 § 4 momentti ja 146 § Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus 18.3.2013 nro 13/0332/3 Asian aikaisempi käsittely Maahanmuuttovirasto on 28.8.2012 hylännyt A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Turvapaikkahakemus on katsottu ilmeisen perusteettomaksi. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hänet Turkkiin ja määrännyt hänet kahden vuoden koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään perhesideperusteisen oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta seuraavasti: Hakija on avioliitossa Suomessa asuvan Turkin kansalaisen kanssa. Perhesiteen huomioon ottaminen oleskelulupaperusteena turvapaikkaprosessin yhteydessä edellyttää erillisen, maksullisen oleskelulupahakemuksen tekemistä. Maahanmuuttovirasto ei tutki oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä perhesiteen perusteella, koska hakija ei ole jättänyt erillistä oleskelulupahakemusta päätöksentekopäivään mennessä. Hakijalla on halutessaan mahdollisuus hakea oleskelulupaa tällä perusteella myöhemmin. Käännyttämisestä päätettäessä on otettu huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Hakija voidaan käännyttää Turkkiin ilman, että hän voi joutua siellä vainon, vakavan haitan tai epäinhimillisen taikka ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle. Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kansainvälisen suojelun ja ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan osalta ja kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta osin. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Maahanmuuttoviraston korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 799,50 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa 1.8.2012 kertonut menneensä naimisiin Suomessa asuvan Turkin kansalaisen kanssa. Vihkitodistuksen mukaan valittaja on avioitunut 10.5.2012. Turvapaikkapuhuttelussa on valittajalle ilmoitettu, että mikäli valittaja haluaa, että hänen turvapaikkahakemuksensa yhteydessä tutkitaan myös hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa perhesiteen perusteella, valittajan tulee tehdä erillinen, maksullinen oleskelulupahakemus 14.8.2012 mennessä. Maahanmuuttovirasto ei ole tutkinut valituksenalaisella päätöksellään valittajan oleskelulupaperustetta perhesiteen perusteella, koska valittaja ei ole pannut vireille oleskelulupahakemusta perhesiteen perusteella. Ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Nykyisin voimassa olevalla ulkomaalaislailla kumotun vanhan ulkomaalaislain (22.2.1991/378) 32 §:n 1 momentin (28.6.1993/639) mukaan turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nykyisen lain 94 §:n 3 momenttiin on selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Ulkomaalais- ja Maahanmuuttovirastolla on myös vakiintuneena käytäntönä ollut pitkään tutkia ja ratkaista turvapaikkamenettelyn yhteydessä oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla ilman vaatimusta erillisen oleskelulupahakemuksen vireille laittamisesta. Hallinto-oikeus katsoo, että turvapaikkamenettelyn yhteydessä oleskelulupaa koskevien perusteiden tutkimisen edellytykseksi ei voida asettaa vaatimusta erillisen maksullisen oleskelulupahakemuksen tekemisestä. Maahanmuuttovirasto ei ole voinut jättää valittajan perhesiteeseen liittyvää oleskelulupaperustetta tutkimatta. Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja se, että oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Maahanmuuttoviraston virheestä, olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina viitannut perusteluissa mainittujen ohella ulkomaalaislain 146, 147 ja 148 §:ään sekä hallintolainkäyttölain 74 §:ään. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Sirkka Heikkilä ja Maija Vesala. Esittelijä Mikko Ranta. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä sekä vaatinut ensisijaisesti hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Maahanmuuttoviraston päätöksen saattamista voimaan. Toissijaisesti virasto on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja palauttamista hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi. Maahanmuuttovirasto on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan lausunut muun ohella: Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä ohjaava ratkaisu tarvitaan ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin tulkinnasta ja erityisesti siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston tulee tutkia ja ratkaista turvapaikanhakijan oleskelulupa-asia sellaisen perusteen osalta, jolla ei ole suoranaista liityntää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Hakija avioitui turkkilaisen miehen kanssa Suomessa turvapaikkamenettelyn aikana. Hakijaa on kehotettu turvapaikkapuhuttelussa tekemään erillinen oleskelulupahakemus, mikäli hän haluaa, että hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa perhesiteen perusteella tutkitaan samanaikaisesti kansainvälistä suojelua koskevan asian kanssa. Hakija ei ole tehnyt erillistä oleskelulupahakemusta, joten Maahanmuuttovirasto ei ole voinut varmistua hakijan halusta vedota perusteeseen, eikä ole tutkinut tarkemmin perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä viraston turvapaikkamenettelyssä selvitettäviin muihin oleskelulupaperusteisiin liittyvistä menettelyistä ja maksujen huomioimisesta 21.5.2012 annetun ohjeen mukaisesti. Hallinto-oikeus on tulkinnut ulkomaalaislain 94 §:n 3 momenttia lainsäätäjän tarkoituksen vastaisesti. Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa pääasiallisesti siihen, että hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nykyisen ulkomaalaislain 94 §:n 3 momenttiin on selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain 32 §:n 1 momentin mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus. Vanhan ulkomaalaislain 32 §:n muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (293/1992
2. vp)on ilmaistu, miksi lakiin on otettu säännös oleskelulupahakemuksen sisältymisestä turvapaikkahakemukseen. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että turvapaikkaa Suomesta hakeva ilmaisee hakemuksellaan haluavansa asettua Suomeen asumaan ainakin siksi, kunnes hän voi vaaratta palata koti- tai vakinaiseen asuinmaahansa. Tästä syystä on ehdotettu, että turvapaikkahakemuksen katsottaisiin aina sisältävän myös hakemuksen oleskeluluvan saamiseksi. Oleskelulupahakemuksen sisältyminen turvapaikkahakemukseen kytkettiin siis vanhassa ulkomaalaislaissa vahvasti koti- tai asuinmaan vaarallisuuteen ja tarpeeseen asettua jonnekin ainakin siksi aikaa, kunnes paluu on mahdollinen. Hallituksen esityksen mukaan ilmaisu tarkoitti siis käytännössä kansainvälistä suojelua koskevaa oleskelulupahakemusta. Hallituksen esityksen sanamuodon perusteella ei ole mahdollista tehdä johtopäätöstä siitä, että turvapaikkahakemukseen olisi ollut tarkoitus sisällyttää kaikki mahdolliset oleskelulupaperusteet. Vuoden 2004 ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksen (HE 28/2003
3. vp)95 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että voimassa olevan lain säännöstä, jonka mukaan turvapaikkahakemus sisältää oleskelulupahakemuksen, ei enää ehdoteta, koska turvapaikalla tarkoitettaisiin lakiin otettavan määritelmän mukaan oleskelulupaa, joka myönnetään pakolaisuuden perusteella turvapaikkamenettelyssä. Helsingin hallinto-oikeuden näkemys siitä, että nykyisen ulkomaalaislain 94 §:n 3 momenttiin on selvennettynä kirjattu vanhan ulkomaalaislain 32 §:n 1 momentin mukainen käytäntö siitä, että turvapaikkahakemukseen sisältyy oleskelulupahakemus, on siis täysin ristiriidassa lainsäätäjän tarkoituksen kanssa. Hallituksen esityksessä on nimenomaisesti mainittu, että vanhan lain 32 §:n säännöstä ei ole ollut tarkoitus ottaa ollenkaan uuteen lakiin, vaan sen sijaan uudessa laissa on määritelty, mitä turvapaikalla tarkoitetaan. Asiassa on kysymys myös ulkomaalaislain, maksuperustelain ja -asetuksen yhdenmukaisesta tulkinnasta sekä siitä, minkälaisia lisäselvityksiä Maahanmuuttovirasto voi vaatia turvapaikanhakijalta muiden kuin kansainvälistä suojelua koskevien maksullisten oleskelulupaperusteiden osalta. Toisaalta on myös kyse siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttovirasto voi täsmentää omaa hallintokäytäntöään. Tapauksen taustalla on Maahanmuuttoviraston 21.5.2012 antama sisäinen ohje, jonka mukaan tilanteissa, joissa turvapaikanhakija esittää muita kuin kansainväliseen suojeluun liittyviä oleskelulupaperusteita, häntä tulee ohjeistaa jättämään erillinen oleskelulupahakemus poliisilaitoksella. Ohjeen mukaan maasta poistamisen estyminen, yksilöllinen inhimillinen syy tai ihmiskaupassa uhriutuminen ovat kuitenkin lupaperusteina siinä määrin kansainvälistä suojelua täydentäviä, että niiden katsotaan sisältyvän kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen niin kauan, kuin sitä koskeva hakemus on yhä vireillä Maahanmuuttovirastossa. Oleskelulupaperusteiden tutkimiseen on viitattu myös ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentissa, jossa todetaan, että turvapaikkapuhuttelussa on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseksi. Hallituksen esityksen (HE 28/2003
4. vp)yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 97 §:n 4 momentin säännöksessä korostetaan hakijan perusteellista kuulemista erityisesti siltä varalta, että hakemus arvioidaan voitavan käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Näitä tilanteita ovat hakemuksen ilmeinen perusteettomuus ja hakijan saapuminen turvallisesta alkuperä- tai turvapaikkamaasta. Hakijalta olisi erityisesti tiedusteltava, miten hän suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen alkuperämaahan tai turvalliseen turvapaikkamaahan sekä maahantulokieltoon. Samoin hakijalta on tiedusteltava muut mahdolliset perusteet maahan jäämiselle. Näitä voisivat olla esimerkiksi terveydelliset syyt tai siteet Suomeen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikki hakijan maahan jäämiseen ja maasta poistamiseen liittyvät olennaiset seikat tulevat selvitetyiksi jo turvapaikkatutkinnassa. Ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentin esitöitä ei Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan voi tulkita niin, että lainsäätäjän tahto on ollut antaa turvapaikanhakijoille ilmainen ja ilman erillistä hakemusta suoritettava kaikki oleskelulupaperusteet kattava tutkinta. Sen sijaan esitöiden mukaan säännöksen taustalla on tarkoitus varmistaa hakijalta, onko hakijalla mahdollisia muita oleskelulupaperusteita, jotka saattaisivat vaikuttaa hänen maasta poistamiseensa. Maasta poistamista koskevat seikat ovat olennainen osa turvapaikka-asian ratkaisemista, koska ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen yhteydessä on ratkaistava maasta poistamista koskeva kysymys, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään. Esitöiden sanamuoto viittaa selvästi ulkomaalaislain 52 §:n mukaiseen yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella myönnettävään oleskelulupaan. Myös Maahanmuuttovirasto katsoo, että yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella myönnettävä oleskelulupa on lupaperusteena siinä määrin kansainvälistä suojelua täydentävä, että sen voidaan katsoa sisältyvän kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Laista tai sen esitöistä ei voida kuitenkaan vetää sellaisia johtopäätöksiä, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että kaikki mahdolliset oleskelulupaperusteet tulisi tutkia turvapaikkaprosessissa ilman, että niistä tehdään erillinen oleskelulupahakemus. Valituslupahakemuksen kohteena olevassa asiassa on kyse perhesiteen perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta, joka ei ole lupaperusteena kansainvälistä suojelua täydentävä, vaan siitä täysin erillinen eikä selvästi liity lain esitöissä esimerkkeinä mainittuihin terveydentilaan ja siteisiin Suomeen. Ulkomaalaislain säännöksissä ei ole suoranaisesti säännelty kansainväliseen suojeluun liittymättömän oleskelulupaperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, mutta lain esitöistä on löydettävissä selkeitä viitteitä siitä, että Maahanmuuttoviraston omaksuma tulkintalinja on lainsäätäjän tahdon mukainen. Ulkomaalaislain 49 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan, jos oleskelulupa myönnetään Suomessa haettuna ulkomaalaiselle perhesiteen, työ- tai opiskelupaikan tai muun vastaavan siteen perusteella, sovellettaisiin pykälän 1 momentin 4 kohdan (nykyisin 5 kohdan) säännöstä. Kaikki ulkomaalaiset, myös turvapaikanhakijat asetettaisiin tältä osin samaan asemaan. Ulkomaalaislain 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa toistetaan 49 §:n perusteluissa esitetty, minkä lisäksi perusteluissa todetaan, ettei tarkoitus ole, että ulkomaalaislain 52 §:n soveltamisella voidaan ohittaa perhesiteen, opiskelun tai työnteon perusteella myönnettävien oleskelulupien säädetyt edellytykset. Ulkomaalaislain 49 ja 52 §:ien yksityiskohtaiset perustelut ilmentävät lainsäätäjän tarkoitusta asettaa turvapaikkamenettelyn yhteydessä esitetyn kansainväliseen suojeluun liittymättömän oleskelulupaperusteen sekä tavallisessa oleskelulupamenettelyssä esitetyn vastaavan perusteen käsittely samaan asemaan. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön muutos siis toteuttaa ulkomaalaislain esitöissä korostuvaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Koska Maahanmuuttovirastolla on lakiin perustuva velvollisuus periä käsittelymaksu turvapaikkahakemuksen yhteydessä esitetyn siihen liittymättömän oleskelulupaperusteen osalta, Maahanmuuttovirasto katsoo, että omaksuttua menettelyä, jossa hakijaa pyydetään jättämään erillinen oleskelulupahakemus poliisilaitoksella, ei voida pitää kohtuuttomana asiakkaan näkökulmasta. Menettely on päinvastoin asiakkaiden oikeusturvan kannalta jopa välttämätön, koska se on selkeä ja yksiselitteinen tapa varmistua asiakkaan tahdosta saada maksullinen suorite oleskelulupa-asiassa. Maahanmuuttovirasto ei voi pelkästään ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin nojalla käsitellä asiaa ja antaa siihen maksullista suoritetta selvittämättä asiakkaan tahtoa saada maksullinen suorite asiassa. Lain soveltamisessa ja tulkinnassa, kuten myös kaikessa muussa hallintomenettelyssä on otettava huomioon asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu, joka on hallintomenettelyn keskeisenä oikeusperiaatteena kirjattu hallintolain 6 §:ään. Kun on kyse sellaisen oleskelulupaperusteen käsittelystä, joka ei liity millään tavalla kansainvälisen suojelun myöntämiseen, se seikka, että henkilö on hakenut kansainvälistä suojelua Suomesta, ei itsessään ole peruste asettaa häntä suotuisampaan asemaan, kuin sellaista henkilöä, joka hakee oleskelulupaa, tekemättä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että näitä asiakkaita kohdellaan samalla tavalla myös käsittelymaksun osalta. Hallintolaki ja ulkomaalaislaki mahdollistavat joissakin tilanteissa erilaisia toimintatapamenettelyjä, jolloin viranomainen voi lain mahdollistaman harkintavallan puitteissa menetellä asian laadun mukaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Muodostunut hallintokäytäntö tosiasiallisesti ohjaa hallintomenettelyä tietyiltä osilta, mutta hallintokäytäntö ei itsessään ole kuitenkaan oikeudellisesti sitovaa. Hallintokäytännön muutoksilla saattaa kuitenkin olla välitöntä juridista vaikutusta tilanteissa, joissa arvioidaan tiettyjen menettelyjen lainmukaisuutta suhteessa oikeudellisiin periaatteisiin. Yllätykselliset ja perustelemattomat muutokset saattavat loukata asiakkaiden yhdenvertaisuutta ja luottamuksensuojaa. Maahanmuuttovirasto tarkisti toukokuussa 2012 menettelyään siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston tulee tutkia ja ratkaista turvapaikanhakijan oleskelulupa-asia sellaisen perusteen osalta, jolla ei ole suoranaista liityntää kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Muutoksen taustalla on vaikuttanut se, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä esitettävän oleskelulupaperusteen käsittely on ollut kokonaisuudessaan sekava, vakiintumaton ja epäselvä hakijan näkökulmasta. Osa turvapaikanhakijoista on tehnyt erillisen oleskelulupahakemuksen halutessaan vedota muihin kuin kansainvälistä suojelua koskeviin oleskelulupaperusteisiin, kun toisaalta osa hakijoista ei ole toiminut näin. Aikaisempi menettely havaittiin myös ongelmalliseksi asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön tarkistuksen on ollut tarkoitus antaa selkeät asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua korostavat suuntaviivat ulkomaalaislain, maksuperustelain ja maksuasetuksen yhdenmukaiselle soveltamiselle. Tämän osalta on havaittu tarve ohjeistaa käytännöt yhdenmukaisiksi ja asiakkaan näkökulmasta selkeiksi. Maahanmuuttovirasto on tiedottanut menettelyn muuttamisesta yleisesti etukäteen nettisivuillaan ja myös turvapaikanhakijoiden oikeudellisille avustajille on annettu kohdennetusti tietoa menettelyn täsmennyksestä. Valituslupahakemuksessa kyseessä olevassa tapauksessa hakijalle on kerrottu turvapaikkapuhuttelussa, miten hänen tulee toimia, jos hän haluaa perhesideperusteista oleskelulupaa koskevan väitteen tutkittavaksi. Tämä huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hallintokäytännön muuttuminen ole ollut hakijan näkökulmasta yllätyksellinen, eikä hänellä ole voinut olla sellaista Maahanmuuttovirastoon kohdistuvaa oikeudellista suojaa edellyttävää perusteltua odotusta, että hänen mahdollisuutensa saada oleskelulupa perhesiteen perusteella tutkitaan ilman erillistä hakemusta ja maksutta. Hallinto-oikeuden päätös määrätä hakijan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan Maahanmuuttoviraston korvattavaksi on hallintolainkäyttölain vastainen. Hakija on tehnyt Suomessa turvapaikkahakemuksen, jonka yhteydessä hän on ilmoittanut avioituneensa Suomessa. Kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta on pidettävä pääasiana ja perhesidettä koskeva peruste on kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta täysin irrallinen peruste, jonka hakija on halunnut tutkittavaksi turvapaikkahakemuksen eli pääasian yhteydessä. Maahanmuuttovirasto on ratkaissut pääasiaa koskevan hakemuksen ja todennut sen olevan ilmeisen perusteeton. Hakija on valittanut kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä sekä siitä, että hänen perhesiteeseen perustuvaa oleskelulupaperustetta ei ole tutkittu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä. Helsingin hallinto-oikeus on katsonut, että Maahanmuuttovirasto on voinut ratkaista pääasiaa koskevan hakemuksen ilmeisen perusteettomana. Tä­mä huomioon ottaen on kohtuutonta katsoa, että koko oikeudenkäynti olisi johtunut Maahanmuuttoviraston virheestä eikä Maahanmuuttovirastoa olisi pitänyt määrätä korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikuluja ainakaan kokonaisuudessaan. Kyseessä olevassa tapauksessa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on selvästi ensisijainen ja olennaisempi. Oleskelulupa-asialla on ainoastaan vähäinen merkitys tai joka tapauksessa huomattavasti pienempi merkitys kuin kansainvälistä suojelua koskevalla asialla. Lisäksi hallinto-oikeuden Maahanmuuttovirastolle määräämän korvausvelvollisuuden osalta Maahanmuuttovirasto viittaa hallintolainkäyttölain 74 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa todetaan, että myös asian tulkinnanvaraisuus voisi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Lainsäädännöstä ei ole löydettävissä yksiselitteistä sääntelyä siitä, millä edellytyksillä Maahanmuuttoviraston on otettava tutkittavaksi sellainen turvapaikanhakijan esittämä oleskelulupaa koskeva peruste, joka ei liity kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen. Kysymys on mitä suurimmassa määrin tulkinnanvarainen ja hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa tämä huomioon Maahanmuuttoviraston korvausvelvollisuudesta päättäessään. A on antanut valituslupahakemuksen johdosta selityksen, jossa on ensisijaisesti vaatinut, ettei Maahanmuuttovirastolle myönnetä valituslupaa. Toissijaisesti hän on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen hylkäämistä. Lisäksi A on vaatinut Maahanmuuttoviraston velvoittamista korvaaman hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa 620 eurolla viivästyskorkoineen. A on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa: A on jättänyt 17.12.2012 perhesiteeseen perustuvan maksullisen oleskelulupahakemuksen Helsingin poliisilaitokselle, joten hän on päätöksen jälkeen menetellyt tavalla, jota Maahanmuuttovirasto on edellyttänyt. Koska A on tehnyt oleskelulupahakemuksen, ei asiassa ole enää kyseessä sellainen tulkintakysymys, johon Maahanmuuttovirasto valituslupahakemuksensa perustaa. Tähän nähden valitusluvan myöntämiselle ei päämieheni tapauksessa ole edellytyksiä. Oleskelulupahakemuksen jättämisen johdosta Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuuden tutkimiselle ei ole oikeudellista tarvetta. Maahanmuuttovirasto ei ole turvapaikkapuhuttelussa riittävästi varmistanut, että hakija on ymmärtänyt ohjeen erillisen oleskelulupahakemuksen jättämisestä. A on toimittanut Maahanmuuttovirastolle vihkitodistuksen, mikä viittaa siihen, että hän on kuvitellut vihkitodistuksen toimittamisen määräajassa riittäväksi toimenpiteeksi asian tutkittavaksi ottamiselle. Tähän viittaa myös se, että hän on menetellyt viraston edellyttämällä tavalla joulukuussa saatuaan tietää, miksi Maahanmuuttoviraston päätös on perhesiteeseen perustuvan oleskeluluvan osalta ollut kielteinen. Päämieheni olisi tietenkin jättänyt hakemuksen jo puhuttelun jälkeen, jos olisi tiennyt, että sitä edellytetään. Maahanmuuttovirasto on menetellyt virheellisesti, kun puhuttelussa ei ole varmistuttu, että tulkki on selittänyt päämiehelleni uuden käytännön sisällön eikä varmistanut sitä, että myös tulkki on ymmärtänyt käytännön muuttuneen. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätöstä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ei ole syytä muuttaa. Asiassa on kyse sen arvioimisesta voiko viranomainen muuttaa sille lain velvoittavan säännöksen perusteella kuuluvaa sekä hallinto- ja oikeuskäytännössä vakiintunutta selvittämisvelvollisuuttaan oma-aloitteisesti sisäisten ohjeittensa perusteella asettamalla yksilölle maksuvelvollisuuden lain edellyttämän tutkimisvelvollisuuden täyttämiseksi. Lisäksi asiassa on kyse siitä, voidaanko viranomaisen vakiintunutta käytäntöä muuttanutta sisäistä ohjetta noudattaa taannehtivasti sellaisissa asioissa, jotka ovat tulleet vireille ennen ohjeen antamista. Lähtökohtaisesti lain säännöksen vakiintunutta tulkintaa voidaan muuttaa vain lain muutoksella. Lain ensisijaisuus suhteessa viranomaisen antamiin ohjeisiin on todettu myös kyseisessä ohjeessa. Ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valituslupajärjestelmää ei ole tarkoitettu Maahanmuuttoviraston omaksuman tulkinnan vahvistamiseksi tai vakiintuneen tulkinnan muuttamiseksi, vaan aidosti tulkinnanvaraisten oikeuskysymysten ratkaisemiseksi. Tämä tarkoittaa ulkomaalaislain mukaisiin oleskeluluvan myöntämisedellytyksiin liittyviä tulkinnanvaraisuuksia, ei menettelyllisiä säännöksiä. Maahanmuuttoviraston valitusoikeus on rajoitettu vain ulkomaalaislain säännöksien tulkintaan. Hakemalla valituslupaa nyt kyseessä olevassa asiassa Maahanmuuttovirasto pyrkii laajentamaan valitusoikeuttaan siitä, mitä tarkoitusta varten se alun perin säädettiin. Hallinto- ja oikeuskäytäntö on nyt kyseessä olevilta osin ollut selvää ja vakiintunutta niin vuoden 1991 ulkomaalaislain kuin voimassa olevan vuoden 2004 ulkomaalaislain perusteella. Epäselvyyttä ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin tulkinnasta ei ole ollut. Turvapaikanhakijan turvapaikkamenettelyn yhteydessä esille tuomat muut oleskelulupaperusteet on niiden luonteesta riippumatta tutkittu turvapaikkamenettelyn yhteydessä yli kahdenkymmenen vuoden ajan. Mainittu säännös on velvoittava, eikä aseta tutkimisvelvollisuuden täyttämiselle muita ehtoja kuin niiden esille tulemisen menettelyn yhteydessä. Kun peruste on tuotu esiin, se on tutkittava ilman tutkimiselle asetettavia lisäedellytyksiä, kuten hakijalle asetettavaa maksuvelvollisuutta. Kun kyse on maksullisesta hakemuksen vireille laittamisesta, asiassa on kyse siitä, että Maahanmuuttovirasto asettaa ulkomaalaislain mukaisen velvollisuutensa täyttämisen lisäedellytykseksi hakijoille maksuvelvollisuuden. Maahanmuuttoviraston vastakkaisesta väitteestä huolimatta viraston oleskelulupa-asiassa noudattama ohjeen mukainen käytäntö on johtanut siihen, että hakijalle on asetettu maksuvelvollisuus perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan myöntämisedellytysten tutkimiseksi. Tämä muodostaa A:lle sellaisen velvollisuuden, jonka perusteesta tulisi säätää laissa. Turvapaikkatutkinnassa esille tuotujen oleskelulupaperusteiden tutkimisen edellytykseksi ei ole asetettu ulkomaalaislaissa maksuvelvollisuutta. Asiassa ei ole kyse viraston hallintokäytännön täsmentämisestä, vaan vakiintuneen tulkintakäytännön olennaisesta muuttamisesta ja siten yksilön oikeusasemaan puuttumisesta, josta tulisi säätää laissa. Puhuttelussa ei ole voinut jäädä epäselväksi, haluaako hakija vedota myös perhesiteeseen oleskeluluvan perusteena. Maahanmuuttovirasto viittaa valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen ja asiakkaiden yhdenvertaiseen kohteluun, jolla se oikeuttaa muuttamansa käytännön. Maahanmuuttoviraston tulkintakäytännön muutos on kuitenkin puuttunut hakijan oikeuksiin taannehtivasti ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. A on hakenut kansainvälistä suojelua 27.2.2012. Maahanmuuttoviraston ohje on tullut voimaan 21.5.2012 eli hakemuksen vireille tulon jälkeen. Ohjeessa ei ole säädetty sen taannehtivasta vaikutuksesta vireillä olleisiin hakemuksiin nähden. Turvapaikkapuhuttelu on suoritettu 1.8.2012. Mikäli turvapaikkapuhuttelu ja päätös olisi tehty ennen 21.5.2012, virasto olisi vanhan käytäntönsä mukaisesti tutkinut viran puolesta perhesiteen perusteella myönnettävän oleskeluluvan myöntämisedellytykset. Hakija on asetettu muita hakijoita epäedullisempaan asemaan pelkästään turvapaikkapuhuttelun ja päätöksen ajankohdan perusteella, joka ei ole asiallinen peruste erilaiselle kohtelulle, koska ohjetta ei ole määrätty sovellettavaksi taannehtivasti. Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaista korvausvelvollisuutta arvioitaessa on ratkaisevassa asemassa sen arvioiminen olisiko kohtuutonta, jos asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Turvapaikkahakemuksen arvioiminen ilmeisen perusteettomaksi vähentää sen todellista merkitystä hakijalle. Hakija on voittanut käännyttämisasiansa, koska käännyttämispäätös on kumottu. Maasta poistamista koskevalla asialla on ollut hakijalle erittäin keskeinen merkitys, koska kyse on ollut siitä, voiko hän jäädä Suomeen puolisonsa luokse. Korvausvelvollisuutta ei ole syytä arvioida Helsingin hallinto-oikeuden arviosta poikkeavasti vain sillä perusteella, ettei hakijan turvapaikka-asia ole menestynyt. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hallintolainkäyttölain 74 §:ää koskevan hallituksen esityksen mukaan julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua myös siihen, että asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa. Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden laiminlyönniksi. Asiassa on ollut kyse nimenomaisesti siitä, että Maahanmuuttovirasto on laiminlyönyt ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin mukaisen selvitysvelvollisuutensa, vaikka tällainen selvitysvelvollisuus on ollut vakiintunut käytäntö. Tähän nähden Helsingin hallinto-oikeuden päätös on oikeudenkäyntikulujenkin osalta ollut täysin hallintolainkäyttölain 74 §:n mukainen, eikä arviota ole syytä muuttaa. Ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin säännös ei ole myöskään tulkinnanvarainen, koska sitä on säännöksen voimaantulosta lähtien ja sitä edeltävänkin lain aikana tulkittu niin, että kaikki oleskelulupaperusteet tutkitaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä viran puolesta. Säännöksen tulkinnanvaraisuuden Maahanmuuttovirasto on saanut aikaan itse muuttamalla käytäntöään 21.5.2012 antamallaan ohjeella, jota A:n hakemuksen osalta on vielä sovellettu taannehtivasti. Asiassa on selväpiirteisesti kyse tilanteesta, jossa viranomainen on velvoittavan lain säännöksen vastaisesti laiminlyönyt vakiintuneeseen lain tulkintaan perustuvan selvittämisvelvollisuutensa, jonka johdosta on kohtuutonta katsoa, että hakijan tulisi kärsiä oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Maahanmuuttovirasto on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa: Turvapaikka-asian ratkaisemisen jälkeen vireille jätetty oleskelulupahakemus on oma erillinen asiansa. Valituslupahakemuksen kannalta olennainen tulkintakysymys ei ole poistunut sillä, että hakija on käsillä olevan asian ratkaisemisen jälkeen laittanut vireille uuden oleskelulupahakemuksen. Ulkomaalaislain 195 §:n mukaan Maahanmuuttovirastolla on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu. Ulkomaalaislain 196 §:n mukaan ulkomaalaislaissa tarkoitettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Ulkomaalaislain 190 §:n mukaan Maahanmuuttoviraston päätökseen saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta. Valituksen kohteena oleva päätös on siis kiistatta ulkomaalaislaissa tarkoitettu Helsingin hallinto-oikeuden päätös, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu muilta kuin kansainvälistä suojelua koskevilta osin. Näin ollen esitetyt Maahanmuuttoviraston valitusoikeutta koskevat rajoitteet ovat perusteettomia. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä esitettyjen oleskelulupaperusteiden tarkemman tutkimisen maksullisuus määritellään jo nykyisellään lainsäädännössä. Sille seikalle, että ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentissa ei ole mainintaa käsittelymaksusta, ei tulisi antaa asiassa minkäänlaista painoarvoa. Ulkomaalaislaissa ei muutenkaan ole muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta otettu kantaa hakemuksen tutkimiseen liittyviin käsittelymaksuihin. Esimerkiksi työ-, opiskelu- tai perhesideperusteisiin oleskelulupahakemuksiin tai niiden käsittelyyn liittyen ulkomaalaislaissa ei ole muuta mainintaa käsittelymaksusta kuin sähköistä asiointia koskevassa 10 a §:n 2 momentissa, jossa todetaan, että käsittelymaksu on suoritettava ennen kuin hakemuksen käsittely aloitetaan, mikäli hakemus on jätetty sähköisesti vireille. Oleskelulupaperusteen tutkimisen kannalta määräävässä asemassa on ollut oleskelulupaperusteen esittämisen ajankohta. Maahanmuuttoviraston ohje on tullut voimaan 21.5.2012 ja kaikki tätä ennen esitetyt turvapaikka-asiaan liittymättömät oleskelulupaperusteet on tutkittu ilman käsittelymaksua. Asiasta on tiedotettu ja kaikkia hakijoita on kohdeltu yhdenvertaisesti riippumatta siitä, milloin turvapaikkapuhuttelu on pidetty. Hakijaa on kohdeltu yhdenvertaisesti kaikkien hakijoiden kanssa. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta tulisi arvioida objektiivisin kriteerein. Hakija on saapunut Suomeen ja hän on hakenut turvapaikkaa. Turvapaikkamenettelyn perimmäinen tarkoitus on tarjota kansainvälistä suojelua sitä tarvitseville. Menettelyn tarkoitus ei lähtökohtaisesti ole oleskeluluvan myöntäminen perhesiteen perusteella. Tilanteessa, jossa turvapaikka-asialla on vain vähäinen merkitys suhteessa perhesideperusteisen oleskelulupa-asian merkitykseen, ollaan väkisinkin lähellä tilannetta, jossa on kyse ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaisesta maahantulosäännösten kiertämisestä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. 1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen Maahanmuuttoviraston muutoksenhakuoikeuden puuttumisesta. 2. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta pääasian osalta ei muuteta. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta ja A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään. 3. A:n vaatimus Maahanmuuttoviraston velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään. Perustelut 1. Maahanmuuttoviraston muutoksenhakuoikeus Ulkomaalaislain 195 §:n mukaan Maahanmuuttovirastolla on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu tai sitä on muutettu. Asiassa on kysymys ulkomaalaislain säännösten tulkinnasta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen osittain. Maahanmuuttovirastolla on näin ollen muutoksenhakuoikeus asiassa. 2. Pääasiaratkaisu 2.1. Käsiteltävänä oleva asia Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkittava myös turvapaikanhakijan perhesiteeseen liittyvät oleskelulupaperusteet. 2.2. Lainsäädäntö Ulkomaalaislain säännökset Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asiassa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, asiat on valmisteltava yhdessä ja ratkaistava mahdollisuuksien mukaan samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä. Lain 49 §:n 1 momentin mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa Suomessa, jos edellytykset tällaisen oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomailla ovat olemassa ja: (---) 2) ulkomaalainen on jo ennen Suomeen saapumistaan asunut vähintään kaksi vuotta yhdessä Suomessa asuvan aviopuolisonsa kanssa tai elänyt jatkuvasti vähintään kaksi vuotta yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa Suomessa asuvan henkilön kanssa; (---) 5) oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Lain 60 §:n 1 momentin mukaan ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Ensimmäistä oleskelulupaa voidaan 49, 49 a, 50,50 a,51, 52, 52 a ja 52 d §:n perusteella hakea Suomessa. Pykälän 3 momentin mukaan oleskelulupahakemus jätetään Suomessa paikallispoliisille. Lain 94 §:n 1 momentin mukaan turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomen rajalla tai alueella viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Pykälän 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla. Lain 97 a §:n 2 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelussa on erityisesti tiedusteltava, miten hakija suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen turvapaikka- tai alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Hakijalta on selvitettävä erityisesti ne perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseen. Lain 98 §:n 4 momentin mukaan, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään, päätetään samalla asianomaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maasta poistamispäätös tulee jättää tekemättä. Lain 146 §:n mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Ulkomaalaislain esityöt Hallituksen esityksessä uudeksi ulkomaalaislaiksi (HE 28/2003
5. vp)yleisperusteluissa on lausuttu, että vuonna 2000 voimaan tulleet ulkomaalaislain turvapaikkamenettelyä koskevat säännökset on ehdotettu säilytettäväksi sisällöltään pääosin ennallaan. Esitöiden yleisperusteluissa lausutaan aiemmin voimassa olleen ulkomaalaislain (378/1991
6. vp)32 a §:n osalta seuraavaa: "Turvapaikkatutkinta on jaettu kahteen osaan: ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämiseen sekä turvapaikkakuulusteluun. (---) Turvapaikkakuulustelussa selvitetään perusteet, jotka hakija esittää häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuvasta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista. Turvapaikkakuulustelussa turvapaikanhakijalta on erityisesti tiedusteltava, miten hän suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen turvapaikka- tai alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla muita perusteita maahan jäämiselle." Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan: "Lain 94 §:ään ehdotetaan otettavaksi säännös, jossa määritellään, mitä hakemuksia turvapaikkamenettelyssä käsitellään. Turvapaikkamenettelyyn kuuluisivat hakemuksen tekemiseen liittyvät menettelyt, hakemuksen tutkinta ja ratkaiseminen, joista säädettäisiin lain kansainvälistä suojelua koskevan luvun turvapaikkamenettelyt -väliotsikon alla olevissa säännöksissä." Mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan edelleen lain 95 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Voimassa olevan lain säännöstä, jonka mukaan turvapaikkahakemus sisältää oleskelulupahakemuksen, ei enää ehdoteta, koska turvapaikalla tarkoitettaisiin lakiin otettavan määritelmän mukaan oleskelulupaa, joka myönnetään pakolaisuuden perusteella turvapaikkamenettelyssä." Edelleen hallituksen esityksen lain 97 §:n 4 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan: "Hakijalta on turvapaikkapuhuttelussa tiedusteltava muut mahdolliset perusteet maahan jäämiselle. Näitä voisivat olla esimerkiksi terveydelliset syyt tai siteet Suomeen. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että kaikki hakijan maahan jäämiseen ja maasta poistamiseen liittyvät olennaiset seikat tulevat selvitetyiksi jo turvapaikkatutkinnassa." Vastaava säännös on nykyisin ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentissa. 2.3. Asiassa saatu selvitys A on 27.2.2012 hakenut turvapaikkaa Helsingin poliisilaitoksella. Hän on 1.8.2012 turvapaikkapuhuttelussa kertonut avioituneensa 10.5.2012 Suomessa asuvan Turkin kansalaisen kanssa. Maahanmuuttovirastoon on puhuttelun jälkeen toimitettu vihkitodistus. Turvapaikkapuhuttelija on kertonut A:lle, että jos hän haluaa perhesideperusteisen oleskeluluvan tutkittavaksi, hänen tulee jättää erillinen maksullinen oleskelulupahakemus poliisilaitokselle. Maahanmuuttovirasto ei ole tutkinut oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä perhesiteen perusteella, koska A ei ollut jättänyt päätöksentekopäivään mennessä erillistä oleskelulupahakemusta. A:n korkeimpaan hallinto-oikeuteen antamassa selityksessä on kerrottu, että hän on jättänyt perhesiteeseen perustuvan maksullisen oleskelulupahakemuksen Helsingin poliisilaitokselle 17.12.2012. 2.4. Oikeudellinen arvio ja lopputulos Kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan edellytyksistä ja menettelystä lupaa myönnettäessä säädetään ulkomaalaislain 6 luvussa. Turvapaikkamenettelyssä käsitellään ja ratkaistaan ulkomaalaislain 94 §:n 1 momentin mukaan Suomessa viranomaiselle jätetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Menettelyn yhteydessä ratkaistaan pykälän 3 momentin mukaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esiin tulevilla perusteilla. Ulkomaalaislain esitöistä voidaan päätellä, että näillä perusteilla on lainkohdassa tarkoitettu ensisijaisesti ulkomaalaislain 6 luvussa määriteltyjä kansainväliseen suojeluun liittyviä oleskelulupaperusteita. Turvapaikanhakuvaltiossa turvapaikanhakijalle syntyneellä perhesiteellä ei ole liityntää kansainvälistä suojelua koskeviin oleskelulupaperusteisiin. Perhesiteen perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta säädetään ulkomaalaislain 4 luvussa. Ulkomaalaislain 60 §:n mukaan pääsääntönä on, että ensimmäistä oleskelulupaa haetaan ulkomailla. Pääsääntöön on säädetty joitakin poikkeusedellytyksiä, joiden täyttyessä perhesiteeseen perustuva oleskelulupa voidaan myöntää myös Suomessa haettuna. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa käsillä olevista edellytyksistä säädetään lain 49 §:ssä. Myös tämä sääntely vahvistaa sitä tulkintaa, että perhesideperusteisen oleskeluluvan edellytykset on tarkoitettu ratkaistavaksi omassa menettelyssään. Aikaisemmin voimassa olleen ja hallinto-oikeuden päätösperusteluissa esiin nostetun ulkomaalaislain (378/1991) 32 §:n 1 momentin mukaan säännöksen tarkoituksena oli selventää, että turvapaikkaa Suomesta hakeva ilmaisee samalla hakemuksellaan haluavansa asettua Suomeen asumaan kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävällä oleskeluluvalla ainakin siksi ajaksi, kunnes hän voi vaaratta palata kotimaahansa. Edellä selostettua lainkohtaa vastaavassa nykyisin voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) 95 §:ssä ei ole enää erillistä mainintaa oleskelulupahakemuksen sisältymisestä turvapaikkahakemukseen. Vastaava määrittely on nykyisin voimassa olevan ulkomaalaislain 3 §:n 14-kohdassa, jonka mukaan turvapaikalla tarkoitetaan pakolaiselle turvapaikkamenettelyssä myönnettävää oleskelulupaa. Tällä turvapaikan käsitemäärittelyllä ei ole merkitystä arvioitaessa Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentissa turvapaikkamenettelyn yhteydessä asetetun selvittämis- ja ratkaisuvelvollisuuden laajuutta. Myöskään valtion maksuperustelain (150/1992) tai sen nojalla Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäasiainministeriön asetuksen säännöksillä ei ole merkitystä arvioitaessa Maahanmuuttoviraston velvollisuutta ratkaista turvapaikkamenettelyn yhteydessä muita oleskelulupaperusteita. Mainitut säännökset määrittävät vain päätösten maksullisuuden. Lisäksi on otettava huomioon, että mahdollinen eri oleskelulupaperusteiden yhteiskäsittely ei poista mainittujen säännösten perusteella määräytyvää oleskelulupapäätöksen maksullisuutta. Asiassa saadun selvityksen mukaan Maahanmuuttovirasto on muuttanut turvapaikkamenettelyyn liittyvää hallintokäytäntöään. Maahanmuuttovirasto on aikaisemmin käsitellyt turvapaikkamenettelyn yhteydessä esiin tulleet muutkin oleskelulupaperusteet vaatimatta niiden osalta erillistä oleskelulupahakemusta. Perhesiteeseen perustuvaa oleskelulupaa on kuitenkin ulkomaalaislaissa tarkoitettu haettavaksi erillisellä oleskelulupahakemuksella, jonka yhteydessä hakija esittää tämän lupahakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellisen selvityksen. Maahanmuuttoviraston hallintokäytännön muutos edellä lausuttu huomioon ottaen ei ole lainvastainen. Maahanmuuttovirasto on tiedottanut hakemusten käsittelyä koskevasta hallintokäytännön muutoksesta ja varannut myös A:lle tilaisuuden täydentää hakemustaan. Näin ollen ja koska aikaisempi erilainen hallintokäytäntö ei sellaisenaan voi perustaa A:lle luottamuksensuojaa menetellä tuon käytännön mukaisesti, Maahanmuuttovirasto on perhesiteen tarkemmaksi selvittämiseksi voinut ohjata A:n tekemään erillisen oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella. Tähän nähden Maahanmuuttovirastoa ei myöskään olisi tullut velvoittaa maksamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävässä päätöksessä on ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin nojalla otettava kantaa myös turvapaikanhakijan maasta poistamiseen. Maasta poistamista koskevaan ulkomaalaislain 146 §:n mukaiseen kokonaisharkintaan vaikuttavia seikkoja ovat hakijan kotimaahan liittyvien seikkojen lisäksi lapsen etu, perhe-elämän suoja, ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä hänen siteensä Suomeen. A on nyttemmin jättänyt erillisen oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella. Maahanmuuttovirasto ei ole turvapaikkamenettelyn yhteydessä tai muutoin tässä asiassa arvioinut perhesiteen merkitystä käännyttämisen kokonaisharkinnassa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei asiassa muutoin edellä esitetystä huolimatta ole perusteita. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu, hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikuluja koskevalta osalta. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään. 3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Pirita Pesonen.