2015 false KHO:2015:106 Itä-Suomen hovioikeuden presidentti oli päättänyt, ettei A:n vaatimus virantoimitusjärjestyksen muuttamisesta anna aihetta toimenpiteisiin. Päätökseen oli liitetty valitusosoitus hallinto-oikeuteen. Hovioikeuden presidentin päätös koski niin sanottua oikeushallintoasiaa. Asiaa ei ollut ensi sijassa arvioitava A:n virkamiesoikeudellisen aseman kannalta. Asian tutkiminen ei kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hallintolainkäyttölaki 4 ja 7 § Päätös, josta valitetaan Itä-Suomen hallinto-oikeus 31.10.2014 nro 14/5229/4 Asian aikaisempi käsittely Hovioikeudenneuvos A on toimittanut Itä-Suomen hovioikeuden presidentille 19.3.2014 päivätyn kirjelmän, jossa hän on vaatinut, että vahvistettaessa hovioikeuden virantoimitusjärjestystä hänet asetetaan kuudennelle sijalle hovioikeudenneuvos B jälkeen. Itä-Suomen hovioikeuden presidentti on 5.6.2014 päättänyt, että A:n vaatimus ei anna aihetta virantoimitusjärjestyksen muuttamiseen. Päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siitä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen. Asian käsittely hallinto-oikeudessa A on Itä-Suomen hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa vaatinut, että hovioikeuden presidentin päätöstä muutetaan siten, että hänet asetetaan virantoimitusjärjestyksessä viidennelle sijalle hovioikeudenneuvos C:n jälkeen. A on nimitetty 1.4.2014 lukien Itä-Suomen hovioikeuden hovioikeudenneuvoksen T 14 virkaan. Hän on aikaisemmin 2003‒2011 toiminut samana tuomioistuimena pidettävän Kouvolan hovioikeuden vastaavassa virassa. Hänet on virheellisesti sijoitettu hovioikeuden lainkäyttöhenkilöstön virkaikään perustuvaan virantoimitusjärjestykseen tämän uuden nimityksen perusteella ottamatta huomioon hänen aiempaa nimitystään Kouvolan hovioikeuteen. Virantoimitusjärjestyksen keskeinen tarkoitus on osoittaa hovioikeuden sisäinen virkaikäjärjestys, jonka perusteella määräytyy muun muassa jäsenten äänestysjärjestys sekä se, kuka toimii ratkaisukokoonpanossa puheenjohtajana. Virkaiällä ja virantoimitusjärjestyksellä on käytännössä vaikutusta myös valmisteltavien asioiden jakamiseen, istuntokokoonpanojen muodostamiseen ja siihen, missä järjestyksessä ja millä tavoin jäsenet osallistuvat tuomion perustelujen laatimiseen. Itä-Suomen hovioikeuden presidentti on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että A:lla on intressi saada presidentin päätöksen oikeellisuus tutkituksi. Hänen oikeusturvansa edellyttää, että hänellä on oikeus hakea muutosta päätökseen. Tämä puoltaa vahvasti hallintolainkäyttölain 5 §:n tulkitsemista siten, että päätöstä pidetään valituskelpoisena. A on antanut vastineen, joka on annettu Itä-Suomen hovioikeudelle tiedoksi. Hallinto-oikeuden ratkaisu Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Virantoimitusjärjestykseen liittyviä säännöksiä on hovioikeusasetuksessa ja oikeudenkäymiskaaressa. Hovioikeusasetuksen 2 §:n 2 momentissa säädetään, että istunnossa puhetta johtaa hovioikeudenlaamanni tai istuntoon osallistuvista jäsenistä virassa vanhin. Hovioikeusasetuksen 16 §:n 1 momentissa säädetään, että presidentin ollessa estyneenä hänen tehtäviään hoitaa virantoimituksessa olevista hovioikeudenlaamanneista virassa vanhin. Hovioikeudenlaamannienkin ollessa estyneinä presidentin tehtäviä hoitaa virassa vanhin virantoimituksessa oleva hovioikeudenneuvos. Saman pykälän 2 momentissa säädetään, että hovioikeudenlaamannin ollessa estyneenä hänen tehtäviään hoitaa osaston virassa vanhin jäsen. Oikeudenkäymiskaaren 23 luvun 1 §:ssä säädetään äänestämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan äänestys suoritetaan virkaikäjärjestyksessä siten, että nuorin jäsen lausuu ensin ja puheenjohtaja viimeiseksi mielipiteensä. Presidentti on vahvistanut edellä mainittuihin seikkoihin vaikuttavan hovioikeuden tuomareiden virantoimitusjärjestyksen, minkä jälkeen valittaja on vaatinut, että vahvistettua virantoimitusjärjestystä on muutettava. Hallinto-oikeus toteaa, että valitusasiassa on kysymys presidentin 5.6.2014 tekemän valittajan vaatimuksen hylkäämistä koskevan päätöksen laillisuudesta ja sitä kautta myös presidentin vahvistaman virantoimitusjärjestyksen laillisuudesta. Asiassa on kuitenkin aluksi selvitettävä, onko presidentin päätös valituskelpoinen. Hallinto-oikeus toteaa, että virantoimitusjärjestyksen määräytymisen perusteista tai virantoimitusjärjestyksen vahvistamista koskevan päätöksen valituskelpoisuudesta ei ole säännöksiä hovioikeuslaissa tai -asetuksessa eikä muuallakaan lainsäädännössä. Presidentin lausunnon mukaan virantoimitusjärjestyksen määräytymisen perusteista ei ole myöskään hovioikeuden sisäisiä ohjeita tai määräyksiä. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että valtion virkamieslain (jäljempänä virkamieslaki) 57 §:ssä säädetään muutoksenhausta virkamiestä koskevaan päätökseen. Pykälän 1 momentin mukaan viraston tekemään virkamiestä koskevaan päätökseen virkamies saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Pykälän 3 momentissa säädetään päätöksistä, joista ei saa valittaa. Virkamieslain 57 §:ää on muutettu viimeksi 1.4.2013 voimaan tulleella lailla 177/2013. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 61/2011 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan virkamieslain mukaisesta muutoksenhausta säädettäisiin 57 §:n 1 momentissa uudella tavalla niin, että pääsääntönä laissa olisi valitusoikeus virkamiestä koskeviin päätöksiin. Lisäksi säädettäisiin erillisessä momentissa niistä päätöksistä, joista ei saisi valittaa. Pykälän 3 momentissa lueteltaisiin tyhjentävästi ne virkamiestä koskevat päätökset, joista ei saisi hakea muutosta valittamalla. Hallituksen esityksessä todetaan, että eräiden lueteltujen päätöstyyppien osalta valitusmahdollisuus voi sulkeutua pois jo hallintolain ja hallintolainkäyttölain nojalla. Edellä mainitun johdosta hallinto-oikeus tulkitsee, että vaikka virkamieslain muuttamisen tarkoituksena on ollut muun muassa laajentaa virkamiehen valitusoikeutta, valitusoikeutta ei ole kuitenkaan ollut tarkoitus ulottaa sellaisin päätöksiin, joiden osalta valitusmahdollisuus sulkeutuu pois jo hallintolainkäyttölain nojalla. Virkamieslain 57 §:n 3 momentin mukaiset valituskelpoisuuden rajoitukset eivät tule sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa, mutta valituksenalaisen päätöksen valituskelpoisuutta on tutkittava siis myös hallintolainkäyttölain säännökset huomioiden. Päätöksen valituskelpoisuudesta säädetään hallintolainkäyttölain 5 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista. Mainittu hallintolainkäyttölain säännös on sanamuodoltaan jossain määrin tulkinnanvarainen, joskin säännöstä täsmentävää oikeuskäytäntöä on suhteellisen runsaasti. Valituskieltosäännökset ovat poikkeuksia oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskeviin säännöksiin, joten niitä ei tule tulkita säännöksen sisältöä perusteettomasti laajentaen. Valituskieltosäännöksen tulkitseminen edellyttää aina myös Suomen perustuslain (jäljempänä perustuslaki) 21 §:n perusoikeussäännöksen huomioon ottamista. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen (jäljempänä ihmisoikeussopimus) 6 artiklan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien säännösten soveltaminen virkasuhteisiin liittyviin erimielisyyksiin on sen sijaan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön perusteella jossain määrin tulkinnanvaraista. Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin viime aikoina ihmisoikeussopimuksen soveltuvuutta tutkiessaan painottanut palvelussuhteen laadun sijaan aineellisoikeudellisia kysymyksiä eli sitä, millaisia konkreettisia tehtäviä kyseiselle virkamiehelle kuuluu ja mistä riidassa on asiallisesti kysymys (ks. esim. Eskelinen ym. v. Suomi, 19.7.2007). Hallinto-oikeus toteaa, että samat seikat tulevat arvioitavaksi myös silloin, kun päätöksen valituskelpoisuutta tutkitaan yleisesti sovellettavaksi tulevien kansallisten perussoikeussäännösten nojalla. Valituskieltoa arvioitaessa tulee huomioida ennen kaikkea kysymyksessä olevan asian laatu. Laintasoinenkaan valituskielto ei voi ehdottomasti estää valitusoikeuden käyttämistä, jos se johtaa siihen, että asianosainen ei voi valituskiellon vuoksi saattaa oikeuttaan ja velvollisuuttaan koskevan hallintopäätöksen lainmukaisuutta tuomioistuimen tutkittavaksi. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa on siis viime kädessä arvioitava, minkä luonteisesta päätöksestä virantoimitusjärjestyksen vahvistamisessa on asiallisesti kysymys. Hallinto-oikeudelle on toimitettu asiakirja, joka koskee Itä-Suomen hovioikeuden lainkäyttöhenkilökunnan virantoimitusjärjestystä 1.7.2014 lukien. Presidentin valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan virantoimitusjärjestys vahvistetaan useita kertoja vuodessa aina uudelleen siitä ajankohdasta alkaen, kun tuomarikunnassa tapahtuu muutoksia esimerkiksi virkanimityksen, virasta eroamisen, virkavapaan tai vastaavan muutoksen johdosta. Virantoimitusjärjestys vahvistetaan hovioikeuksissa vakiintuneen käytännön mukaisesti virkanimikkeen, viran palkkausluokan ja kysymyksessä olevaan hovioikeuteen saadun nimityksen ajankohdan perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että vahvistettu virantoimitusjärjestys on käytännössä listaus hovioikeuden lainkäyttöhenkilökuntaan kuuluvista henkilöistä järjestettynä palkkaluokan ja kyseiseen virkaan nimittämisen ajankohdan perusteella. Listaus ei täytä hallintolain 43 - 45 §:ssä hallintopäätökselle säädettyjä muoto- ja sisältövaatimuksia. Sen sijaan presidentin 5.6.2014 tekemä päätös on sekä sisällöltään että muodoltaan hallintolaissa tarkoitettu hallintopäätös. Sen valituskelpoisuus on kuitenkin arvioitava vielä erikseen. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että virantoimitusjärjestyksellä on hovioikeusasetuksesta sekä presidentin lausunnosta ilmeneviä vaikutuksia lainkäyttökokoonpanon puheenjohtajana toimimiseen, sijaisuuksiin ja äänestysjärjestykseen. Presidentin lausunnon mukaan virantoimitusjärjestys vaikuttaa tuomarin asemaan, minkä vuoksi virantoimitusjärjestyksen vahvistaminen on valituskelpoinen hallintopäätös. Lausunnon mukaan virantoimitusjärjestyksellä ei ole päivittäisessä työskentelyssä ilmenevien vaikutusten lisäksi tuomarin palkkaukseen tai muihin taloudellisiin etuihin liittyviä vaikutuksia. Lausunnon mukaan virantoimitusjärjestyksen määräämisessä ei myöskään suoriteta viranhaltijoiden keskinäisen ansioituneisuuden arvottamista. Valittajan mukaan virantoimitusjärjestyksen vahvistaminen vaikuttaa hänen asemaansa sekä tosiasiallisiin työtehtäviinsä ja vahvistamispäätöksellä saattaa olla vaikutusta myös palkkaukseen sen johdosta, että virantoimituksessa vanhin hovioikeudenneuvos toimii hovioikeudenlaamannin sijaisena. Hallinto-oikeus korostaa, että virantoimitusjärjestyksen määräytymisen perusteista ei ole erikseen säädetty eikä hovioikeuden työjärjestyksessä määrätty. Laissa ei ole toisin sanoen tässä suhteessa vahvistettu virkamiehelle subjektiivisia oikeuksia. Hallinto-oikeus arvioi, että virantoimitusjärjestyksellä on oikeudellisia vaikutuksia, mutta vaikutukset liittyvät hovioikeuden sisäiseen hallintoon ja työtehtävien järjestämiseen. Virantoimitusjärjestyksen oikeudelliset vaikutukset liittyvät toisin sanoen viraston järjestäytymiseen ja yleiseen toimintakulttuuriin. Lainkäyttöasian ratkaisukokoonpanon puheenjohtajana toimimisella, sijaisuusjärjestelyillä tai sillä, missä järjestyksessä tuomari ilmaisee mielipiteensä asiasta äänestettäessä, ei sen sijaan ole hallinto-oikeuden arvion mukaan välitöntä vaikutusta virkamiehen oikeuksiin tai velvollisuuksiin, vaan ainoastaan hänen virkatehtäviensä tosiasialliseen järjestämiseen. Presidentin lausunnon perusteella mainituilla virkatehtävien järjestelyillä ei ole vaikutusta tuomarin palkkaukseen tai muihinkaan virkasuhteeseen liittyviin etuihin. Virantoimitusjärjestys ei näin ollen vaikuta viranhaltijan palvelussuhteen ehtoihin. Perustuslain 125 §:n mukaiset nimitysperusteet huomioiden virantoimitusjärjestyksellä ei voi olla myöskään määräävää vaikutusta tuleviin virkanimityksiin. Hallinto-oikeuden arvion mukaan virantoimitusjärjestyksen määrääminen kuuluu presidentin toimivaltaan viraston päällikkönä ja toiminnan järjestäminen on osa viraston johtamisjärjestelmää. Virantoimitusjärjestyksen vahvistamisessa on siten kysymys hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momenttiin rinnastuvasta hallinnon sisäisestä määräyksestä. Mikäli hallinto-oikeus ottaisi asian ratkaistavakseen, käyttäisi se tosiasiassa presidentille kuuluvaa hovioikeuden sisäiseen hallintoon liittyvää toimivaltaa. Myös korkein oikeus on oikeuskäytännössään arvioinut, että hovioikeuden virantoimitusjärjestystä koskevaan päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla (KKO 1986-I-3). Hallinto-oikeus toteaa vielä, että viranomaisen lainvastainen menettely voi tulla kanteluasiana laillisuusvalvontaviranomaisen tutkittavaksi. Edellä kerrotuin perustein hallinto-oikeus on tullut siihen johtopäätökseen, että presidentin virantoimitusjärjestystä koskevaan asiaan antama päätös ei ole valituskelpoinen, vaan ainoastaan hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momenttiin rinnastuva määräys, johon ei voi hakea muutosta valittamalla. Koska päätöksellä ei ole välitöntä oikeudellista vaikutusta virkamiehen asemaan tai oikeuteen, ei valitusta ole otettava käsiteltäväksi myöskään perustuslain 21 §:n 1 momentin nojalla. Hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut ja Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Mirjami Paso ja Anu Koivuluoma, joka on myös esitellyt asian. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ratkaisee asian valituksessa vaaditulla tavalla tai palauttaa asian Itä-Suomen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. A on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa: Itä-Suomen hovioikeuden presidentin päätös on virkamieslain 57 §:ssä tarkoitettu virkamiestä koskeva päätös, johon saa hakea muutosta niin kuin hallintolainkäyttölaissa on säädetty. Kysymyksessä on hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös. Virheellisin perustein vahvistettu virantoimitusjärjestys vaikuttaa olennaisesti ja pitkäaikaisesti A:n ja useiden muiden Itä-Suomen hovioikeuden hovioikeudenneuvosten virka-asemaan perustuviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin sekä ratkaisukokoonpanojen sisäiseen tehtävänjakoon ja jopa hovioikeuden lainkäytön laatuun. Presidentin päätös perustuu hovioikeuksien käytännön ja kahden korkeimman oikeuden ratkaisun virheelliseen tulkintaan, minkä johdosta keskenään vertailukelpoisella tavalla saman hovioikeuden samantasoisessa virassa toimineet henkilöt on asetettu virantoimitusjärjestykseen virassa toimimisen kokonaisajan sijasta vain viimeisen virkanimityksen ajankohdan perusteella. Keskenään vertailukelpoisissa tapauksissa virantoimitusjärjestyksen vahvistamiskäytännöllä vain viimeisten virkanimitysten perusteella on syrjintään viittaavia piirteitä. A:n virkaiästä on Itä-Suomen hovioikeudessa vähennetty kymmenen vuotta vain sen takia, että hän on välillä ollut noin kaksi vuotta nimitettynä Helsingin hovioikeuden vastaavaan virkaan. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Itä-Suomen hovioikeuden presidentin päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan ja valitus hallinto-oikeuden päätöksestä hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Itä-Suomen hovioikeuden presidentti on päättänyt, ettei A:n vaatimus virantoimitusjärjestyksen muuttamisesta anna aihetta toimenpiteisiin. Päätökseen on liitetty valitusosoitus Itä-Suomen hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain 4 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 7 §:ssä säädetään valituksesta valtion hallintoviranomaisen päätöksestä. Pykälän 1 momentista ilmenee, että valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa valittaa hallinto-oikeuteen. Hovioikeuden presidentin valituksenalainen päätös liittyy tuomioistuimen jäsenten virantoimitusjärjestyksen vahvistamiseen. Virantoimitusjärjestys on merkityksellinen hovioikeuden toiminnassa. Päätös koskee siten niin sanottua oikeushallintoasiaa. Asiaa ei ole ensi sijassa arvioitava A:n virkamiesoikeudellisen aseman kannalta. Hallintolainkäyttölain 4 ja 7 § huomioon ottaen hovioikeuden presidentin oikeushallintoasiassa tekemä päätös ei ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu hallintoasiassa tehty päätös. Muutoksenhaku tällaisesta päätöksestä hallintolainkäytön järjestyksessä edellyttäisi, että asiasta säädetään erikseen. Kun tällaista säännöstä ei ole, asian tutkiminen ei ole kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.