KHO/2015/143

2015 false KHO:2015:143 Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa säädetään muutoksenhausta hallinto-oikeuden päätökseen niissä asioissa, jotka momentissa on mainittu. Näissä asioissa saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Momentin soveltamisalaan kuuluvat muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevat asiat. Rakennuslautakunta oli päättänyt, etteivät kiinteistöllä sijainneet rakennukset antaneet aihetta rakennusvalvonnallisiin toimenpiteisiin. Hallinto-oikeus oli hylännyt valituksen lautakunnan päätöksestä. Kysymys oli maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitetusta asiasta, vaikka asiassa ei ollut tehty velvoittavaa päätöstä. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytti valituslupaa. Maankäyttö- ja rakennuslaki 182 § ja 190 § 3 momentti (204/2015) Ks. myös KHO 2015:142 Päätös, josta valitetaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.5.2015 nro 15/0179/2 Asian vaiheet Pälkäneen rakennuslautakunta on 6.11.2014 (§ 82) päättänyt, etteivät kiinteistöllä 635-420-9-51 sijaitsevat päätöksen karttaliitteestä ilmenevät kohteet 1 (varasto), 2 (ulkokäymälä) ja 3 (lisämajoitustila) anna aihetta toimenpiteisiin luvatonta rakentamista koskevana hallintopakkoasiana. Rakennuslautakunta on viitannut oikeusohjeinaan muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momenttiin. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on päätöksellään 8.5.2015 hylännyt A:n ja B:n valituksen rakennuslautakunnan päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen, Tuula Lunden-Laakso ja Marjo Koivu. Esittelijä Ria Savolainen. A ja B ovat valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus on siltä varalta, että asian saattamisen korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi katsottaisiin edellyttävän valituslupaa, varannut A:lle ja B:lle tilaisuuden ilmoittaa ne perusteet, joiden vuoksi heille tulisi myöntää asiassa valituslupa. A ja B ovat tänne 1.9.2015 saapuneessa kirjoituksessaan esittäneet ne perusteet, joiden nojalla asiassa tulisi myöntää heille valituslupa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian valituslupa-asiana. 2. Valituslupaa ei myönnetä. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen. Perustelut 1. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen Sovellettavat säännökset ja lain esityöt Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin mukaan, jos joku ryhtyy toimiin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen sekä asianomainen ministeriö markkinavalvontaviranomaisena voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (204/2015) mukaan 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Lainmuutos (204/2015) on tullut voimaan 1.4.2015. Voimaantulossäännökseen ei ole sisällytetty siirtymäsäännöksiä. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 334/2014

1. vp)yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 190 §:n 3 momentin osalta seuraavaa: "Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevassa asiassa ehdotetaan otettavaksi käyttöön valituslupa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tavoitteena on jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisten pakkotoimien täytäntöönpanoa esimerkiksi tilanteissa, joissa rakennuksen omistaja tai haltija laiminlyö maankäyttö- ja rakennuslain 166 §:n mukaisen rakennuksen ja sen ympäristön kunnossapidon tai kyse on luvattomasta rakentamisesta." Kysymyksenasettelu Rakennuslautakunta on nyt kysymyksessä olevassa asiassa päättänyt olla antamatta sille maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitettuna rakennusvalvonta-asiana vireille tulleessa asiassa velvoittavaa päätöstä. Asiassa on ensin ratkaistava, onko tässä tilanteessa kysymys sellaisesta asiasta, joka kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (204/2015). Hallinto-oikeuden päätös on annettu sen jälkeen, kun puheena oleva muutoksenhakusäännös on tullut voimaan. Rakennuslautakunnan päätös on kuitenkin annettu sitä ennen. Siltä osin kuin asiassa on samalla myös kysymys muutoksenhakusäännöksen soveltamisesta siinä tapauksessa, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteena oleva viranomaisen päätös on annettu ennen säännöksen voimaantuloa, korkein hallinto-oikeus viittaa samana päivänä antamaansa vuosikirjaratkaisuun asiassa diaarinumero 2051/1/15. Oikeudellinen arviointi Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentti koskee muutoksenhakua hallinto-oikeuden päätökseen. Valituslupajärjestelmä sisältää muutoksenhakurajoituksen. Tästä lähtökohdasta korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin soveltamista koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2012:70 viitannut siihen, että valituslupajärjestelmän tulkintaan vaikuttaa periaate valitusoikeuden rajoitusten suppeasta tai ainakin sananmukaisesta tulkinnasta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että valitusoikeuden rajoituksen merkitystä arvioitaessa on myös otettava huomioon, että valituslupajärjestelmästä johtuva muutoksenhakurajoitus kohdistuu vain jatkovalitusvaiheeseen. Lisäksi hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos sen myöntämisen edellytykset täyttyvät. Myös maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin erilaisista soveltamistilanteista on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä, kuten seuraavista esimerkeistä ilmenee: Tapaus KHO 2007:66 koski tilannetta, jossa hallinto-oikeus oli jättänyt tutkimatta valituksen rakennuslupa-asiassa. Tuolloin sovellettavana olleen maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin mukaan valituslupaa edellytettiin tilanteessa, jossa hallinto-oikeus ei ollut muuttanut viranomaisen päätöstä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että lain perustelujen mukaan valituslupajärjestelmä koskisi tilanteita, joissa olisi samanlainen hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden ratkaisu. Sellainen tilanne ei ollut käsillä, kun hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin viittasi lainkohdan sanamuotoon ja lain tarkoitukseen sekä katsoi, että valittaminen edellytti valituslupaa. Tapauksessa KHO 2010:40 oli kysymys siitä, koskiko maankäyttö- ja rakennuslain valituslupajärjestelmä myös ympäristökeskuksen poikkeamispäätöksiä. Voimaantulosäännökseen sisältynyt siirtymäsäännös oli koskenut vain kunnassa tehtyjä päätöksiä. Siirtymäsäännöksen perusteluissa myös todettiin, että valituslupajärjestelmää ehdotetaan sovellettavaksi lain voimaantulon jälkeen kunnassa tehtäviin päätöksiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että laajennetun valituslupajärjestelmän tavoitteena on korkeimman hallinto-oikeuden työskentelyn tehostaminen ja käsittelyaikojen lyhentäminen. Valituslupajärjestelmä on tarkoitettu ulottumaan poikkeamispäätöksiin ratkaisutyyppinä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että voimaantulosäännöksen sanamuoto ei vastannut lain valmisteluasiakirjoista ilmenevää tarkoitusta. Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia oli tulkittava niin, että se koski kaikkia poikkeamispäätöksiä. Lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistussa tapauksessa KHO 27.4.2011 taltionumero 1163 kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli hylännyt A:n hakemuksen saada jatkaa rakennusluvan voimassaoloa rakennustyön loppuunsaattamista varten. Hallinto-oikeus ei ollut A:n valituksen johdosta muuttanut kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätöstä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymys oli rakennuslupaa koskevasta asiasta. Hallinto-oikeuden päätöksellä ei ollut muutettu viranomaisen päätöstä. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellytti siten maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin mukaisesti valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös niihin kannanottoihin, joita perustuslakivaliokunta on viime aikoina esittänyt korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmän laajentamisesta. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi lausunnossaan (PeVL 55/2014
2. vp)hallituksen esityksestä hallintolainkäytön muutoksenhakusääntelyn tarkistamisesta (HE 230/2014
3. vp)kehottanut valtioneuvostoa selvittämään mahdollisuutta laajentaa valituslupajärjestelmää jatkossa lastensuojeluasioihin. Samassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta on pitänyt myös tärkeänä, että oikaisuvaatimusjärjestelmän ja valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Lausunnossaan hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 133/2012
4. vp)perustuslakivaliokunta oli jo aikaisemmin katsonut, että valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi (PeVL 32/2012 vp). Nyt kysymyksessä olevassa asiassa rakennuslautakunnan käsiteltävänä on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitettu rakennusvalvonta-asia. Asian luonne ei ole muuttunut sen johdosta, että rakennuslautakunta ei ole, siltä osin kuin asia on ollut valituksen kohteena hallinto-oikeudessa, ryhtynyt asiassa toimenpiteisiin. Myöskään sillä perusteella, että maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia (204/2015) koskevan lainmuutoksen perusteluissa ei ole nimenomaisesti mainittu tällaista saman lain 182 §:n 1 momentin soveltamistilannetta, asiaa ei ole arvioitava toisin. Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia koskevassa oikeuskäytännössään tulkinnut kulloinkin voimassa olevan säännöksen soveltamisalaa laajasti. Kun muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuudessaan turvaa oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden sekä asian käsittelyn joutuisasti, tulkinta, jonka mukaan myös muut kuin velvoittavat rakennusvalvontapäätökset kuuluvat puheena olevan muutoksenhakusäännöksen soveltamisen piiriin, ei ole ristiriidassa perusoikeusjärjestelmän kanssa sellaisena kuin perustuslakivaliokunta on sitä viimeaikaisissa kannanotoissaan tulkinnut. Rakennusvalvonta-asioihin liittyy usein kysymys omaisuudensuojasta perusoikeutena. Viranomaisen päätöksestä on ensi asteessa rajoittamaton muutoksenhakuoikeus tuomioistuimeen, hallinto-oikeuteen. Jatkomuutoksenhaun saattaminen valitusluvanvaraiseksi ei edellä lausuttuun nähden loukkaa omaisuudensuojaa ja on muutoinkin yhteensopiva perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kanssa. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus, jonka mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, on oikaistava kuulumaan niin, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttää valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt A:n ja B:n valituksen valituslupahakemuksena. 2. Valituslupahakemuksen hylkääminen Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa (204/2015) ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Esa Hakkola.