§:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisesti sopimuksissa määritellyillä alueilla. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella. Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A - D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin. Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta sopimuksissa on todettu laadittavan erilliset sopimukset. Molemmat yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 1.
§:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti. Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.
§:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta. Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan: 1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön; 2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen; 3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin; 4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja 5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi. Pelastuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti. Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos. Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan: 1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa; 2) pelastustoimen valvontatehtävistä; 3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä; 4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä. Pelastustoimintaan kuuluu pelastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan muun ohella onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen. Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu
§:n 2 momentin perusteella. Terveydenhuoltolain esitöiden (HE 90/2010 vp, s. 131) lain 39 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa esitöiden mukaan sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Esitöissä on todettu, että jotta toiminnan voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa komissio v. Saksa (C‑480/06). Hallituksen esityksessä on todettu myös, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp, s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa. 5. Oikeudellinen arviointi 5.1. Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat esittäneet muun ohella, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, että kysymys on ensihoitopalvelujen järjestämisestä
§:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa. Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on
§:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle. Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö. Hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla" tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta). Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä yhtäältä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei toisaalta ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta, tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla. Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi, että sopimus on katsottava hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi, vaikka sopimuksesta maksettava vastike rajoittuisi ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817 26 ja 29 kohta; tuomio Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, 29 ja 31 kohta). Yhteistoimintasopimusten pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ensihoitopalvelujen toteuttaminen siten, että pelastuslaitokset tuottavat sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitoksille korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista. Yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan niin sanottua netto- tai omakustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitokset vastaanottavat ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset ovat oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, jotka on katsottava hankintasäännöksissä tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyiksi sopimuksiksi. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitokset ovat itsekin hankintaviranomaisia tai että sopimusten mukaan niille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Yhteistoimintasopimuksia on näin ollen pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuina palveluhankintasopimuksina, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat hankintalain soveltamisalaan ja siten myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin. 5.2. Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit Hankintayksikkö on esittänyt, että yhteistoimintasopimukset täyttävät yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä ja toisaalta sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että ne jäävät näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31 - 32 ja 34 - 36 kohta). Kyse on ensinnäkin niin sanotuista sidosyksikköhankinnoista eli hankintasopimuksista, jotka julkisyhteisö on tehnyt siihen nähden oikeudellisesti erillisen oikeushenkilön kanssa, kun mainitulla julkisyhteisöllä on tähän oikeushenkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa (tuomio Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 32 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta). Hankintalain 10 § sisältää sidosyksikköhankintoja koskevan säännöksen, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C‑480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34, oikeastaan 36, kohta). Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C‑480/06) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen. Unionin tuomioistuin on sanotussa ratkaisussa viitannut muun ohella oikeuskäytännössä vahvistettuun viranomaisten mahdollisuuteen suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että niiden tarvitsisi turvautua ulkoisten yksiköiden apuun sekä mahdollisuuteen suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa (tuomion 45 kohta oikeustapausviittauksineen). Tuomiossa on edelleen kiinnitetty huomiota yhtäältä siihen, ettei yhteisön oikeudessa mitenkään edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisen palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei tuomioistuimen mukaan saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisöjen säännösten päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska hankintadirektiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden (tuomion 47 kohta oikeustapausviittauksineen). Asiassa arvioitavana olleen sopimuksen kohde on tuomioistuimen mukaan muodostunut pääasiallisesti Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston sitoumuksesta antaa kyseisten neljän piirikunnan käyttöön vuosittain 120 000 jätetonnin käsittelykapasiteetti niiden jätteiden hyödyntämiseksi lämmöntuotannossa kysymyksessä olevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa. Vastineeksi jätteidensä käsittelystä sanotussa laitoksessa piirikuntien on sopimuksen mukaan tullut suorittaa Hampurin kaupungin puhtaanapito-osastolle vuosittainen maksu, jonka laskutapa ja maksuehdot on määritetty sopimuksessa (tuomion 39 ja 40 kohta). Sopimuksessa on määrätty myös tietyistä suoraan julkisen palvelun kohteeseen liittyvistä sitoumuksista. Hampurin kaupunki on ottanut vastatakseen suurimman osan niistä palveluista, jotka ovat sen kyseisten neljän piirikunnan kanssa tekemän sopimuksen kohteena, ja piirikunnat ovat antaneet Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston käyttöön sen jätteidenkäsittelykapasiteetin, jota ne eivät itse käytä. Piirikunnat ovat sitoutuneet myös hyväksymään sijoituspaikoilleen polttamisessa syntyvää hyödyntämiskelvotonta jätettä suhteessa niiden toimittamien jätteiden määriin (tuomion 42 kohta). Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion 42 kohta). Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion 37 kohta). Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320 000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan. Euroopan komissio on julkaissut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan julkisia hankintoja koskevan EU:n oikeuden soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin suhteisiin ("julkisen sektorin sisäinen yhteistyö") (Sisämarkkinoiden ja palveluiden pääosaston epävirallinen käännös asiakirjasta Commission staff working paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation) 4.10.2011, SEC
§:ään ja pelastuslain 27 §:ään perustuvasta viranomaisten välisestä yhteistoiminnasta. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Ensihoitopalvelu on suunniteltava ja toteutettava yhteistyössä päivystävien terveydenhuollon toimipisteiden kanssa siten, että nämä yhdessä muodostavat alueellisesti toiminnallisen kokonaisuuden. Ensihoidon järjestämisvastuu on siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiireille vuoden 2013 alussa. Järjestämisvastuun siirtämisen tarkoituksena on ollut luoda alueellisesti ja valtakunnallisesti kattavampi ja tasavertaisempi ensihoitopalvelu. Suurempi väestöpohja ja vastuualueet mahdollistavat palvelun kokonaisvaltaisen suunnittelun ja toteutuksen. Asia on ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain perusteella, koska sanotussa laissa on annettu kuntayhtymälle oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta. Terveydenhuoltolaki on säädetty hankintalain voimaantulon jälkeen ja se on luonteeltaan erityislaki suhteessa hankintalakiin. Vasta toissijaisesti asiaa on arvioitava hankintalain hankintasopimuksia koskevan 5 §:n perusteella. Terveydenhuoltolaissa on nimenomaisesti säädetty sairaanhoitopiirien mahdollisuudesta järjestää ensihoitopalvelut kilpailuttamatta niitä hankintalain mukaan. Terveydenhuoltolain valmistelun yhteydessä on laajalti ja seikkaperäisesti käsitelty hankintayksiköiden välistä yhteistyötä ja erityisesti yhteistyöhön liittyen lain 39 §:n 2 momenttia, joka mahdollistaa sen, että sairaanhoitopiiri ja alueen pelastuslaitokset järjestävät ensihoitopalvelut yhdessä.
§ ei ole ristiriidassa hankintadirektiivien tai unionin oikeuden kanssa. Pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla, joten ne eivät täytä hankintalain 5 §:n määritelmää palvelujen toimittajasta. Näin ollen sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestelyssä ei voi olla kyse hankintalain 5 §:ssä tarkoitetusta hankintasopimuksesta, vaan viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Asia tulee ensisijaisesti ratkaista terveydenhuoltolain perusteella, koska kyseisessä laissa on annettu sairaanhoitopiirille oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta. Ensihoitopalveluissa on kyse toissijaisista palveluista eli B-palveluista, joiden osalta kilpailuttamisvelvoite perustuu ainoastaan kansalliseen hankintalakiin. Kansallinen hankintalaki perustuu hankintadirektiiviin (2004/18/EY), jonka 21 artiklassa säädetään, että toissijaisiin direktiivin liitteessä II B lueteltuja palveluja koskeviin hankintasopimuksiin sovelletaan yksinomaan 23 artiklaa (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohtaa (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivissä ei edellytetä, että toissijaisiin palveluhankintoihin sovelletaan hankintadirektiivissä määriteltyjä hankintamenettelyjä tai hankintailmoitusvelvollisuutta. Näin ollen riidan kohteena olevan yhteistyöjärjestelyn lainmukaisuutta ei tule lähtökohtaisesti arvioida hankintadirektiivin, vaan kansallisen lainsäädännön perusteella. Toissijaiset palveluhankinnat ovat lähtökohtaisesti luonteeltaan sellaisia, ettei niihin liity rajat ylittävää intressiä. Ensihoitopalvelujen tuottaminen edellyttää käytännössä paikallista toimipistettä ja paikallisen osaamisen hankkimista. Ensihoitopalveluilla ei ole myöskään yksityisiä tilaajaorganisaatioita. Kun lisäksi otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva yhteistyöjärjestely rajoittuu alueellisesti keskelle Suomea sekä järjestelyn hyvin lyhyt kesto, ei järjestelyyn voida todeta liittyvän rajat ylittävää intressiä. Horisontaalisen yhteistyön edellytykset Esillä oleva yhteistyöjärjestely täyttää joka tapauksessa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä horisontaaliselle yhteistyölle asetetut vaatimukset. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Yhteistyöhön osallistuvien tahojen velvoitteet eivät ole samanlaisia, mutta ne täydentävät toisiaan. Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat sopimusjärjestelyssä yhdenvertaisia viranomaisia. Tämä on mahdollistanut sen, ettei kaikkia yhteistyöhön liittyviä asioita ole tarvinnut määritellä yhtä tarkasti kuin kaupallisissa sopimuksissa. Uudessa hankintadirektiivissä (2014/24/EU) säädetään hankintayksiköiden välisestä yhteistyöstä. Direktiivin 12 artiklassa on säädetty yksiköiden välisistä hankintasopimuksista julkisella sektorilla. Säännös perustuu unionin tuomioistuimen jo sovellettavissa olevaan oikeuskäytäntöön. Vaikka uutta hankintadirektiiviä ei vielä olekaan saatettu Suomessa voimaan, voidaan yhteistyösopimuksia jo vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti tehdä. Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan 5 perustelukappaleessa on todettu, että horisontaalinen yhteistyösääntely ei koske pelkästään lakiin perustuvaa palvelun suorittamista. Johdanto-osan 31 perustelukappaleessa on lisäksi vahvistettu se, että hankintasääntöjen soveltaminen ei saa vaikuttaa viranomaisten vapauteen suorittaa niille annetut julkiseen palveluun liittyvät tehtävät käyttäen omia voimavarojaan, mihin kuuluu mahdollisuus tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa. Johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan yhteistyön ei tarvitse koskea pelkästään lakisääteisiä tehtäviä tai horisontaalista yhteistyötä. Yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia. Valittajien mukaan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyö kuuluu hankintalain soveltamisalaan, koska pelastuslaitoksilla ei ole velvoitetta, vaan ainoastaan oikeus tuottaa ensihoitopalveluita. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymistä arvioitaessa on kuitenkin riittävää, että yhteistyön osapuolilla on yhteinen erityinen tavoite. Tehtävien ei tarvitse olla samat, kunhan ne täydentävät toisiaan erityisellä tavalla. Horisontaalista voi olla yhteistyö, jolla pyritään varmistamaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen, vaikka asianomaisten julkisten yksikköjen suorittamat julkisen palvelun tehtävät ainoastaan täydentävät toisiaan. Tässä tapauksessa täydentävyys koskee kaikkien asianomaisten julkisten yksikköjen osalta nimenomaisesti yhteistyön kohteena olevaa tehtävää. Pelastusalueiden tehtävänä on mahdollistaa sairaanhoitopiirin tehtävien toteuttaminen rationaalisella sekä toiminnallisesti että taloudellisesti tehokkaalla tavalla. Pelastuslaitosten näkökulmasta ensihoitopalveluissa on kysymys pelastuslakiin perustuvan tehtävän suorittamisesta. Yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen Yhteistoimintasopimuksilla varmistetaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Ensihoitopalvelun järjestämisestä on säädetty sekä terveydenhuoltolaissa että pelastuslaissa koskien yhteistoimintasopimuksen molempia osapuolia. Ensihoitopalvelu liittyy sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitosten laissa säädettyyn tehtävään. Yhteistyöjärjestelyssä keskeistä ovat synergiahyödyt, joita sekä sairaanhoitopiiri että pelastuslaitokset saavat. Vastaavia synergiahyötyjä ei ole mahdollista saavuttaa muilla sopimusjärjestelyillä. Synergiahyötyjä muodostuu muun ohella henkilöstön ja kaluston käytössä. Palvelut joustavat tarpeiden mukaan ja ovat korkeatasoisia johtuen muun ohella paloasemien sijainnista sekä henkilöstön osaamisesta ja resursseista esimerkiksi poikkeusolosuhteissa. Yhteistyöjärjestelyllä mahdollistetaan myös toimialueelle yhtäläinen palvelutaso ja ensihoitotoiminnan kehittäminen. Pelastuslaitosten näkökulmasta merkitystä on myös sillä, että tehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, josta on etua myös muissa pelastuslaitosten tehtävissä. Osapuolten välinen yhteistyö muun ohella koulutuksen, operatiivisen työn ja ohjeiden laatimisen osalta on tiivistä, ja tavoitteena on toiminnan jatkuva kehittäminen. Pelastuslaitosten motiivina yhteistyöjärjestelyssä ei ole sairaanhoitopiiriltä saatava rahallinen korvaus eikä yksinomaan sairaanhoitopiirin etujen ajaminen. Yhteistyöjärjestely sairaanhoitopiirin kanssa tukee merkittävästi pelastuslaitosten muuta lakisääteistä toimintaa. Yhteistyöjärjestely mahdollistaa sen, että pelastuslaitosten henkilökunnan ammattitaito ja osaaminen laajenee ja syvenee. Tämä tukee myös pelastuslaitosten vastuulla olevien pelastustehtävien suorittamista. Yhteistyöjärjestelyn edut ilmenevät esimerkiksi siten, että pelastuslaitokset voivat äkillisissä sairastapauksissa tukeutua sekä ensihoito- että pelastustehtävissä toistensa resursseihin. Ensihoitohenkilöstö kouluttaa pelastushenkilöstöä ja myös niin sanottua hiljaista tietoa siirtyy toimintojen välillä. Kaluston ja välineistön huollot sekä toimitilat ja niihin liittyvät palvelut voidaan järjestää yhdessä. Kaikki nämä seikat parantavat myös pelastustoiminnan taloudellisuutta ja laatua. Työvuorossaan ensihoitajat kouluttavat pelastustoiminnan henkilöstöä ensivastetoiminnan tehtäviin. Pelastuslaitosten resurssit ovat tehokkaassa käytössä ja koulutuksen laatu paranee, kun ensihoitajat kouluttavat paloaseman muuta henkilöstöä. Vastaavasti ensihoitajat voivat työvuorossaan osallistua joustavasti pelastustoiminnan harjoituksiin, mikä edesauttaa yhteistyötä varsinaisissa onnettomuustilanteissa. Pelastustoiminnan tehtävissä työskentelevillä ammattikoulutetuilla pelastajilla on mahdollisuus toimia tarvittaessa perustason ensihoitajina ambulanssissa. Vastaavasti ensihoidossa työskentelee ammattipelastajan tutkinnon suorittanutta henkilöstöä, joka voi tarvittaessa paikata pelastustoimen työvuoron äkillisiä vajauksia. Lisäksi osa hälytystehtävistä on samanaikaisia. Yhteistoiminnan tärkeys korostuu nimenomaan pelastuslaitosten näkökulmasta, koska pelastuslaitoksilla on onnettomuustilanteissa pelastuslain 35 §:n mukainen kokonaisvastuu. Pelastuslaitosten ja niiden harjoittaman toiminnan ensisijaisena tarkoituksena on onnettomuuksien ehkäiseminen. Konkreettinen esimerkki ennaltaehkäisevästä toiminnasta, jota yhteistyöjärjestely tehostaa, on pelastuslain 42 §:n mukainen viranomaisten välinen yhteistyö onnettomuuksien ehkäisemisessä. Ensihoito- ja pelastustehtävillä on hyvin samankaltaiset ominaispiirteet. Molemmissa tehtävissä on kysymys hälytystehtävistä ja valmiuden ylläpidosta hälytystehtäviä varten. Molemmat tehtävät edellyttävät riittävää kalustoa ja ammattitaitoista henkilöstöä sekä näiden sijoittamista optimaalisesti toiminta-alueelle. Lainsäädännössä terveydenhuollon ammattihenkilöstö ja pelastajatutkinnon suorittaneet henkilöt ovat ensihoidon perustehtävissä samanarvoisia. Yhteistyöllä on mahdollista saada merkittäviä hyötyjä yhdessä viranomaisorganisaatiossa, joka voi myös kehittää kiinteästi toisiinsa yhteydessä olevia ensihoitopalveluja ja pelastustoimintaa. On selvää, että tehtävien hoitaminen yhdessä hyödyttää merkittävästi molempia toimintoja. Yhteistyö sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välillä mahdollistaa sekä pelastustoiminnan että ensihoitopalvelun järjestämisen taloudellisesti ja laadukkaasti. Osapuolet voivat tarvittaessa tehdä yhteistyön kuluessa nopeasti muutoksia palveluihin yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Hankintasopimusten osalta hankintayksikön sopimusvapautta on rajoitettu. Järjestelyssä ei ole mukana yksityisiä tahoja eikä mitään yksityistä palveluntarjoajaa aseteta parempaan asemaan kuin kilpailijaa Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat hankintalain 6 §:n mukaisia hankintayksiköitä, joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta, eikä yhteistoimintasopimuksissa ole mukana yksityisiä tahoja. Pelastuslaitoksilla ei ole nykymuotoisina mahdollisuutta tarjota palveluitaan markkinoilla eikä osallistua tarjouskilpailuihin. Pelastuslaitokset eivät siten kilpaile markkinoilla yksityisten yritysten kanssa. Sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Koska pelastuslaitokset voivat terveydenhuoltolain perusteella hoitaa ainoastaan oman alueensa sairaanhoitopiirin ensihoitopalveluja, pelastuslaitos ei voi edes teoriassa laajentaa toimintaansa tämän alueen ulkopuolelle. Näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät vääristä kilpailua eivätkä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yhteistoimintasopimukset eivät myöskään mahdollista sitä, että pelastuslaitokset käyttäisivät ulkopuolisia palveluntarjoajia alihankkijoina. Näin ollen yhteistoimintasopimusten perusteella yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden. Yhteistoimintasopimuksissa on lisäksi nimenomaisesti kielletty pelastuslaitosta markkinoimasta toimintaa, joka haittaa yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua. Pelastuslaitokset eivät saa myöskään käyttää kalustoa siten, että pelastuslaitos subventoisi esimerkiksi yksityistä yritystä. Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset Ensihoitopalveluun sisältyvät tehtävät ovat yleisen edun mukaisia tehtäviä. Sairaanhoitopiiri tekee ensihoitopalveluja koskevan palvelutasopäätöksen ja valvoo sen toteutumista. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten tavoitteet toiminnan suhteen ovat samat. Yhteistoimintasopimuksissa on elementtejä, joista ei olisi voitu sopia yksityisen toimijan kanssa. Toisaalta yhteistoimintasopimuksista puuttuu tyypillisiä kaupallisiin hankintasopimuksiin kuuluvia sopimusehtoja, kuten vahingonkorvauslausekkeet tai virheen määrittelyä koskevat lausekkeet. Yhteistoimintasopimusten sisältö kokonaisuutena osoittaa, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö Valituksessa viitatut unionin tuomioistuimen tuomiot koskevat hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II A mukaisia ensisijaisia palveluhankintoja, joihin sovelletaan direktiiviä kokonaisuudessaan. Käsiteltävänä olevan yhteistyöjärjestelyn kohteena oleva ensihoitopalvelu sitä vastoin kuuluu direktiivin liitteen II B mukaisiin toissijaisiin palveluihin. Valittajien viittaamiin tapauksiin oikeusohjeina tässä oikeudenkäynnissä tulee tästä johtuen suhtautua kriittisesti. Esillä oleva asia vastaa unionin tuomioistuimen asiaa C‑480/06, komissio v. Saksa, jossa Hampurin kaupunki ja sen läheiset piirikunnat sopivat yhteistoiminnasta jätteenkäsittelyn järjestämisessä. Tuomioistuin hylkäsi komission kanteen ja katsoi, että viranomainen voi suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa. Unionin tuomioistuimen asia C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., koski sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämistä ja arviointia. Tapauksessa ei ollut kyse siitä, että yhteistyöllä olisi varmistettu osapuolten yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Tältä osin tuomioistuin totesi, että pääosa sopimuksesta koski toimintaa, jota yleisesti harjoittavat insinöörit tai arkkitehdit. Ensihoitopalvelujen osalta näin ei ole, vaan pelastuslaitoksilla on Suomessa perinteisesti ollut merkittävä rooli ensihoitopalvelujen toteuttamisessa. Toiseksi tuomioistuin katsoi, että sopimus voi johtaa yksityisten yritysten suosimiseen. Käsiteltävinä olevat yhteistoimintasopimukset eivät sitä vastoin salli kolmansien osapuolten käyttämistä alihankkijoina, eikä yksityisiä palveluntarjoajia näin suosita. Edelleen on huomattava, että pelastuslaitoksilla ei ole mahdollisuutta osallistua nykymuotoisina tarjouskilpailuihin toisin kuin tapauksessa viitatulla yliopistolla. Tuomioistuin ei pitänyt ongelmana sitä, ettei yliopiston velvollisuutena ollut kyseisten tehtävien suorittaminen, vaan kyse oli mahdollisuudesta tehdä yhteistyötä. Väite yhteistyöjärjestelyn lainmukaisuudesta kaatui muihin syihin. Unionin tuomioistuimen asiassa C‑386/11, Piepenbrock, antama ratkaisu, joka koski rakennusten puhtaanapitopalveluita, ei sellaisenaan sovellu oikeusohjeeksi tässä asiassa. Sopimus poikkesi käsiteltävinä olevista yhteistoimintasopimuksista muun ohella siinä, että kaupunki sai sopimusluonnoksen perusteella käyttää kolmansia osapuolia siirrettyjen tehtävien hoitamisessa. Lisäksi sopimuksessa määriteltiin kulujen korvaaminen tuntiperusteella. Lisäksi kuntayhtymällä oli yksipuolinen oikeus päättää sopimus siinä tapauksessa, että kaupunki hoitaisi tehtävänsä virheellisesti. Unionin tuomioistuimen asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., oli kyse kiireellisistä sairaankuljetuspalveluista. Ratkaisu on merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa ensinnäkin siitä syystä, että tuomioistuin vahvisti siinä hankintadirektiivin suppean soveltamisen kiireellisiin sairaankuljetuspalveluihin. Lisäksi tuomioistuin korosti kansallisen lain tavoitteita muun ohella taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden toteutumisen osalta. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistoimintasopimuksilla mahdollistetaan kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen kattavuus, tarkoituksenmukaisuus ja laadukkuus niin kustannusten kuin palvelun laadunkin osalta. Nämä seikat palvelevat myös sosiaalisia päämääriä ja yhteisvastuullisuuden tavoitteiden saavuttamista vastaavalla tavalla kuin asiassa C‑113/13 kyseessä ollut puitesopimus. Komission valmisteluasiakirja Komission 4.10.2011 päivätyllä valmisteluasiakirjalla ei ole merkitystä asiassa, koska asia tulee ensisijaisesti ratkaista kansallisen lainsäädännön eli terveydenhuoltolain perusteella. Valmisteluasiakirja ei koske hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II B mukaisia toissijaisia palveluhankintoja. Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan kustannukset ja tuotot Sairaanhoitopiiri suorittaa ensihoitopalveluista pelastuslaitoksille korvauksen, joka perustuu toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sairaanhoitopiiri korvaa omakustannusperiaatteen mukaan pelastusliikelaitokselle aiheutuneet kustannukset. Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sairaanhoitopiiri korvaa nettokustannusperiaatteen mukaan pelastuslaitokselle aiheutuneet kustannukset. Yhteistoimintasopimusten mukaan vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella. Kyseisen kohdan perusteella on selvää, että pelastuslaitos ei tavoittele järjestelyllä voittoa, vaan ainoastaan pelastuslaitoksen kulut katetaan. Ensihoitopalvelu on pelastuslaitoksen oma tulosyksikkö, johon ohjataan siitä aiheutuvat menot ja tulot. Esillä oleva yhteistyöjärjestely on tullut voimaan 1.1.2014, joten valittajien viittaamat tilinpäätöstiedot vuodelta 2013 eivät ole merkityksellisiä asiassa. Valittajien tilinpäätöksestä tekemä johtopäätös on myös väärä. Jokilaaksojen pelastuslaitos on 30.4.2014 palauttanut vuoden 2013 ylijäämän sairaanhoitopiirille. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen vuoden 2013 ylijäämä sitä vastoin otetaan huomioon vuoden 2014 kustannuksissa, eli sairaanhoitopiiri ei suorita vuodelta 2014 korvausta siltä osin kuin vuoden 2013 ylijäämä kattaa kustannukset. Yhteistyöjärjestelyissä mukana olevien organisaatioiden omistajina ovat lähes samat kunnat. Pelastuslaitokset ja sairaanhoitopiiri ovat vastuussa omistajakunnille. Osapuolilla on yhteinen intressi järjestää ensihoitopalvelut mahdollisimman kustannustehokkaasti. Pelastuslaitokset ovat voittoa tavoittelemattomia viranomaisia. Ne eivät ole yrityksiä vaan yleishyödyllisiä instituutioita, jotka eivät kilpaile avoimilla markkinoilla eivätkä myy palveluja muille tahoille. Pelastuslaitokset eivät täytä kilpailuoikeudellisen yrityksen tunnusmerkkejä. Kiireettömät potilassiirrot Yhteistoimintasopimukset eivät koske kiireettömiä potilassiirtopalveluja toisin kuin yksityisten toimijoiden kanssa tehdyt ensihoitopalveluja koskevat sopimukset. Kyseiset palvelut on kilpailutettu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti, eikä kumpikaan pelastuslaitoksista ole osallistunut kilpailutukseen. Hätäkeskuslaitos on aiemmin välittänyt kiireettömiä potilassiirtoja, jotka olivat kuntien vastuulla. Tehtävä on 1.6.2014 siirtynyt sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohdolle, ja siirtoon liittyen on annettu valittajien viittaama 26.5.2014 päivätty ohje kiireettömien potilassiirtojen tilaamisesta. Ohjeessa on todettu, että 1.6.2014 alkaen ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot tilataan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajan kautta ja että sairaanhoitopiirin hoitolaitokset ja/tai muut erillisen sopimuksen tehneet laitokset tilaavat ennalta suunnitellut kiireettömät potilassiirrot voimassa olevalla tavalla. Ohjeessa on lisäksi todettu, että potilassiirtoon tarvittava kuljetusväline ja tarvittava henkilöstö määräytyvät potilaan terveydellisen tilan perusteella. Ohjeessa on nimenomaisesti korostettu, että potilassiirroissa käytetään ensisijaisesti muita kuljetusvälineitä kuin ensihoitoyksiköitä. Ohjeen tarkoittamat kiireettömät potilassiirrot eivät ole sairaanhoitopiirin, vaan kuntien vastuulla, eikä sairaanhoitopiiri vastaa niiden hankintamenettelyistä tai kustannuksista. Potilassiirtojen kustannuksista vastaavat kunnat yhdessä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Sidosyksikköhankinta ja suorahankintaperuste Asiassa täyttyvät myös hankintalain 10 §:ssä säädetyt sidosyksikköhankinnan edellytykset. Lisäksi sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus hankkia ensihoitopalvelut pelastuslaitoksilta ilman kilpailutusta hankintalain 27 §:n mukaisen suorahankintaperusteen johdosta. Sidosyksikköhankinnan ja suorahankinnan perusteiden osalta sairaanhoitopiiri on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä. Vaadituista seuraamuksista Yhteistoimintasopimukset koskevat ensihoitopalvelujen toteuttamista ajalla 1.1.2014 - 31.12.2014. Koska yhteistoimintasopimukset eivät ole enää voimassa, asiassa ei ole mahdollista valittajien vaatimusten mukaisesti kieltää sairaanhoitopiiriä noudattamasta virheellistä menettelyä, velvoittaa sairaanhoitopiiriä korjaamaan virheellinen menettelynsä järjestämällä ensihoito- ja potilaspalveluita koskeva tarjouskilpailu tai määrätä yhteistoimintasopimuksia koskeva tehottomuus- tai sopimuskauden lyhentämisseuraamus. Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain mainitun lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Tehottomuusseuraamusta ei kuitenkaan voida määrätä lain liitteen B mukaisessa toissijaisessa palveluhankinnassa. Mahdollista seuraamusta arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että sairaanhoitopiiri on toiminut asiassa vilpittömästi ja parhaan käsityksensä mukaisesti. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestely perustuu ensisijaisesti terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksiin, jotka ovat yksiselitteisiä ja selviä. Kyseisestä lainsäädännöstä ei ole olemassa oikeuskäytäntöä, jota sairaanhoitopiiri olisi voinut käyttää oikeusohjeena. Sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus luottaa voimassaolevaan lainsäädäntöön. Sairaanhoitopiiri ei ole toimillaan pyrkinyt kiertämään lainsäädäntöä, vaan on pyrkinyt toiminnassaan toteuttamaan terveydenhuoltolain ja pelastuslain muutosten taustalla olevia tavoitteita. Oikeustilanne on tältä osin jossain määrin epäselvä. Mikäli asiassa määrättäisiin seuraamusmaksu, kysymys olisi voimassaolevan terveydenhuoltolain tulkinnanvaraisuuteen perustuvasta seuraamusmaksusta valtiolle. Tämä lopputulos olisi kokonaisuutena sairaanhoitopiirin kannalta kohtuuton ja yleisen oikeustajun vastainen. Valituksessa on lisäksi vaadittu, että sairaanhoitopiiri velvoitetaan järjestämään asiassa tarjouskilpailu. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että sairaanhoitopiiri on toiminut asiassa hankintalainsäännön vastaisesti, asiassa tulee ottaa huomioon, että sairaanhoitopiirillä on terveydenhoitolain 39 §:n perusteella oikeus hoitaa ensihoitopalvelut joko kokonaan tai osittain omana työnä. Sairaanhoitopiiriä ei siten voida velvoittaa kilpailuttamaan kyseisiä palveluja, vaan lopullinen ratkaisu palvelujen hankintatavasta jää sairaanhoitopiirille. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 25.8.2014 päättänyt selvittää ensihoidon järjestämisen omana toimintana. Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen selitys Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana. Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Horisontaalisen yhteistyön edellytykset Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia, vaan kysymys on terveydenhuoltolain ja pelastuslain mukaisesta yhteistoiminnasta. Jokilaaksojen pelastuslaitoksen toiminta perustuu pelastuslainsäädäntöön ja sen nojalla alueen kuntien laatimaan Jokilaaksojen pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimukseen. Alueen kaikki kunnat ovat siten pelastuslaitoksen omistajakuntia. Alueen kaikki kunnat, Reisjärven kuntaa lukuun ottamatta, ovat samalla Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntia. Ylivieskan kaupunki toimii pelastuslaitoksen osalta sopimuskuntana, jonka hallinnollisen organisaation osana pelastuslaitoksen hallinto ja eräät hallinnolliset tukipalvelut on järjestetty. Terveydenhuoltolaki, pelastuslaki, Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimus sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistama palvelutasopäätös mahdollistavat sen, että pelastuslaitos voi tehdä ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun järjestämisestä vastaavan tahon kanssa. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdan 9 nettokustannusperiaate tarkoittaa sitä, että kaikki ensihoitopalvelun toteuttamisesta aiheutuvat menot kohdennetaan ensihoidon menoiksi. Vastaavasti kaikki tulot, joita ensihoitopalvelun toteuttamisesta kertyy pelastuslaitokselle, kohdennetaan kirjanpidossa ensihoidon tuloksi, joka pienentää kaikilta osin sairaanhoitopiiriltä laskutettavaa ensihoidon nettokustannusta. Saadut maksut vähennetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavasta ensihoidon nettokustannuksesta viimeistään kunkin talousarviovuoden tilinpäätöksessä. Tilinpäätöksessä mahdollinen ensihoidon tuottama ylijäämä palautetaan ensihoitosopimuksen nojalla sairaanhoitopiirille ja vastaavasti mahdollinen alijäämä laskutetaan sairaanhoitopiiriltä. Pelastuslaitos ei siten saa liiketaloudellista voittoa ensihoitopalvelusta. Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on erillinen sopimus ensivastetoiminnasta, joka tarkoittaa sitä, että tarvittaessa hätätilapotilaan luo hälytetään ensimmäisenä yksikkönä pelastustoimen yksikkö, mikäli varsinaista ensihoitoyksikköä ei ole saatavilla tai pelastustoimen ensivasteyksikkö hälytetään avustamaan ensihoitoyksikköä vaativissa hätätilapotilastilanteissa. Kun sekä ensihoitoyksiköt että ensivasteyksiköt operoivat saman toimijan organisaatiossa samoista toimitiloista käsin, saavutetaan todella merkittäviä laadullisia ja taloudellisia hyötyjä ensihoitajien ja ensivastehenkilöstön kouluttamisessa. Lisäksi tukeutumalla saman organisaation tukipalveluihin saavutetaan erittäin merkittävää taloudellista hyötyä, joka näkyy sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisille omistajille toiminnan tehokkuutena ja taloudellisuutena. Kiireettömät potilassiirtokuljetukset Sairaanhoitopiiri on erikseen kilpailuttanut järjestämisvastuullaan olevat potilassiirtopalvelut. Jokilaaksojen pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen eikä ole sopinut minkään tahon kanssa kiireettömien potilassiirtojen hoitamisesta. Kuitenkin on otettava huomioon, että ensihoitoasetuksen mukaan harvaan asutuilla alueilla on tarkoituksenmukaista käyttää samaa ambulanssikalustoa ensihoitopalvelun kiireellisissä tehtävissä ja hoitolaitosten välisissä siirtotehtävissä. Yhteistoimintasopimusten kohta 10 ei koske kiireettömiä potilassiirtoja, vaan mahdollistaa pelastuslaitoksen ensihoitajien ammattitaidon hyödyntämisen pelastustoimialueen kuntien ja kuntayhtymien terveyskeskuksissa esimerkiksi ensiapupoliklinikoilla tehtävissä, jotka tukevat sekä perusterveydenhuoltoa että ensihoitajien osaamista. Lisäksi on otettava huomioon, että pelastuslaitos ei peri terveyskeskuksia tukevasta työskentelystä erillistä korvausta. Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitys Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan perusteettomana. Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti: Horisontaalisen yhteistyön edellytykset Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset ensihoitopalvelujen yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia. Sairaanhoitopiireillä ja pelastuslaitoksilla on ensihoitopalveluissa yhteisiä tehtäviä, joista pääosa on viranomaistehtäviä. Kyseessä on sekä terveydenhuoltolain että pelastuslain mukainen yhteistoiminta, jolla toteutetaan sekä hankintayksiköiden välistä horisontaalista yhteistyötä että sopimusosapuolten yhteisten kuntien järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien, väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien velvoitteiden ja tavoitteiden toteuttamista. Tavoitteena on taata valmius onnettomuustilanteissa ja yhteiskunnan poikkeusolosuhteissa sekä ihmisten hengen pelastaminen ja suojaaminen onnettomuustilanteissa. Tehtävät täydentävät toisiaan saumattomasti. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos kuuluu Oulun kaupungin organisaatioon ja Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kuuluu Oulu-konserniin. Oulun kaupungin omistusosuus sairaanhoitopiirin kuntayhtymästä on 53 prosenttia, kun taas Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen yhteistoimintakunnat kuuluvat 100 prosenttisesti sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntiin. Pelastuslaitos laskuttaa sairaanhoitopiiriä nettoperiaatteella eli vain niistä ensihoitopalvelun tuottamisen aiheuttamista kustannuksista, joita se ei saa katettua muilla ensihoitoon liittyvillä tuloillaan, kuten tulot Kansaneläkelaitokselta, omavastuut, vakuutusyhtiöiden korvaukset ja kaluston myyntitulot. Pelastuslaitoksen taloudenhoidossa tulee pitää erillään pelastustoimen ja ensihoidon menot ja tulot sekä rahavirrat. Sekä ensihoidon että pelastustoimen talousarviot laaditaan siten, että tulosalueen nettokassavirta on nolla. Tilinpäätöksessä otetaan huomioon nettokassavirta ja sairaanhoitopiirille hyvitetään tai sairaanhoitopiiriä lisälaskutetaan tilinpäätöksen nettokassavirran mukaan. Vuoden 2014 talousarviossa on otettu huomioon vuoden 2013 toteuma. Pelastuslain mukaan pelastuslaitos hoitaa ensihoitopalveluita, jos siitä on sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken sovittu. Terveydenhuoltolain esitöiden mukaan tämä tarkoittaa velvoitetta eli pelastuslaitokselle syntyy lakisääteinen velvollisuus hoitaa nämä tehtävät. Päätösvalta palveluiden tuottamistavasta kuuluu SEUT 168 artiklan mukaiseen jäsenvaltion autonomiaan. Sairaanhoitopiiri on päättänyt terveydenhuoltolain mukaisesti ensihoitopalveluiden sisällöstä palvelutasopäätöksessään. Päätöksessä on lain mukaan määriteltävä ensihoitopalveluiden sisältö niin, että palvelut on toteutettava tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Palvelutuottajan toiminnalle on asetettu edellä mainitut tavoitteet julkisen viranomaisen toimesta ja näiden tavoitteiden toteutumista julkinen viranomainen myös johtaa, seuraa ja valvoo. Pelastustoimen tehtävät ovat viranomaistehtäviä, joista säädetään pelastuslaissa. Lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Pelastustoimeen kuuluu pelastuslain mukaan muun ohella uhkaavan onnettomuuden torjuminen, onnettomuuden uhrien tai vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen. Niin pelastustoimen kuin terveydenhuollonkin viranomaistehtäviin kuuluvat valmius ja sen ylläpitäminen sekä varautuminen ja valmiussuunnittelu suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin sekä niiden erityistilanteisiin. Pelastusviranomaisen tehtävät ovat siis kytkennässä ensihoitopalveluihin. Erityisesti onnettomuustilanteissa ensihoito ja pelastustoimi työskentelevät tiiviissä yhteistyössä. Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on yhteinen viranomaistehtävä, jota suoritetaan julkisin varoin. Ensihoitopalveluiden suorittaminen yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken tukee ja varmistaa sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitoksen lakisääteisten tehtävien hoitoa. Yhteistyöllä kumpikin osapuoli saavuttaa merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön, kaluston ja tilojen käytön osalta. Ensihoitopalvelujen hoitaminen sekä niihin varautuminen tukee pelastuslaitoksen lakisääteistä viranomaistehtävää onnettomuuksien uhrien pelastamisessa ja suuronnettomuuksiin varautumisessa. Pelastustoimen koulutus, joka järjestetään julkisin varoin, sisältää ensihoidon opetusta ja pelastajan tutkinnon suorittaneet saavat pätevyyden toimia ensihoitotehtävissä. Pelastuslaitoksen resurssit ovat hyödynnettävissä sairaanhoitopiirillä myös suuronnettomuustilanteissa ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa sekä niihin varautumisessa. Pelastuslaitosten toimesta hoidettava ensihoitopalvelu luo merkittävän suuronnettomuusvalmiuden ja ensihoidon varavalmiuden taloudellisesti kestävällä tavalla. Näissä tilanteissa pelastuslaitoksen sekä valmiudessa oleva henkilöstö että vapaaehtoisten palokuntien resurssit ovat käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyelläkin varoitusajalla. Edellä mainituissa tilanteissa pelastustoimen kalustoa ja tiloja voidaan käyttää kustannustehokkaasti hyödyksi. Pelastustoimen ja terveydenhuollon yhteistyöllä on pystytty varmistamaan myös harvaan asuttujen alueiden kohtuulliset hätäensiapupalvelut pelastuslaitosten vakinaisten ja vapaaehtoisten toteuttaman ensivastetoiminnan muodossa. Jos pelastuslaitos ei hoitaisi ensihoitotehtäviä, henkilöstön ammattitaito lakisääteisissä pelastustehtävissä heikentyisi ja kaluston sekä tilojen hankinta ja ylläpito pelkästään pelastustoimen viranomaistehtäviä varten muodostuisi merkittävästi kalliimmaksi. Pelastuslaitos on kunnallinen liikelaitos, eikä se kuntalain mukaan voi osallistua markkinaehtoisiin kilpailutuksiin. Yhteistoimintasopimus ei sisällä alihankintalausekkeita, joten yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden. Näin ollen yhteistoimintasopimus ei vääristä kilpailua eikä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kiireettömät potilassiirtopalvelut Sairaanhoitopiiri on kilpailuttanut kiireettömät potilassiirrot, ja niitä hoitavat yksityiset toimijat. Pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen, eikä se kilpaile minkään tahon kanssa kiireettömistä potilassiirroista. Pelastuslaitos suorittaa siis vain hätäkeskuksen hälyttämiä tai ensihoitokeskuksen välittämiä kiireellisiä ensihoitotehtäviä yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Näin sairaanhoitopiiri ei voi etukäteen allokoida pelastuslaitoksen ensihoitoyksiköille kiireettömiä potilassiirtoja, kuten valituksessa on esitetty. Vastaselitys 9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Sairaankuljetus Maavirta Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitysten johdosta yhteisen vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa: Valituksen tutkiminen Sairaanhoitopiirin vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on perusteeton. Valittajat ovat valittaneet markkinaoikeuden päätöksestä valitusosoituksen mukaisesti ja määräaikaa noudattaen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asiassa ei ole mitään syytä valituksen tutkimatta jättämiselle. Kysymyksessä on julkinen hankinta Ensihoitopalveluiden hankinnan osalta kyse on lähtökohtaisesti toissijaisten palvelujen eli B-palvelujen hankinnasta. Toisaalta kuljetuspuolen vuoksi ensihoitopalvelujen voidaan katsoa kuuluvan myös A-palveluihin. Suomessa kuljetusetäisyydet voivat olla pitkiä. Jos kuljetuspuolen arvo ylittää lääketieteellisen puolen arvon, tulee sopimus kilpailuttaa kuten A-palvelut. Kiireettömien potilassiirtopalveluiden hankinnan osalta kyse on ensisijaisista eli A-palvelujen hankinnasta. Ensihoitopalveluja tarjoavat useissa EU-maissa toimivat kansainväliset yritykset, kuten Falck-konserni. Yhteistoimintasopimusten arvo ylittää moninkertaisesti EU-kynnysarvon. Tämän mittakaavan hankinnan voidaan katsoa vaikuttavan EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä asiassa on rajat ylittävä intressi, ja asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Kansallisella lailla ei ole mahdollista poiketa unionin oikeuteen perustuvasta hankintasääntelystä. Unionin oikeudella on kansalliseen oikeuteen nähden etusija. Terveydenhuoltolaki tai pelastuslaki eivät siten oikeuta sairaanhoitopiiriä poikkeamaan hankintalainsäädännöstä. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset yhteistoimintasopimukset kuuluvat hankintasäännösten soveltamisalaan. Terveydenhuoltolaki ja pelastuslaki mahdollistavat sen, että silloin kun sairaanhoitopiiri hankkii ensihoitopalveluja huolehtiakseen näiden palvelujen järjestämisvastuusta, pelastuslaitokset voivat tarjota sairaanhoitopiirille näitä palveluja. Sairaanhoitopiirin on kuitenkin palveluja hankkiessaan noudatettava hankintalainsäädäntöä ja siksi sen on kilpailutettava palvelut. Pelastuslaitokset voivat osallistua tarjouskilpailuihin. Uuden hankintadirektiivin merkitys Käsiteltävänä olevaan asiaan tulee soveltaa hankintadirektiiviä (2004/18/EY) ja siihen perustuvaa oikeuskäytäntöä. Uudella hankintadirektiivillä (2014/24/EU) ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus muuttaa aiempia unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja horisontaalisen yhteistyön edellytyksiä. Uuden hankintadirektiivin 12 artiklan 4 kohdan sanamuodon perusteella horisontaalisen yhteistyön kriteerinä tulee myös jatkossa olemaan se unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettu edellytys, että kysymys tulee olla saman tehtävän yhteisestä hoitamisesta. Uuden direktiivin sanamuodon mukaan horisontaalisessa yhteistyössä on kysymys hankintaviranomaisten yhteistyöstä sellaisten julkisten palvelujen toteuttamiseksi, "jotka niiden on suoritettava". Pelastuslaitokselle ei ole asetettu tehtäväksi huolehtia ensihoitopalvelujen järjestämisestä, eikä kyseessä siten ole palvelu, joka pelastuslaitoksen on suoritettava. Hankintalainsäädännön tavoitteiden kannalta on perusteltua, että hankintayksiköiden tahtotila tehdä yhteistyötä yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi ei ole horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymiseksi riittävää. Muuten hankintayksiköt voisivat aina halutessaan väistää hankintalainsäädännön mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ilmoittamalla ryhtyneensä yhteistyöhön valitsemansa yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi. Kysymyksessä ei ole yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen Ensihoitopalvelun järjestämisvastuu on asetettu sairaanhoitopiirille, ei pelastuslaitokselle. Sairaanhoitopiiri on perustellut yhteistyötä muun ohella synergiahyödyillä, pelastuslaitosten henkilöstön osaamisen vahvistamisella sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelujen suorittamisen kautta sekä yhteistyön tiiviydellä ja toiminnan jatkuvalla kehittämisellä. Lisäksi sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistyöjärjestelyä ohjaavat perimmiltään yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Näillä seikoilla ei kuitenkaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä. Sairaanhoitopiiri hankkii palveluja vastiketta vastaan pelastuslaitoksilta. Kyse on julkisesta hankinnasta. Horisontaalista yhteistyötä ei ole sellainen sopimus, jossa yksi sopimuspuoli antaa jonkun tehtävän yksipuolisesti toisen tehtäväksi korvausta vastaan. Merkitystä ei ole sillä, että sairaanhoitopiirin mukaan sopimuksissa ei ole taloudellisen voiton elementtiä. Kilpailuneutraliteettiin liittyvät väitteet Pelastuslaitokset toimivat palveluntarjoajina samoilla markkinoilla kuin yksityiset sairaankuljetusyritykset. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Edelleen unionin tuomioistuin on asiassa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, vahvistanut, että kiireellisten ja kiireettömien sairaankuljetusten tarjoaminen on taloudellista toimintaa, johon voidaan soveltaa perustamissopimuksen kilpailua koskevia määräyksiä. Terminologisesti kiireellinen sairaankuljetus vastaa nykyistä ambulanssiyritysten ja pelastuslaitosten tarjoamaa ensihoitopalvelua ja kiireetön sairaankuljetus kiireettömiä potilassiirtoja. Pelastuslaitosten ensihoitopalvelujen tarjoamisessa on kyse palvelujen tarjoamisesta markkinoilla. Pelastuslaitokset voivat samanaikaisesti sekä harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla palveluja markkinoilla että harjoittaa muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällä hetkellä pelastuslaitokset saavat järjestelyn avulla huomattavan edun yksityisiin verrattuna, koska käytännössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset suorahankintasopimukset johtavat yksityisten toimijoiden poissulkemiseen markkinoilta. Sairaanhoitopiiri on lisäksi väittänyt virheellisesti, että näillä markkinoilla ei voitaisi kilpailla muista jäsenvaltioista tulevien toimijoiden kanssa, vaikka esimerkiksi tässä asiassa valittajana oleva Falck Ensihoito Oy on osa kansainvälistä konsernia, joka toimii usean jäsenvaltion alueella. Unionin oikeuden näkökulmasta silloin, kun määritellään harjoittaako jokin taho taloudellista toimintaa tai tarjoaako se palveluja markkinoilla vai ei, on merkityksetöntä, osallistuuko se hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin. Sillä sairaanhoitopiirin vetoamalla seikalla, että pelastuslaitokset eivät osallistu tällaisiin kilpailutuksiin eikä niillä ole tarkoitusta laajentaa toimintaansa Suomessa, ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta, sillä myös liiketoimintaa harjoittavat julkiset yksiköt voivat osallistua tarjouskilpailuihin. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa C‑568/13, Data Medical Service, että unionin oikeuden mukaan kaikilla toimijoilla on oikeus jättää tarjous riippumatta toimijan yksityis- tai julkisoikeudellisesta asemasta tai siitä, toimiiko se vakiintuneesti vai satunnaisesti markkinoilla. Sairaanhoitopiirin väitteillä siitä, että pelastuslaitoksia on sopimuksissa kielletty markkinoimasta yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua haittaavaa toimintaa tai että pelastuslaitokset eivät saa käyttää kalustoaan subventoidakseen yksityistä yritystä, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä. Sairaanhoitopiiri on myös vedonnut siihen, että sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Tämä seikka ei suinkaan vahvista sairaanhoitopiirin väitettä siitä, että yhteistoimintasopimukset eivät vääristäisi kilpailua, vaan se pikemminkin korostaa asian merkitystä yksityisille elinkeinonharjoittajille. Jos sairaanhoitopiirin kaltainen palvelujen ostaja tekee lainvastaisia suorahankintasopimuksia, yksityiset elinkeinonharjoittajat eivät saa lainkaan mahdollisuutta tarjota palvelujaan ja käytännössä sulkeutuvat pois markkinoilta. Samalla yhteiskunnan kustannukset nousevat ja hankintalain noudattamisesta saatavat hyödyt jäävät saamatta. Vaikka sairaanhoitopiiri kilpailuttaisi palvelut, se voisi asettaa palvelun kriteerit ja muun ohella laatuvaatimukset sellaisiksi, että palvelut vastaisivat sen tarpeita ottaen huomioon sairaanhoitopiirin viittaamat yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Edelleen vaikka yksityiset elinkeinonharjoittajat tarjoaisivat sairaanhoitopiirille ensihoitopalveluja, sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset voisivat tehdä yhteistyötä niiden viranomaistehtävien täyttämiseksi. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjä horisontaalista yhteistyötä koskevia oikeusohjeita ei sovellettaisi silloin, jos kyseessä ovat toissijaiset palvelut eli B-palvelut. Kuitenkin myös toissijaisten palvelujen kohdalla hankintasäännöistä voidaan poiketa vain silloin, jos kaikki horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät. Unionin tuomioistuimen asia C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., eroaa käsiteltävänä olevasta asiasta siinä, että Italiassa oli lainsäädännöllä asetettu sairaankuljetuspalvelujen hoitaminen vapaaehtoisyhteenliittymien tehtäväksi. Suomessa kaikki toimijat ovat ensihoitopalvelujen osalta lain edessä lähtökohtaisesti yhdenvertaisia. Vain sairaanhoitopiirin
§:stä omaksuma tulkinta ja sairaanhoitopiirin menettely asettavat alan toimijat erilaiseen asemaan. Jos kuitenkin katsottaisiin, että sairaanhoitopiirin käsitys kansallisen lain sisällöstä olisi oikea, on kansallinen laki ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Lisäksi on otettava huomioon, että suomalaisia pelastuslaitoksia ei voida rinnastaa palveluntarjoajina asiassa C‑113/13 kyseessä olleisiin vapaaehtoisyhteenliittymiin. Suomalaisessa järjestelmässä sairaankuljetuspalveluja ei tuoteta vapaaehtoisvoimin, vaan pelastuslaitosten julkisin varoin rahoitetulla toiminnalla tai yksityisten yritysten liiketoiminnalla. Ratkaisua asiassa C‑113/13 ei voida käyttää oikeusohjeena esillä olevassa asiassa, mutta tapaus osoittaa, että ensihoitopalveluihin sovelletaan julkisia hankintoja koskevaa sääntelyä. Komission valmisteluasiakirjan merkitys Komission valmisteluasiakirjalla on merkitystä asiassa, koska siinä täsmennetään horisontaaliseen yhteistyöhön liittyviä oikeusohjeita. Sairaanhoitopiirin väite siitä, että ohjeistusta ei voitaisi soveltaa silloin, kun kysymyksessä ovat niin sanotut toissijaiset eli B-palvelut, on perusteeton. Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan kustannukset ja tuotot Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti määritellyt yritykset taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi, riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Merkitystä on siis sillä, onko kyseessä yksikkö, joka harjoittaa taloudellista toimintaa. Merkitystä ei sen sijaan ole esimerkiksi sillä, mikä on yksikön asema kansallisessa lainsäädännössä tai onko sen tarkoitus tuottaa voittoa. Myös voittoa tavoittelemattomat yksiköt voivat tarjota markkinoilla tavaroita tai palveluja. Sama yksikkö voi harjoittaa sekä taloudellista toimintaa että muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällöin sitä pidetään yrityksenä taloudellisen toimintansa osalta. Pelastuslaitokset harjoittavat taloudellista toimintaa tarjotessaan ensihoitopalveluja. Tältä osin ne toimivat unionin oikeudessa tarkoitettuina yrityksinä. Ensihoitopalvelujen tarjoamiselle on ollut Suomessa pitkään markkinat, joilla toimii paljon yksityisiä elinkeinonharjoittajia. Myös pelastuslaitokset voisivat antaa tarjouksen näiden palvelujen kilpailutuksissa. Julkisia hankintoja koskevat säännöt soveltuvat asiassa riippumatta siitä, onko pelastuslaitoksen palvelujen tarkoitus tuottaa voittoa tai ei. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle on lähetetty tiedoksi valittajien vastaselitys. Muut kirjelmät ja selvitykset Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut valittajien vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa: Ensihoitopalveluiden eli kiireellisten potilassiirtojen kuuluminen toissijaisiin palveluihin on vahvistettu useissa oikeuden päätöksissä. Potilaan kuljetusmatkan pituudella ei ole mitään merkitystä arvioitaessa sopimuksen luonnetta. Ensihoidon kuljetustarve määritellään aina lääketieteellisin perustein, ja potilaan siirtäminen kohteesta jatkohoitopaikkaan tapahtuu aina ensihoitoalan ammattilaisen valvonnassa. Ensihoitopalvelussa pääpaino on siirron aikana tapahtuvassa potilaan lääketieteellisessä valvonnassa ja hoidossa eikä kuljetuksessa. Asiassa on myös otettava huomioon, että valtaosa ensihoitopalvelun kustannuksista syntyy ensihoitopalvelun valmiuden ylläpidosta. Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) mukaan yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia. Tämä käy ilmi muun ohella direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleesta. Asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., unionin tuomioistuin hyväksyi kansallisen lainsäädännön ja sopimukset, kun niillä myötävaikutetaan tosiasiallisesti sosiaaliseen päämäärään sekä yhteisvastuullisuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden, joihin kyseinen lainsäädäntö perustuu, saavuttamiseen.
§:n taustalla ovat vastaavat päämäärät kuin mainitun tuomion taustalla olleessa pääasiassa. 9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Sairaankuljetus Maavirta Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa: Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, että yhteistyö koskee julkisia palveluita, joita osapuolten on suoritettava. Direktiivin johdanto-osa kuvaa direktiivin tavoitteita ja perusteluja säädöksen antamiselle. Jos johdanto-osa on ristiriidassa artiklan säännöksen kanssa, artiklan sisältö on ratkaiseva. Ensihoito ei ole toiminto, jota pelastuslaitosten olisi suoritettava. Pelastuslaitoksilla ei ole myöskään uuden hankintadirektiivin johdanto-osassa viitattua vapaaehtoista tehtävää, johon yhteistyöjärjestely hankintayksikön kanssa voisi perustua. Jos ensihoitopalvelu olisi Suomessa pelastuslaitosten vapaaehtoinen tehtävä, pelastuslaitokset järjestäisivät palvelua omasta aloitteestaan ja omalla kustannuksellaan. Tilanne on kuitenkin se, että jos hankintayksikkö ei ostaisi ensihoitopalvelua pelastuslaitoksilta, nämä eivät hoitaisi ensihoitopalvelua lainkaan. Sairaanhoitopiiri vastaa kaikilta osin ensihoitopalvelun kustannuksista, eikä pelastuslaitos toimi omalla kuluvastuullaan. Pelastuslaitos ei myöskään itsenäisesti hoida tehtävää tai tarjoa kyseistä palvelua ilman sopimusta sairaanhoitopiirin kanssa. Pelastuslaitos ei siis tarjoa palvelua omasta aloitteestaan tai omalla kustannuksellaan. Tämä tarkoittaa sitä, etteivät horisontaalisen yhteistyön kriteerit voi soveltua edes tulevan hankintalainsäädännön alla. Suomessa ei voida laajentaa horisontaalisen yhteistyön käyttöalaa siitä, miksi se on uudessa hankintadirektiivissä (2014/24/EU) määritelty. Suomalaisia pelastuslaitoksia ei voida rinnastaa unionin tuomioistuimen Spezzino-asiassa tarkoitettuihin vapaaehtoisyhteenliittymiin. Kiireellistä sairaankuljetusta/ensihoitoa ei ole rajattu pois hankintalain soveltamisalalta eikä sitä ehdoteta rajattavaksi pois hankintalain soveltamisalalta jatkossakaan. Suomen lainsäädännössä ei ole annettu millekään organisaatiomuodolle etuoikeutta ensihoitopalveluiden tarjoamiseen, vaan yksityiset ja julkiset sairaankuljetuspalvelujen tarjoajat ovat lainsäädännön näkökulmasta neutraalissa asemassa. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle on lähetetty tiedoksi valittajien lisävastaselitys. 9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy, Vihdin Sairaankuljetus Oy, Uudenmaan sairaankuljetus Oy, Sairaankuljetus Maavirta Ky, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ja Falck Ensihoito Oy ovat toimittaneet oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen ja lisälausuman, jossa se on paljoksunut valittajien kuluvaatimusta määrältään ja perusteeltaan. 9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle, Hyvinkään alueen Ensihoito Oy:lle, Vihdin Sairaankuljetus Oy:lle, Uudenmaan sairaankuljetus Oy:lle, Sairaankuljetus Maavirta Ky:lle, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle ja Falck Ensihoito Oy:lle on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys ja lisälausuma. Merkinnät Merkitään, että Falck Ensihoitopalvelu Oy:stä on 3.10.2016 alkaen tullut Falck Global Assistance Oy. Merkitään, että Vihdin Sairaankuljetus Oy on 31.10.2016 eli sen jälkeen, kun valitus on tullut vireille korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.