2014 false KHO:2014:97 Kokkolan kaupunki oli hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana vireille panemassaan asiassa vaatinut sen vahvistamista, että kaupunki oli tullut suoraan kuntayhtymän jäseneksi k

ja 79 §:ssä säädetään perussopimuksesta ja sen muuttamisesta, niin kuntayhtymän jäsenyys voitiin toteuttaa vain perussopimuksen muutoksella, eikä kuntajakolain 19 §:n mukainen lakanneen kunnan varoja ja velkoja koskeva yleisseuraanto perustanut kaupungille suoraan lain nojalla asemaa kuntayhtymän jäsenenä. Kaupungilla ei ollut myöskään kuntalain tai kuntajakolain perusteella oikeutta vaatia perussopimuksen muuttamista sen jäsenyyden toteuttamiseksi vastoin jäsenkuntien tahtoa. Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti, 69 § ja 73 § Kuntalaki 76 § 1 momentti, 78 §, 79 § ja 80 § Kuntajakolaki (1196/1997) 19 § Äänestys pääasiassa 6 -

1. Äänestys kuntayhtymän vireillepano-oikeudesta 7 -
2. Päätös, josta valitetaan Vaasan hallinto-oikeus 29.10.2012 nro 12/0526/3 Asian aikaisempi käsittely Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemus Korpelan Voima kuntayhtymän hallitus (yhtymähallitus) on hakemuksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että Kokkolan kaupunki ei ole Korpelan Voima kuntayhtymän jäsen. Lisäksi yhtymähallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Yhtymähallitus on perustellut hakemustaan muun ohella seuraavasti: Kuntayhtymällä on ollut 11 jäsenkuntaa 31.12.2008 saakka. Näistä jäsenkunnista Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnat lakkasivat 1.1.2009 lukien, kun ne liittyivät Kokkolan kaupunkiin. Samalla lakkasi niiden jäsenyys kuntayhtymässä. Kuntayhtymä, sen jäsenkunnat ja Kokkolan kaupunki olivat vuodesta 2008 vuoden 2010 kesään saakka yhtä mieltä siitä, että Kokkolan kaupungista ei ollut tullut kuntayhtymän jäsentä, kun Kälviä, Lohtaja ja Ullava liittyivät Kokkolan kaupunkiin. Osapuolet olivat erimielisiä vain siitä, minkä suuruinen korvaus kuntayhtymän oli suoritettava Kokkolan kaupungille edellä tarkoitettujen kuntien kuntayhtymän jäsenyyden loppumisen johdosta ja milloin se oli suoritettava. Kuntayhtymä oli toukokuussa 2010 pannut vireille välimiesmenettelyn näiden seikkojen ratkaisemiseksi. Syksyllä 2010 Kokkolan kaupunki oli välimiesmenettelyssä esittänyt, että sitä tulisi pitää kuntayhtymän jäsenenä. Kokkolan kaupunki on valittanut Vaasan ja Oulun hallinto-oikeudelle kuntayhtymän jäsenkuntien päätöksistä, joilla ne ovat muuttaneet kuntayhtymän perussopimusta edellä tarkoitettujen kuntaliitosten vuoksi. Tuollaisessa menettelyssä eli muutoksenhaulla jäsenkuntien päätöksiin ei kuitenkaan voida ratkaista sitä, onko Kokkolan kaupunki kuntayhtymän jäsen vai ei. Asiassa on riidatonta, että Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnat ovat lakanneet 1.1.
3. Riidatonta on myös se, että mainitut lakanneet kunnat eivät ole omilla toimenpiteillään voineet siirtää aikaisempaa kuntayhtymän jäsenyyttään Kokkolan kaupungille. Sekä kuntalaki että kuntayhtymän perussopimuksen 15 § kieltävät tällaisen siirron. Kuntayhtymän jäsenkunnat eivät myöskään ole hyväksyneet Kokkolaa kuntayhtymän uudeksi jäseneksi. Riidanalainen kysymys koskee kuntajakolain (1196/1997) 19 §:ää, jonka mukaan lakkaavan kunnan omaisuus sekä velat ja velvoitteet siirtyvät laajentuvalle kunnalle. Kokkola on väittänyt, että edellä mainitun lainkohdan nojalla siitä olisi tullut kuntayhtymän jäsen. Kuntayhtymän jäsenyys ei kuitenkaan ole kuntajakolain 19 §:ssä tarkoitettu omaisuus, velka tai velvoite. Mainitussa lainkohdassa säädetään varallisuusoikeuksien siirtymisestä. Kuntayhtymän jäsenyys ei ole varallisuusoikeus eikä lakanneiden kuntien omaisuutta. Kuntayhtymän jäsenyys on julkisoikeudellinen laissa säännelty oikeussuhde. Kuntayhtymän jäsenyys ei ole siirtokelpoinen, kuten jäsenyydet julkisoikeudellisissa yhteisöissä eivät yleensäkään ole. Kuntayhtymän osalta tästä on lisäksi määrätty yhtymän perussopimuksessa. Jäsenyyden siirtymättömyyttä korostetaan myös

§:ssä, jonka mukaan kuntayhtymän jäsenkunnat on mainittava yhtymän perussopimuksessa. Kuntayhtymän jäsenyyden siirtymättömyyttä kuntaliitoksessa korostavat myös kuntayhtymän tehtävät ja luonne sekä jäsenkuntien tahdonilmaisut. Kuntayhtymän jäsenyys ei siten kuntaliitoksessa siirry kuntajakolain 19 §:n nojalla. Tämä kanta on yhdenmukainen sen kanssa, mitä Suomen Kuntaliiton lausunnoissa, oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä on esitetty. Jos lakia tulkittaisiin siten, että Kokkolan kaupunki olisi tullut 1.1.2009 kuntajakolain perusteella kuntayhtymän jäseneksi, olisi katsottava, että Kokkolan kaupunki on luopunut tästä oikeudesta tai sen voidaan katsoa eronneen kuntayhtymästä. Kokkolan kaupungin kirjallisista ilmoituksista muun muassa 29.8.2008 ja 17.2.2009 on ilmennyt, että se ei ole pitänyt itseään kuntayhtymän jäsenenä 1.1.2009 lukien. Kokkolan kaupungin edustajien muu toiminta ja passiivisuus ovat tukeneet näitä ilmoituksia. Ko kkolan kaupunginhallitus on antanut hakemuksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut yhtymähallituksen hakemuksen jättämistä tutkimatta tai toissijaisesti sen hylkäämistä. Yhtymähallitus on antanut vastaselityksen. Kokkolan kaupunginhallituksen hakemus Kokkolan kaupunginhallitus on hakemuksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että Kokkolan kaupunki on Korpelan Voima kuntayhtymän jäsen. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kokkolan kaupunginhallitus on perustellut hakemustaan muun ohella seuraavasti: Kuntayhtymän asianosaiskelpoisuus Hallintoriidan vireillepanijan tulee olla asianosaisasemassa. Vireillepano-oikeus on siten vain oikeussuhteen osapuolella tai sillä, jonka oikeuksiin tai velvollisuuksiin asia suoraan vaikuttaa. Kuntayhtymä on erillinen oikeushenkilö, mutta se ei ole perussopimuksensa osapuoli. Perussopimuksen osapuolia ovat kuntayhtymän jäseninä olevat kunnat. Koska kuntayhtymä ei ole perussopimuksen osapuoli, sen vireillepano-oikeus asiassa edellyttää, että päätös vaikuttaa muutoin suoraan sen oikeuteen ja etuun. Korpelan Voima ei ole hakemuksessaan perustellut vireillepano-oikeuttansa eikä ole yksilöinyt, miten Kokkolan jäsenyys vaikuttaa kuntayhtymän oikeuteen ja etuun. Se, mitkä kunnat ovat Korpelan Voiman jäsenkuntia, ei vaikuta Korpelan Voiman sähkönjakelualueeseen, sen harjoittamaan toimintaan eikä kuntayhtymän tuloihin ja menoihin. Asialla on merkitystä jäsenkuntien välillä, koska Kokkolan jäsenyys kuntayhtymästä vaikuttaa muiden jäsenkuntien suhteelliseen osuuteen kuntayhtymästä. Mikäli hallinto-oikeus katsoo, että vahvistuskanne jäsenyyden vahvistamiseksi vaikuttaa siten välittömästi ja vahvasti Korpelan Voiman oikeuteen tai etuun, että sille syntyy vireillepano-oikeuden tuottava asianosaisasema, tulee myös kuntayhtymän muiden jäsenkuntien olla hallintoriita-asiassa asianosaisia. Kysymystä Kokkolan kaupungin jäsenyydestä ei voida ratkaista vain Korpelan Voima kuntayhtymän ja Kokkolan kaupungin välisessä suhteessa. Asiassa annettavan päätöksen oikeusvaikutukset koskevat ennen kaikkea muita jäsenkuntia. Päätöksen oikeusvoimavaikutuksen tulee ulottua muihin jäsenkuntiin ja olla niitä sitova. Kuntaliitoksen yleisseuraanto Asiassa on riidatonta, että Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnan ovat lakanneet niiden liittyessä Kokkolan kaupunkiin 1.1.2009. Korpelan Voiman perussopimuksessa, kuntalaissa tai kuntajakolaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, mitä kuntayhtymän jäsenyydelle tapahtuu kuntaliitostilanteessa. Kuntaliitoksen yhteydessä tapahtuvan kunnan lakkaamisen oikeusvaikutuksista säädetään kuntajakolaissa. Nyt käsiteltävänä olevan kuntaliitoksen aikaan voimassa on ollut kuntajakolain (1196/1997) 19 §. Mainittua pykälää vastaavan uuden kuntajakolain (1698/2009) 36 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 125/2009 vp) perustelut osoittavat, että tilanteessa on kyse yleisseuraannosta. Vanhan kuntajakolain 19 §:n korvannut uuden kuntajakolain 36 § on sanamuodoltaan pääosin samansisältöinen. Uudessa laissa sanamuodon laajentamisen tavoitteena on ollut asian selkeyttäminen eikä säännöksen asiallisen soveltamisalan laajentaminen. Yleisseuraantoja ovat muun muassa osakeyhtiön, asunto-osakeyhtiön, osuuskunnan tai säätiön sulautuminen toiseen vastaavaan yhteisömuodon omaavaan yhteisöön. Yleisseuraanto saannon muotona on ollut jo pitkään käytössä myös kuntajako-oikeudessa. Yleisseuraannosta seuraa pääsääntöisesti, että lakkaavan henkilön oikeudet ja velvoitteet siirtyvät vastaanottavalle henkilölle sellaisenaan, eikä vastaanottajan saanto pääsääntöisesti edellytä erityisiä toimia, kuten siirtyvien sopimusten muuttamista. Sopimukset siirtyvät vastaanottavalle taholle sellaisenaan. Kuntaliitoksen oikeusvaikutusten voimaantulo ei edellytä kuntayhtymän perussopimuksen muuttamista.

§:n perussopimuksen sisältöä koskevan säännöksen tulkitseminen ehdottomana muotovaatimuksena on vastoin säännöksen sisältöä ja tarkoitusta. Kuntayhtymän tällainen tulkinta on kestämätön ajatellen sitä tilannetta, että kysymys olisikin ollut kuntaliitoksessa, jossa Kokkola olisi liittynyt esimerkiksi Lohtajaan, ja tämän seurauksena Kokkola olisi lakannut. Kuntayhtymän jäsenyyden ei voida katsoa määräytyvän sen perusteella, kumpaan suuntaan kuntaliitos tapahtuu. Kuntajakoa koskevan lainsäädännön tarkoituksena on edistää kuntaliitoksia. Liittyvän kunnan oikeuksien lakkaamista tarkoittava tulkinta olisi ristiriidassa tämän tarkoituksen kanssa. Omaisuudensuoja on taattu Suomen perustuslaissa. Omaisuudella tarkoitetaan vakiintuneen käsityksen mukaan varallisuusoikeuksia. Korpelan Voiman väite siitä, että kuntayhtymän jäsenyydessä on kyse jäsenyydestä eikä omaisuudesta, on väärä. Asiassa on otettava huomioon kysymyksessä olevan kuntayhtymän toiminnan luonne. Kuntayhtymät hoitavat luonteeltaan varsin erilaisia tehtäviä. Korpelan Voima on tosiasiassa liiketaloudellinen yritys, eikä täten yleishyödylliseen yhdistykseen vertaava jäsenyysajattelu sovellu tilanteeseen. Korpelan Voiman jäsenyydellä on kuntayhtymän jäsenkunnille huomattava taloudellinen arvo, ja jäsenyys vastaa käytännössä osakkuutta voittoa tuottavassa osakeyhtiössä. Arvioitaessa kuntayhtymän jäsenyyteen kohdistuvaa omaisuudensuojaa huomiota tulee kiinnittää kuntayhtymän ja sen omaisuuden luonteeseen sekä toiminnan tosiasialliseen sisältöön, ei yhteistoiminnan oikeudelliseen muotoon. Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnat eivät ole missään vaiheessa eronneet kuntayhtymästä. Kunnat eivät ole missään vaiheessa antaneet kuntayhtymälle tai muille jäsenkunnille sellaista tahdonilmaisua, että ne eroaisivat jäsenyydestä, eikä kuntayhtymä ole tällaista hakemuksessaan yksilöinytkään. Kokkolan kaupungin ei siten voida katsoa luopuneen jäsenyydestä. Ottaen huomioon Korpelan Voiman peruspääomaosuuksien huomattava taloudellinen merkitys jäsenkunnille ja erityisesti Kokkolalle, Korpelan Voiman liiketoiminta, kunnallisen päätöksenteon edellytykset ja muut seikat, ei eroaminen kuntayhtymästä voi tapahtua konkludenttisesti. Eroaminen edellyttää aina nimenomaista tahdonilmaisua. Korpelan Voiman hakemuksessa esittämä vaatimus tarkoittaa asiallisesti sitä, että Kokkolaan liittyneiden jäsenkuntien osuudet kuntayhtymän varoihin voidaan siirtää muille jäsenkunnille ilman Kokkolaan liittyneiden kuntien suostumusta. Käytännössä tämä tarkoittaa kuntien omaisuuden pakkosiirtämistä pois kunnilta ilman niiden suostumusta. Tällainen käsitys on yleisen oikeustajun vastainen. Kokkolan kaupunginhallitus on viitannut Turun yliopiston hallinto-oikeuden professorin, oikeustieteen tohtori Heikki Kullan 16.3.2011 antamaan asiantuntijalausuntoon. Yhtymähallitus on antanut valituksen johdosta selityksen jossa se on viitannut hallinto-oikeuden professorin, oikeustieteen tohtori Olli Mäenpään 30.9.2011 antamaan asiantuntijalausuntoon. Lestijärven kunnanhallitus, Kaustisen kunnanhallitus, Toholammin kunnanhallitus, Kannuksen kaupunginhallitus ja Halsuan kunnanhallitus ovat Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksen johdosta antamissaan samansisältöisissä selityksissä vaatineet hakemuksen jättämistä tutkimatta tai toissijaisesti sen hylkäämistä. Lisäksi ne ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kokkolan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Yhtymähallitus on vielä antanut selityksen, johon Kokko lan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemuksen tutkimatta ja hylännyt Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: 1. Kysymyksenasettelu Asiassa on kysymys siitä, onko Korpelan Voima kuntayhtymän jäseninä olleiden Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kuntien jäsenyys kuntayhtymässä siirtynyt 1.1.2009 voimaan tulleen kuntaliitoksen seurauksena Kokkolan kaupungille kuntajakolain (1196/2007) 19 §:n nojalla. Ensin asiassa tulee kuitenkin arvioitavaksi kuntayhtymän vireillepano-oikeus sen vahvistamiseksi, että Kokkolan kaupunki ei ole sen jäsen, ja voidaanko asia ratkaista Kokkolan kaupungin hallintoriitahakemuksena hallintolainkäytön järjestyksessä. 2. Sovellettavat säännökset Hallintolainkäyttölain säännöksiä hallintoriita-asiasta Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Saman lain 73 §:n mukaan menettelystä hallintoriita-asiassa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä laissa säädetään valituksesta. Kuntalain säännöksiä kuntien yhteistoiminnasta Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Pykälän 4 momentin mukaan kunnan velvollisuudesta kuulua kuntayhtymään jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella säädetään erikseen.

§:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella. Pykälän 2 momentin mukaan perussopimuksessa on mainittava kuntayhtymän nimi, kotipaikka, jäsenkunnat ja tehtävät. Kuntayhtymän nimessä tulee olla sana "kuntayhtymä". Kuntalain 79 §:n 1 momentin mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Kuntalain 80 §:n mukaan kuntayhtymä voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa. Kuntajakolain (1196/1997) säännös Kuntajakolain (1196/1997) 19 §:n mukaan, milloin kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista siten, että sen alue kokonaan siirtyy uuteen tai laajentuvaan kuntaan, siirtyvät sen omaisuus sekä velat ja velvoitteet uudelle tai laajentuvalle kunnalle. 3. Asiassa saatu selvitys Korpelan Voima kuntayhtymästä Korpelan Voima kuntayhtymä on kuntalain 76 §:ssä tarkoitettu kuntayhtymä ja sen nimestä, kotipaikasta, jäsenkunnista ja tehtävistä on määrätty

§:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kuntayhtymän perussopimuksessa. Korpelan Voima kuntayhtymä on vapaaehtoinen kuntayhtymä, jonka tehtävänä perussopimuksen mukaan on tuottaa ja myydä energia-alan tuotteita, palveluja ja urakointia. Lisäksi kuntayhtymä voi harjoittaa muuta alaan liittyvää ja sitä tukevaa liiketoimintaa. Tehtävänsä toteuttamiseksi kuntayhtymä omistaa energialaitoksen ja voi omistaa kiinteistöjä, arvopapereita ja osuuksia. Kuntayhtymällä on 31.12.2008 saakka ollut yksitoista jäsenkuntaa eli Halsua, Himanka, Kalajoki, Kannus, Kaustinen, Kälviä, Lestijärvi, Lohtaja, Sievi, Toholampi ja Ullava. Kuntayhtymän jäsenkunnat Kälviä, Lohtaja ja Ullava ovat 1.1.2009 lukien liittyneet Kokkolan kaupunkiin. Kokkolan kaupunki on 29.8.2008 päivätyllä kuntayhtymälle osoittamalla hakemuksellaan hakenut kuntayhtymän jäsenyyttä. Kuntayhtymän yhtymäkokous on kokouksessaan 25.9.2009 merkinnyt tiedoksi, että Kokkolan jäsenhakemus on hylätty, koska yli kolmannes jäsenkuntien valtuustoista on ilmaissut kielteisen kannan Kokkolan kaupungin jäsenyyteen kuntayhtymässä. Kokkolan kaupunki on tehnyt kunnallisvalitukset Vaasan ja Oulun hallinto-oikeudelle edellä mainituista valtuustojen päätöksistä, joilla valtuustot olivat muuttaneet kuntayhtymän perussopimusta. Vaasan hallinto-oikeus on 29.12.2012 antamillaan päätöksillään käsitellyt Kokkolan kaupungin valitukset valtuustojen päätöksistä. 4. Vireillepano-oikeus hallintoriita-asiassa ja kuntayhtymän hakemuksen tutkimatta jättäminen Korpelan Voima kuntayhtymä on hakemuksessaan vaatinut vahvistettavaksi, että Kokkolan kaupunki ei ole kuntayhtymän jäsen, koska kuntayhtymän jäsenyys ei ole kuntajakolain (1196/2007) 19 §:n nojalla siirtynyt kuntaliitoksessa, jossa kuntayhtymän jäsenkunnat Kälviä, Lohtaja ja Ullava ovat liittyneet Kokkolan kaupunkiin. Hallintoriitahakemuksen vireillepano-oikeudesta ei ole hallintolainkäyttölaissa säännöstä. Kun kuitenkin hallintoriitaan sovelletaan soveltuvin osin hallintolainkäyttölain valitusta koskevia säännöksiä, on katsottava, että hallintoriidan vireille panijan tulee olla asianosainen. Hallintoriita-asiassa asianosainen voi olla joko julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuoli tai se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun asia välittömästi vaikuttaa. Nyt käsillä olevassa asiassa on kyse siitä, onko kuntayhtymän jäsenyys siirtynyt edellä mainitun kuntaliitoksen seurauksena. Kuntayhtymän muodostavat sen jäseninä olevat kunnat. Kuntayhtymän perustaminen tapahtuu

§:n nojalla kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella ja sen muuttaminen edellyttää kuntalain 79 §:n 1 momentin mukaan jäsenkuntien suostumusta. Kyseessä olevassa kuntayhtymän jäsenyyden siirtymistä koskevassa asiassa on näin ollen kyse jäsenkuntien välisestä julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta. Vaikka kuntayhtymä on kuntalain 80 §:n mukaan itsenäinen ja oikeuskelpoinen oikeushenkilö, se ei kysymyksessä olevassa asiassa ole julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuoli. Kuntayhtymän asianosaisasemansa perusteeksi vetoamat hallinnollisluonteiset tehtävät ja mahdollinen korvausvastuu jäsenkunnan eroamisen vuoksi tai muukaan kuntayhtymän asiassa esittämä selvitys mahdollisesta tulevasta kuntayhtymän suoritusvastuusta jäsenkunnilleen eivät ole sellaisia seikkoja, joiden johdosta asia koskisi välittömästi kuntayhtymän etua, oikeutta tai velvollisuutta. Kuntayhtymän hallintoriitahakemus on siten puuttuvan asianosaisaseman vuoksi jätettävä tutkimatta.

1. Kokkolan kaupungin hallintoriitahakemus 5.1 Asian käsittely hallintoriitahakemuksena Kokkolan kaupunki on Korpelan Voima kuntayhtymän jäsenkuntia Halsuan kuntaa, Kannuksen kaupunkia, Kaustisen kuntaa, Lestijärven kuntaa ja Toholammin kuntaa vastaan vireille panemassaan hakemuksessa vaatinut vahvistettavaksi, että se on kuntayhtymän jäsen sillä perusteella, että kuntayhtymän jäsenyys on siirtynyt Kokkolan kaupungille kuntajakolain (1196/1997) 19 §:n nojalla niin sanottuna yleisseuraantona Kälviän, Lohtajan ja Ullavan liittyessä kuntaliitoksen seurauksena Kokkolan kaupunkiin. Edellä lausutun mukaisesti tässä asiassa kyse on kuntayhtymän jäsenkuntien välisestä julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevasta riidasta. Kuntayhtymän jäsenyyden siirtymisestä Kokkolan kaupungille kuntaliitoksen myötä suoraan lain nojalla ei voida hakea muutosta muutoksenhakuteitse. Halsuan kunnan, Kannuksen kaupungin, Kaustisen kunnan, Lestijärven kunnan ja Toholammin kunnan esittämä seikka siitä, että Kokkolan kaupunki on joutunut panemaan hakemuksen vireille kuntayhtymän jäsenkuntia vastaan kahdessa hallinto-oikeudessa, ei estä Kokkolan hakemuksen tutkimista Vaasan hallinto-oikeudessa. Kokkolan kaupunki on siihen liittyneiden Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kuntien sijaan tulleena voinut panna hallinto-oikeudessa vireille hallintoriitahakemuksen kuntayhtymän jäsenyyden siirtymistä kuntaliitostilanteessa koskevan asian ratkaisemiseksi. 5.2 Kuntayhtymän jäsenyyden siirtymisestä kuntaliitoksessa Asiassa on riidatonta, että kyseessä olevat Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnat ovat lakanneet 31.12.2008 niiden liittyessä 1.1.2009 lukien Kokkolan kaupunkiin. Kunnan lakkaamisen vaikutuksista säädetään kuntajakolaissa. Kyseessä olevan kuntaliitoksen voimaantulon aikana on ollut voimassa kuntajakolaki 1196/
2. Tämä kuntajakolaki on sittemmin kumottu 1.1.2010 lukien voimassa olleella kuntajakolailla 1698/
3. Tässä asiassa tulee siten sovellettavaksi kuntaliitoshetkellä voimassa ollut vuoden 1997 kuntajakolaki (jäljempänä vanha kuntajakolaki). Vanhassa kuntajakolaissa tai kuntalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä kunnan lakkaamisen vaikutuksista kuntayhtymän jäsenyyteen. Korpelan Voima kuntayhtymää koskevassa perussopimuksessa ei myöskään ole määräyksiä jäsenyyden siirtymisestä kuntaliitostilanteessa. Vanhan kuntajakolain 19 §:ssä säädetään omaisuuden ja velkojen siirtymisestä kunnan lakatessa. Pykälässä on kyse niin sanotusta yleisseuraannosta eli liitettävän kunnan omaisuus ja velat siirtyvät sille kunnalle, johon kunnan alue liitetään. Lainkohtaa koskevassa valmisteluaineistossa ei ole tarkennettu lainkohdassa tarkoitettuja käsitteitä. Jäsenyys kuntayhtymässä perustuu kuntalakiin ja sen nojalla tehtävään perussopimukseen. Kuntayhtymän jäsenyyttä julkisoikeudellisena oikeutena ei lähtökohtaisesti voi pitää sellaisena varallisuusoikeudellisena oikeutena, josta vanhan kuntajakolain 19 §:ssä säädetään. Se seikka, että kuntayhtymän jäsenyydellä on sinällään varallisuusarvoa, ei tee kuntayhtymän jäsenyydestä julkisoikeudellisena oikeutena lain tarkoittamaa omaisuutta. Muutoinkin kun kuntajaon muutosten oikeudellisista vaikutuksista on säädettävä lailla, vanhan kuntajakolain 19 §:n säännöstä ei tule tulkita laajentavasti. Edellä olevan perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon, että kunnan liittyminen kuntayhtymään edellyttää kuntalain mukaan perussopimuksen muuttamista ja siten myös jäsenkuntien suostumusta, hallinto-oikeus katsoo että Korpelan Voima kuntayhtymän jäsenyys ei ole siirtynyt kuntaliitoksen seurauksena Kokkolan kaupungille vanhan kuntajakolain 19 §:n nojalla. Kokkolan kaupungin hakemuksessa esittämät seikat kuntayhtymän toiminnan luonteesta eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. 5.3 Lopputulos Tämän vuoksi Kokkolan kaupungin hakemus sen vahvistamiseksi, että siitä olisi tullut Korpelan Voima kuntayhtymän jäsen, on hylättävä. Oikeudenkäyntikulut Korpelan Voima kuntayhtymän hakemus
4. Hallinto-oikeus on hylännyt Korpelan Voima kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
5. Hallinto-oikeus on hyväksynyt Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja velvoittanut Korpelan Voima kuntayhtymän korvaamaan Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikulut asiassa 14 000 eurolla viivästyskorkoineen. Vaatimus on enemmälti hylätty. Kokkolan kaupungin hakemus
6. Hallinto-oikeus on hylännyt Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
7. Hallinto-oikeus on hyväksynyt Halsuan kunnan, Kannuksen kaupungin, Kaustisen kunnan, Lestijärven kunnan ja Toholammin kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimukset ja velvoittanut Kokkolan kaupungin korvamaan vastapuolensa oikeudenkäyntikulut seuraavasti: Halsuan kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa kohtuullisiksi katsotuilla 1 031,44 eurolla viivästyskorkoineen. Kannuksen kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaadituilla 1.031,44 eurolla viivästyskorkoineen. Kaustisen kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaadituilla 1 031,44 eurolla viivästyskorkoineen. Lestijärven kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaadituilla 1 031,44 eurolla viivästyskorkoineen. Toholammin kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vaadituilla 1.031,44 eurolla viivästyskorkoineen.
8. Hallinto-oikeus on hylännyt Kalajoen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
9. Hallinto-oikeus on hylännyt Korpelan Voima kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin seuraavasti: Korpelan Voima kuntayhtymän hakemus
10. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Korpelan Voima kuntayhtymä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
11. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kokkolan kaupunki joutuisi pitämään kokonaan oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeus harkitsee kohtuulliseksi asian laatu ja kokonaisuus huomioon ottaen määrätä Korpelan Voima kuntayhtymän korvaamaan Kokkolan kaupungin asiamiehen laskussa esitettyjen oikeudenkäyntikulujen määrästä 14 000 euroa. Kokkolan kaupungin hakemus
12. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Kokkolan kaupunki joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
13. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Halsuan kunta, Kaustisen kunta, Kannuksen kaupunki, Lestijärven kunta ja Toholammin kunta joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
14. Kalajoen kaupunkia ei ole ilmoitettu Kokkolan kaupungin vastapuoleksi tässä asiassa, vaan Kokkolan kaupunki on pannut vireille hallintoriidan Oulun hallinto-oikeudessa, jossa Kalajoen kaupunki on ollut vastapuolena. Kalajoen kaupunki ei ole myöskään toimittanut Vaasan hallinto-oikeuden ratkaistavana olevassa hallintoriita-asiassa lausumaa. Näin ollen Kalajoen kaupungille ei ole aiheutunut oikeudenkäyntikuluja nyt käsillä olevassa asiassa. Korpelan Voima kuntayhtymä on hallinto-oikeuden varattua kuntayhtymälle siihen tilaisuuden antanut selityksen asiassa. Kuntayhtymä ei kuitenkaan ole tässä asiassa asianosainen, eikä asiassa ole muutoin ilmennyt erityistä syitä velvoittaa Kokkolan kaupunkia korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja asiassa. Näin ollen Korpelan Voima kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Jaakko Kellosalo, Kari Hauru (eri mieltä) ja Kirsi Stark. Asian esittelijä Jan-Erik Salo. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
15. Korpelan Voima kuntayhtymän hallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin valittajana olevaa Korpelan Voimaa ei ole katsottu asianosaiseksi eikä Korpelan Voiman hallintoriitahakemusta ole tutkittu, sekä siltä osin kuin Korpelan Voiman vaatimukset velvoittaa Kokkolan kaupunki korvaamaan Korpelan Voiman oikeudenkäyntikulut näissä kahdessa hallintoriita- asiassa on hylätty ja Korpelan Voima on määrätty korvaamaan Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikulut Kokkolan kaupungin vireille panemassa hallintoriita-asiassa. Lisäksi kuntayhtymä on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kuntayhtymä on valituksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa. Hallintoriidan osapuolet ratkeavat Korpelan Voiman käsityksen mukaan sen perusteella, ketkä ovat hallintolainkäyttölain 69 §:ssä mainitun julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuolia ja kenellä on riittävä julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuva oikeusturvaintressi valvottavanaan. Oikeuskirjallisuudessa on myös todettu, että asianosaisuutta arvioidaan materiaalisessa mielessä ja että asian välittömiä vaikutuksia koskeva asianosaisaseman arviointiperuste ei ole selvärajainen, vaan tapauskohtaiseen harkintaan perustuva ja huomiota kiinnitetään oikeusturvan reaaliseen tarpeeseen. Asianosaisen määritelmän tarkempi täsmentyminen on laissa jätetty oikeuskäytännössä kehitettäväksi. Hallinto-oikeus ei perusteluissaan ole tarkemmin yksilöinyt, miksi kuntayhtymä ei ole tässä asiassa julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuoli. Koko kuntayhtymän perussopimuksen keskeinen tarkoitus on säännellä kuntayhtymän toimintaa. Tämä perussopimuksen laatiminen on jäsenkuntien tehtävä, mutta sopimuksen laatimisen jälkeen kuntayhtymä on mitä suurimmassa määrin sopimuksella perustetun julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuoli. Se on sidottu sopimuksen määräyksiin samalla tavoin kuin esimerkiksi osakeyhtiö on sidottu osakeyhtiön yhtiöjärjestykseen. Korpelan Voima katsoo, että kuntayhtymän jäsenyys tarkoittaa julkisoikeudellisen oikeussuhteen olemassaoloa kuntayhtymän ja jäsenkuntien välillä, joten kyseessä on Korpelan Voiman julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvia velvollisuuksia ja oikeuksia koskeva riita ja sillä perusteella Korpelan Voima on asiassa asianosainen. Korpelan Voiman kannalta on olennainen ja välitön merkitys sillä, onko Kokkola sen jäsenkunta vai ei. Tämä olennainen ja välitön merkitys koskee hallinnollisluonteisia asioita, jotka jo sinällään muodostavat riittävän intressin kuntayhtymän asianosaisuudelle, sekä vastuusuhteita. Korpelan Voimalla on reaalinen tarve saada asiassa oikeussuojaa. Kuntayhtymän harjoittaman toiminnan kannalta on merkitystä myös sillä, onko kuntayhtymän hallintoelimissä kilpailevan liiketoiminnan edustajia. Tämä vaikuttaa suoraan Korpelan Voiman etuun ja muodostaa siten edellä sanottujen seikkojen ohella perusteen asianosaisasemalle. Kokkolan kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Yhtymähallitus on antanut vastaselityksen.
16. Kokkolan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin kaupungin hakemus on hylätty ja Kokkolan kaupungin vahvistetaan olevan Korpelan Voima kuntayhtymän jäsen. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kaupunginhallitus on valituksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa. Korpelan Voiman perussopimuksessa ei ole sovittu mitään siitä tilanteesta, että jokin jäsenkunnista lakkaa toiseen kuntaan liittymisen seurauksena. Myöskään kuntalaissa, aikaisemmin voimassa olleessa kuntajakolaissa tai muussa laissa ei ole erityissäännöstä siitä, mitä kuntayhtymän jäsenyydelle tapahtuu kuntaliitostilanteessa. Asiasta ei myöskään ole merkityksellistä oikeuskäytäntöä. Näin ollen asia tulee ratkaista vanhan kuntajakolain 19 §:n nojalla. Sekä vanhan kuntajakolain (1196/1997) 19 §:n säännös että uutta kuntajakolakia (1698/2009) koskevat hallituksen esityksen perustelut osoittavat, että kysymys on yleisseuraannosta. Myös professori Heikki Kullan antaman asiantuntijalausunnon mukaan yleisseuraantosäännös soveltuu kuntaliitostilanteeseen, ja perussopimuksen muutoksella vain teknisesti kirjataan yleisseuraannon vaikutukset. Perussopimuksen muuttamisella ei siten ole yleisseuraannon toteutumisen ja vaikutusten kannalta merkitystä. Kokkolan kaupungin käsityksen mukaan kuntaliitoksen aiheuttama muutos ei edellytä perussopimuksen muuttamista, vaan perussopimuksessa olevien lakanneiden kuntien nimien on katsottava tarkoittavan Kokkolaa. Kuntaliitoksen oikeusvaikutusten voimaantulo ei siten edellytä perussopimuksen muuttamista. Hallinto-oikeuden tulkinta on myös ristiriidassa lainsäätäjän tarkoituksen kanssa, koska kuntajakoa koskevan lainsäädännön julkilausuttuna tarkoituksena on edistää kuntaliitoksia. Liittyvän kunnan oikeuksien lakkaamista tarkoittava tulkinta olisi täydellisessä ristiriidassa tämän tarkoituksen kanssa. Korpelan Voiman jäsenyydellä on jäsenkunnalle huomattava taloudellinen merkitys. Jäsenyys vastaa käytännössä osakkuutta voittoa tuottavassa osakeyhtiössä. Kuten myös hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, jäsenyydellä on varallisuusarvoa ja se on jäsenkunnalle varallisuusarvoinen etuus. Kuntayhtymänjäsenten varallisuuden kannalta merkittävää on nimenomaisesti kuntayhtymän muodostama toiminnallinen kokonaisuus ja kuntayhtymän omaisuus sekä siihen sisältyvät piilevät ja välilliset arvot. Näistä hyötyvät nimenomaan jäsenkunnat, eivät Korpelan Voiman jakeluverkon alueella olevat sähkönkäyttäjät. Kokkolalla on intressi ja oikeussuojan tarve saada olla jäsenenä kuntayhtymässä, joka toimii sen alueella ja jonka sähkönjakeluverkon alueellisen ulottuvuuden Kokkola on pakotettu hyväksymään. Halsuan kunnanhallitus, Kannuksen kaupunginhallitus, Kaustisen kunnanhallitus, Lestijärven kunnanhallitus ja Toholammin kunnanhallitus ovat antaneet Kokkolan kaupunginhallituksen valituksen johdosta selitykset, joissa ne ovat muun ohella vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Korpelan Voima kuntayhtymän hallitus on antanut selityksen, jossa se on muun ohella viitannut professori Olli Mäenpään lausuntoon ja vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Kokkolan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Yhtymähallitus on vielä antanut lisävastineen. Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä asioissa 789/3/13 ja 820/3/13 hylännyt Kokkolan kaupungin ja Korpelan Voima kuntayhtymän valitukset Oulun hallinto-oikeuden 7.2.2013 hallintoriita-asiassa antamasta päätöksestä nro 13/0068/
17. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
18. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole tutkinut Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemusta. Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemus tutkitaan ja hyväksytään. Korkein hallinto-oikeus vahvistaa, ettei Kokkolan kaupunki ole tullut kuntayhtymän jäseneksi 1.1.2008 tapahtuneiden kuntaliitosten johdosta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksen.
19. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksellä Korpelan Voima kuntayhtymälle asetetun velvollisuuden korvata Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikulut. Muutoin hallinto-oikeuden ratkaisua oikeudenkäyntikulujen osalta ei muuteta.
20. Oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään. Perustelut
21. Perustelut pääasiassa 1.
22. Sovellettavat säännökset Hallintolainkäyttölaki Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Hallintolainkäyttölain 69 §:n (433/1999) mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskir­jelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet. Hallintolainkäyttölain 73 §:n mukaan menettelystä lain 12 luvussa tarkoitetussa asiassa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta. Kuntalaki Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

§:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus).

§:n 2 momentin mukaan perussopimuksessa on mainittava kuntayhtymän nimi, kotipaikka, jäsenkunnat ja tehtävät. Kuntayhtymän nimessä tulee olla sana "kuntayhtymä".

§:n 3 momentin mukaan perussopimuksessa on sovittava: 1) tavasta, jolla kuntayhtymän päätöksenteko järjestetään; 2) kuntayhtymän toimielinten jäsenten tai yhtymäkokousedustajien lukumäärästä ja äänivallan perusteista; 3) mahdollisen yhtymäkokouksen tehtävistä ja toimivallasta; 4) siitä, mikä kuntayhtymän toimielin valvoo kuntayhtymän etua, edustaa kuntayhtymää ja tekee sen puolesta sopimukset sekä millä tavoin oikeudesta kuntayhtymän nimen kirjoittamiseen päätetään; 5) jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista sekä muista kuntayhtymän taloutta koskevista asioista; 6) kuntayhtymästä eroavan jäsenkunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta; 7) kuntayhtymän hallinnon ja talouden tarkastuksesta; sekä 8) siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

§:n 4 momentin mukaan perussopimuksessa voidaan myös sopia, että sopimuksessa määrätyissä asioissa päätöksen tekemiseen vaaditaan määräenemmistö.

§:n 4 momentin (1433/2009) mukaan kuntayhtymän perustamisesta ja purkamisesta ilmoitetaan sille aluehallintovirastolle, jonka toimialueella yhtymällä on kotipaikka. Perustamisilmoitukseen on liitettävä jäljennös perussopimuksesta sekä sopimuksen hyväksymistä koskevista valtuustojen päätöksistä. Kuntalain 79 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos kunnan on lain mukaan oltava kuntayhtymän jäsen jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella, jäsenkuntaa ei kuitenkaan voida ilman suostumustaan velvoittaa osallistumaan uusien vapaaehtoisten tehtävien hoitamiseen ja näistä aiheutuviin kustannuksiin. Kuntalain 80 §:n mukaan kuntayhtymä voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa. Hallituksen esityksen perustelut kuntalain säännöksille kuntien yhteistoiminnasta Kuntalain 10 luvun kuntien yhteistoimintaa koskevat säännökset vastaavat eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta aikaisemmin voimassa olleen kunnallislain 103─115 §:n säännöksiä, jotka tulivat voimaan vuoden 1993 alusta. Kunnallislain säännökset perustuivat hallituksen esitykseen HE 70/1992 vp, jossa todetaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavaa: "Perussopimuksen hyväksymisestä tai muista kuntayhtymän perustamiseen liittyvistä toimenpiteistä ei ole katsottu tarpeelliseksi säätää muuta kuin että sopimuksen hyväksyisivät kunnanvaltuustot. Perustamisen yhteydessä on selvitettävä samantapaisia asioita kuin kuntainliittoa perustettaessa, vaikkakaan perustamissuunnitelmaa ei laissa edellytettäisi laadittavaksi. Perussopimuksen sisältö olisi kuntien vapaammin harkittavissa kuin kuntainliiton perussääntö. Säännöksessä on mainittu vain ne asiat, joista yhtymää perustettaessa on välttämätöntä sopia. Perussopimuksessa olisi mainittava kuntayhtymän tehtävät. Tämän vuoksi kuntayhtymä ei voisi ottaa uusia tehtäviä hoidettavakseen omilla päätöksillään, vaan tämä edellyttäisi aina jäsenkuntien kunnanvaltuustojen yhtäpitäviä päätöksiä perussopimuksen muuttamisesta. Perussopimuksen osapuolina olisivat yhtymän perustajakunnat. Uusien jäsenkuntien ottamisesta kuntayhtymään voitaisiin ottaa määräykset perussopimukseen. /.../ Kuntayhtymä olisi erillinen oikeustoimikelpoinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö." Kuntajakolaki Kuntajakolain (1196/1997) 19 §:n mukaan, milloin kuntajaon muutos merkitsee kunnan lakkaamista siten, että sen alue kokonaan siirtyy uuteen tai laajentuvaan kuntaan, siirtyvät sen omaisuus sekä velat ja velvoitteet uudelle tai laajentuvalle kunnalle. Nyt voimassa olevan kuntajakolain (1698/2009) 36 §:n 1 momentin mukaan kuntien yhdistyessä siirtyvät lakkaavan kunnan oikeudet, luvat, omaisuus, velat ja velvoitteet uudelle kunnalle. Vuoden 2009 kuntajakolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 125/2009

1. vp)yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee seuraavaa: "Pykälässä säädettäisiin kuntien yhdistymisen seurauksena lakkaavan kunnan oikeuksien, lupien, omaisuuden, velkojen ja velvoitteiden siirtymisestä suoraan lain nojalla uudelle kunnalle. Säännös vastaisi pääosin voimassa olevan lain 19 §:ää. Pykälän 1 momentin mukaan säännös kattaisi voimassa olevassa laissa mainittujen omaisuuden, velkojen ja velvoitteiden lisäksi myös laajemmin kunnille annettujen tai niille kuuluvien muiden oikeuksien ja lupien sekä niihin liittyvien velvoitteiden siirtymisen uudelle kunnalle kunnan lakatessa. Säännöksen tarkoituksena on, että lähtökohtaisesti kaikki lakkaavalle kunnalle oikeushenkilönä kuuluneet sitoumukset ja oikeudet siirtyisivät yleisseuraantona uudelle kunnalle, jollei asian luonteesta muuta johdu. (…) Esimerkiksi erilaiset sopimukset siirtyisivät lain nojalla uudelle kunnalle eikä kuntajaon muutos vapauttaisi kuntaa tai kunnan sopimuskumppania sopimuksesta. Sopimuksen sisältöä voitaisiin joiltain osin joutua tarkistamaan tilanteeseen sopivaksi. Jos sopimus olisi kuitenkin luonteeltaan sellainen, jonka osapuolena uusi kunta ei voisi esimerkiksi sopimuksen tarkoituksen edellyttämällä tavalla olla, asiasta tulisi tarvittaessa tehdä uusien osapuolten välillä kokonaan uusi sopimus." Hallituksen esityksen johdosta antamassaan mietinnössä (HaVM 21/2009
2. vp)hallintovaliokunta lausui seuraavasti: "Asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota siihen, että lakiehdotuksen 36 §:n nojalla saattaa jäädä epäselväksi, siirtyvätkö myös lakkaavalle kunnalle kuntayhtymän jäsenenä kuuluneet oikeudet, sitoumukset ja velvollisuudet uudelle kunnalle. Valiokunta toteaa, että käytännössä kuntayhtymien perussopimukset muutetaan vastaamaan uutta kuntajakoa. Jos kuntajaon muutosta ei joltakin osin ole otettu huomioon kuntayhtymän perussopimuksessa, on katsottava, että lakkaavan kunnan oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät 36 §:n nojalla uudelle kunnalle." 1.2. Korpelan Voima kuntayhtymän ja jäsenkuntien puhevalta hallintoriita-asiassa Asiassa on ensin ratkaistava kysymys siitä, onko Korpelan Voima kuntayhtymän hallitus voinut panna vireille hakemuksen hallinto-oikeudessa sen vahvistamiseksi, ettei Kokkolan kaupunki ole kuntayhtymän jäsen. Samoin on ratkaistava, onko kuntayhtymä toisaalta vastapuoli Kokkolan kaupunginhallituksen samassa hallinto-oikeudessa vireille panemassa hallintoriita-asiassa, jossa kaupunginhallitus on vaatinut vahvistettavaksi, että Kokkolan kaupunki on kuntayhtymän jäsen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei kuntayhtymä ole kyseisissä hallintoriita-asioissa asianosainen eikä kuntayhtymä ole siten voinut käyttää asiassa puhevaltaa. Hallintolainkäyttölaissa ei ole erikseen säädetty siitä, kenellä on oikeus panna vireille hallintoriitaa koskeva hakemus. Hallintolain­käyttölain 73 §:n mukaan menettelystä hallintoriita-asiassa on sovel­tuvin osin voimassa, mitä samassa laissa säädetään valituksesta. Yleensä hallintoriita-asian voi siten panna vireille hallintoriidan kohteena olevan julkisoikeudellisen oikeussuhteen osapuoli. Hallintoriidan voi panna vireille myös se, jonka oikeuteen tai velvollisuuteen tuollaista oikeussuhdetta koskeva asia välittömästi vaikuttaa. Korpelan Voima kuntayhtymän hallitus on vaatinut sen vahvistamista, ettei Kokkolan kaupunki ole asiassa sovellettavan vuoden 1997 kuntajakolain 19 §:n nojalla tullut suoraan kuntayhtymän jäseneksi kunta­yhtymän jäseninä olleiden lakanneiden kuntien sijaan. Kuntayhtymä on itsenäinen oikeushenkilö, jonka organisaatiosta ja päätöksenteosta on erikseen säädetty kuntalaissa ja määrätty kuntayhtymää koske­vassa perussopi­muksessa. Näin ollen sen rat­kaiseminen, onko Kokkolan kaupungilla kuntayhtymässä jäsen­kunnan oikeudet ja velvollisuudet koskee välittömästi kuntayhtymää, ja kuntayhtymällä on tällä perusteella oikeus panna vireille hallinto­riita-asia sen seikan vahvistamiseksi, että Kokkolan kaupunki ei ole kuntayhtymän jäsen suoraan kuntajakolain 19 §:n nojalla. Kokkolan kaupunki on kohdistanut vaatimuksensa jäsenyytensä vahvistamisesta kuntajakolain 19 §:n nojalla kuntayhtymän jäsenkuntiin. Hallinto-oikeus ei ole tämän vaatimuksen osalta pitänyt Korpelan Voima kuntayhtymää asianosaisena. Kyseisen vaatimuksen ratkaiseminen koskee edellä mainitulla perusteella välittömästi kuntayhtymää, minkä vuoksi kuntayhtymällä on ollut oikeus käyttää puhevaltaa myös tätä Kokkolan kaupungin erikseen vireille panemaa vaatimusta käsiteltäessä. Kokkolan kaupunginhallituksen esittämän vaatimuksen johdosta hallinto-oikeudessa on kuultu asianosaisina kuntayhtymän jäsenkuntia. Uusien jäsenien ottaminen kuntayhtymään edellyttää perussopimuksen muuttamista, mistä päättävät kuntayhtymän jäsenkunnat. Tähän nähden vaatimus siitä, että Kokkolan kaupunki on katsottava kuntajakolain 19 §:n perusteella kuntayhtymän jäseneksi, koskee kuntayhtymän jäsenkuntien oikeuksia ja velvollisuuksia sillä tavoin, että niillä on oikeus käyttää asianosaisen puhevaltaa kuntayhtymän jäsenyyden vahvistamista koskevassa hallintoriita-asiassa. Kuntayhtymän hallituksen hakemus koskee sen sijaan pelkästään sen vahvistamista, ettei Kokkolan kaupunki ole kuntayhtymän jäsen. Tämän negatiivisen vahvistuskanteen ratkaiseminen ei koske jäsenkuntien asemaa vastaavalla tavalla kuin Kokkolan kaupunginhallituksen esittämä vaatimus. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole tutkinut yhtymähallituksen hakemusta. Hallinto-oikeus on antanut Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksen johdosta oikeudellisesti samaa kysymystä koskevan ratkaisun, johon Kokkolan kaupunginhallitus on hakenut muutosta. Tämän vuoksi ja enemmän viivytyksen välttämiseksi yhtymähallituksen hakemusta ei ole syytä palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, vaan se on tutkittava samalla kun Kokkolan kaupunginhallituksen valitus ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 1.3. Kokkolan kaupungin jäsenyys kuntayhtymässä Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen ja Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksissa on kysymys siitä, siirtyykö kuntaliitoksessa lakkaavan kunnan jäsenyys kuntayhtymässä suoraan kuntajakolain 19 §:n nojalla laajentuvalle kunnalle. Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunta ovat liittyneet 1.1.2009 lukien Kokkolan kaupunkiin. Kälviä, Lohtaja ja Ullava ovat olleet Korpelan Voima kuntayhtymän jäseniä. Kuntayhtymän perussopimuksessa ei ole erikseen määrätty uusista jäsenistä. Jäsenkunnan eroamisen osalta on määräys perussopimuksen 17 §:ssa. Sen mukaan jäsenkunnan osuus kuntayhtymän varoihin sekä vastuu veloista ja velvoitteista määräytyvät peruspääomaosuuksien suhteessa. Jäsenkunnan erotessa kuntayhtymästä sillä on oikeus saada yhtymän varojen ja velkojen erotuksesta edellä mainitulla tavalla laskettu osuus tai se on velvollinen korvaamaan kuntayhty­mälle osuuttaan vastaavan osan yhtymän veloista. Eroavalle kunnalle tuleva korvaus jää kuntayhtymälle korottomaksi lainaksi siihen saakka, kun kuntayhtymän palveluksia käytetään eronneen kunnan alueella. Jäsenkunta ei voi luovuttaa osuuksiaan toiselle kunnalle. Kunnan liittyessä toiseen kuntaan lakkaa liittyvän kunnan jäsenyys kuntayhtymässä samalla, kun jäsenkunta lakkaa olemasta. Kuntajakolain 19 §:n nojalla Kokkolan kaupungille on siirtynyt siihen liittyneille Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnille Korpelan Voima kuntayhtymän jäseninä kuuluva oikeus saada varallisuusoikeudellinen korvaus kuntayhtymän perussopimuksen mukaisesti. Korvauksesta määrätään perussopimuksen 17 §:ssä. Kuntayhtymän perussopimuksessa ei ole erikseen määräyksiä uuden jäsenkunnan hyväksymisestä kuntayhtymän toimielimen päätöksellä. Kun otetaan huomioon, mitä

ja 79 §:ssä säädetään perussopimuksesta ja sen muuttamisesta, niin kuntayhtymän jäsenyys voidaan toteuttaa vain perussopimuksen muutoksella, eikä kuntajakolain 19 §:n mukainen lakanneen kunnan varoja ja velkoja koskeva yleisseuraanto perusta Kokkolan kaupungille suoraan lain nojalla asemaa Korpelan Voima kuntayhtymän jäsenenä. Kokkolan kaupungilla ei ole myöskään kuntalain tai kuntajakolain perusteella oikeutta vaatia perussopimuksen muuttamista sen jäsenyyden toteuttamiseksi vastoin jäsenkuntien tahtoa. Korkein hallinto-oikeus vahvistaa Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemuksen johdosta, ettei Kokkolan kaupunki ole kuntajakolain 19 §:n nojalla tullut kuntayhtymän jäseneksi Kälviän, Lohtajan ja Ullavan liittyessä Kokkolan kaupunkiin 1.1.

1. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt Kokkolan kaupunginhallituksen hakemuksen siitä, että sen jäsenyys kuntayhtymässä on vahvistettava.
2. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa Korkein hallinto-oikeus on edellä hyväksynyt Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen hakemuksen ja vahvistanut, ettei Kokkolan kaupunki ole tullut mainitun kuntayhtymän jäseneksi vuoden 2008 alusta Kälviän, Lohtajan ja Ullavan liityttyä Kokkolan kaupunkiin ja mainittujen kuntien siten lakattua olemasta. Hallinto-oikeuden päätöstä on näin ollen muutettu sillä tavoin, ettei hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ole kohtuullista, että Korpelan Voima kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätös oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta on siten tältä osin kumottava. Asian laatu huomioon ottaen ei kuitenkaan ole kohtuutonta, että Korpelan Voima kuntayhtymä pitää oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin Korpelan Voima kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylätty.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus hylkää Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen ja Kokkolan kaupunginhallituksen puolin ja toisin esittämät vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Anneli Tulikallio. Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon presidentti Pekka Vihervuori yhtyi: "Katson kuten enemmistö, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kun hallinto-oikeus ei ole tutkinut Korpelan Voima kuntayhtymän hakemusta. Toisin kuin enemmistö hylkään kuntayhtymän hakemuksen. Siltä osin kun hallinto-oikeus on hylännyt Kokkolan kaupungin hakemuksen katson, toisin kuin enemmistö, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Kokkolan kaupungin hakemuksesta on vahvistettava, että Kokkolan kaupunki on tullut Korpelan Voima kuntayhtymän jäseneksi 1.1.2009 lukien tuolloin lakanneiden Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kuntien sijaan, joiden alueet ovat kokonaan siirtyneet laajentuneeseen Kokkolan kaupunkiin. Esillä olevassa asiassa on kysymys sen vahvistamisesta, onko Kokkolan kaupungista tullut Korpelan Voima kuntayhtymän jäsen vuoden 2009 alusta, kun Korpelan Voima kuntayhtymän jäseninä olleet Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kunnat ovat lakanneet ja yhdistyneet Kokkolan kaupunkiin. Katson kuten enemmistö, että myös kuntayhtymällä on oikeus saattaa kysymys hallinto-oikeuden ratkaistavaksi hallintoriita-asiana, kun asiasta on riitaisuutta Kokkolan kaupungin ja kuntayhtymän välillä. Kuntayhtymällä, joka on itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, on selkeä oikeudellinen tarve saada selvitetyksi kysymys jäsenkunnistaan. Katson kuitenkin, että Kokkolan mahdollinen jäsenyys kuntayhtymässä koskee kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien oikeuksia ja velvollisuuksia sillä tavoin, että niitä kaikkia olisi tullut kuulla asianosaisina Korpelan Voima kuntayhtymän ja Kokkolan kaupungin vireillepanemissa hallintoriita-asioissa. Totean, että Kalajoen kaupunkia ja Sievin kuntaa on kuitenkin kuultu toisen samaa oikeuskysymystä koskevan tänään ratkaistun asian yhteydessä. Pidän Vaasan hallinto-oikeutta toimivaltaisena käsittelemään hallintoriidat Korpelan Voiman kaikkien jäsenkuntien osalta Korpelan Voima kuntayhtymän kotipaikan perusteella. Lainsäädännössä ei ole nimenomaisesti säännelty kysymystä, mitä kuntayhtymän jäsenyydelle tapahtuu kuntayhtymän jäsenenä olevan kunnan lakatessa sen alueiden siirtyessä kokonaan toiseen laajenevaan kuntaan tai uuteen kuntaan. Kuntajaon muutoksiin ei ole varauduttu myöskään Korpelan Voima kuntayhtymän perussopimuksessa. Kun osapuolet eivät ole päässeet asiassa yhteisymmärrykseen ja kun ne myöskään eivät ole vedonneet hallinto-oikeudessa kuntayhtymän perussopimukseen sisältyvään välityssopimukseen, kysymys on ratkaistava tulkinnalla hallintolainkäytön järjestyksessä. Korpelan Voima kuntayhtymä ja Kokkolan kaupungin omistama liikelaitos Kokkolan Energia voidaan nähdä toistensa kilpailijoiksi. Tästä syystä on ilmeistä, että Kokkolan kaupungin jäsenyys Korpelan Voima kuntayhtymässä ei käytännössä voi olla pysyvä olotila. Katson, että tällä tosiasiallisella seikalla ei ole merkitystä arvioitaessa Kälviän, Lohtajan ja Ullavan jäsenyyden mahdollista siirtymistä Kokkolalle. Kuntajaon muutostilanteet eivät rinnastu tilanteisiin, joissa kuntayhtymään yleensä ollaan ottamassa uusia jäseniä tai jäsen on eroamassa kuntayhtymästä. Johtoa ei siten voida saada säännöksistä ja määräyksistä, jotka koskevat uusien jäsenten ottamista kuntayhtymään tai jäsenten eroamista kuntayhtymästä. Sen sijaan katson, että aiemmin voimassa olleen kuntajakolain 19 §:stä ilmenevä yleisseuraannon periaate on niissä tilanteissa, joissa osapuolet eivät pääse yhteisymmärrykseen, ulotettava koskemaan myös kuntayhtymän jäsenyyttä. Katson, että tätä tulkintaa tukee hallintovaliokunnan uuden kuntajakolain, nykyiseltä nimikkeeltään kuntarakennelaki, säätämisen yhteydessä esittämä kannanotto, jonka mukaan, jos kuntajaon muutosta ei joltakin osin ole otettu huomioon kuntayhtymän perussopimuksessa, on katsottava, että lakkaavan kunnan oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät ehdotetun kuntajakolain 36 §:n nojalla uudelle kunnalle (HaVM 21/2009 vp s. 3). Katson, että vastakkainen, yleisseuraannon kieltävä tulkinta voi johtaa sattumanvaraisiin tai mahdottomiin lopputuloksiin. Jos kuntayhtymän jäsenenä oleva kunta A liittyy kuntaan B, laajeneva kunta ei tulisi kuntayhtymän jäseneksi, mutta jos lakkaava kunta olisikin kunta B, laajeneva kunta olisi kuntayhtymän jäsen. Jos kaikki tai suurin osa kuntayhtymän kunnista olisi samalla kertaa osallisina erilaisissa kuntien yhdistymisissä eikä yhteisymmärrykseen kuntayhtymän tulevaisuudesta päästäisi, kuntayhtymä saattaisi jäädä kokonaan vaille jäsenkuntia ja päätöksentekijöitä tai kuntayhtymän jäseniksi saattaisi jäädä kuntia sattumanvaraisesti sen perusteella, minkä kuntien nimet säilyisivät kuntajakoa muutettaessa. Edellä mainituilla perusteilla vahvistan, että Kokkolan kaupunki on tullut Korpelan Voima kuntayhtymän jäseneksi 1.1.2009 lukien tuolloin lakanneiden Kälviän, Lohtajan ja Ullavan kuntien sijaan, joiden alueet ovat kokonaan siirtyneet laajentuneeseen Kokkolan kaupunkiin. Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevista vaatimuksista enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö." Eri mieltä olleen hallintoneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto: " Korpelan Voima kuntayhtymän hallituksen valituksen osalta katson, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole syytä muuttaa. Velvollisena lausumaan kuntayhtymän valituksen johdosta olen samaa mieltä kuin enemmistö. Kokkolan kaupunginhallituksen valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö. " Asian esittelijän esittelijäneuvos Anneli Tulikallion esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto.