2017 false KHO:2017:117 X:n kaupunginvaltuusto oli 15.12.2014 päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 perustuneiden ajalla 1.1.2000 - 31.12.2014 voimassa olleiden huvilatonttien vuokrasopi

§:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä. Luottamuksensuojaa ja oikeutettuja odotuksia koskeva perustelu on luonteeltaan sopimusoikeudellinen. Muutoksenhakijoiden väittämät koskevat siviilioikeudellisen sopimuksen voimassaoloa, mikä on yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävä asia. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee siten jättää muutoksenhakijoiden valitus tutkimatta edellä todetulta osin. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia muutoksenhakijoiden valituksen siltä osin kuin kaupunginvaltuuston päätöksen on katsottu olevan lainvastainen kunnan 24.11.2014 lähettämän vuokrasopimuksen vuoksi, valitus tulee hylätä, koska kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) ei ole Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussaan 8.7.2015 esittämin perustein aineellisten säännösten vastainen. Jotta muutoksenhakijat voisivat vedota luottamuksensuojaan valtuuston päätökseen 11.11.2013 (§ 95) perustuvan vuokranmaksun suuruuden osalta, edellytyksenä olisi, että viranomaisen päätös ei ole lainvastainen. Asian taannehtiva vaikutus Valitus on ensisijaisesti jätettävä tältä osin tutkimatta, koska asia koskee siviilioikeudellista asiaa, eli tarjouksen tai vuokrasopimuksen pätevyyttä.

§:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä. Osana luottamuksensuojan periaatetta viranomaisia koskee kielto tehdä vaikutukseltaan taannehtivia päätöksiä. Yksittäisen osapuolen oikeus luottamuksensuojaan taannehtivien päätösten kiellon muodossa koskee vain lainvoiman saaneita päätöksiä. Valtuuston päätös ei siten missään tapauksessa voi olla lainvastainen tällä perusteella. Tasapuolinen kohtelu Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että valtuusto on päättänyt yhtä suuresta perusmaksusta kaikille vuokralaisille ja ottanut maanvuokran määräytymismuuttujana huomioon ainoastaan kunkin vuokra-alueen pinta-alan. Kyse on yksityisoikeudellisesta maksusta, johon sovelletaan maanvuokralakia. Maanvuokralakiin ei sisälly määräyksiä vuokramaksun suuruudesta.

§:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitus tulee ensisijaisesti jättää tältä osin tutkimatta. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia valituksen tältä osin, valitus tulee tältä osin hylätä, koska ehdotusta yhtä suuresta maksusta kaikille vuokra-alueille on valtuuston pöytäkirjan 15.12.2014 mukaan perusteltu sillä, että näin turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu. Yhdenvertaisuusperiaate merkitsee sitä, että ryhmiä ei perusteetta saa kohdella eriarvoisesti. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan perustellut johtopäätöstään siitä, että valtuuston päätös 15.12.2014 ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ottamalla huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen keskeisen sisällön, aikaisempien vuokrasopimusten sisällön, vuokrasopimusten pituuden ja lunastusoikeuden poikkeusehtojen syyt. Lunastusoikeuden poikkeusehtojen syitä on selvitetty kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa. Niitä alueita, joilla muutoksenhakijoiden vuokra-alueet sijaitsevat, kutsutaan valmistelutekstissä "valkoisiksi alueiksi", koska valtuusto päätti 20.12.2010 hyväksyä Karhusaaren osayleiskaava 2020 -nimisen osayleiskaavan tarkoituksenaan myöhemmin hyväksyä asemakaavan voimalaitos- ja satamatoiminnan laajentamiseksi Karhusaarella. Näitä alueita nimitetään valtuuston päätöksessä 15.12.2014 "valkoisiksi alueiksi", koska ne eivät Vaasan hallinto-oikeuden 25.11.2011 tekemän päätöksen jälkeen sisälly Karhusaaren osayleiskaavaan. On hieman epävarmaa, kuuluvatko kyseiset vuokra-alueet oikeusvaikutteiseen Kristiinankaupungin rantayleiskaavaan, joka sai lainvoiman 9.11.

1. Tosiasia on joka tapauksessa, että laajennettujen teollisuusalueiden yhdistäminen vapaa-ajan asutukseen on vaikeaa ja siten voidaan todeta, että kaupunginvaltuuston tuleva tahto ja aikomus näiden niin kutsuttujen "valkoisten alueiden" osalta on epäselvä. Karhusaaren osayleiskaavan mukaan alue asemakaavoitetaan viimeistään vuonna
2. Tästä syystä näitä alueita ei ole sisällytetty siihen vuokra-alueryhmään, jossa vuokralaisille on valtuuston päätöksessä 15.12.2014 myönnetty oikeus hankkia omistusoikeus vuokra-alueeseen. Yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta 11.11.2013 tehty päätös perustui kunkin vuokra-alueen arviointiin, jossa vuokranmaksu perustui viiteen prosenttiin arvioinnista tietyin poikkeuksin. Koska muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ei ollut arvioitu, ne suljettiin tämän maanvuokran määräytymisperiaatteen ulkopuolelle. Valtuuston 15.12.2014 tekemässä päätöksessä päätettiin, että kaikilla vuokralaisilla on sama perusmaksu sekä pinta-alaan perustuva osuus vuokramaksusta. Tällaisen maksun vahvistamistavan ei voida katsoa olevan yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen. Asian valmistelu Kaupunginvaltuusto voi poiketa esityksestä kuntalain 104 §:ssä säädetyllä tavalla, mutta valituksenalainen päätös poikkeaa siinä määrin valmistelun sisällöstä, että tehtyä päätöstä ei ole asiasisällöllisesti valmisteltu kuntalain 93 §:n mukaisesti. Lisäksi peruste, jolla poikkeaminen on tehty, on virheellinen. Kaupungin esittämä kanta tarkoittaisi, että kaupunginvaltuusto voisi vapaan harkintansa perusteella tehdä päätöksiä ilman asiayhteyttä valmisteluun. Kaupunki on valmistellut asiaa selityksessä kuvatulla tavalla pitkään ja yksityiskohtaisesti ottamalla huomioon eri kaavatilanteessa olevat vuokralaiset, vuokrakohteiden huomattavat laadulliset erot ja Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisun 2.12.
3. Valituksenalaisessa päätöksessä tehtyä seikkaperäistä valmistelua ei kuitenkaan ole otettu huomioon, joten kaupungin väitteet siitä, että tehty valtuuston päätös olisi tähän valmisteluun perustuva, ovat virheellisiä. Peruste, jolla kaupunginvaltuusto poikkesi valmistelusta päätyessään ainoastaan pinta-alaan perustuvaan vuokrahinnoitteluun, on virheellinen. Asian valmistelussa käy selkeästi ilmi, että muut kuin pinta-alaan perustuvat laadulliset tekijät vaikuttavat vuokraoikeuksien arvoon samansuuruisesti kuin pinta-ala. Tästä seuraa tosiasiallisesti joillekin vuokralaisille epäoikeudenmukainen lopputulos, kun huonot laadulliset ominaisuudet omaava vuokrakohde hinnoiteltaisiin samalla periaatteella hyvien kanssa. Mikäli valituksenalainen päätös, jolla poikettiin päätösehdotuksesta, olisi asianmukaisesti valmisteltu, muun muassa luottamuksensuojaan perustuvat seikat ja jo täytäntöönpannun valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) seurauksena olemassa olevat sopimukset olisi huomattu. Jotta kaupunki olisi voinut korjata aikaisempaa sitovalla tavalla täytäntöönpantua päätöstään, sen olisi tullut noudattaa hallintolain 34 ja 50 §:ssä säädettyjä vaatimuksia virheen korjaamisesta ja asianosaisten kuulemisesta. Kaupunginvaltuusto ei ole huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä eikä ole hankkinut asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja ja selvityksiä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla. Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset Päätöksen aiemmassa käsittelyssä saavuttama oikeusvoimavaikutus ja luottamuksensuoja on otettava valituksenalaisen päätöksen laillisuutta arvioitaessa huomioon. Päätöksen lainvoimaisuus ei ole yksinomainen edellytys luottamuksensuojan saamiselle. Valituksenalaisessa päätöksessä huomioon otettava luottamuksensuoja muodostuu uudelleenvuokrausprosessin aikana useiden kaupungin toimenpiteiden ja päätösten kautta, jolloin jokainen toimi on johdonmukaisesti seurannut aiempaa, aina valituksenalaiseen päätökseen asti. Kaupunki ei valituksenalaista päätöstä tehdessään ole lainkaan ottanut huomioon aiempaa käsittelyä. Aiempi asiaa koskeva päätös 11.11.2013 (§ 95) on ollut täytäntöönpanokelpoinen, kuten kaupunki on selityksessään todennut. Vasta tämän jälkeen hallinto-oikeus on 2.12.2014 kumonnut valtuuston päätöksen maksimi- ja minimivuokrien oltua yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia. Tämä ei kuitenkaan sisällöllisesti koskisi useimpia vuokralaisia eikä yhtään muutoksenhakijaa "valkoisella alueella", vaan ainoastaan lainvastaisesti määritettyjä maksimivuokran ylittäviä ja minimivuokran alittavia vuokraoikeuksia kaavoitetuilla alueilla. Edellä olevan perusteella asiassa on syntynyt luottamuksensuoja, joka tulisi ottaa huomioon. Täytäntöönpano on ollut huomattavasti laajempaa kuin aiemmin oli ilmoitettu ja koskenut kaiken kaikkiaan 64 vuokraoikeutta. Näin laaja aiemman päätöksen täytäntöönpano, jota on edeltänyt kaupungin tiedoksiannot ja ilmoitukset asiassa, velvoittaa kaupunkia pysyvällä tavalla. Tätä ei valituksenalaisessa päätöksessä voida sivuuttaa ja tämä vahvistaakin oikeutettuja odotuksia ja luottamuksensuojaa asiassa. Muutoksenhakijat eivät ole ennen uudelleenvuokrausta koskevaa valtuuston päätöstä 11.11.2013 (§ 95) pitäneet uudelleenvuokrausta varmana. Muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ("valkoinen alue") ei ole kaavoitettu muiden vuokra-alueiden tapaan, ja kaupunki myöntääkin selityksessään kaavoitusta käsittelevässä osuudessa, ettei tiedä, mikä alueiden kaavoitustilanne tarkalleen on ja että käyttötarkoitus ratkaistaan tulevaisuudessa. Kaupunki on kuitenkin kirjallisesti ilmoittanut vuokraavansa alueet uudestaan lupaamillaan ehdoilla edellä mainittuun päätökseen perustuen. Koska kaupunki arvioi aiemman oikeusvoimaisen päätöksensä tuovan luottamuksensuojan koskien lupausta uudelleenvuokrauksesta, sen tulisi myös koskea muita ehtoja samasta aiemmasta päätöksestä, kuten vuokran määrää ja vuokra-aikaa. Kaupungin väitteet siitä, että muutoksenhakijat olisivat kieltäytyneet palauttamasta vuokrasopimuksia allekirjoitettuina, ovat virheellisiä, sillä ensimmäisessä hyväksytyssä sopimuksessa 24.11.2014, joka oli täytäntöönpantu valtuuston 11.11.2013 (§ 95) tekemän päätöksen perusteella, oli kirjoitusvirhe, johon muutoksenhakijat pyysivät oikaisua sitä saamatta. Sen sijaan kaupungin täytäntöönpantua valituksenalaisen päätöksen, joka muutoksenhakijoiden mukaan on lainvastainen, muutoksenhakijat olisivat sopimuksen hyväksymällä samalla luopuneet luottamuksensuojasta, valitus olisi käynyt hyödyttömäksi ja kaupunki olisi saanut hyväksynnän virheelliselle menettelylleen. On huomattava, että valtaosalle muita vuokralaisia on valituksenalaisella päätöksellä samalla luvattu lunastusoikeus vuokra-alueisiinsa, mikä on myötävaikuttanut halukkuuteen hyväksyä valituksenalainen päätös huonommillakin ehdoilla. Kyseessä ei ole maanvuokrasopimusta koskeva riita-asia, vaan valitus kohdistuu kaupunginvaltuuston päätökseen 15.12.2014 (§ 68). Tämän vuoksi asia ei kuulu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, toisin kuin kaupunki on katsonut. Asian taannehtiva vaikutus Kaupunki ei ole voinut korjata aikaisemmin tekemäänsä päätöstä ja tekemiään sitoumuksia lähettämällä uudet vuokrasopimukset 19.12.2014, vaan tällöin olisi tullut kuulla asianosaisia ja menetellä hallintolain 50 §:n edellyttämällä tavalla. Asiassa on syntynyt luottamuksensuoja ja siihen sisältyy kielto tehdä taannehtivia päätöksiä. Tasapuolinen kohtelu Kaupungin väite siitä, että yhdenvertaisessa kohtelussa onkin kyse yksityisoikeudellisesta maksusta, joka ei kuulu hallintotuomioistuimelle, on perusteeton. Koska asian valmistelussa saatavan tiedon perusteella voidaan helposti laskea, että laadullinen vaihtelu kohteissa on varsin huomattavaa, ja antaa saman suuruusluokan hinnan määräytymisessä kuin kohteiden pinta-alaan perustuva määritys, tästä on väistämättä seurauksena, että pelkästään pinta-alaan perustuva määritys ei ole yhdenvertaista tai turvaa päätöksen perustelussa mainittua kaikkien vuokralaisten tasapuolista kohtelua. On hyvin tavallista, että eriarvoiset vuokrakohteet muissa asiayhteyksissä saavat eri pinta-alaan perustuvan neliövuokran laadullisista tekijöistä riippuen, esimerkiksi liiketiloja tai asuntoja vuokrattaessa sijainnista, alueen houkuttelevuudesta, liikenneyhteyksistä ja muista tekijöistä riippuen. Valkoisilla vuokra-alueilla ei ole yleiskaavaa sen tultua kumotuksi 25.11.2011 lainvastaisena. Kaupunki onkin ilmoittanut vuokraavansa alueet uudelleen, ja koska oletettavasti näin tapahtuisi, asiassa tulisi myös toimia niin, ettei yhdenvertaisuutta loukata. Asian valmistelussa nämä erot otettiin huomioon, mutta valituksenalaisessa päätöksessä ei. Esimerkiksi mahdollisuus lunastaa vuokra-alue omaksi nostaa vuokraoikeuden arvoa huomattavasti, minkä vuoksi muutoksenhakijoiden yhdenvertaisuutta on loukattu, kun toinen vuokralainen saa samalla vuokravastikkeella lupauksen saada alueeseensa omistusoikeuden jatkossa. Se, että kaavatilanne ei mahdollista oikeutta lunastaa aluetta, ei vähennä vaatimusta tasapuolisesta kohtelusta. Kaupungin tulisi päätöksenteossaan suojata jokaisen vuokralaisen oikeudellista asemaa, eikä ajautua tilanteeseen, jossa korjaamalla yhden ryhmän lainvastaisuuksia aiheutetaankin toiselle lainvastainen tilanne. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kristiinankaupungin vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä siltä osin kuin se koskee luottamuksensuojaan liittyviä vuokralaisten oikeutettuja odotuksia tai vuokran määräytymistä tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti.
5. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
6. Lausuminen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Perustelut
7. Vaatimus valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on selityksessään täällä vaatinut, että valittajien valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä on vedottu luottamuksensuojaan ja oikeutettujen odotusten suojaan taikka pidetty päätettyä vuokraa tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisena, koska mainitut perustelut kaupunginhallituksen mukaan ovat sopimusoikeudellisia ja koskevat siviilioikeudellisten sopimusten voimassaoloa, minkä tutkiminen ei kuulu korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valittajat ovat tähän liittyen todenneet, ettei esillä olevassa asiassa ole kysymys maanvuokrasopimusta koskevasta riita-asiasta, vaan valtuuston valituksenalaisen päätöksen laillisuudesta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajien luottamuksensuojaan ja tasapuolisen kohtelun vaatimukseen liittyen esittämä on tulkittava perusteluiksi sille valittajien vaatimukselle, että valtuuston valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Täällä esitettyjen perustelujen ei tule tulkita koskevan maanvuokrasopimusten voimassaoloa tai muita sopimusoikeudellisia kysymyksiä. Tämän vuoksi Kristiinankaupungin vaatimus valituksen jättämisestä osin tutkimatta on hylättävä.
8. Pääasia 2.1 Sovellettavat säännökset 2.1.1 Asian valmistelua koskevat säännökset Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta eräitä asioita, joista nyt ei ole kysymys. 2.1.2 Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Perustuslain perusoikeussäännösten esitöissä, jotka tältä osin ovat Suomen hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp), on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu perustuslain 6 §:ää vastaavasta pykälästä, että se ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Yleiseen yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate. Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa: Pykälästä ilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Menettelyllisenä velvoitteena vaatimus tasapuolisesta kohtelusta merkitsee sitä, että hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Tasapuolisen kohtelun merkitys korostuu silloin, kun viranomainen käyttää yksityisten oikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiin kohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisen on erityisesti huolehdittava siitä, että hallinnossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudet päästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voisivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset. Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis olisi, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun. 2.1.3 Asiaan liittyvät muut kuntalain (365/1995) säännökset Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. 2.2 Asiakirjoista saatu selvitys Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116) perustuneiden ajalla 1.1.2000 - 31.12.2014 voimassa olleiden kaupungin huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä. Valtuuston päätöksestä on tehty 11 valitusta Vaasan hallinto-oikeuteen. Aikaisemmissa vuokrasopimuksissa, jotka ovat perustuneet kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116), kaikkien alueiden vuotuinen vuokra on määräytynyt 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea aluetta, joiden perusmaksu on ollut 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m 2 mukaisesti. Asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien alueiden vuokra-aika on ollut 15 vuotta. Sopimuksiin oli pääsääntöisesti sisällytetty ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi. Voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen alueen vuokra-aika on ollut 5 vuotta. Mikäli vuokra-alueelle ei ollut kiinteää tieyhteyttä (saaritontit), vuokralaisella on ollut oikeus maksuttomaan venepaikkaan jossakin kaupungin laiturissa. Huvilatonttien uusimista koskevia periaatteita 31.12.2014 jälkeen on käsitelty kaupunginhallituksen kokouksessa 3.6.2013 (§ 198), jolloin kaupunginhallitus on päättänyt palauttaa asian tekniselle lautakunnalle jatkovalmistelua varten. Vuokratonteista 31.12.2014 jälkeen perittävän vuokran osalta on tuolloin katsottu, että kaupungin tulee saada kohtuullinen tuotto vuokratonteissa olevasta pääomasta. Maanvuokran vahvistamista varten vuokra-alueiden arvo tulee vahvistaa arviointiprosessin avulla. Asiaa on tältä pohjalta valmisteltu teknisessä lautakunnassa. Kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 (§ 95) teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päättänyt muun muassa huvilatontin vuokran määräytymisestä tietyn tuottoprosentin perusteella tontin vahvistetusta arvosta kuitenkin päätöksestä tarkemmin ilmenevin rajoituksin. Poikkeuksen muodostavat muun muassa ne vuokratontit, jotka sijaitsevat PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla. Näille sekä muille huvilatonteille, joille ei ollut määrätty hintaa, on vahvistettu vuosivuokra, joka on määräytynyt 700 euron perusmaksun ja vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 0,10 euroa/m 2 mukaisesti. Huvilatonttien vuokraajille on lähetetty 20.12.2013 päivätty tiedoksianto kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) koskien huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteita. Huvilatonttien vuokraajille on lisäksi 24.6.2014 päivätyllä kirjeellä ilmoitettu kaupungin halukkuudesta allekirjoittaa 1.1.2015 voimaan tulevat huvilatonttien vuokrasopimukset. Kirjeen liitteenä on ollut kaupunginhallituksen päätös 16.6.2014 (§ 196). Kaupunginhallitus on tuolloin muun muassa päättäessään hyväksyä uudet vuokrasopimukset kaupungin puolesta ja merkitessään vuokralaisten vuokraoikeuden käyttämistä koskeviin ilmoituksiin liittyneet kirjelmät tiedoksi päättänyt ilmoittaa kirjelmän jättäjille, että vuokra määräytyy kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaan. Vaasan hallinto-oikeuden 2.12.2014 kumottua edellä mainitun kaupunginvaltuuston päätöksen kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) tehnyt uuden päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista. Kaikkien huvilatonttien vuosivuokran on äänestyksen jälkeen vahvistettu määräytyvän 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m 2 mukaisesti. Vuosivuokran määräytymistä edellä todetulla tavalla on perusteltu sillä, että tällä tavalla turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu. Arvioitujen vapaa-ajan tonttien myyntikriteerejä on lisäksi muutettu siten, että riippumatta siitä, sijaitseeko tontti/kuvio asemakaavoitetulla alueella vai ei, vuokralaiselle annetaan mahdollisuus tontin/kuvion lunastamiseen. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin muun muassa PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla sijaitsevat vuokratontit. Kaupunki on edellä mainitun valtuuston päätöksen jälkeen helmikuussa 2015 lähettänyt vielä tiedotteen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisesta 1.1.
9. Tiedotteessa on pyydetty huvilatonttien omistajia palauttamaan joulukuun 2014 lopulla toimitettu vuokrasopimuskappale, jossa vuokran määrä 1.1.2015 alkaen on ollut kaupunginvaltuuston 15.12.2014 (§ 68) tekemän päätöksen mukainen. 2.3 Oikeudellinen arviointi 2.3.1 Asian valmistelu Valittajien mukaan kysymyksessä olevaa asiaa "Huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteet" on valmisteltu eri pohjalta kuin mitä valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt. Koska päätös on tehty asiasisältöä valmistelematta, valtuuston jäsenillä ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida asiasta vuokralaisille aiheutuvia oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia. Valtuuston päätöksen valmistelu on valittajien mukaan siten ollut riittämätöntä. Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 15.12.2014 käsitellyt edellä mainittua asiaa kaupunginhallituksen 5.12.2014 (§ 350) suorittaman valmistelun pohjalta hallinto-oikeuden kumottua päätöksellään 2.12.2014 valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95). Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian valmistelu ei ole ollut puutteellista sen vuoksi, että valtuusto on vuosivuokran määräytymistä koskevan kohdan osalta äänestyksen jälkeen päätynyt kaupunginhallituksen ehdotuksesta poikkeavalle kannalle. Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöstä ei ole valmistelun puutteellisuuden johdosta syytä kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. 2.3.2 Luottamuksensuoja Valittajat ovat katsoneet, että luottamuksensuojan kannalta asiassa on otettava huomioon kaupungin uudelleenvuokrausprosessin aikana tekemät päätökset ja toimenpiteet, joiden pysyvyyteen vuokralaisilla on ollut oikeus luottaa. Kaupunki on pannut valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) täytäntöön lähettämällä 64 vuokralaiselle vuokrasopimukset allekirjoitettaviksi. Luottamuksensuojaperiaate huomioon ottaen kaupunki ei valittajien mukaan ole voinut myöhemmin korjata päätöstään lähettämällä uudet vuokrasopimukset. Kuten edellä kohdasta 2.1.2 "Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen" ilmenee, luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatetta sovellettaessa on arvioitava, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Esillä olevassa asiassa on luottamuksensuojan osalta arvioitavana, onko valtuuston valituksenalaista päätöstä 15.12.2014 (§ 95) pidettävä lainvastaisena siitä syystä, että sillä loukattaisiin vuokramiesten oikeutettuja odotuksia valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaiseen vuokratasoon. Kuten edellä kohdasta 2.2 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) oli valitettu Vaasan hallinto-oikeuteen eikä se ollut saanut lainvoimaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainvoimaa vailla ollut valtuuston aikaisempi päätös, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoon tai valtuuston päätöksessä tarkoitettujen uusien vuokrasopimusten solmimiseen liittyvät kaupunginhallituksen päätökset taikka muut vuokrasopimusten uusimiseen liittyvät kaupungin toimet eivät näissä oloissa ole voineet luoda vuokralaisille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, jotka olisivat estäneet valtuustoa päättämästä vuokrasopimusten uusimisen periaatteista uudella tavalla sen jälkeen, kun valtuuston aikaisempi päätös oli hallinto-oikeudessa kaikilta osin kumottu. Näillä perusteilla valtuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että päätös olisi luottamuksensuojaperiaatteen vastainen. 2.3.3 Päätöksen lainmukaisuus muutoin 2.3.3.1 Arvioinnin lähtökohdat vuokran määräytymisperusteiden osalta Kuntalaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty siitä, millä hinnalla kunta saa myydä tai vuokrata omaisuuttaan. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa vuokraamisen ehdoista, mutta huomioon tulee kuitenkin ottaa hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Siltä osin kuin kysymys ei ole maan vuokraamisesta taloudelliseen toimintaan, kunta voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää vuokranmaksun perusteesta. Maanvuokrasopimuksen ehtojen kohtuullisuuden arvioiminen puolestaan on yksityisoikeudellinen kysymys, jota ei voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä. 2.3.3.2 Väitetty yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen loukkaaminen Valittajat ovat katsoneet, että valtuuston päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen, kun vuokran suuruus on määritelty ainoastaan perusvuokran ja pinta-alan perusteella ottamatta huomioon vuokrattujen tonttien pinta-alaan liittymättömiä laadullisia tekijöitä tai sitä, onko vuokralaiselle annettu mahdollisuus lunastaa vuokraamansa maa-alue. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston valituksenalaisen päätöksen kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi maanvuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. Tämän kaltaisilla päätöksillä pyritään varmistamaan sitä, että kunnan käytäntö esimerkiksi vuokrasopimuksia tehtäessä tai uusittaessa säilyy johdonmukaisena. Jos yksittäisiä sopimuksia tehtäessä poiketaan periaatepäätöksen linjasta, poikkeamisen tulisi perustua tapauksen erityispiirteisiin. Kunnalla on laaja harkintavalta sen linjatessa niitä periaatteita, joita se noudattaa päättäessään alueidensa vuokraamisesta yksityisille henkilöille huvilakäyttöön. Kunta voi esimerkiksi pyrkiä vuokran määräämiseen tontin ominaisuudet huomioon ottaen siten, että vuokran määrä perustuu kunkin yksittäisen tilanteen erilliseen arviointiin. Kunta voi kuitenkin käyttää myös tätä kaavamaisempia vuokran määräytymisen perusteita, kunhan perusteet eivät ole syrjiviä tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallintolain 6 §:n mukaisten oikeusperiaatteiden vastaisia, eikä toimivaltaa perusteista päätettäessä ole käytetty laille vieraassa tarkoituksessa. Kristiinankaupungin valtuuston päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista 11.11.2013 (§ 95) sen tarkoituksena oli ollut siirtyä vuokrien melko kaavamaisesta määräämisestä yksilöllisempään vuokrien määräämiseen. Hallinto-oikeuden kumottua tämän valtuuston päätöksen kokonaisuudessaan valtuusto teki periaatteista uuden päätöksen, jolla vuokrien ja maanvuokrasuhteen muiden ehtojen osalta palattiin niiden kaavamaisempaan määräytymiseen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kristiinankaupungin valtuusto on voinut päättää uudelleen vuokraamisen periaatteista kaavamaisella tavalla, vaikka sen tarkoituksena oli aiemmin ollut siirtyminen yksilöllisempään vuokran määräytymiseen, mikä tarkoitus ilmeni hallinto-oikeuden kumoamasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että valittajat eivät ole tuoneet esille eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että asiaan kuulumattomat vaikuttimet olisivat olleet syynä valtuuston päätöksen saamaan sisältöön sen päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista valituksenalaisella päätöksellään. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai yhdenvertaisuusperiaatetta ole loukattu sillä, että vuokrien määräytyessä kaavamaisesti valtuuston päätöksellä hyväksyttyjen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden mukaan vuokrattujen maa-alueiden laadullisilla ominaisuuksilla tai vuokramiehen mahdollisuudella lunastaa alue itselleen, ei ole merkitystä vuokraa määrättäessä. 2.3.4 Johtopäätös Edellä todetuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
10. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.